Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические концепции управления закупочной деятельностью на основе компетентностного подхода 12
1.1 Институциональное развитие системы государственных закупок в современном обществе 12
1.2 Особенности современной организации контроля государственных закупок в рамках контрактной системы 32
1.3 Система ключевых компетенций в сфере управления государственными закупками 60
Выводы по 1 главе 79
2 Методический инструментарий формирования системы ключевых компетенций в закупочной деятельности 80
2.1 Методика формирования ключевых компетенций при управлении государственными закупками 80
2.2 Формирование портфеля ключевых компетенций при реализации процесса управления госзакупками 94
2.3 Построение многомерной модели развития ключевых компетенций 106
Выводы по 2 главе 114
3 Совершенствование управления государственными закупками на основе компетентностного подхода 115
3.1 Развитие управленческих компетенций сотрудников контрактной службы 115
3.2 Оценка финансового контроля как технологии управления при осуществлении государственных закупок 138
3.3 Совершенствование практики управления государственными закупками в условиях цифровизации экономики 162
Выводы по 3 главе 194
Заключение 195
Список использованных источников 203
- Институциональное развитие системы государственных закупок в современном обществе
- Система ключевых компетенций в сфере управления государственными закупками
- Построение многомерной модели развития ключевых компетенций
- Совершенствование практики управления государственными закупками в условиях цифровизации экономики
Институциональное развитие системы государственных закупок в современном обществе
Система государственных закупок в Российской Федерации – это система закупок для государственных и муниципальных нужд, регулируемых 44-ФЗ1, а также закупок отдельных видов юридических лиц, регулируемых 223-ФЗ2. Закону 44-ФЗ подчиняются «бюджетники», сети организаций, которые получают деньги из бюджета. При этом, если у этих организаций вдруг появляется какой-то бюджет из внешней среды, то они его могут расходовать уже в рамках других федеральных законов, например, 223-ФЗ. Если же деньги поступили им «сверху» (школы, администрации, больницы и т.д.), то они обязаны разместить закупку в рамках 44-ФЗ.
Государственные закупки продукции, работ, услуг оказывают существенное влияние на регулирование экономики в нашей стране. С целью осуществления закупок для государственных нужд необходимы разработка и утверждение целевых программ и создание специальных государственных компаний, которые занимаются размещением государственных заказов, что говорит об актуальности исследования. Раньше в мировом сообществе не было выработано определения «государственных закупок». Анализ протоколов переговоров, проводимых в рамках Всемирной торговой организации/ выявил ряд вопросов: какие сделки являются государственными закупками; что такое закупочная организация; какая продукция закупается.
Проблема определения сущности государственных закупок в том, что государственная роль в разных странах разная. Взаимодействие между частными компаниями и государством также претерпевают сильные изменения: увеличивается число организации, оказывающих услуги, традиционно относящиеся к государственному сектору и другим. Для полного понимания определения, рассмотрим термин государственных закупок, которые представлены различными отечественными и зарубежными авторами (табл. 1.1).
Таким образом, основываясь на рассмотренных определениях, можно сделать вывод, что, в общих чертах, система управления государственными закупками подразумевает оплату, производимую за счет средств соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда. На текущий момент на суммы до 100 000 рублей заказчики имеют право закупать товары напрямую без проведения конкурентной закупки, которая называется закупка у единственного поставщика.
Российская экономика находится сейчас на этапе реализации глобальной реформы в сфере государственных закупок, в которой можно выделить три основных направления, представленные на рисунке 1.18.
Согласно общепринятым экономическим подходам к определению институциональной базы, под ней понимают совокупность институтов, обеспечивающих надлежащее бесперебойное функционирование определенной системы или механизма на основе легитимно установленных правил, приемов и рычагов влияния. Учитывая это, механизм государственных закупок можно рассматривать как взаимосогласованное действие элементов по обеспечению действенности и надлежащего бесперебойного его функционирования, которые, в свою очередь, являются составными частями институциональной и инструментальной базы.
