Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Регулирование сетевых компаний и его влияние на стимулы регулируемых компаний к инвестированию 13
1.1 Влияние параметров тарифного регулирования на стимулы сетевых компаний 14
1.2 Тарифное регулирование и влияние институциональной среды 22
1.3 Теоретические и эмпирические исследования влияния тарифного регулирования на инвестиции сетевых компаний 29
Глава 2 Российская реформа тарифного регулирования распределительных сетевых компаний в контексте мирового опыта 36
2.1 Место регулирования тарифообразования в концепция реформ электроэнергетики 37
2.2 Международный опыт тарифного регулирования распределительных сетевых компаний 41
2.3 Результаты применения различных методов регулирования распределительных сетевых компаний 51
2.4 Задачи российской реформы тарифного регулирования как отражение состояния российского электросетевого комплекса 56
2.5 Эволюция подходов к тарифному регулированию российских РСК 68
Глава 3 Влияние реформы тарифного регулирования на инвестиции российских РСК 78
3.1 Обоснование гипотез влияния реформы тарифного регулирования на объемы инвестиций российских РСК 78
3.2 Предпосылки, метод и данные эконометрического анализа влияния различных режимов тарифного регулирования на объемы инвестиций российских РСК 85
3.3 Результаты эконометрического исследования влияния тарифного регулирования на объем инвестиций российских РСК 95
3.4 Влияние реформы тарифного регулирования на износ активов российских РСК 100
Заключение 111
Список литературы 117
- Тарифное регулирование и влияние институциональной среды
- Теоретические и эмпирические исследования влияния тарифного регулирования на инвестиции сетевых компаний
- Результаты применения различных методов регулирования распределительных сетевых компаний
- Результаты эконометрического исследования влияния тарифного регулирования на объем инвестиций российских РСК
Тарифное регулирование и влияние институциональной среды
Регулирование, при котором внутри регуляторного периода тариф прямо не зависит (но может опосредованно) от фактических затрат компании, называют стимулирующим. Регулированием предела роста цены (выручки) называется регулирование, при котором тариф на услуги компании (товар, корзину товаров) или ее выручка устанавливается по формуле, сводящейся к виду: Pt = Pt-1 (1 + RPIt – Х), (1) где Pt-1 – тариф (выручка) предыдущего периода, RPI – rate of price inflation - поправка на инфляцию, Х – фактор повышения производительности регулируемой компании, устанавливаемый регулятором.
В литературе этот метод регулирования часто встречается под названием «RPI-X регулирование».
В тарифном регулировании, особенно в целях установления Х – фактора повышения производительности регулируемой компании, часто используются инструменты бенмаркинга 2 [Shleifer, 1985]. В тарифном регулировании под бенчмаркингом обычно понимают привязку тарифа компании или его части либо к границе эффективности затрат (benchmarking efficiency), либо к совокупной факторной производительности (от total factor productivity, иногда выделяют в отдельный подход к регулированию - TFP-регулирование). Принцип стимулов, заложенных в обоих подходах, схож: чем большей эффективности (производительности) достигает фирма в период регулирования в сравнении с компаниями-аналогами, тем больший доход она может получить [Machek, 2012]. Таким образом, бенчмаркинг позволяет регулятору стимулировать регулируемую компанию улучшать своей результат не только относительно своего прошлого результата, но и относительно других компаний сектора, т.к. искусственно привносит элемент конкуренции в естественно-монопольный вид деятельности.
Для определения границы эффективности используются методы линейного программирования (непараметрические) и статистические (параметрические) методы [Долматов И. А., Маскаев И. В., 2014]. Методы линейного программирования не обращаются к эконометрической оценке соотношения выпуска и использованных ресурсов. Граница эффективности в данном случае определяется путем прямых исчислений на основе данных. Среди этих методов наибольшее распространение нашел метод свертки данных (Data Envelopment Analysis, DEA). Среди параметрических методов выделяют детерминированные и стохастические. Детерминированные методы предполагают, что все отклонения от границы происходят по причине неэффективности. Стохастические подразделяют отклонения на собственно неэффективность и ошибку измерения. Среди параметрических методов наиболее известны детерминированный метод скорректированных наименьших квадратов (Corrected Ordinary Least Squares, COLS) и стохастический метод анализа стохастической границы (Stochastic Frontier Analysis, SFA). Основной недостаток параметрических методов состоит в том, что для их использования требуется заранее определить вид граничной функции, но они являются наиболее проработанными с теоретической точки зрения [там же].
