Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретическое исследование муниципального сектора сферы услуг как социально-экономической системы 12
1.1 Особенности функционирования муниципального сектора сферы услуг 12
1.2 Модели управления муниципальным сектором сферы услуг с позиции субъектно-ориентированного подхода 36
1.3 Сбалансированная система показателей как инструмент реализации клиент-ориентированной модели управления муниципальным сектором сферы услуг 48
Глава 2. Анализ муниципального сектора сферы услуг на примере Пожарского муниципального района Приморского края 59
2.1 Анализ экономики муниципального сектора сферы услуг на примере Приморского края 59
2.2 Стоимостной анализ муниципальных услуг на основе концепции системы национальных счетов на примере Пожарского муниципального района 72
2.3 Анализ методик внешнего контроля за результатами деятельности органов местного самоуправления 87
Глава 3. Механизмы управления муниципальным сектором сферы услуг на основе субъектно-ориентированного подхода 100
3.1 Моделирование сбалансированной системы показателей для управления муниципальным сектором сферы услуг 100
3.2 Каскадирование сбалансированной системы показателей на примере образовательных муниципальных услуг 113
3.3 Методика оценки предпочтительности услугодателей для муниципального сектора сферы услуг 142
Заключение 153
Список литературы 160
- Модели управления муниципальным сектором сферы услуг с позиции субъектно-ориентированного подхода
- Сбалансированная система показателей как инструмент реализации клиент-ориентированной модели управления муниципальным сектором сферы услуг
- Стоимостной анализ муниципальных услуг на основе концепции системы национальных счетов на примере Пожарского муниципального района
- Каскадирование сбалансированной системы показателей на примере образовательных муниципальных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Муниципальные услуги в настоящее время являются основой взаимодействия населения и органов местного самоуправления с подведомственными им учреждениями. Однако специфика деятельности органов местного самоуправления в части оказания муниципальных услуг, их значимость в политической и экономической жизни страны недостаточно учитываются в теориях, посвящённых государственному управлению, отсутствуют детальные исследования, посвящённые проблеме развития управленческих и экономических отношений в муниципальном секторе сферы услуг. Муниципальные услуги оказываются в таких важных отраслях, как образование, культура, физическое воспитание, следовательно, при управлении муниципальным сектором сферы услуг как социально-экономической системой следует уделять внимание не только экономической стороне вопроса (управление стоимостью услуг), но и социальной в части учёта интересов населения страны (управление качеством).
В виду этого разработка новых механизмов управления в муниципальном секторе сферы услуг, отвечающих современным требованиям, приобретает особую актуальность. Их реализация позволит повысить качество муниципальных услуг, что положительно повлияет на уровень жизни населения и его удовлетворённость деятельностью органов местного самоуправления. Для этого они должны позволить преодолеть такие проблемы, как отсутствие механизмов управления системой оказания муниципальных услуг, повышение активности и самостоятельности органов местного самоуправления, формирование базы данных для анализа муниципального сектора сферы услуг.
Актуальность разработки данных механизмов обусловлена также тем, что в настоящее время существует необходимость внедрения новых инструментов управления в соответствии с переходом от прежней, бюрократической модели управления, а также системы позатратного финансирования к моделям, которые подразумевают ориентацию на потребителя, достижение развития отрасли, социального благополучия, равенства при получении муниципальных услуг. Это подтверждается установленными на федеральном уровне стратегическими задачами развития, например, в образовательной отрасли в сфере муниципальных услуг, а также в других отраслях, входящих в муниципальный сектор. Та -ким образом, необходимо внедрить в управление муниципальным сектором сферы услуг инструменты, отвечающие основополагающим принципам клиент-ориентированной модели.
Степень разработанности проблемы. Исследование природы муниципальных услуг представлено в работах таких авторов, как Бабун Р.В., Симагина О.В., Филиппов Д.В., Маланина Е.Н., Ибрагимов Р.М., Акимова Н.А. и др.
Проблемам государственного и муниципального управления посвящены работы Вебера М., Вильсона В., Мухаева Р.Т., Прудникова А.С., Лобанова В.В., Сморгунова Л.В., Капогузова Е.А., Карловской Е.А. и др.
Необходимость субъектно-ориентированного подхода в соответствии с потребностями инновационного развития страны отмечается Лепским В.Е., Ма-линецким Г.Г., Куликовой Н.В. и др.