При рассмотрении институциональной базы механизма государственных закупок, с нашей точки зрения, целесообразно проведение анализа подсистем механизма госзакупок с целью определения роли и места тех секторов, которые принимают непосредственное или опосредованное участие в процессе закупки товаров и услуг за счет государственных средств. Целесообразность и необходимость исследования подобного анализа связана с возможностью выяснения на принципах системного подхода причинно-следственных связей совокупности институциональных взаимодействий экономической системы в рамках осуществления государственных закупок.
Сектор государственного управления - это совокупность всех резидентных институциональных единиц, которые, способствуют предоставлению нерыночных товаров и услуг для индивидуального и коллективного потребления, и перераспределяют национальный доход и богатство. К ним относятся заказчики государственных закупок. С позиций секторального подхода, это - институциональные единицы, занятые в сфере общего управления, регулирования, планирования экономики, научно-исследовательской работы, охраны окружающей среды, обеспечения правопорядка, обороны, а также в социальной сфере. Также к ним относят уполномоченные органы и учреждения.
Обобщая, можно утверждать, что государственные закупки являются важным элементом обеспечения взаимосвязей между всеми секторами экономической системы рыночного типа хозяйствования. В целом же институциональная база в системе государственных закупок является совокупностью иерархически централизованно построенных институтов, реализующих функции подготовки, проведения и контроля государственных закупок на основе правил, установленных тендерным законодательством. При этом институциональная база является упорядоченной системой взаимосвязанных элементов, функционирующих и развивающихся как единое целое.
С позиции системного подхода, действие механизма государственных закупок проявляется в совокупности действия четырех взаимосвязанных и взаимозависимых подсистем:
- формирующей: представляет собой совокупность двух систем (общего и профильного назначения);
- управленческой: представляет собой совокупность организационно-управленческих средств воздействия (планирование, мониторинг, анализ, контроль, координация и коммуникация). Элементы данной подсистемы находятся в постоянном внутренней взаимосвязи и зависят от действий составляющих менеджмента на макро- и на микроэкономическом уровне;
- процессной: охватывает определенные процессы для обеспечения действенности других подсистем и механизма государственных закупок в целом. Эти элементы можно условно разделить на две категории: общие, используемые для всех закупок за государственные средства, и специальные, применяемые в зависимости от вида процедуры закупки (открытые, двухступенчатые торги, торги с ограниченным участием, закупка у одного исполнителя, редукцион);
- процедурной: охватывает определенную последовательность итераций закупочного процесса в зависимости от выбранных исходных направлений осуществления процедур закупки (табл. 1.2).
Рассматривая специфику институционального развития государственных закупок, необходимо отметить исторические аспекты формирования современной контрактной системы в России, и, в частности, исторические аспекты формирования системы финансового контроля. История финансового контроля в России ведется с XI века. Именно тогда в первом своде законов – Русской Правде – было закреплено право князя на денежный контроль для справедливого баланса между общинами и государством.
Система ключевых компетенций в сфере управления государственными закупками
Несмотря на то, что в экономической литературе термин «компетенция» используется достаточно часто, в большинстве случаев данная дефиниция рассматривается на уровне индивидуальных компетенций, в отдельных случаях ученые исследуют особенности формирования организационных компетенций. Непосредственно сами компетенции можно рассматривать в рамках концепции компетентностного управления (Competence based management).
Термин «компетентностный подход» разработан американскими учеными в 60-х гг. прошлого века. В становлении компетентностного подхода выделяют четыре этапа33:
- первый (1960-1970 гг.) - введение в научный аппарат категории «компетенция», создание предпосылок разграничения понятий компетенция и компетентность;
- второй (1970-1990 гг.) - использование категории «компетенция» / «компетентность» в теории и практике обучения языку (особенно неродного), профессионализма в управлении, менеджменте, в обучении общению, разработка содержания понятия «социальные компетенции» / «социальная компетентность»;
- третий (начиная с 1990-х гг. до 2010гг) этап характеризуется целостной институционализацией подхода, интеграцией его в национальные образовательные системы, что находит отражение в разработке документов ЮНЕСКО, внедрении данного подхода в рамках Болонского процесса,
- четвертый (с 2010 гг. по н.в.) – ориентируется на смену образовательной парадигмы (табл.1.11).