На практике совокупная производительность факторов производства рассчитывается на основе индексов производительности (компоненты индексов умножаются) или индикаторов производительности (компоненты индикаторов складываются) [Machek, 2012]. Применение индексов Малмквиста (Malmquist productivity index), Хикса-Мурстена (Hicks-Moorsteen productivity index) и индикатора Лейнберга (Luenberger productivity indicator) требуют решения оптимизационной задачи (методом свертки данных) либо регрессионного анализа, который оценивает расстояние от реальной, но неизвестной границы. Другие оценки совокупной факторной производительности - индекс Тернквиста (Trnqvist productivity index), Фишера (Fisher productivity index) и индикатор Беннета-Боули (Bennet-Bowley productivity indicator) требуют агрегирования по цене (price aggregation), для их применения необходимы данные о ценах факторов производства и конечных продуктов [там же].
Стимулирующее регулирование помогает преодолевать многие проблемы, связанные с регулированием затратным методом: 1) менеджеры компании получают стимулы к экономии: при фиксированной цене дополнительный доход (или его часть), полученный в результаты достигнутой экономии, остается в компании. Таким образом, преодолевается риск недобросовестного поведения менеджеров [Laffont, Tirole, 1993; Armstrong, Sappington, 2007 и др.]; 2) в результате экономии затрат в долгосрочной перспективе возможно снижение тарифов на услуги регулируемых компаний [Jamasb, Pollitt, 2007]. Однако уменьшение контроля фактических затрат компании со стороны регулятора ведет к возникновению следующих проблем: 1) возрастает риск неблагоприятного отбора: регулятор, не имея достоверной полной информации о реальных экономических издержках компании и руководствуясь необходимостью обеспечить безубыточность регулируемой компании, устанавливает цены выше экономически эффективных, что может позволить компании извлекать дополнительные доходы в ущерб потребителям [Joskow, 2008]; 2) экономия затрат может происходить в ущерб качеству предоставляемых услуг, например - в результате отложенных ремонтов и инвестиционных проектов [Ter-Martirosyan A., Kwoka J., 2010; Liston, 1993]; 3) риск неполного возмещения затрат увеличивает финансовые риски регулируемой компании, а следовательно, стоимость привлекаемого капитала [Guthrie, 2006], что ограничивает возможности инвестирования, и в том числе – инвестирования, нацеленного на снижение издержек.
Теоретические и эмпирические исследования влияния тарифного регулирования на инвестиции сетевых компаний
Практика применения стимулирующего регулирования находится в стадии становления. Многие страны ЕС перешли к стимулирующему регулированию или начали применять действующую редакцию правил с середины 2000-х гг. По многим странам до сих пор нет глубокого эмпирического анализа результатов применения стимулирующего регулирования. Доступные результаты различных методов регулирования обобщены в таблице 2.3. Анализ рассмотренных практических подходов к регулированию и их результатов позволяет сделать несколько выводов.
