Содержание к диссертации
Введение
1. Научные основы управления развитием села в дотационном аграрном регионе 17
1.1. Экономическая сущность и особенности дотационных аграрных регионов 17
1.2. Управленческая природа факторов сельского развития и дотационности регионов 38
1.3. Современные тенденции в управлении развитием сельских территорий 50
Глава 2. Эффективность управления социально-экономическим развитием села 63
2.1. Анализ экономики аграрного сектора и социальной сферы села в России 63
2.2. Анализ экономики аграрного сектора и социальной сферы села в Дагестане 81
2.3. Оценка и пути совершенствования системы управления сельским развитием ПО
Глава 3. Адаптация системы управления сельским развитием к условиям ВТО 125
3.1. Принципы и правила ВТО, оказывающие влияние на аграрный сектор России 125
3.2. Условия вступления, первые итоги и прогнозы членства России в ВТО 135
3.3. Передовой зарубежный опыт адаптации аграрного сектора к условиям ВТО 155
3.4. Переход на меры «зеленой корзины» как условие инновационного развития села 167
Глава 4. Управление сельским развитием в дотационном аграрном регионе 176
4.1. Разработка механизма оздоровления и повышения прозрачности экономики 176
4.2. Разработка методики оценки эффективности работы глав муниципальных районов 194
4.3. Обоснование личностно-ориентированной модели управления сельским развитием 207
4.4. Формирование социально ориентированных кластеров на кооперативной основе 220
4.5. Социально-экономическая эффективность мер по управлению сельским развитием 238
Выводы и предложения 249
Список использованной литературы
- Управленческая природа факторов сельского развития и дотационности регионов
- Анализ экономики аграрного сектора и социальной сферы села в Дагестане
- Условия вступления, первые итоги и прогнозы членства России в ВТО
- Обоснование личностно-ориентированной модели управления сельским развитием
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Социально-экономическое положение большей части сельских территорий в России остается неудовлетворительным. Особенно это касается аграрных регионов, которые практически в полном составе являются дотационными. Всего же к таковым относятся около 83% субъектов Российской Федерации. Это негативно сказывается на состоянии бюджетной системы страны, препятствует развитию сельской местности, в т.ч. росту занятости и доходов сельского населения, решению ряда других актуальных задач.
За последние годы (с 2000 г. по 2014 г.) реализовано немало масштабных мер по выводу из кризиса сельской экономики и социальной сферы села (Госпрограмма развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг., включая ФЦП «Социальное развитие села до 2013 года» и другие), что дало определенный позитивный результат. Так, ощутимо выросли объемы производства некоторых видов сельхозпродукции (зерна, овощей, сахарной свеклы, мяса, яиц и других), повысилась рентабельность отрасли с учетом субсидий, многократно увеличилась заработная плата в сельском, лесном и охотничьем хозяйстве.
Значимыми являются и некоторые достижения в развитии социальной и инженерной инфраструктуры села. В частности, удалось заметно улучшить такие важные показатели, характеризующие качество жизни сельского населения, как обеспеченность сельских населенных пунктов качественной питьевой водой, бытовым газом, средствами связи и интернетом. Необходимо подчеркнуть, что перечисленные результаты во многом стали следствием придания руководством страны приоритетного характера социальным обязательствам государства.
Вместе с тем, следует признать, что реализованные в последние годы программы не позволили осуществить коренной перелом в развитии территорий дотационных регионов, включая аграрные, в существенной мере снизить их финансовую зависимость от федерального центра. Как следствие, не удалось уменьшить количество указанных регионов, а их бюджеты, как и прежде, не позволяют в необходимой мере решить многочисленные проблемы, накопившиеся на селе. Убедительным свидетельством сказанному являются следующие факты: в 2014 году производство сельхозпродукции в России в сопоставимых ценах составило лишь 93% от дореформенного уровня (1990 г.); средняя начисленная заработная плата в сельском, лесном и охотничьем хозяй-
стве достигла только 54% от средней по экономике страны, против 75% в 1990 году; фактическая безработица на селе превышает 30%; объемы импорта сельхозпродукции и продовольствия до 2014 года сохраняли тенденцию к росту или оставались на высоком уровне; в сельской местности продолжают ухудшаться многие актуальные социальные показатели, в т.ч. в сфере образования, здравоохранения и культуры.
Учитывая немалый сельскохозяйственный, кадровый, туристский и иной потенциал сельских территорий аграрных регионов России, можно сделать вывод, что сложившаяся ситуация является следствием недостаточной эффективности мер, принимаемых для развития села. Прежде всего, это относится к решениям, принимаемым органами государственного управления, так как именно они определяют правила, согласно которым функционируют социально-экономические комплексы, расположенные в сельской местности. Это предопределило выбор темы настоящего исследования, которая, на наш взгляд, относится к числу особо актуальных в отечественной аграрно-экономической науке.
Степень изученности проблемы. Исследование проблем управления сельским развитием находится в числе основных направлений деятельности многих научных центров России. Среди них ВНИОПТУСХ, ВНИИЭСХ, ВИАПИ им. А.А. Никонова, РГАУ-МСХА им. К.А. Тимирязева, Российский государственный аграрный заочный университет, ВНИИ экономики и нормативов, НИИ экономики и организации АПК ЦЧР РФ, Северо-западный НИИ экономики и организации сельхозпроиз-водства, ГНУ Поволжский НИИ экономики и организации АПК и др.
В определенной степени названные проблемы изучаются также общеотраслевыми исследовательскими центрами, включая Институт проблем региональной экономики РАН, Институт региональных экономических исследований, Институт региональных исследований и городского планирования Высшей школы экономики.
Особенность исследуемой темы заключается в том, что она в той или иной мере связана со всеми фундаментальными проблемами аграрно-экономической науки. Поэтому автору пришлось изучить все ключевые аспекты, имеющие отношение к факторам сельского развития. Данный этап исследования показал, что рассматриваемая проблема является сферой интересов многих известных отечественных и зарубежных ученых. Так, вопросы совершенствования политики социально-экономического развития сельских территорий, включая укрепление кадрового, финансового и иного потенциала, нашли отражение в трудах Адуковой А.Н., Ба-
утина В.М., Бобкова В.Н., Богдановского В.А., Бондаренко Л.В., Гриценко Г.М., Долгушкина Н.К., Еремина ВИ., Заславской ТИ., Здорова А.Б., Ко-лесняк А.А., Медведева А.В., Меренковой И.Н., Мерзлова А.В., Мудуева Ш.С., Овчинцевой Л.А., Огаркова А.П., Ромашина М.С., Рувиль B.C., Савченко ЕС, Тарасова Н.Г., Толмачева А.В., Торопова Д.И., Третьяковой Л.А., Узуна В.Я., Шамина А.Е., Шайтана Б.И., Янбых Р.Г. и других.