Вопросам разработки сбалансированной системы показателей, в том числе для применения в государственном и муниципальном секторе, посвящены работы Каплана Р.С., Нортона Д.П., Гершуна А.М., Нефедьевой Ю.С., Нивена ПР., Чакрабарти Б. и др.
Целью настоящего исследования является разработка механизмов управления муниципальным сектором сферы услуг на основе субъектно-ориентированного подхода.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
провести теоретическое исследование особенностей функционирования муниципального сектора сферы услуг как социально-экономической системы;
исследовать модели управления муниципальным сектором сферы услуг с позиции субъектно-ориентированного подхода;
исследовать сбалансированную систему показателей как инструмент реализации клиент-ориентированной модели управления муниципальным сектором сферы услуг;
проанализировать экономику муниципального сектора сферы услуг в Приморском крае;
провести стоимостной анализ муниципальных услуг на основе концепции системы национальных счетов;
провести анализ существующих методик внешнего контроля за результатами деятельности органов местного самоуправления;
разработать модель сбалансированной системы показателей для управления муниципальным сектором сферы услуг на основе субъектно-ориентированного подхода;
провести каскадирование сбалансированной системы показателей на примере образовательных муниципальных услуг;
разработать методику оценки предпочтительности услугодателей для муниципального сектора сферы услуг.
Объектом исследования является муниципальный сектор сферы услуг.
Предметом исследования выступают социально-экономические отношения, складывающиеся при управлении муниципальным сектором сферы услуг на основе субъектно-ориентированного подхода.
Область исследования. Исследование проведено в рамках п. 1.6.110. «Особенности формирования и развития общественного (государственного) сектора сферы услуг» по направлению «Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг)» паспорта специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования послужили фундаментальные положения теории постиндустриального общества, институциональной и неоинституциональной экономической теории, неоклассической экономической теории, теории экономики общественного сектора, теории государственного управления, теории рационального выбора, экономической теории бюрократии, концепции смешанной экономики, концепций нового государственного менеджмента и «эффективного руководства». Методологическую основу исследования составляют теоретические и эмпирические методы познания, обеспечивающие системный подход при рассмотрении проблемной области исследования. Для обоснования положений диссертации использовались следующие методы научного исследования: анализ и синтез, сравнение, обобщение, моделирование, измерение, экспертные оценки, систематизация, экономико-статистические (корреляционно-регрессионный анализ) и др.
Информационно-статистическую базу диссертационного исследования составили статистические, информационные и аналитические материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, администрации Приморского края, муниципальных образований России и Приморского края, монографии, диссертации на соискание учёной степени кандидата и доктора экономических наук, научные статьи, опубликованные в периодических научных журналах, материалы научных семинаров и конференций, Интернет-ресурсы. Нормативно-правовую базу исследования составили концепции и программы социально-экономического развития России, концепции административной и бюджетной реформ, нормативно-правовые акты Российской Федерации и Приморского края.
6 Научная новизна результатов исследования характеризуется следующими основными положениями:
-
Охарактеризована система оказания муниципальных услуг с позиции группировки процессов взаимодействия по стадиям воспроизводства, что даёт возможность оценить полную стоимость муниципальных услуг; учесть интересы субъектов, входящих в систему; определить инструменты для комплексного управления единой системой.
-
Предложена синтетическая модель управления муниципальным сектором сферы услуг, отличительной особенностью которой является встраивание принципов клиент-ориентированной модели управления в бюрократическую модель, что позволит при сохранении стабильности системы управлять результатами оказания муниципальных услуг с точки зрения потребителей и поставщиков через управление ресурсами и процессами.
-
Предложен и апробирован порядок расчёта статистических показателей для анализа выпуска муниципальных услуг, основанный на установлении соотношения между кодами классификации расходов бюджета и классификацией услуг в системе национальных счетов.
-
Предложена модель сбалансированной системы показателей, отличающаяся уточнением содержания перспектив в части управления материально-финансовыми и трудовыми ресурсами и их структуризацией в соответствии с процессами, протекающими в муниципальном секторе сферы услуг; в модели учтены интересы всех субъектов, входящих в систему оказания муниципальных услуг.
-
На основе установления взаимосвязи между перспективами сбалансированной системы показателей предложен механизм определения обоснованных целевых значений ключевых показателей эффективности на предстоящий период из текущего уровня с целью достижения сбалансированного развития ус-лугодателя.
