Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Развитие экономики северных территорий как объект управления 12
1.1. Особенности управления развитием экономики северного региона.. 12
1.2. Исторический опыт управления освоением северных регионов Российской Федерации 31
1.3. Зарубежный опыт реализации стратегии развития северных территорий 48
ГЛАВА 2. Формы участия коренного населения в социально-экономическом развитии северного региона 65
2.1. Создание условий для развития экономики северного региона с учетом интересов коренных малочисленных народов 65
2.2. Формрование системы транспарентности в деятельности хозяйствующих субъектов на территориях традиционного расселения коренных народов Севера 83
ГЛАВА 3. Основные направления совершенствования управления развитием экономики северных территорий россии с учетом интересов коренных малочисленных народов 98
3.1. Формирование системы стратегического управления развитием Республики Саха (Якутия) с учетом интересов коренных малочисленных народов 98
3.2. Совершенствование институциональных основ управления развитием экономики северных территорий 119
3.3. Трансформация форм участия крупного бизнеса в развитии экономики северных регионов с учетом интересов коренных народов 142
Заключение 155
Список использованных источников и литературы... 1
- Исторический опыт управления освоением северных регионов Российской Федерации
- Зарубежный опыт реализации стратегии развития северных территорий
- Формрование системы транспарентности в деятельности хозяйствующих субъектов на территориях традиционного расселения коренных народов Севера
- Совершенствование институциональных основ управления развитием экономики северных территорий
Исторический опыт управления освоением северных регионов Российской Федерации
Север, в котором проживает 8% населения страны, производит 20% ВВП России и является главным источником валюты, экспортируя 41% нефти и нефтепродуктов, 20% газа, 10% угля, 60% никеля, 45% апатитов, значительную часть алмазов. Объем промышленного производства районов Севера составляет 20% от российского уровня.
Таким образом, можно констатировать, что Север является регионом с огромным природно-ресурсным потенциалом, и освоение такой территории имеет стратегическое значение для государства. Вместе с тем, российский Север - это средоточие социальных, экономических, экологических проблем, которые обусловливают низкий уровень жизни в северных регионах страны.
За период с 1989 г. по 2010 г. (по последней переписи населения) население регионов, полностью входящих в состав Севера России, сократилось на 1864 тыс. человек, или на 16%, в том числе в европейской части - на 25%, азиатской - на 10%. В Республике Коми убыль населения составила 28%, в Магаданской области - 60%, в Чукотском автономном округе - на 69%. Если за период с 1990 года по 2000 год Север ежегодно терял по 130 тыс. человек в год, то за период с 2000 года по 2010 год по 34 тыс. человек3.
Одной из основных социально-экономических проблем северных регионов является высокий уровень бедности. В 8 из 12 регионов Крайнего Севера уровень бедности населения в 2010 г. превысил средний по РФ, причем в двух из них - в Республике Тыва и Камчатском крае - почти в 2 раза. Средний уровень бедности населения северных регионов равняется 15.1%, что выше среднероссийского уровня, который составляет 13,4%. В
3Лаженцев В.Н. Север России: альтернативы на будущее // Современные производительные силы. 2013. -№2.-С. 115-124. последние 5-7 лет денежные доходы на Севере возросли в 2 раза, в среднем по Российской Федерации - в 2.3 раза. При этом соотношение среднедушевых доходов и прожиточного минимума ниже среднероссийского уровня4.
В течение последних лет начали ускоренно нарастать региональные диспропорции в экономическом развитии северных регионов. Разрыв в уровне валового внутреннего продукта по регионам составляет фактически 42 раза; разрыв в доходах 10% самых богатых и 10% самых бедных достигает 28-36 раз. Фактическое закрепление сырьевой специализации экономики российских северных регионов обусловили транзитный характер их экономического развития5.