Ключевые аспекты проблем развития аграрной политики на основе совершенствования управления АПК, оптимизации межотраслевых отношений, интеграционных и кооперационных связей исследованы такими учеными, как Аджиев A.M., Адуков Р.Х., Алтухов А.И., Арутюнян Ф.Г., Баклаженко Г.А., Барышников Н.Г., Беспахотный Г.В., Боровик В.А., Борхунов Н.А., Будылкин Г.И., Буздалов И.Н., Гасанов Г.Н., Гусейнов А.Г., Заворотин Е.Ф., Закшевский В.Г., Кадиев Р.К., Кеникстул В.И., Кибиров А.Я., Коваленко Н.Я., Корнеев А.Ф., Костяев А.И., Кормаков Л.Ф., Кошелев В.М., Крылатых Э.Н., Кузнецов В.В., Кулов А.Р., Леппке О.Б., Личко К.П., Лоза Г.М., Мазлоев В.З., Меделяева З.П., Милосердов В.В., Миндрин А.С., Миронова Н.Н., Никонов А.А., Никонова Г.Н., Оси-пова А.В., Папцов А.Г., Першукевич П.М., Петриков А.В., Пискуненко И.Ф., Пошатаев А.В, Регуш В.В., Репп Х.О., Родионова О.А., СандуИ.С, Семенова Е.И., Сиптиц CO., Старченко В.М., Ткач А.В., Ушачев И.Г., Фролова О.А., Хицков И.Ф., Черняев А.А., Шарипов Ш.И., Шашкова И.Г., Шутьков А.А., и другими.
Важное научное и прикладное значение по теме исследования имеют публикации ученых, специализирующихся в области изучения проблем региональной экономики. В их числе Абдуллаева Т.К., Абдулатипов Р.Г., Артоболевский С.С, Ахмедуев А.Ш., Бандман М.К., Белоусов В.И., Бучаев Г.А., Валентей С.Д., Гранберг А.Г., Жихаревич Б.С., Зубаре-вич Н.В., Ильина И.Н., Калугина З.И., Кузнецова О.В., Лексин В.Н., Нефедова Т.Г., Пантелеева О.И., Сагидов Ю.Н., Селиверстов В.Е., Смирнягин Л.В., Швецов А.Н., Штульберг Б.М. и другие.
Некоторые из перечисленных ученых в рамках исследований по выводу из кризиса сельских территорий в той или иной мере затрагивают вопросы развития и эффективного использования человеческого капитала. В последние годы этой проблеме российской экономической наукой уделяется значительно больше внимания, чем на начальном этапе реформ. Однако высокая степень актуальности данной проблемы требует дальнейшей активизации исследований по ней, что мы постарались учесть в ходе подготовки диссертации.
Среди зарубежных ученых, внесших существенный вклад в исследование проблем развития человеческого капитала, следует выделить таких, как Т. Шульц, Г. Беккер, Э. Денисон, Дж. Кендрик и др.
Из российских ученых к таковым относятся Веселовский М.Я., Докторович А.Б., Капелюшников Р.И., Никифорова Л.Е., Попов Ю.Н., Прока Н.И., Рофе А.И., Шумаков Ю.Н., Якимчук С. В. и другие.
В дореформенный период и в последующем российскими учеными опубликовано множество научных работ, посвященных исследованию экономических, социальных и экологических аспектов развития сельской местности. Однако лишь в незначительной части из них уделено внимание вопросам повышения эффективности органов государственного и муниципального управления территориями, и снижения на этой основе дотационности регионов, включая аграрные. В связи с этим, а также ухудшением ситуации в экономике из-за вступления страны в ВТО, и санкций, принятых рядом стран в отношении России, существенно возросла необходимость усиления внимания аграрно-экономической науки к развитию теории и практики по рассматриваемой проблеме. Прежде всего, это подразумевает разработку рекомендаций по повышению эффективности управления сельскими территориями в дотационных аграрных регионах.
Цель исследования - развитие научно-методической базы управления сельскими территориями и разработка на этой основе рекомендаций для практики, направленных на снижение степени дотационности аграрного региона.
В соответствии с данной целью решены следующие задачи:
изучены ключевые теоретические аспекты по теме исследования, в том числе показаны основные причины кризиса в российском селе, а также предпосылки и последствия дотационности регионов;
обоснованы и систематизированы ключевые факторы, влияющие на экономику и социальную сферу села в дотационном аграрном регионе;
дана оценка состояния сельского хозяйства и социальной сферы села в России, в т.ч. Дагестана, в котором сосредоточены основные социально-экономические проблемы, свойственные аграрным регионам;
дана оценка эффективности действующей системы управления сельским развитием, определены ее основные недостатки;
обобщен передовой зарубежный опыт управления сельским развитием, на основе чего сформулированы актуальные для российской практики выводы и предложения;
обобщен зарубежный опыт адаптации аграрного сектора к условиям ВТО для определения возможности его использования в России;
разработаны рекомендации по совершенствованию управления сельским развитием в дотационном аграрном регионе, включая механизм вывода экономики из тени, рекомендации по повышению заинтересованности органов власти в сельском развитии, по их содействию развитию малого предпринимательства в сельском хозяйстве и другие.
Объект исследования - система управления сельским развитием в дотационном аграрном регионе.
В качестве базового региона определена Республика Дагестан (РД). Выбор данного субъекта РФ обусловлен рядом объективных причин. Во-первых, автор хорошо знаком с ее проблемами, а в последние годы участвует в принятии ответственных решений, направленных на ее социально-экономическое развитие.
Во-вторых, основная часть этих решений касается сельских территорий и направлена на их социально-экономическое развитие.