-
Предложена методика оценки предпочтительности услугодателей для муниципального сектора сферы услуг на основе теории нечётких множеств, с использованием показателей, формируемых по авторской модели ССП, которая позволяет принимать управленческие решения об изменении состава институциональных единиц, входящих в систему оказания муниципальных услуг, с минимизацией риска нарушения её стабильности.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке механизмов управления муниципальным сектором сферы услуг на основе синтеза бюрократической и клиент-ориентированной моделей управления, с использованием сбалансированной системы показателей, а также в разработке новых подходов к анализу и исследованию муниципального сектора сферы услуг.
Практическая значимость работы заключается в том, что предложенные механизмы могут быть использованы при управлении муниципальным сектором сферы услуг на микро- и макроуровне с целью повышения эффективности деятельности субъектов, участвующих в создании муниципальных услуг, в том числе при разработке муниципальных заданий на оказание услуг. Результаты работы могут быть также использованы при реализации образовательных программ организациями, осуществляющими образовательную деятельность.
Основные научные результаты, выносимые на защиту.
-
Исследован муниципальный сектор сферы услуг, специфика организации которого представлена в виде системы оказания муниципальных услуг, отличительной особенностью которой является представление процессов, связанных с созданием и потреблением муниципальных услуг, на основе воспроизводственного подхода. Сформулировано авторское определение муниципальной услуги как общественного (чистого или смешанного) блага, имеющего полезный эффект для общества или индивида и общества, возникающего в результате взаимодействия органа МСУ, подведомственного ему учреждения и потребителя, инициированного последним для реализации прав или исполнения обязанностей на локальной территории.
-
Исследованы модели управления муниципальным сектором сферы услуг с позиции субъектно-ориентированного подхода, предложена синтетическая модель управления, направленная на комплексное управление ресурсами, процессами и результатами.
-
С точки зрения субъектно-ориентированного подхода к управлению, в целях внедрения синтетической модели управления обосновано применение сбалансированной системы показателей; проведён сравнительный анализ различных моделей сбалансированных систем показателей применительно к общественному сектору, выявлены направления их модификации – ориентация на клиентскую перспективу.
-
Выявлены направления деятельности органов местного самоуправления, связанные с оказанием муниципальных услуг, в соответствии с полномочиями
8 муниципальных образований, а также различия в структурных элементах системы оказания муниципальных услуг в зависимости от типа муниципальных образований.
-
Предложен порядок расчёта статистических показателей для анализа выпуска муниципальных услуг в соответствии с концепцией системы национальных счетов, апробация которого позволила рассчитать объём индивидуальных и коллективных муниципальных услуг в стоимостном выражении по отраслям.
-
В результате анализа ориентационной направленности действующей методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, осуществляемой в рамках внешнего контроля, выявлены её недостатки: соответствие бюрократической модели управления, отсутствие единого подхода отбора показателей.
-
Смоделирована сбалансированная система показателей с уточнением содержания перспектив, входящих в состав ССП применительно к общественному сектору, сформулированы этапы построения сбалансированной системы показателей для управления муниципальным сектором сферы услуг на основе принципов клиент-ориентированного управления.
-
Проведено каскадирование сбалансированной системы показателей для применения при управлении подсистемой оказания образовательных муниципальных услуг на основе процессного подхода и матрицы инциденций, в том числе предложен механизм определения целевых значений ключевых показателей эффективности, входящих в сбалансированную систему показателей. Сформированы показатели по группам должностей, которые могут быть включены в «эффективный контракт», что позволит установить личную ответственность за достижение целевых значений.
-
Предложена методика оценки предпочтительности услугодателей для муниципального сектора сферы услуг с использованием интегральных показателей эффективности, формируемых по авторской модели сбалансированной системы показателей для перспектив «Работники» и «Материально-финансовые ресурсы» на входе.
Достоверность исследования обусловлена современными подходами и методами в науке, соответствующими предмету, цели и задачам исследования, а анализ статистических данных обеспечил обоснованность научных результатов и выводов исследования.
Апробация результатов диссертации. Результаты исследований докладывались и обсуждались на конкурсе студенческих научных работ в области прикладных экономических исследований Дальневосточного фестиваля «Студенческая весна – 2012» (Хабаровск, 2012); всероссийской междисциплинарной студенческой олимпиаде по приоритетным направлениям развития экономики (Ульяновск, 2012); международной научно-практической конференции «Современные проблемы устойчивого развития предприятий, отраслей, комплексов, территорий» (Хабаровск, 2012); XIV международной научно-практической конференции «Экономика и управление в XXI веке» (Новосибирск, 2014); международной научно-практической конференции «Современные проблемы экономического развития предприятий, отраслей, комплексов, территорий» (Хабаровск, 2014); конкурсе-конференции научных работ молодых учёных Тихоокеанского государственного университета по секции «Экономические науки» (Хабаровск, 2013, 2014); международной научно-практической конференции «Современные проблемы экономического развития предприятий, отраслей, комплексов, территорий» (Хабаровск, 2015).