Также в северных регионах доля населения с высшим и неполным высшим образованием составила в 2010 году 24,4% при среднем показателе России - 26,8%. Данные показатели существенно на сегодня не изменились. Сложные экономические условия особенно сильно повлияли на жизнь коренных малочисленных народов Севера. Продолжительность жизни аборигенов на 18-20 лет ниже, чем в среднем по России, и на 30 лет, чем у аборигенов Канады. Лишь около 70% имеют начальное и неполное среднее образование. Безработица среди них выше в 4-5 раз среднероссийского уровня. Большинство живет за чертой бедности, число страдающих алкоголизмом по сравнению с советским периодом увеличилось в 20 раз6.
Основным фактором сложных социально-экономических условий для населения является несправедливое распределение природно-ресурсной ренты. В частности, путем промышленной добычи в северных
НЭП Кольского НЦ РАН; ИСЭиЭПСУрОРАН. - Москва - Апатиты - Сыктывкар: Изд-во КНЦ РАН, 2010г. - 213 с. территориях нефти, газа, цветных металлов, алмазов, платины, золота, а также леса, пушнины, рыбы, минеральных удобрений создается значительный фонд - до 70% всех внешнеторговых валютных поступлений страны. Принцип несправедливого распределения сформировался еще в 90-ые годы. Например, в 1996 году Север в качестве разных трансфертов передал федеральному центру 29.6 трлн. рублей, а получил выплаты и компенсаций всего на 8.4 трлн. рублей .
При этом богатый природно-ресурсный потенциал северных регионов не является абсолютным преимуществом, учитывая, что месторождения различных минералов и руд на Севере разбросаны на многие и тысячи километров друг от друга, располагаются в большинстве своем в малолюдных, неосвоенных, удаленных от основных путей сообщения. Также геополитическое положение северных и дальневосточных районов не является бесспорным преимуществом. В основном, зарубежные страны азиатского континента граничат с Россией своими наименее развитыми регионами. Соответственно, экономическая взаимосвязь дальневосточных и северных территорий России с сопредельными регионами зарубежных стран не будет достаточно эффективной .
Высокий уровень транспортных издержек, особенно энергозатраты, вызванные длительностью зимнего периода, влияют на формирование высоких цен на основные виды продовольствия, услуг, большие расходы на организацию производства. В Республике Саха (Якутия) обеспеченность круглогодичными транспортными дорогами составляет всего 20% от уровня обеспеченности дорогами в таком же северном регионе - на Аляске в США. При разбросанности небольших населенных пунктов на бескрайних просторах Севера, неразвитости транспортной 2003.-172 с. инфраструктуры, большое значение приобретает внедрение информационных технологий, что могло бы улучшить коммуникационные способности и усовершенствовать государственное управление северными территориями. Однако транспортная недоступность Севера, а вместе с тем проблемы в управлении регионами, не в полной мере решены информационными возможностями.
Зарубежный опыт реализации стратегии развития северных территорий
Несмотря на определенное усиление военного присутствия на Севере и Арктической зоне Канады, включающее в себя такие мероприятия как строительство порта для глубоководных аппаратов, возведение военно-морской базы и мощного ледокола, создание арктической военной авиации, главным для федерального правительства является создание условий для социально-экономического развития северных территорий.
Как заявил в ноябре 2007 года премьер-министр Стивен Харпер, «....первый приоритет - это экономическое развитие. Это действительно более насущный шаг для улучшения коренных народов и их семей" .
В последние годы экономические программы нацелены на создание диверсифицированной экономики, развитие которой основано на применении инновационных технологий, а также реализации проектов в области перерабатывающей промышленности. Ввод целлюлозных фабрик в Альберте и запуск гидроэнергетических проектов в Квебеке являются лишь двумя примерами в области развития перерабатывающей промышленности.