В-третьих, республика сосредоточила в себе большинство социально-экономических проблем, характерных для аграрных регионов: неудовлетворительное состояние экономики, избыток рабочей силы, относительно невысокие душевые доходы сельского населения, низкая бюджетная обеспеченность сельских поселений и другие. Поэтому рекомендации, разработанные для данного субъекта РФ, могут быть использованы во многих других аналогичных регионах.
Предмет исследования - социально-экономические отношения, возникающие в процессе управления сельским развитием в дотационном аграрном регионе.
Методология и методы исследования. Научной основой исследования послужили научные труды известных российских и зарубежных ученых по проблемам управления сельским развитием.
Информационную базу диссертации составили результаты монографических исследований автора, нормативно-правовые акты по сельскому развитию, данные Росстата и его территориальных подразделений, Минсельхоза РФ, Минсельхозпрода РД, доклады по результатам мониторинга «О состоянии сельских территорий Российской Федерации», сведения, полученные автором путем анкетных и устных опросов.
При подготовке диссертации применялись следующие методы исследования: монографический (при изучении теории и практики управления сельским развитием), абстрактно-логический (при обобщении
научно-методической базы и обосновании теоретических положений по теме диссертации), расчетно-конструктивный (при разработке рекомендаций по совершенствованию управления сельским развитием), экспертный (при оценке рекомендаций, разработанных автором, с целью выявления их научной и практической значимости, а также доработки).
Следует отметить, что за последние годы российскими учеными подготовлено немало актуальных разработок, имеющих существенную научную и практическую значимость для развития сельских территорий. Большинство из них пригодно как для аграрных, так и других регионов страны. В основном, они направлены на решение какой-либо одной из следующих проблем: рост эффективности сельского хозяйства, диверсификация сельской экономики, развитие социальной сферы села, увеличение занятости и доходов сельского населения, повышение инвестиционной привлекательности сельской территории и т.д.
Настоящее исследование также преследует перечисленные цели. Вместе с тем, нами применялась несколько иная методология исследования, ориентированная на первоочередное устранение наиболее значимых препятствий на пути вывода российского села из кризиса. Для этого на начальном этапе путем анализа причинно-следственных связей, была установлена целесообразность осуществления мер развития в определенной последовательности. Учитывая это, выявлялись проблемы ключевого характера, требующие первоочередного решения.
Данный этап исследования показал необходимость придания мерам сельского развития большей комплексности, охватывая такие направления, как повышение роли человеческого фактора в управлении данным процессом; совершенствование структуры и методов работы органов исполнительной власти, ответственных за сельское развитие, с усилением акцентов в их деятельности на развитии человеческого капитала, повышении прозрачности экономики и увеличении поступлений в местные и вышестоящие бюджеты; повышение ответственности и заинтересованности органов власти в сельском развитии; усиление социальной ориентированности политики развития малых форм хозяйствования на селе; развитие аграрного сектора в условиях ВТО.
В настоящем исследовании охвачены все перечисленные направления. По каждому из них разработаны и успешно апробированы на практике решения прикладного характера. Учитывая их значительное количество и разноплановость, при анализе состояния тех или иных проблем и обосновании по ним рекомендаций, в некоторых случаях ис-
пользовался стиль краткого изложения выводов и аргументов, не вдаваясь чрезмерно в детали.
Тема исследования соответствует специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством паспорта специальностей ВАК. Область исследования - экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - АПК и сельское хозяйство: п. 1.2.41. «Планирование и управление агропромышленным комплексом, предприятиями и отраслями АПК» и п. 1.2.50 «Многофункциональный характер сельского хозяйства, устойчивое развитие сельских территорий и социальной инфраструктуры».
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые самостоятельно или при непосредственном участии соискателя обоснованы следующие теоретические и методические разработки, имеющие важное народнохозяйственное значение:
-
Уточнено экономическое содержание основных научных категорий по теме исследования, дана их авторская трактовка, базирующаяся на принципах «комплексность» и «лаконичность». Определены особенности управления сельским развитием в дотационных аграрных регионах. Показано, что главным недостатком аграрной политики России является недооценка роли человеческого фактора в экономике. В связи с этим сделан вывод о необходимости усиления социальной ориентированности органов исполнительной власти путем акцентирования их внимания на учете интересов населения в лице каждой личности.
-
Установлено, что приводимые в исследованиях факторы сельского развития подразделяются на первичные и вторичные, отличаясь друг от друга как причина и следствие. Выявлено, что первые из них преимущественно базируются на функциях управления, в связи с чем имеют управленческую природу. Учитывая отмеченное, с позиций управленческой науки обоснован перечень этих факторов, предложена принципиально новая методика их классификации. Ее особенность и преимущества заключаются в том, что она показывает приоритетные направления совершенствования управления сельским развитием.
-
Обоснована целесообразность осуществления мер сельского развития в определенной последовательности, начиная с тех, без выполнения которых реализация большинства наиболее значимых резервов вывода сельских территорий из кризиса невозможна или затруднительна. К таковым относятся децентрализация государственного управления экономикой, повышение ее прозрачности, развитие человеческого капитала,
повышение ответственности органов исполнительной власти за сельское развитие, усиление социальной ориентированности политики развития предпринимательства на селе, защита интересов личности. Другая важная особенность этих направлений состоит в том, что они в основном относятся к малозатратным, относительно быстро дают большой эффект.
-
Показано, что проблема дотационности регионов в значительной мере носит условный характер, ибо во многом зависит от степени централизации межбюджетных отношений. Сделан вывод о том, что наличие чрезмерно большого количества дотационных регионов в России негативно сказывается на их социально-экономическом состоянии, так как согласно одному из основных принципов управления, несоответствие друг другу функций и ответственности (недостаток обеспеченных полномочий) снижает ответственность и эффективность органов власти. На этой основе высказано предположение, что децентрализация управления экономикой и территориями приведет к уменьшению числа дотационных регионов, росту поступлений в бюджеты всех уровней, развитию сельской местности, в т.ч. в аграрно-ориентированных субъектах РФ.