Немало исследований посвящено изучению компетентностного подхода, в частности, в научных трудах таких ученых, как А. Овчарук34, Белова Е.Н.35, Заика М.М.36, Лайм М.37, Синяева Л.П.38, Ходкинсон Дж.39, Spencer L. 40, Исаева Т.А.41, Равен Дж.42, Субетто А.И.43, Чисан Дж. (Cheet-ham G.)44, Хатмачер У. (Hutmacher W.) 45, Яковенко О. (Yakovenko О.) 46, Ри-чин Д. (Rychen D.S.), Салганик Л. (Salganik L.)47 Но несмотря на широкий спектр фундаментальных исследований ученых разных областей знаний, известных международных организаций, среди которых ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ, ПРООН, Совет Европы, ОЭСР, Международный департамент стандартов и т.д., компетентностный подход еще не получил своего устоявшегося определения.
Относительно данного подхода отсутствует согласованная позиция, поскольку чаще всего в исследованиях встречаются одновременно два понятия: компетентность и компетенция. В связи с этим в научном сообществе сфор мировались две диаметрально противоположные точки зрения. С одной стороны следует различать понятия «компетентность» и «компетенция». При этом под компетенцией понимается система заранее заданных требований (знаний, умений, навыков) к субъекту экономического процесса, а компетентность, в свою очередь, определяет качественный уровень развития данного субъекта, т.е. компетенция связана с определенным видом деятельности, а компетентность непосредственно с самим субъектом48.
С другой стороны, во многих словарях показана сходная семантика обеих дефиниций. Например, в словаре Ушакова Д.52 указано, что компетенция – это круг полномочий, область подлежащих чьему-нибудь ведению вопросов, явлений; компетентность - осведомленность, авторитетность. Аналогично данные термины представлены и в Современном экономическом словаре53: «компетенция - совокупность полномочий, которыми обладает или должны обладать определенные органы и лица согласно законам, нормативным документам, уставам, положениям; компетентность - область полномочий управляющего органа, должностного лица; круг вопросов, по которым они обладают правом принятия решений. Зона полномочий тех или иных органов и лиц устанавливается законами, другими нормативными актами, положениями, инструкциями, уставами».
Соответственно, несмотря на достаточно большое разнообразие точек зрения на данные категории, в большинстве определений делается акцент на умение использовать в реальных ситуациях практические навыки.
Компетенция имеет непосредственное отношение к процессу трудового поведения субъекта, касается сферы профессиональной деятельности и связана с полномочиями должностного лица. Понятие компетентности является более широким, чем понятие компетенции. Если обратиться к определению понятия «компетентность», то однозначно трактовать концепцию компетентности (англ. - Сoncept of competence) не представляется возможным.
В компетентностном подходе широкое распространение получила теория ключевых компетенций. Понятие ключевых компетентностей (key competencies) (OECP) в экономической литературе в большей степени применяется относительно развития определенного субъекта, личности, для определения компетенций, позволяющих эффективно участвовать во многих социальных сферах и при определении параметров, которые вносят вклад в развитие качества общества и личного yспеxа, что может быть применено ко многим жизненным сферам деятельности.
По мере роста интереса к компетенции отдельные исследователи разработали собственную терминологию для описания этого термина. В доступной литературе можно найти различные трактовки термина: Бояцис Р. 54(1982), Клемп Дж.55 (1980) и Морган Дж.56 (1988) говорят, в основном, о «компетенции»; Колб Д. и др57. (1986) исследуют одновременно оба термина «компетенция» и «компетентность»; во время анализа процессов обучения Комиссия (1988)58 использовала дефиниции «компетенция /компетенции». Согласно Вудраффу С.(1993)59, катализатором для использования термина» компетенция» в поле управления является Ричард Бояцис и его книга Компетентный менеджер (1982)60. Существенное внимание к обоим терминам уделяется не только в экономической литературе, но и в практических исследованиях (Альбанезе,1989)61. Согласно Брэдли Дж.(1991)62, причина того, почему компетентность является таким привлекательным понятием, в значительной степени проистекает из идеи, что «компетентность это о том, чтобы «делать что-то», также как и такая наука как менеджмент».