В стимулирующем регулировании нет единственно правильного «набора» составляющих его параметров: длина периода регулирования, отношение к затратам (регулирование полных затрат или раздельный учет операционных и капитальных затрат), установка затрат ax-ante или ex-post и т.п. Конфигурация регулирования в каждой стране может быть индивидуальна, успешна или не успешна в зависимости от многих условий. Среди условий, которые способствуют положительному восприятию реформы регулирования, выделяются следующие: - система ценообразования на оптовом и розничном рынках электроэнергии и мощности сложилась и адекватно функционирует на рыночных основаниях, не влияет на тарифное регулирование в электросетевом комплексе [Maran, Morata, 2011]; - институциональная среда способствует реализации поставленных задач: регулятор действительно независим, созданы условия и стимулы для его независимости [Blzquez-Gmez, Grifellatj, 2011; Jamasb, 2006]; - политика в области регулирования предсказуема и имеет преемственность (опыт Великобритании). Результаты реформирования регулирования в развитых странах чаще имеют качественный характер, в развивающихся – количественный. Возможно, это связано с тем, что реформы электроэнергетики в развитых и развивающихся странах начинались с разных условий функционирования отрасли. В развивающихся странах остро стояли задачи налаживания бизнес-процессов, борьбы с незаконным подключением к сетям (коммерческие потери), электрификации территории. Развитые страны реформировали относительно стабильно работающие энергетические комплексы, их основными задачами были повышение конкуренции, эффективности производства, улучшение качества обслуживания клиентов и т.п. Развитые страны, как правило, решают проблему снижения издержек и стимулирования инвестиций, в т.ч. в новые технологии. Регуляторы развитых стран находятся в поиске комбинации параметров регулирования, наиболее адекватно воссоздающих у регулируемых компаний стимулы к решению этих задач.
Финляндия Затратный с элементами стимулирующего [Tahvanainen, et al., 2012] Недостаточная стабильность тарифов: в 2008-2011 гг. резкое повышение тарифов (около 15%), компенсирующее недостаточное финансирование в 2005-2008 гг.В период с 2005 по 2008 гг. инвестиции в распределительных электрических сетях в Финляндии выросли в среднем на 25%.
Испания Бенчмаркинг полных затрат (до 2013 г.) [Blzquez-Gmez, Grifellatj, 2011] За рассмотренный период (1988-2002 гг.) регулятор имел тенденцию к принятию решений в пользу регулируемых компаний. Вознаграждение компаний де-факто не привязано к результатам их работы. [Maran, Morata, 2011] Тактическое занижение тарифов и откладывание системного решения проблем отрасли (тарифный дефицит) дополнительно искажает ценовые сигналы для сетевых компаний.
Германия Бенчмаркинг полных [Machek, 2011] Разработанная формула сложна для понимания,
Страна Тип регулирования Источник Результат/косвенные показатели результата 1 2 3 затрат недостаточно прозрачна для регулируемых компаний, что вызвало волну судебных исков к регулятору. [Mifeldt, 2012] Тарифы достаточно стабильны. [Hellwig, Schober, 2016] На анализе 105 распределительных сетевых компаний за 2010-2013 гг. по казано, что компании, регулируемые по упрощенной схеме предела роста цены нарастили затраты больше, чем те, что регулировались методом бенчмаркинга. Установление факторов эффективности безотносительно особенностей компании создает условия для неэффективных инвестиций.
Норвегия Бенчмаркинг полных затрат [Trends in electricity distribution…, 2012] существенное увеличение производительности сетевых компаний в период 1990-2000 гг., а также снижение подконтрольных затрат регулируемых компаний в реальном выражении в 2 раза. Переход с 2016 г. к новому регулированию обусловлен в числе прочего тем, что действующая система стала слишком сложной и многоуровневой. Рост производительности: 1993 г. – 415 потребителей на 1 занятого, в 2007 г. 1210 потребителей на 1 занятого. Обеспеченность электроэнергией в 1990 г. – 50%, в 2007 г. – 80%. Потери в распредсетях в 1993 г. – 22%, в 2007 г. – 8.2%. В целом, положительная оценка результатов функционирования. Отмечается сложность для восприятия, многочисленность параметров. Модель, используемая для бенчмаркинга, чувствительна к Страна Тип регулирования Источник Результат/косвенные показатели результата [Bye, Hope, 2005] введение гарантированной нормы доходности для распределительных электрических сетей в Норвегии в 1991 г. с последующим переходом к регулированию методом бенчамаркинга в 1997 г. привело к снижению тарифов, а также инвестиций.
Польша Предельная выручка (гибридное регулирование операционных затрат + возврат на инвестиции) [Wony,Putynkowski, et al., 2016] Инвестиции электрических распределительных компаний увеличились почти в два раза за период 2009-2014 гг. При этом показатели качества и надежности энергоснабжения все еще ниже, чем среднеевропейские.