-
Предложен и на примере Республики Дагестан успешно реализован на практике механизм увеличения доходов бюджета. В его основе лежат специальная программа обеспечения прозрачности экономики, получившая название Приоритетный проект развития республики «Обеление экономики», а также система мер по повышению ответственности и заинтересованности органов исполнительной власти за выполнение соглашений с Межведомственной группой, курирующей названный проект, и развитие территорий. Практическая реализация данного механизма позволила поднять на качественно новый уровень деятельность по выводу экономики из «тени». Так, за истекшие полтора года в налоговых органах дополнительно зарегистрировано свыше 115,0 тыс. земельных участков, 66,3 тыс. объектов капстроительства и 3300 лиц, осуществлявших предпринимательскую деятельность без соответствующего оформления. В результате, в бюджет дополнительно поступило налогов на 418,9 млн. рублей, что на 23,2% больше чем, на конец 2013 года.
-
Разработана и внедрена в практику усовершенствованная методика ежегодной оценки глав муниципальных районов. Ее особенность в том, что она в большей мере, чем другие, привязана к обеспеченным полномочиям названных должностных лиц, охватывает все наиболее значимые направления их деятельности. Методика содержит систему показателей оценки состояния экономики, социальной сферы и экологии, а
также выполнения соглашения с Межведомственной группой. Для определения значений этих показателей и автоматического ранжирования по ним муниципальных районов автором разработаны соответствующие формулы и программный продукт. По итогам данной оценки 12 лучших муниципальных районов получают гранты на развитие территорий, а главы трех худших районов рекомендуются к увольнению. Практика показала высокую эффективность данной методики.
-
Разработана и успешно апробирована на практике новая методология формирования структуры органов исполнительной власти, курирующих вопросы сельского развития. Ее особенность заключается в том, что она ориентирует эти органы на более полный учет человеческого фактора, предполагает систематизацию их функций на принципиально новой основе, объединив в 5 блоков: «развитие экономики», «развитие социальной сферы», «развитие налоговой (доходной) базы», «развитие личности» и «защита личности». Внедрение данной модели структуры в трех муниципальных районах Дагестана показало, что она имеет явные преимущества по сравнению с существующими: позволяет рационально распределить обязанности и ответственность между персоналом, снижает дублирование, способствует росту человеческого капитала, позитивному изменению психологии чиновников, усиливая акценты в их деятельности на решение проблем населения и т.д. Внедрение модели не предполагает внесение изменений в законодательство, не сопряжено с рисками, не требует значимых затрат.
-
Выявлены факторы, препятствующие становлению потребительской кооперации на селе, без которой развитие малого предпринимательства в отрасли невозможно. Установлено, что в нынешних условиях решение данной проблемы целесообразно начинать с формирования в сельском хозяйстве социально-ориентированных кластеров на базе кооперации малых предприятий с крупными. Показано, что в Республике Дагестан созрели предпосылки для создания подобных кластеров. Учитывая это, предложены наиболее приемлемые для условий региона модели кластеров с определением целесообразных видов специализации. Выявлено, что организующую роль в решении этой задачи должны играть государственные и муниципальные органы власти.
-
Обоснованы целесообразность и методика классификации мер «зеленой корзины». Предложенный подход предполагает разделение данных мер на 7 групп: научно-образовательная и консультационная поддержка; развитие инфраструктуры; развитие организационной
структуры; технико-технологическое перевооружение и охрана природы; поддержка предприятий и населения; маркетинговая поддержка и другие меры; контроль безопасности продукции и среды. Учет данной классификации будет способствовать облегчению восприятия и учета названных мер при разработке программ развития сельских территорий. Тем самым, предложенная классификация создаст благоприятные предпосылки для использования мер «зеленой корзины».
Практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы органами государственного и муниципального управления, ответственными за развитие АПК и социальной сферы села, в дотационных аграрных регионах и в других субъектах РФ. В частности, как следует из экспертных оценок, предложенная автором модель структуры администрации муниципального района в обозримой перспективе может стать базовой в России.
В целом, имеются объективные основания полагать, что учет результатов исследования будет способствовать развитию потенциала сельских территорий, росту занятости и доходов сельского населения, повышению конкурентоспособности российского АПК и качества жизни сельского населения страны.
Наряду с этим, результаты исследования могут найти применение при подготовке учебно-методических материалов для высших учебных заведений, осуществляющих подготовку кадров для органов государственного управления АПК и местного самоуправления на селе.
Апробация и реализация результатов исследования. Исследование проводилось в ФГБНУ ВНИОПТУСХ соответствии с планом НИР по теме «Разработать методологию комплексного развития сельских территорий, утвержденной РАСХН (№ ГР 01.2011.57580).
Результаты исследований в 2006-2015 гг. прошли апробацию на многочисленных производственных и научно-производственных совещаниях по сельскому развитию, а также круглых столах, международных и всероссийских научно-практических конференциях, на которых получили положительную оценку. К числу тех, которые состоялись за последние 5 лет, относятся следующие: «Состояние и перспективы развития кооперации в аграрном секторе экономики» (г. Москва, 2011 г.), «Жизнеобеспечение сельского населения: проблемы и пути решения» (г. Воронеж, 2012 г.), «Научное наследие А.В. Чаянова и современная аграрная политика» (г. Нижний Новгород, 2013 г.), «Стратегия эффективного развития отраслей национальной экономики» (г. Махачкала, 2013),
«Государственное регулирование АПК России в условиях вступления в ВТО» (г. Новосибирск, 2013), «Формирование конкурентоспособной экономики АПК региона: теоретический и практический аспекты» (г. Барнаул, 2014 г.), «Проблемы и перспективы устойчивого сельского развития» (г. Орел, 2014 г.), «Реализация Приоритетного проекта развития Республики Дагестан «Обеление экономики» (г. Махачкала, 2014), «Проблемы и перспективы устойчивого сельского развития» (г. Орел, 2014), «Стратегия развития АПК и сельских территорий: перспективные идеи и конкурентоспособные технологии» (г. Москва, 2015), «Повышение эффективности АПК в системе социально-ориентированного развития сельских территорий» (г. Воронеж, 2015), «Проблемы инновационного развития сельских территорий» (г. Москва, 2015).
Результаты исследования положительно оценены также Правительством Дагестана, вследствие чего основная часть из них внедрена во всех муниципальных районах республики. Одна разработка (модель структуры органов исполнительной власти) успешно апробирована в трех пилотных муниципальных районах Дагестана (Агульском, Хи-вском и Сулейман-Стальском). С учетом ее результатов, модель рекомендована для внедрения во всех муниципальных районах и городских округах республики (постановление Правительства Республики Дагестан от 27 июня 2014 г. N 295 «Об утверждении нормативных требований по формированию структуры аппаратов органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан»).