Основные положения исследования применяются в учебном процессе ФГБОУ ВПО «Тихоокеанский государственный университет». Положения диссертации нашли отражение в научно-исследовательской работе «Моделирование сбалансированной системы показателей в целях эффективного управления в муниципальном секторе сферы услуг», выполненной Тихоокеанским государственным университетом под руководством автора (научно-технический отчёт «Моделирование сбалансированной системы показателей в целях эффективного управления в муниципальном секторе сферы услуг», № гос. регистр. 114100740092, 2014 г.).
Материалы диссертации приняты к внедрению администрацией Пожарского муниципального района Приморского края, Управлением образования администрации Пожарского муниципального района Приморского края.
Публикации. Основные результаты диссертации нашли отражение в 9 научных публикациях общим объёмом 3,81 п.л., в том числе в 3 статьях в научных изданиях, включённых в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание учёной степени доктора и кандидата наук.
Структура и объем. Работа состоит из введения, трёх глав, заключения, списка литературы из 141 наименования и 9 приложений. Основной текст изложен на 173 страницах и включает в себя 25 рисунков и 34 таблицы.
Логика исследования представлена на рисунке 1.
Проблематика темы исследования: N,
отсутствие системы измерения и управления результатами оказания муниципальных услуг; низкая активность органов МСУ при внедрении новых методов управления; переход от
бюрократической модели управления и системы позатратного финансирования к моделям,, которые подразумевают ориентацию на потребителя,, достижение развития отрасли,
социального благополучия,, равенства при получении муниципальных услуг /
Охарактеризована система
оказания муниципальных
услуг с позиции группировки
процессов взаимодействия по
стадиям воспроизводства,,
что даёт возможность
оценить полную стоимость
муниципальных услуг; учесть
интересы субъектов,,
входящих в систему;;
определить инструменты для
комплексного управления
системой
Рисунок 1– Структурно-логическая схема диссертационного исследования
Исследование специфики муниципального сектора сферы
услуг,, её объекта обращения – услуги как блага;; исследование
роли муниципалитета в сфере оказания услуг (( 1..1))
Сформулировано определение
муниципальной услуги,, отличающееся установлением
условий её создания (только
при взаимодействии),, условия
локальности,, что даёт
возможность рассмотреть
вопрос об управлении
результатами оказания
муниципальных услуг через
управление взаимодействием
между субъектами в
зависимости от локальных
условий
Исследование моделей управления муниципальным сектором сферы услуг с позиции субъектно-ориентированного подхода (( 1..2))
Сформулирована синтетическая модель управления,,
отличительной особенностью которой является встраивание
принципов клиент-ориентированной модели управления в
бюрократическую модель,, что позволит при сохранении
стабильности системы управлять результатами оказания
муниципальных услуг с точки зрения потребителей и
поставщиков через управление ресурсами и процессами
Исследование моделей ССП для общественного сектора как
инструмента, позволяющего при управлении учесть интересы
разных субъектов и совокупность процессов, протекающих в
системе оказания муниципальных услуг (1-3)
Выявлено,, что существующие модели ССП для
муниципального сектора сферы услуг отвечают клиент-
ориентированной модели управления,, так как в качестве
главной составляющей (перспективы) в них выступает
клиентская. Однако принципы клиент--ориентированного
управления подразумевают достижение эффективности
взаимодействия и для услугодателей,, и в части эффективного
использования ресурсов. Принципы клиент--ориентированного
управления - основа для моделирования ССП
Анализ экономики муниципального
сектора сферы услуг в Приморском крае
по типам муницип. образований ( 2.1)
В соответствии с полномочиями
муниципальных образований
выявлены направления деятельности
органов МСУ,, связанные с оказанием
муниципальных услуг.
Выявлены различия в структурных
элементах системы оказания муниципальных услуг в зависимости от типа муниципального образования
Анализ стоимости муниципальных
услуг, оказываемых в Пожарском
муниципальном районе ( 2.2)
Предложен и апробирован порядок
расчета статистических
показателей для анализа выпуска
муниципальных услуг, основанный на
установлении соотношения кодов классификации расходов бюджета и
классификации услуг в СНС.