Однако нет ни единого применения концепции компетентности, ни широко принятого определения этого термина. Эксперты в европейском и мировом пространстве в последние годы все больше склоняются к тому, что результаты работы требуют комплекса поведения, отношений и действий, и поэтому оба термина (компетенция / компетенции и компетентность / компетентности) чаще используются как синонимы и есть взаимозаменяемыми.
В таблице 1.12 приведены различные определения дефиниции «компетентность». Одним из основоположников теории ключевых компетенций является Мертенз Д (Mertens D.) 63. Он опубликовал в 1974 г. сделанный до этого в Бухаресте доклад «Ключевые квалификации»64. Один из самых признанных международных экспертов в этом вопросе является Франц Вайнерт65. Экспертиза Ф.Вайнерта и сформулированное им понятие компетентности легли в основу всех последующих исследований в этой области, в том числе и наиболее авторитетного международного исследования PISA (Международная программа по оценке образовательных достижений учащихся).
Концепция основных компетенций была популяризирована Ч. К. Пра-халадом и Г. Хамелем в 1990 году. Они определяют ключевую компетенцию как «набор навыков и технологий, которые позволяют компании приносить пользу клиентам». Это основные навыки и возможности организации, связанные с созданием ценности, которые используются в нескольких продуктовых линейках или нескольких предприятиях (Hamel and Prahalad, 199066). Также данные авторы в контексте исследования термина говорят о наборе умений, технологий и массы накопленного организацией знания и опыта для успешной конкуренции.
Построение многомерной модели развития ключевых компетенций
Для выявления наиболее существенных ключевых компетенций, которые необходимо развивать и более подробно исследовать при стратегическом управлении госзакупками нами предлагается построение многомерной модели развития компетенций. Имеющийся набор компетенций в многомерной модели можно определить на основании измерения профиля ключевых компетенций.
Отметим, что одной из целей построения подобной многомерной модели является гармонизация процесса управления, т.е. приведение в соответствие нескольких систем на основе общих принципов и метод. В нашем случае в диссертационном исследовании представлены три основных вида КК: процессные, системные, индивидуальные. Гармонизацию ключевых компетенций139 и построение многомерной модели нами предлагается проводить на основе использования теории множеств, с помощью которой можно формализовать разрабатываемую многомерную модель развития ключевых компетенций (рис. 2.11).
Согласно системной модели гармонизации компетенций для преодоления эффективного управления процессами госзакупок необходимо принимать во внимание КК различных измерений. В то же время возможно пересечение полей различных видов ключевых компетенций.
Для построения многомерной модели развития компетенций на основе теории множеств необходимо определить уровень развития каждого направления (вида) компетенций и рассчитать интегральный уровень с учетом статуса компетенций. Определяем уровень каждой группы компетенций на основе данных измерения оценок профиля ключевых компетенций. Всего нами сформировано три направления (вида): 1) процессное (ключевые компетенции: 3, 4, 11, 12); 2) системное (ключевые компетенции: 14, 15, 16); 3) индивидуальное (ключевая компетенция: 20).
1) определяем уровень развития каждого направления компетенций:
Уровень компетенции=1оценок профиля/n,
п- число компетенций в данном профиле (табл. 2.9).
2) определяем интегральный уровень с учетом статуса; с учетом статуса проводим оценку веса каждой компетенции в развитии механизма госзакупок. Интегральный вектор уровня развития многомерной модели компетенций определяется компонентами вектора X, Y, Z и имеет вид К=(X, Y, Z), где К –интегральный вектор уровня развития многомерной компетенции (табл. 2.10).
Для количественного выражения интегральный вектор уровня развития произведем расчет по формуле
Также нами осуществлена математическая интерпретация данных измерений. После определения уровней развития кластера оцениваемых интегральных векторов ключевых компетенций развития системы госзакупок необходимо определить количественное выражение уровня развития компетенций на основе построения многомерной модели
После этого выбор наилучшего варианта (альтернативы) производится с помощью формализованных методов. стремится к максимуму
При этом максимум уровня развития многомерных компетенций определяет наиболее эффективную многомерную систему.