Кроме того, методические разработки автора используются в учебном процессе в ФГБОУ ДПОС «Российская академия кадрового обеспечения АПК» в лекциях «Государственное управление АПК», «Управление социально-экономическим развитием сельских территорий», а также в ГАОУ ВПО «Дагестанский государственный институт народного хозяйства» в лекциях по имущественным отношениям, развитию сельского хозяйства и малого предпринимательства, совершенствованию структуры органов исполнительной власти, повышению эффективности управления сельскими и городскими территориями.
По теме диссертации соискателем опубликовано 49 научных работ, включая 3 монографии, 6 брошюр и 21 статью в изданиях, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России.
Структура работы. Диссертация объемом в 280 страниц текста состоит из введения, четырех глав, выводов и предложений, списка литературы из 249 источников. Содержит 59 таблиц, 8 рисунков и 12 приложений.
Управленческая природа факторов сельского развития и дотационности регионов
Большая часть территории России (около 70%) относится к категории «сельская местность». Они включают в себя сельские поселения и межселен-ные территории, на которых проживает 26% (37,2 млн. чел.) населения страны. Кризисное состояние села является одной из главных социально-экономических проблем современной России.
По глубине кризиса сельские территории, в том числе в разрезе регионов, существенно отличаются друг от друга в силу разного уровня кадрового, научного, агроклиматического и минерало-сырьевого потенциала, а также географического расположения, сложившейся специализации и ряда других факторов. Соответственно, в значительных пределах колеблется и величина бюджетной обеспеченности сельских территорий и регионов. Причем, большинство из последних, согласно принятой классификации, относится к дотационным, так как формирует доходы своих бюджетов в значительной мере или преимущественно за счет трансфертов из федерального центра.
До недавнего времени в России существовала тенденция увеличения количества и доли дотационных регионов и, соответственно, уменьшения численности регионов-доноров. В 2005 году во вторую группу входило 19 (21,8%) регионов из 87 единиц. В соответствии с трехлетним Бюджетом РФ (на 2013-2015 гг.), в 2013 году их количество уменьшилось до 10 регионов из 83 тогда существовавших. К ним относились г. Москва, г. Санкт-Петербург, Московская область, Ленинградская, Тюменская и Сахалинская области, Республика Татарстан, Ненецкий АО, Ямало-ненецкий АО, Ханты-Мансийский АО-Югра.
Однако в прошлом году указанная тенденция прекратилась. В соответствии с Бюджетом РФ, в 2014 году в России было уже 11 регионов-доноров (перечисленные регионы плюс Самарская область). На 2015 год названным документом предусмотрены 14 регионов-доноров (отмеченные ранее регио 18 ны плюс Калужская, Свердловская и Ярославская области).
Как видно, к регионам-донорам, кроме столиц и столичных областей, в большинстве своем относятся промышленно развитые и сырьевые регионы. Все аграрные регионы, включая такие житницы страны, как Белгородская область, Краснодарский край, Алтайский край и другие являются получателями дотаций для выравнивания бюджетной обеспеченности.
По данным Счетной палаты России, несмотря на то, что выделялись трансферты из федерального центра, 2013 год с дефицитом бюджета закончили 77 регионов страны (92,8% от их общей численности). Причем, сумма дефицита составила около 640 млрд. руб., что почти в два раза больше, чем в 2012 году. Судя по всему, в ближайшей перспективе дефицит бюджета в большинстве субъектов РФ сохранится. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты исследований Института управления социальными процессами Высшей школы экономики (ВШЭ), из которых следует, что задолженность регионов и муниципальных образований на 1 января 2015 года составила 2,4 трлн. рублей. Это более чем на треть превышает налоговые и неналоговые доходы регионов. Причем, в 47 регионах суммарные доходы меньше задолженности. Среди них такие аграрные субъекты РФ, как Астраханская, Белгородская, Вологодская, Пензенская и Саратовская области, у которых объем долгов колеблется в пределах 80-96% от налоговых и неналоговых поступлений в бюджет.
Насколько подобная обремененность долгами усугубит социально-экономическую ситуацию на местах, будет зависеть от продолжительности периода санкций, степени урезания расходов на социальные нужды, конъюнктуры цен на нефть и газ на мировом рынке, темпов развития экономики страны и ряда других факторов.
Довольно распространенным является мнение о том, что аграрные регионы Северо-Кавказского федерального округа получают дотации в значительно большем объеме, чем другие.
Кроме того, принято считать, что дотационными они стали потому, что не способны «прокормить» себя. Как правило, наряду с другими, к числу та 19 ковых причисляют и Республику Дагестан. Однако эти мнения следует считать объективными лишь отчасти. Объясняется сказанное тем, что существуют регионы, в которых аграрный сектор функционирует значительно успешнее, например Белгородская и Липецкая области, Краснодарский край и другие. В этих регионах наиболее благоприятные в стране природно-климатические условия, они достаточно конкурентоспособны на агропродо-вольственном рынке. Но, несмотря на это, данные субъекты РФ тоже являются дотируемыми, хотя и в меньшей степени.
Если говорить о Дагестане, то он, наряду с некоторыми другими субъектами СКФО действительно относится к числу высокодотационных, так как его бюджет примерно на 70% формируется за счет федеральных трансфертов. Например, в 2014 году на выравнивание бюджетной обеспеченности республика получила 43,1 млрд. руб. Больше только у Республики Саха-Якутия (51,4 млрд. руб.), третью позицию занимал Камчатский край - 31,7 млрд. руб.
В то же время, в 2014 году по размеру дотаций в расчете на душу населения Дагестан входил лишь в третью десятку регионов (14,6 тыс. руб.), существенно отставая от многих других: от Чукотского АО - в 10,3 раза, Камчатского края - 6,6 раза, Республики Саха-Якутия - 3,6 раза, Магаданской области - в 3,3 раза и т.д.