Бразилия Бенчмаркинг полных затрат [Mota, 2003] Производительность труда (в МВтч/занятых) выросла на 147% за период 1994-2000 гг.
Источник: составлено автором 2.4. Задачи российской реформы тарифного регулирования как отражение состояния российского электросетевого комплекса
В 2000-е гг. российская электроэнергетика претерпела существенные изменения (см. Приложение Б). В России в рамках реформы электроэнергетики к 2008 г. были сформированы 11 МРСК - межрегиональных распределительных сетевых компаний (без учета Дальнего Востока), осуществляющие транспорт электроэнергии по линиям электропередачи мощностью до 110 кВ (рисунок 2.1).
В настоящее время стратегическое управление российским распределительным электросетевым комплексом осуществляется на основе: - Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р (далее – Энергетическая стратегия), - Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации, утвержденной распоряжение Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2013 г. № 511-р (далее – Стратегия развития ЭСК)18. Суммируя указанные документы, целью функционирования российского распределительного электросетевого комплекса является долгосрочное обеспечение надежного, качественного и доступного энергоснабжения потребителей на всей территории страны (в зоне
Результаты применения различных методов регулирования распределительных сетевых компаний
При этом на рассматриваемом отрезке времени филиалы, регулируемые на основе долгосрочной индексации, демонстрируют более гладкую динамику, в период с 2013 по 2015 гг., когда филиалы на RAB-регулировании показывают резкое снижение средневзвешенных затрат почти на 50%, филиалы на долгосрочной индексации снижают инвестиции примерно на 15%30.
Несмотря на то, что типичный филиал, тарифы которого регулируются на основе долгосрочной индексации, инвестирует в 2015 г. все еще на 25% меньше, чем филиал, тарифы которого устанавливаются с помощью метода доходности инвестированного капитала, очевидно, за рассматриваемый период наблюдается сближение этих двух групп филиалов по рассматриваемому показателю.
Динамика средней доли капитальных затрат РСК в собственной НВВ, взвешенной по стоимости основных средств (собственная оценка, см. следующий параграф), отражена на рисунке 3.5. Можно видеть, что за рассматриваемый период показатели двух интересующих нас групп филиалов сблизились за счет резкого снижения капзатрат в НВВ в филиалах, использующих RAB-регулирование и небольшого роста показателя по филиалам, регулируемым на основе метода долгосрочной индексации.
Согласно теории [Averch, Johnson, 1962; Guthrie, 2006; Joscow, 2008; Laffont, Tirole, 1993], метод RAB может в большей степени стимулировать инвестиционные расходы, поскольку он не только предоставляет для них ресурсы, но и дает компании (инвестору) гарантии возврата вложенного капитала, фактически перенося риски реализации инвестиционного проекта на потребителя. В свою очередь, метод долгосрочной индексации может предоставлять ресурсы для инвестиций в зависимости от того, насколько адекватно оценены затраты компании: в случае их недооценки индексация прибыли соответствующих ресурсов не обеспечит. Что касается специальных стимулов для инвестора, в отличие от модели RAB, модель долгосрочной индексации их не предоставляет. Риски, связанные с реализацией инвестиционных проектов, которые несет инвестор выше, чем в RAB-регулировании.
30 Если учесть в расчетах ПАО «Тюменьэнерго», которое с 2012 г. регулируется методом долгосрочной индексации, средневзвешенные инвестиции РСК этой группы тарифного регулирования существенно превышают средневзвешенные инвестиции филиалов на RAB-регулировании в 2015 г. Примечания:
1. В случае изменения режима регулирования в течение года методом тарифного регулирования в этот год считается метод, которым тариф регулировался большую часть года. Если изменение режима регулирования происходило в середине года, методом тарифного регулирования в этот год считается метод, которым тариф регулируется с 1 января следующего года.