С целью повышения эффективности управления госзакупками нами предложено выделить три кластера управления данным процессом:
1) Кластер «Контроль», основой которого является приоритизация процессов контроля различного уровня в процессе управления госзакупками.
Основными элементами по совершенствованию процесса управления госзакупками является развитие механизма на основе анализа и контроля эффективности данного механизма для обеспечения принципов открытости и прозрачности.
2) Кластер «Интеллект», учитывающий по большей части развитие организационного и интеллектуального капитала, в том числе индивидуальных навыков, знаний, компетенций.
Модель пересечения полей компетенций применяется с целью введения так называемой общего языка проекта между членами команды, выполняющих различные функции или как инструмент формирования программы развития команд на основе компетенций. Профессиональная компетентность реализуется в профессиональной деятельности, остается одной из самый важных форм взаимодействия человека с социальной средой. В профессиональной компетентности объективно определены нормативными документами система знаний, умений и навыков; личностная составляющая - интересы, стремления, ценностные ориентации, мотивы самореализации индивида; умение решить ту или иную проблему, осуществить активный поиск нового опыта и определить присущую именно ему ценность, наличие умений и навыков самостоятельности в планирование, организации, контроле собственной деятельности.
3) Кластер «Синергия», представляет собой комплексное, разностороннее развитие. При этом возможно создание дополнительного эффекта.
Все больше и больше организаций проявляют интерес к тому, как стратегия и структуры закупок могут поддержать их общие бизнес-стратегии. Поэтому все больше и больше возникает вопрос, как организовать работу на корпоративном уровне, чтобы уловить потенциальную синергию при закупках. Задача состоит в том, чтобы получить знания о том, как эффективно структурировать закупочную синергию между бизнес-подразделениями и управлять ею. Сущность ключевых компетенций заключается в способности интегрировать имеющиеся ресурсы, навыки, способности, возможности на основе принципов синергетического подхода. Обеспечение синергии возможно при взаимодействии различных контрагентов (клиентов, партнеров, поставщиков и пр.).
Нами выделены 3 кластера развития системы госзакупок и проанализировано соответствие сформированных направлений ключевых компетенций с выделенными кластерами. В таблице представлены наборы ключевых компетенций, соответствующие тому или иному кластеру (табл. 2.11).
Совершенствование практики управления государственными закупками в условиях цифровизации экономики
В данном пункте диссертационного исследования рассмотрим развитие системной ключевой компетенции: использование электронных систем в закупочной деятельности.
Финансовый контроль как технология управления базируется на принципах прозрачности информации о работе каждой организации. Необходимость размещать информацию об ошибках, которые содержались в финансовых отчётах, размещённых ранее и уровень их воздействия на показатели деятельности организации, размещать содержание и причины изменений в политике учёта и др. - это один из инструментов управленческого подхода. Но результаты финансового контроля будут оказывать влияние на управленческие решения при условии, что в пояснительной информации будут данные о связанных сторонах, к примеру:
— организации, которые косвенно или прямо контролируют другие организации или находятся под единым контролем;
— ассоциированные организации;
— частные компании, у которых есть пакет акций, оказывающих влияние на деятельность организации;
— ключевые сотрудники управления и директора, их близкие родственники;
— организации, где пакет голосующих акций находится в собственности директоров, ключевым сотрудникам управления, основным акционерам или людям, на которых они могут сильно влиять148.
Управленческие инструменты использования результатов финансового контроля в профессиональной деятельности руководителя контрактной службы представляют несомненный теоретический и практический интерес, так как их использование позволяет выявлять возможные зоны рисков и принимать управленческие решения по их предотвращению.
В таблице 3.4 приведены основные риски, которые могут возникнуть как следствие недостаточной эффективности организации управления без учета результатов финансового контроля.