Разумеется, отмеченное не следует рассматривать как оправдание высокой степени дотационности республики. Дагестан не только способен, но и должен «кормить» себя сам. Исходя из этого, руководство республики настойчиво проводит политику, ориентированную на развитие экономики и социальной сферы, делая особый упор на сельские территории. Следует отметить, что, благодаря этим мерам наметилась тенденция снижения объема дотаций Дагестану. Так, в 2014 году в подушевом исчислении по сравнению с предыдущим годом он уменьшился на 4,6% (с 15,3 тыс. руб. до 14,6 тыс. руб.). Правда, пока трудно прогнозировать, насколько эта тенденция окажется устойчивой. Вместе с тем, потенциал принятых в республике мер весьма значительный, что дает основание для позитивных ожиданий. Следует отметить, что уровень дотационное регионов - величина непостоянная. Как показал проведенный нами анализ, в последнее время по большинству регионов в каждый последующий год его значение меняется примерно в пределах 3-7%. Однако в ряде регионов, включая республики СКФО, степень дотационности пока сохраняется на высоком уровне. Прежде всего, это касается Ингушской Республики, Чеченской Республики и Республики Дагестан, в которых доля дотаций в процентах от размера регионального бюджета находится на уровне 80% и выше.
В 2013 году регионам страны всего было выделено дотаций на сумму 498,8 млрд. руб., что в среднем на 1 жителя составило 8,1 тыс. руб.
Минимальную сумму дотаций на душу населения, без учета столиц, получили Сахалинская область - 47,7руб., Свердловская область - 110,9 руб. и Московская область - 324,9 руб. Москва таковые не получила, а по городу Санкт-Петербург их величина составила 148,9 руб.
Максимальные дотации в расчете на 1 человека были предоставлены таким регионам, как Камчатский край - 99,7 тыс. руб., Республика Саха-Якутия - 56,1 тыс. руб. и Магаданская область - 55,1 тыс. руб.
У таких регионов СКФО, как Республика Дагестан, Чеченская Республика и Ингушская Республика, которых принято считать получателями наибольших сумм дотаций, в 2013 году их величина в расчете на 1 человека составила соответственно 15,3 тыс. руб., 32,1 тыс. руб. и 19,0 тыс. руб.
При исследовании содержания понятия «дотационный аграрный регион» мы исходили из того, что оно состоит из двух частей: «дотационный регион» и «аграрный регион». Поэтому считали необходимым рассматривать их раздельно.
Анализ экономики аграрного сектора и социальной сферы села в Дагестане
Разумеется, перечисленные в таблице социально-экономические особенности в той или иной мере характерны всем дотационным регионам, включая промышленно-аграрные, в которых в период реформ секторы реальной экономики подверглись кризисным явлениям. Вместе с тем, особенно они свойственны именно дотационным аграрным регионам.
Проблема повышения эффективности управления этими регионами постоянно стоит на повестке дня Правительства России и других органов власти страны. При этом точки зрения имеют большой разброс, имеются среди них и радикальные. К примеру, в 2010 году Председатель Государственной Думы России Б.В. Грызлов заявил, что «Субъект федерации - это высокое звание. Он должен ему соответствовать. По моему мнению, не должно быть несамодостаточных субъектов». Исходя из этого, автор идеи отметил, что дотационные регионы не имеют права на автономию. Выход из сложившейся ситуации он видел в объединении этих регионов с другими субъектами РФ.
Возможно, формированию отмеченного мнения способствовали позитивные экономические результаты, полученные вследствие объединения 11 регионов. Так, в 2005 году Коми-Пермяцкий АО был объединен с Пермской областью, в результате чего образован Пермский край. В 2007 году Корякский АО объединен с Камчатской областью, преобразовав их в Камчатский край, а Таймырский АО и Эвенкийский АО вошли в состав Красноярского края в качестве районов. В 2008 году Читинская область и Агинский Бурятский АО объединены в Забайкальский край, Усть-Ордынский Бурятский АО введен в состав Иркутской области.
Естественно, в Правительстве России понимают, что подобные мнения высказываются «сгоряча» из-за желания быстро улучшить состояние экономики и социальной сферы в регионах. Поэтому такой упрощенный взгляд на проблему не получил поддержки. Заметим, что на тот момент в России насчитывалось лишь 16 регионов-доноров. Нетрудно представить, к каким кардинальным переменам в системе управления привела бы реализация дан 35 ной сверхрадикальной рекомендации.
При этом следует понимать, что присоединение всех дотационных регионов к регионам-донорам не приведет к исчезновению первых. Проблема в том, что дотационные регионы имеются во всех странах. Другое дело, что в России их слишком много. Чтобы их стало меньше, прежде всего, необходимо развивать местное самоуправление на селе и создавать благоприятные условия для малого предпринимательства, о чем неоднократно упоминалось в наших публикациях [14, 16, 237,238]. Решение этих вопросов главным образом является прерогативой федерального центра, из чего следует, что регион становится дотационным не всегда по своей вине.
Обоснованность вывода о том, что объединение регионов не решит проблему, подтверждается отечественным опытом присоединения слабых сельскохозяйственных предприятий к сильным. Он убедительно доказал, что эта мера не всегда дает позитивный результат.
Ранее уже отмечалось t что дотационные регионы имеются во всех странах. Анализ показывает, что объясняется это в основном двумя причинами: недостаточным использованием имеющегося потенциала; низким уровнем потенциала самой депрессивной территории. В первом случае дота-ционность региона является следствием неудовлетворительного состояния системы управления социально-экономическим развитием местности. Прежде всего, это касается государственного управления, так как именно оно определяет правила игры. Однако определенная вина в этом лежит и на системе местного самоуправления, так как возможности муниципальных органов власти также нередко используются в недостаточно полной мере.
Оценка возможных вариантов повышения эффективности управления сельским развитием в дотационном аграрном регионе показывает, что решение этой проблемы следует осуществлять с учетом следующих положений:
1. Во главу угла политики социально-экономического развития села необходимо поставить интересы сельского населения.
2. При формировании системы управления регионом и распределении полномочий между ним и федеральным центром необходимо учитывать, что полномочия и ответственность должны соответствовать друг другу; значительную часть полномочий по сельскому развитию передать органам местного самоуправления. Если федеральный центр берет на себя много полномочий по развитию сельских территорий региона, то и ответственность за это он берет в соответствующей мере. То же самое касается и отношений «регион - муниципальный район». При рациональном распределении полномочий у каждого вышестоящего административного уровня больше оснований требовать у нижестоящих уровней достижения высоких результатов деятельности. Поэтому, с точки зрения обеспечения эффективности управления, проблема распределения полномочий между уровнями управления является одной из особо актуальных.