Система так называемых северных соглашений между федеральным правительством и территориями является еще одним инструментом реализации стратегии. Согласно этим соглашениям, территории приобретают контроль над природными ресурсами земель и получают значительную долю налоговых отчислений от добычи ресурсов. Как результат, в Северо-Западных территориях доходы от газа и нефти в
Сайт правительства Канады. Режим доступа: http://www.canada.ca/en/index.html районе моря Бофорта позволили создать рабочие места в добывающей отрасли, а бюджет данного региона стал пополняться дополнительными доходами от энергетической отрасли. При этом прибрежные нефтяные месторождения остались подконтрольными федеральному правительству.
Следующим инструментом по реализации Северной Стратегии, является программа по развитию туриндустрии в северных территориях. Программа, несмотря на короткое северное лето, позволяет развивать экономику самых отдаленных, глухих мест и увеличить число рабочих мест. Инициаторы программы стараются преодолеть две проблемы, связанные с туризмом: сезонность туристических работ и вызванный в связи с этим высокий уровень цен на северный туризм. В рамках развития туризма производятся уникальные сувениры - традиционные изделия коренных народов, которые пользуются большим спросом у туристов. Программа также предполагает и производство уникальных сувениров, традиционных изделий коренных народов, которые могут пользоваться спросом у туристов.
Другими важными инструментами при реализации стратегии можно отметить реализацию договоров по земельным отношениям, имплементацию Основ по развитию экономики коренных народов, а также выполнение договоров по наделению северных территорий властными полномочиями.
Договоры по земельным отношениям содержат такие положения, как передача во владение аборигенных организаций земель, обязательное согласие корпораций соблюдать природоохранные требования. Остальные пункты соглашений, например, компенсации от администрации в Оттаве родовым общинам, образование предприятий малочисленных нардов, способных активно участвовать в реализации крупных промышленно-производственных программ, обеспечили комплексный характер земельных договоров. Первые 2 договора были подписаны в 1970-ых годах в северном Квебеке при реализации гидроэнергетического проекта в районе залива Джеймс, а также в ходе строительстве газопровода в долине Маккензи на северо-западе страны.
Первые договоры по земельным отношениям привели к передаче коренным народам обширных территорий северного Квебека и западной Арктической территории. На Юконе метисы и инуиты также получили земли по подобным договорам. Реализация ряда таких соглашений изменила политическую карту северной Канады, обусловив создание правительств под контролем коренных малочисленных народов.
Около 10 тысяч коренных жителей северного Квебека получили землю и денежные средства в размере 225 млн. долларов. Несмотря на продолжающиеся споры об итогах такого урегулирования, безусловно, коренные народы получили большие возможности управлять развитием экономики северных регионов.
Сегодня земли все больше переходят под контроль аборигенов согласно комплексным договорам по земельным отношениям. Так, первые нации - статусные коренные народы - владеют и контролируют свыше 15 млн. гектаров земли. Эскимосы Нунавута - инуиты - приобрели в собственность территории общей площадью свыше 45 млн. гектаров земли. Общий объем средств, полученных организациями аборигенов через земельные соглашения, превышает 5 млрд. долларов32.
Федеральное правительство преследует стратегическую цель, а именно - обеспечение полной поддержки населением северных регионов государственной политики по интенсивному промышленному освоению территорий. Таким образом, правительство и крупнейшие госкорпорации могут осваивать месторождения полезных ископаемых для получения значительной прибыли.
Формрование системы транспарентности в деятельности хозяйствующих субъектов на территориях традиционного расселения коренных народов Севера
Предлагается, чтобы в Схему комплексного развития производительных сил, транспорта и энергетики Республики Саха (Якутия) как документ стратегического развития региона были включены вышеприведенные количественные показатели. Данные показатели были выработаны после интервьюирования сотрудников министерства охраны природы республики и учитывают расселение коренных малочисленных народов, территории традиционных промыслов.