Все задачи, которые относятся к сфере управления финансами является одной центральной стратегической задачей. Рассмотрим, как организован данный процесс в зарубежных компаниях. Результаты финансового контроля зарубежные компании используют при решении проблемы повышения активов организации. Профессиональное управления приводит к увеличению этих активов. Тем не менее, для непрерывности прироста активов, организация должна без остановки поддерживать свою рентабельность и платёжеспособность.
Увеличение активов может происходить благодаря привлечению внешних вложений или путём самофинансирования. Самофинансирование происходит благодаря увеличению капитала за счёт выпуска акция организации, профессиональным выбор амортизирующих методов и политикой распределения средств. Внешний капитал привлекается за счёт получения кредитов, лизинговых обязательств. Оптимизация активов не обязательно приводит к увеличению левериджа. Иногда организации нужно получить максимально возможную прибыль при имеющейся балансовой структуре. Так же необходимо понимать, что рост активов может происходить не только благодаря увеличению стоимости его компонентов, но и благодаря их комбинированию. Как правило, стоимость организации больше, чем стоимость его активов по отдельности. Разница в стоимости называется гудвил. Чем выше организация финансовых, коммерческих и технических процессов в организации, тем выше этот индекс.
Также одной из часто встречающихся проблем при использовании результатов финансового контроля в зарубежной практике является низкая эффективность сотрудников, занятых в сфере финансового управления. Их недостаточная компетентность вызывает значительное увеличение работы для руководителя организации.
Анализ зарубежных практик показал, что информационная система организации должна отвечать всем возможным задачам и соответствовать высокому технологическому уровню современности. Использование последних технологических и информационных достижений даёт возможность применять последние аналитические разработки, совершенствовать работу с отчётами в организации, проводить ускоренный и углублённый анализы, получить большее количество информации в режиме реального времени для более чёткой аналитики.
Последние разработки компании 1С дают возможность проводить оформление почти всех документов складского и торгового учёта и движения финансов. Их разработки рассчитаны на все виды торгового взаимодействия, есть возможность учитывать практически всю важную для организации информацию.
У данного программного обеспечения есть ряд преимуществ:
1. Автоматическая электронная отчётность, отправляемая в пенсионные фонды и налоговые инспекции;
2. Автоматическое получение выписок по необходимым данным;
3. Подготовка необходимых форм, автоматическое заполнение благодаря введённой ранее информации, автоматическое создание корректирующей информации;
4. Обработка отчётности в течение суток.
5. Многоуровневая проверка: внутрифирменная проверка на соответствие показателей, взаимопроверка цифр внутри отчётов, проверка на соответствие требуемых форматов;
6. Архивирование всех данных из отчёта, хранение в указанном месте;
7. Возможность одновременной работы с базой неограниченного количества пользователей;
8. Огромное количество аналитических возможностей;
9. Автоматические внесение корректировок в отчётный формы при помощи непрерывного взаимодействия с центральными базами данных программы;
10. Система напоминаний о важных отчётах.
Так же, в течение действия лицензии пользователи системы имеют право на:
— непрерывную техническую поддержку со стороны поставщика продукции;
— помощь в решении возможных конфликтов с налоговыми органами, если имеет место быть необоснованная претензии по поводу сроков сдачи отчётности;
— архивацию добавляемой информации.
Таким образом, финансовое управление является одной из основных сфер работы любой организации. Эволюция технологической составляющей производства продукции, расширение присутствия на рынке, увеличение рабочих объёмов, которое базируется на детальных финансовых расчётах, стратегии распределения, инвестирования и привлечения денежных ресурсов и др. - эти и другие глобальные и частные вопросы решают государственные учреждения города Москвы. Как правило, при рисковой оценке применяются методы, основывающиеся на субъективной оценке возможных результатов работы. Анализ научной литературы позволяет утверждать, что большинство ученых финансовое состояние делят на низкий, высокий и средний рисковые классы. Такое деление осуществляется на основе следующих параметров:
1. Кредитное взаимодействие
— низкий рисковый уровень, при котором организация не использует или крайне редко использует кредитные возможности;
— средний рисковый уровень, когда организация использует кредитные возможности для расширения;
— высокий рисковый уровень, если без кредитных операций организация не может работать.