3. В условиях острого дефицита финансовых ресурсов, что имеет место в нынешней России, основную ставку в решении вопросов сельского развития необходимо делать на малозатратные методы управления. Одним из таковых является освоение новых технологий. Как известно, без технико-технологического перевооружения сельского хозяйства и других отраслей сельской экономики социально-экономическое развитие российского села невозможно. Для широкомасштабного технического переоснащения сельской экономики у страны пока нет возможностей. Поэтому следует существенно усилить внимание мерам повышения квалификации кадров, ориентируясь на освоение ими лучших технологий производства.
4. Относительно предпочтительности методических подходов к разработке и выбору формата программ развития сельского хозяйства и социальной сферы села существуют разные точки зрения. Дискуссии по этому поводу ведутся каждый раз, когда идет разработка очередной программы. Вопросов, обсуждаемых в этой области, множество. В частности, одним из наиболее актуальных среди них является следующий: на что целесообразно направить ограниченные ресурсы?
Условия вступления, первые итоги и прогнозы членства России в ВТО
В целом, из вышеизложенного следует, что за период реформ социально-экономическая ситуация на селе по ряду показателей (продуктивности полей и ферм, снабжению села водой, бытовым газом и т.д.) улучшилась. Вместе с тем, несмотря на то, что преобразования продолжаются четверть века, по большинству показателей страна не достигла дореформенного уровня. Темпы же улучшения ситуации на селе недостаточны.
Разумеется, все это накладывает соответствующий отпечаток на отношение сельского населения к реформам. В этой связи существенный научный и практический интерес представляют итоги мониторинга, содержащиеся в Ежегодном докладе «О состоянии социально-трудовой сферы села и предложения по ее регулированию» [192]. Так, с позиции оценки сельскими жителями перспектив текущей социально-экономической политики на селе, заслуживают внимания итоги опроса, нацеленного на определение видения респондентами будущего российского села (табл. 16).
Зримых переменк лучшему не произойдет 46,4 43,6 47,3 4734 49,6 39,9 Село станет еще более обезлюдевшим и заброшенным, усилятся приток иностранных рабочих и продовольственная зависимость России 39,5 39,2 38,5 39,1 35,8 52,5 источник: [192] Как следует из опроса, сельские жители настроены весьма пессимистично относительно перспектив развития сельских территорий: 85,9% из них считает, что к 2020 году зримых перемен к лучшему не произойдет. Причем, по мнению опрошенных село станет еще более обезлюдевшим и заброшенным, усилятся приток иностранных рабочих и продовольственная зависимость России (табл. 17).
Лишь 10,7% респондентов позитивно оценивают выбор, сделанный Россией в 90-е годы прошлого столетия. Доля же тех, кто считает, что выбор был ошибочным, вместо него надо было улучшать ситуацию, не ломая сложившийся строй, больше в 3 раза - 34,1%. Примечательно, что среди таковых удельный вес граждан в возрасте до 40 лет составляет 56,1%.
Безусловно, негативная оценка правильности выбранного страной курса свидетельствует о необходимости повышения эффективности управления сельским развитием. Как показывают отечественный опыт и современные тенденции в данной области, о которых говорилось в предыдущей главе, главными направлениями в этой работе должны послужить улучшение условий для малого предпринимательства, создание полноценного института местного самоуправления на селе, а также предпосылок для развития и эффективного использования человеческого капитала.
Важно отметить, что степень решения этих проблем во многом зависит и от региональных органов власти, что подтверждается материалами следующего раздела. 2.2. Анализ экономики аграрного сектора и социальной сферы села в Дагестане
Как следует из данных Росстата, в 2012 г. в структуре валового регионального продукта (ВРП) в Республике Дагестан доля сельского хозяйства, охоты и лесного хозяйства составила 14,8%. В последние годы она устойчиво снижалась, что свидетельствует о постепенном выходе из кризиса других отраслей экономики в республике. Среди них основная доля в ВРП принадлежит таким из них, как оптовая и розничная торговля, ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования - 25,7%, строительство - 17,5%, транспорт и связь - 7,9%.
Общие сведения о ВРП Республики Дагестан представлены в таблице 18. Из нее следует, что доля ВРП в валовом производстве в анализируемый период росла быстрее, чем доля промежуточного потребления. Так, в 2005 году указанные доли составляли соответственно 61,1% и 38,9%, тогда как в 2013 году - 64,5% и 35,5%. Таблица 18 Производство валового регионального продукта в Республике Дагестан (в текущих ценах, млн. рублей) Показатель 2005 2010 2011 2012 2013 2013 к 2005, % Выпуск в основных ценах 147998,8 446757,2 518528,4 589843,7 665757,9 449,8 Промежуточное потребление 57556,2 172403,0 188205,6 215133,4 236247,2 410,5 Валовой региональный продукт (в основных ценах) 90442,6 274354,2 330322,8 374710,3 429510,7 474,9 источник: Дагестан в цифрах, 2015.
Как видно, в таблице 18 приведены текущие и основные цены. Согласно пояснениям Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Дагестан, текущие цены могут быть основными и рыночными. К основным отнесены цены, включающие субсидии на продукты, но не учитывающие налоги на них. В основных ценах рассчитывается выпуск товаров и услуг в отраслевом разрезе. Рыночные цены, наоборот, включают в себя налоги на продукты, но не включают субсидии. В рыночных ценах исчисляются показатели выпуска и валового регионального продукта на уровне экономики в целом.
В дореформенный период по уровню развития сельского хозяйства и социальной сферы села Дагестан относился к числу наиболее благополучных субъектов РФ. Однако за годы реформ ситуация в этих и во многих других сферах заметно ухудшилась, вследствие чего республика оказалась в числе наиболее отстающих регионов. В этом можно убедиться по итогам комплексной оценки, осуществленной рейтинговым агентством «РИА Рейтинг» по 83 регионам России [167].
Результаты оценки представлены в таблице 19. Из нее следует, что регионы Северо-Кавказского ФО имеют довольно низкий рейтинг, хотя по отдельным позициям занимают высокие места (демографической ситуации, экологии и др.). Дагестан же по своему федеральному округу занимает промежуточное положение с рейтингом 73 (в 2013 году) и 71 (в 2014 году). К относительно благополучным позициям республики относятся демографическая ситуация, а также экологические и климатические условия, к наиболее слабым - жилищные условия населения, обеспеченность объектами социальной инфраструктуры и безопасность проживания.