Процесс разработки, обсуждения и согласования основных направлений стратегии развития Якутии не случайно предлагается организовать по схеме «снизу наверх». Принятие по этому принципу стратегий республики и других северных регионов России позволит разработать единые концептуальные положения документа (законопроекта) по стратегическому развитию северных территорий Государственной Думой РФ. Документ будет обязательным для исполнения федеральным правительством. Только тогда будет сохранена комплексность стратегии, учтены основные социально-экономические проблемы Севера, определены главные направления стратегического развития регионов, разработаны основные критерии и требования программ по обеспечению устойчивого роста экономики северных территорий. Разработанный единый документ позволит избежать декларативности долгосрочных планов государства по развитию северных территорий, дублирования положений, целей, задач и направлений развития Севера и Арктики.
Можно отметить, что в стране нет целостных систем стратегического управления экономическим развитием северных регионов. Существуют не сложившиеся окончательно системы стратегического управления развитием экономики российских регионов, находящихся на начальных этапах своего становления и не достигших зрелости57.
Принятые в стране стратегические документы действуют разрозненно, без единого стратегического направления. Так, сегодня вместо единой комплексной стратегии приняты и действуют несколько концептуальных документов, что значительно дезориентирует северные регионы, в том числе Республику Саха (Якутия). В Российской Федерации приняты следующие концептуальные документы, на которых основано стратегическое управление северными регионами:
Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденная постановлением правительства Российской Федерации 7 марта 2000 года под номером 198; Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. № 132; Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденные президентом РФ 18 сентября 2008 г. Nnp-1969; Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденная президентом РФ 8 февраля 2013 году, которая предусмотрена в качестве инструмента реализации Основ государственной политики России в Арктике на период до 2020 года; Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2020 года, утвержденная правительством РФ в 2009 году. Неустроев С.С. Система научного обеспечения стратегического развития экономики северного региона (на примере Республики Саха (Якутия): монография / С.С. Неустроев. - ИПРЭ РАН. - СПб.: ГУАП, 2012. - 208 с.
В основном, Россия в стратегических документах подчеркивает свою роль в качестве государства, усилия которого направлены на решение проблем населения северных территорий, в том числе коренных малочисленных народов, через реализацию социальных программ. В концептуальных документах немало говорится и о создании условий для экономического развития, главным образом, декларативно, без определения механизмов и ресурсов обеспечения такого роста.
Целью Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера является формирование внутренних факторов экономического развития северных территорий, обладающих необходимым природно-ресурсным потенциалом, и активное поощрение поиска новых возможностей экономического развития дотационными субъектами Российской Федерации. А целью Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока является создание в России условий для обеспечения поступательного развития аборигенов на основе резервации их хозяйственного потенциала при сохранении исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей этих народов.
В соответствии со стратегиями, в России должны создавать условия для того, чтобы коренные народы Севера продолжали заниматься традиционными видами хозяйства и природопользования на своих исконных землях.
Однако Север, в основном, по-прежнему мыслится как сырьевая база и финансовый источник развития России вне стратегии обживання и развития самого Севера как уникальной территории России. На сайте федерального министерства регионального развития (сегодня упраздненного) в течение длительного периода времени был размещен приказ о создании рабочей группы по разработке проекта государственной программы "Экономическое и социальное развитие Арктической зоны
Российской Федерации на 2011-2020 годы", который вышел еще 5 августа 2010 года. Но результатов работы данной рабочей группы не было.
В России, при наличии ряда стратегических документов, принятых руководством государства, не в полной мере реализуются механизмы, которые бы действительно привели к кардинальному улучшению качества жизни на Севере и Дальнем Востоке страны.
Совершенствование институциональных основ управления развитием экономики северных территорий
Для внедрения вышеприведенных решений необходимо совершенствовать федеральное законодательство, особенно в части внесения изменений в федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», Земельный и Лесной Кодексы, разработки и принятия подзаконных актов. Также необходимо осуществлять стратегическое планирование развития и управление северных регионов на основе единого концептуального документа. На современном этапе развитие экономики северных регионов осуществляется в рамках нескольких стратегий, положения которых дублируются и имеют декларативный характер. Следовательно, стратегии не могут быть реализованы в полной мере. Предлагается выстроить систему управления стратегическим развитием на основе единого стратегического подхода и конкретных механизмов реализации стратегии. При этом основной идеей стратегического развития северных районов должна стать концепция «обживання», комплексного социально-экономического развития, а не политика интенсивного промышленного, очагового освоения северных территорий.