2. Не учтены ОАО «Ленэнерго», ОАО «МОЭСК», ОАО «Кубаньэнерго», ОАО «Томская распределительная компания», ОАО «Тюменьэнерго», филиалы и ДЗО ОАО «МРСК Северного Кавказа», Калмэнерго (филиал ОАО «МРСК Юга), а также ОАО «Тываэнерго», в 2008 г. – Горно-Алтайские электрические сети (ОАО «МРСК Сибири»), в 2008-2010 гг. - филиалы ОАО «МРСК Юга». Источник: составлено на основе данных годовых отчетов МРСК и собственных оценках автора стоимости основных средств.
Мы видим, что капитальные затраты филиалов, которые используют RAB-регулирование тарифов, до сих пор выше, чем у филиалов, использующих индексацию, хотя за рассматриваемый период происходит их сближение. Также, в последние годы филиалы РСК инвестируют сходные доли собственной НВВ. Но мы не можем сделать из рассмотренных графиков вывод относительно того, стимулировал ли переход на RAB-регулирование рост инвестиций при прочих равных условиях больше, чем долгосрочная индексация.
Несмотря на декларируемую долгосрочность тарифов, в течение установленного периода регулирования правила тарифообразования менялись, причем существенно (рост тарифов ограничивали, параметры RAB-регулирования пересчитывались, некоторые компании переводили с метода доходности инвестированного капитала на долгосрочную индексацию до истечения периода регулирования). Частая смена правил регулирования, риск неполного возмещения затрат увеличивает финансовые риски регулируемой компании, что может ограничивать стимулы для инвестирования [Guthrie, 2006].
К настоящему моменту, несмотря на различия в подходах, метод доходности инвестированного капитала и метод долгосрочной индексации имеют одинаковые, причем весьма ограничивающие, пределы роста региональных тарифов, устанавливаемые федеральными властями, что, как показывают [Roques, Savva, 2009; Nagel, Rammerstorfer, 2008], может заставлять регулируемые компании отказываться от инвестиций.
Сопоставление особенностей развития реформы тарифообразования РСК в России с результатами теоретических и эмпирических исследований позволяет сформулировать следующие гипотезы, которые будут проверены в ходе эконометрического исследования:
Гипотеза 1 - переход от краткосрочного регулирования тарифов к долгосрочному влечет за собой увеличение объема капитальных вложений электросетевых компаний (филиалов МРСК);
Гипотеза 2 - конкретный тип долгосрочного регулирования, применяемый в России в отношении электросетевых компаний в 2009-2015 гг. (RAB-регулирование или долгосрочная индексация), не оказывает существенного влияния на их объемы инвестиций. 3.2. Предпосылки, метод и данные эконометрического анализа влияния различных режимов тарифного регулирования на объем инвестиций российских РСК
Для моделирования уровня инвестиций нами была выбрана динамическая инвестиционная модель накопления оптимального уровня капитала, основанная на уравнении Эйлера (предложена [Abel, 1980], дальнейшие уточнения [Bond, Meghir, 1994]). Данный подход успешно использовался для моделирования инвестиций сетевых компаний в Европейском Союзе [Cambini, Rondi, 2011]. Предпосылки данной модели применимы для российских условий, в том числе в части учета влияния ожиданий относительно будущей доходности текущих капитальных вложений без связи с рыночной капитализацией компании (в отличие от модели q-Тобина), что критично для анализируемой базы данных.
Результаты эконометрического исследования влияния тарифного регулирования на объем инвестиций российских РСК
Цель настоящей работы состояла в том, чтобы оценить влияние реформы регулирования тарифов на объем и результаты инвестиционных расходов российских РСК. При этом результаты применения альтернативных методов тарифного регулирования сопоставляются как с краткосрочным тарифным регулированием, так и между собой.
Первым шагом исследования стала систематизация теории и результатов эмпирических исследований так называемого стимулирующего регулирования (incentive regulation). Современное стимулирующее регулирование – это государственное регулирования цен и тарифов, максимально воспроизводящее у регулируемых компаний-монополистов стимулы к эффективному использованию ресурсов, в отличие от традиционного затратного метода регулирования, стремящегося обеспечить покрытие всех обоснованных затрат регулируемой компании. Анализ теоретических и эмпирических исследований, представленный в первой главе, показал, что стимулирующее регулирование позволяет преодолеть недостатки традиционного затратного метода регулирования (в первую очередь – отсутствие мотивации к снижению издержек). Помимо создания стимулов к снижению издержек регулируемых компаний, соответствующие методы тарифного регулирования влияют на объемы, структуру и время инвестирования. Сила стимулов стимулирующего регулирования определяется тем, насколько сильно доход регулируемой компании (тариф) отрывается от ее издержек: этот отрыв создает мотивацию для менеджмента снижать издержки для обеспечения дополнительной прибыли компании, поскольку достигнутая фирмой экономия затрат не изымается регулятором в полном объеме в течение периода регулирования.