Обоснование личностно-ориентированной модели управления сельским развитием
В связи с тем, что вступление России в ВТО - свершившийся факт, органам государственного управления АПК, агарной науке и самим сельхозпроизводителям целесообразно перейти от дискуссий по поводу оправданности данного шага к поиску путей адаптации отрасли к эффективному функционированию в новых условиях. Безусловно, решить эту задачу будет непросто, так как своими уступками на переговорах с ВТО Россия, образно говоря, создала себе немало дополнительных проблем.
В рассматриваемом вопросе следует исходить из того, что большинству стран-членов ВТО в той или иной мере удалось найти свою нишу и научиться конкурировать на международном агропродовольственном рынке. Среди них и те, которые вступили в эту организацию недавно. К числу таковых относится Республика Польша, доля которой в производстве сельхозпродукции в ЕС составляет в растениеводстве 5,2%, а в животноводстве - 6,4%. При этом Польша занимает одно из ведущих мест в ЕС по производству зерна, картофеля, овощей, фруктов, сахарной свеклы, хмеля, молока, а также мяса птицы и свиней. Поэтому опыт данной страны представляет для России существенный интерес, в связи с чем достаточно подробно отражен ниже.
Выбор этой страны в качестве примера объясняется еще и тем, что она имеет немало общего с Россией. Во-первых, Польша была в составе социалистического лагеря. Во-вторых, как и в России, в Польше аграрный сектор является одной из ведущих отраслей экономики (в нем занято около 14% трудоспособного населения страны, на его долю приходится немногим более 3% ВВП).
В-третьих, радикальные перемены в экономике, связанные с развитием рыночных отношений, в России и Польше начались лишь с небольшой разницей по времени. В-четвертых, на начальном этапе вхождения в ВТО в Польше имело место существенное ухудшение ситуации в сельском хозяйстве, что сейчас примерно в той же степени наблюдается в России и т.д.
Польша вступила в ВТО вскоре после создания данной организации - в 156 1995 году. Несмотря на то, что по целому ряду стартовых позиций она выторговала для себя более благоприятные условия, чем Россия, первые годы членства в ВТО оказались для Польши весьма неудачными. Так, ее аграрии были вынуждены заметно снизить объемы производства, вследствие чего уменьшилась доходность отрасли, выросла безработица на селе. В результате, значительная часть фермеров, наемных работников отрасли и других сельских жителей покинула обжитые места, чтобы найти работу в польских городах или за границей.
Краткая информация о том, как менялась ситуация в аграрном секторе Польши после вступления в ВТО, дана в таблице 42. Из нее видно, в 2011 году рассматриваемые показатели заметно выше, чем в 1995 году. Так, производство сельхозпродукции на душу населения в долларах США увеличилось в 1,8 раза, а добавленная стоимость в сельском хозяйстве, характеризующая рост прибыльности производства и фонда заработной платы - в 1,8 раза. Эти важные показатели имеют тенденцию к росту, хотя и не всегда устойчивую.
Нетрудно заметить также, что наиболее заметный подъем сельского хозяйства Польши начался после ее присоединения к ЕС (2004 г.). Этому, прежде всего, способствовало существенное увеличение объемов субсидирования отрасли, главным образом, за счет бюджета ЕС.
Позитивно на состояние экономики сельского хозяйства сказалось и то, что после присоединения к ЕС и улучшения условий для ведения аграрного бизнеса в польское село вернулось около 1 млн. чел. Среди них значительная доля принадлежит молодым людям, работавшим на фермах Германии, Франции и других стран с высокоразвитым сельским хозяйством. Опыт, накопленный за рубежом, помог им быстро наладить собственное сельхозпроиз-водство, сделать его конкурентоспособным. Особенно это касается таких видов продукции, как картофель, овощи, фрукты, ягоды, мясо, молочные продукты, а также растительное масло, которые Польша экспортирует.
Не менее значимую роль в этом сыграла обновленная агропродоволь-ственная политика Правительства Польши, суть которой сводится к обеспечению всесторонней поддержки сельхозпроизводителей. Ниже отражены ее основные принципы и положения, сформулированные на базе информации, которую представили в своем докладе на Бюро отделения экономики и земельных отношений Российской академии сельскохозяйственных наук руководитель Агентства по реструктуризации и модернизации сельского хозяйства Польши Зофья Шальчик и Постоянный представитель Польской академии наук при Российской академии наук Казимир Вашковски.
Площадь земель сельскохозяйственного назначения в Республике Польше составляет 18,3 млн. га, из которых на сельскохозяйственные угодья приходится 15,5 млн. га. Около 94% сельхозугодий по европейским стандар 158 там находятся в хорошем состоянии. В расчете на душу населения это составляет соответственно 0,47 га и 0,4 га. Для сравнения, в России эти показатели значительно выше - 2,8 га и 1,4 га.
Примечательно, что доля сельского населения в Польше составляет 39%, что значительно больше, чем в России, где его удельный вес равен 27%.
Основной формой организации сельхозпроизводства в Польше является фермерское хозяйство. Средний размер площади сельхозпредприятия (ферм и других хозяйствующих субъектов отрасли) составляет 9,8 га. Причем, площадь свыше 1 га имеют 83% (более 1,5 млн.) хозяйств.
Для формирования системы управления сельской территорией, в том числе сельским хозяйством, важное значение имеет учет особенностей действующего в стране административного деления. В Польше, как и в России, приняты четыре уровня управления: федерация - воеводство - повят - гмин. Последние три из них соответствуют российскому региону, району и поселению. В среднем на одно воеводство приходится 2,4 млн. чел., повят - 122,3 тыс. чел., гмин - 14,5 тыс. чел. Это несколько больше, чем в России.
В настоящее время в Польше 16 воеводств, 314 повятов и 2479 городских и сельских гминов. Для управления последними избирается руководитель (вуйт), представляющий собой аналог главы сельского поселения в России. Распределение функций и полномочий в сфере управления сельскими территориями по этим перечисленным уровням осуществлено с учетом опыта развитых стран, то есть обеспечивая высокую степень самостоятельности органов местного самоуправления на селе. Это, наряду с усилением государственной поддержки, стало одним из основных факторов социально-экономического развития сельских территорий Польши.