Несовершенство законодательства, отсутствие квалифицированных специалистов из числа аборигенов, неготовность крупного бизнеса реализовывать проекты промышленности в партнерстве с регионами и коренными малочисленными народами на равноправных условиях являются факторами того, что на Севере России процесс создания аборигенных корпораций, внедрения новых форм участия органов местного самоуправления в развитии северных районов страны встречает целый комплекс проблем.
В Российской Федерации предпринимаются попытки по созданию территорий традиционного природопользования и хозяйствования, на которых аборигены занимались бы исконными промыслами и одновременно встраивались в рыночную модель развития экономики. Также предпринимались усилия по созданию предприятий промышленности под управлением и контролем коренных народов или хозяйствующих субъектов, которые бы находились под совместным управлением с крупными корпорациями. Однако все проекты оставались безрезультатными.
Слабый уровень трансляционности государственного управления по отношению к северным регионам выражается в отсутствии единого стратегического подхода к вопросу о социально-экономическом развитии северных территорий, низком уровне поддержки населением регионов политики государства по освоению Севера и Арктики, недостаточно выверенных решениях правительства Российской Федерации по поддержке коренных малочисленных народов. Под трансляционностью понимается совокупность мер по реализации стратегического курса развития, который учитывает интересы населения и социально экономические, демографические, географические, природно климатические и экологические особенности северного региона. Стратегия по развитию северными регионами должна иметь поддержку населения, причем согласование основных стратегических приоритетов должно быть осуществлено в процессе предварительного обсуждения с населением, в том числе с коренными малочисленными народами Севера.
В России необходимо создать условия для обеспечения транспарентности управления на территориях традиционного природопользования и хозяйствования, содержащих богатые месторождения природных ресурсов, которые находятся в разработке крупных государственных, частных и транснациональных корпораций. Система транспарентности должна включать не только прозрачность и доступность государственных органов власти, но и крупных добывающих предприятий.
Население, включая коренные малочисленные народы, должно иметь доступ к информации о вопросах соблюдения корпорациями природоохранных требований, участии предприятий в развитии экономики регионов.
Система транспарентности крупных корпораций обеспечит активное участие бизнеса в социально-экономическом развитии северных регионов. Для создания системы транспарентности предлагается изучить и применить зарубежный опыт, включая развитие законодательства по этому вопросу, разработку и реализацию эффективных инструментов общественного контроля за прозрачностью корпораций.
5. В Республике Саха (Якутия) предприятия промышленности, в основном, участвуют в развитии региона на минимально допустимом уровне, ограничиваясь выплатой налогов и созданием небольшого числа рабочих мест. Выделяются три основных варианта участия компаний в социальном развитии территорий. Все они не предусматривают условия обязательного участия в развитии социальной инфраструктуры республики.
Система управления развитием экономики северного региона России должна не только включать вопросы модернизации отраслей промышленности, переориентации с экспортно-сырьевой модели экономики на инновационную, но и учитывать интересы коренных малочисленных народов Севера. В настоящее время государство, занимаясь воссоздания культуры аборигенов, возрождения их языков, не занимается главным - обеспечением полноправного участия коренных народов в реализации проектов по развитию экономики.
Республика Саха (Якутия), как и другие северные регионы, находится перед необходимостью принять меры по созданию условий для осуществления эффективного территориального управления. Это особенно актуально для Севера России на современном этапе, учитывая, что экономика регионов находится под влиянием кризисных явлений. Это имеет особенно сильно воздействие на северные регионы, экономика которых имеет целый комплекс социально-экономических проблем: низкий уровень транспортной инфраструктуры, высокие издержки в производстве товаров и оказании услуг, дисперсность расселения.