В то же время в условиях стимулирующего регулирования компании-монополисты несут инвестиционные риски в гораздо большей степени, чем при затратных методах регулирования, поэтому стабильность и предсказуемость регуляторной среды крайне важна для поддержания адекватного уровня инвестиций в отрасли. Оппортунистическое поведение регулятора негативно сказывается на объемах инвестиций регулируемых компаний, вплоть до отказа от них. Примерами оппортунистического поведения регулятора являются, например, частая смена правил регулирования, изменение (и даже угроза изменения) правил компенсации инвестиционных затрат и/или отказ от компенсации регулируемой компании сделанных инвестиции в ранее оговоренном объеме с тем, чтобы дать более благоприятные условия для потребителей.
Эффективность стимулирующего регулирования в отношении снижения затрат при поддержании достаточного объема инвестиций (и также, возможно, его увеличении) способствует все более широкому применению стимулирующего регулирования. Практика тарифного регулирования, которой посвящена вторая глава, достаточно разнообразна, что отражает гибкость стимулирующего регулирования, позволяющего создать за счет разных механизмов уникальную систему стимулов для решения задач конкретной отрасли.
Предложенная типология подходов к регулированию электросетевых компаний при этом показывает тенденцию к доминированию двух концепций: а) предела роста цены с использованием инструментов бенчмаркинга (регулирование полных затрат) и б) упрощенного подхода – предела роста операционных затрат без бенчмаркинга c гарантированной доходностью инвестиционных затрат. Оба подхода в целом благоприятны для инвестиций, однако первый – обеспечивает более тонкую настройку стимулов к снижению затрат компаний, поскольку за счет инструментов бенчмаркинга регулируемая компания мотивирована улучшать своей результат не только относительно своего прошлого, но и относительно других компаний отрасли (симуляция конкуренции). Первый подход выбирают страны с большим рынком услуг по передаче электроэнергии, большим числом компаний, предоставляющих услуги по передаче электроэнергии, с возможностью обеспечить национального регулятора ресурсами для разработки, внедрения и поддержания довольно сложной, требующей существенных затрат и высокой квалификации методики регулирования (например, Великобритания, Германия, Италия и др.). Многие страны (Швеция, Румыния, Словакия и др.) ограничиваются применением второго метода. До сих пор не получено эмпирического подтверждения однозначного преимущества ни одного из подходов.
В предложенной типологии Россия занимает промежуточное положение. С одной стороны, метод RAB-регулирования в теории обладает слабой стимулирующей силой. С другой стороны, практическая реализация этого метода в России, предполагающая ограниченную индексацию тарифов, может предоставлять сильные стимулы к снижению затрат. Хотя до настоящего времени российский регулятор использовал фактически только ограниченную индексацию тарифов для стимулирования снижения затрат РСК, в работе обосновано, что Россия имеет предпосылки к тому, чтобы успешно адаптировать, более сложные инструменты стимулирующего регулирования, например, бенчмаркинг. Этому должны способствовать широкая география, значительное число компаний (обособленных филиалов компаний), работающих в сходных условиях, наколенная информация о результатах деятельности компаний сектора, наличие квалифицированных кадров для поддержания регуляторного процесса.
Анализ показывает, что задачи российского распределительного сетевого комплекса - привлечение инвестиций, в том числе в модернизацию оборудования, снижение издержек, улучшение качества обслуживания – в целом, близки к задачам, которые решали другие развитые страны при реформировании тарифообразования распределительного сетевого комплекса, в рамках которого переход к стимулирующему регулированию занимал важное место.