Рассчитан объем индивидуальных и
коллективных муниципальных услуг в
стоимостном выражении, по
отраслям, что необходимо
учитывать при определении
показателя полной стоимости
муниципальных услуг
Анализ методик внешнего
контроля за результатами
деятельности органов МСУ ( 2.3)
Выявлены недостатки действующей методики оценки эффективности
деятельности органов МСУ:
соответствие бюрократической
модели управления,, отсутствие
единого подхода отбора показателей
Г
С использованием интегральных показателей
эффективности,, построенных для перспектив
«Работники» и «Материально--финансовые ресурсы»
((н а входе)),, предложена методика оценки
предпочтительности услугодателей
для муниципального сектора сферы услуг (( 3..3))
Предложенная методика оценки
предпочтительности услугодателей на основе
теории нечётких множеств,, с использованием
показателей,, формируемых по авторской модели
ССП,, позволяет принимать управленческие решения
об изменении состава институциональных единиц,,
входящих в систему оказания муниципальных услуг,,
с минимизацией риска нарушения её стабильности
Каскадирование ССП согласно авторской
методике для субъектов,, оказывающих
образовательные муниципальные услуги (( 3..2))
Взаимосвязь перспектив позволяет устанавливать
обоснованные целевые значения показателей на
предстоящий период из текущего уровня с целью
сбалансированного развития услугодателя;;
формирование показателей для включения в
«эффективный контракт» позволяет установить
личную ответственность за выполнение целевых
показателей в зависимости от должностных
обязанностей
Поэтапное моделирование ССП в соответствии с
принципами клиент--ориентированного
управления (( 3..1))
Предложена модель ССП,, отличающаяся
уточнением содержания перспектив и их
структуризацией в соответствии с процессами,,
протекающими в муниципальном секторе сферы
услуг.. В рамках предложенных перспектив ССП
учтены интересы всех субъектов,, входящих в
систему оказания муниципальных услуг;;
предусмотрена возможность сбалансированного
управления ресурсами и процессами с целью
максимизации результатов взаимодействия для
услугодателей и услугополучателей
Модели управления муниципальным сектором сферы услуг с позиции субъектно-ориентированного подхода
Особенности развития экономики в современных условиях ставят новые вопросы перед учёными, порождая проблемы и необходимость их решения. Структурные сдвиги в отраслях народного хозяйства с товарного производства в сторону услуг, особенно наукоёмких, свидетельствуют о качественно новом этапе развития не только экономики, но и общества в целом. В современном мире наибольшее значение придаётся информации и знаниям, наукам, которые позволяют эффективно использовать её.
С учётом данных тенденций в ХХ веке разработана теория постиндустриального общества, основоположником которой является Даниел Бэлл [8]. В дальнейшем теория получила развитие в работах Элвина Тоффлера (он вместо термина «постиндустриальное» общество использует понятие «общество третьей волны» [116]), Збигнева Бжезинского (рассуждения о технотронном обществе в работе «Между двумя эпохами. Роль Америки в технотронную эру», 1970 [21]), Роберта Хейлбронера [129]. Согласно данной теории в постиндустриальном обществе с точки зрения участия в формировании валового внутреннего продукта и национального дохода главенствующую роль занимает сфера услуг, представленная отраслями: наука, образование, управление торговлей, финансы, транспорт, здравоохранение, индустрия развлечений и другое.
При этом под сферой услуг будем понимать «совокупность отраслей, подотраслей и видов деятельности, функциональное назначение которых в системе общественного производства выражается в производстве и реализации услуг и духовных благ для населения» [105]. Основоположники данной теории отмечали, что переход к постиндустриальному обществу уже происходит в развитых странах, о чем свидетельствует уменьшение доли людей, непосредственно занятых в материальном производстве, потребность в высококвалифицированных работниках, люди, основные материальные потребности которых удовлетворены, занятые интеллектуальным трудом, предъявляют повышенный спрос на услуги [120]. Переход к постиндустриальному обществу затронет все аспекты общественной жизни: - на первое место в экономике выходят сфера услуг, информационные технологии, что проявляется в численности работников и объёмах ВВП; - распространение и общедоступность информации ведут к глобализации, повышается эффективность труда, знания занимают все более важную роль в обществе, наука становится производительной силой; - основными становятся социально-духовные потребности людей (в образовании, здоровье, культуре, творчестве, чистой окружающей среде и т.д.), творческая самореализация личности; - важнейшей формой собственности становится интеллектуальная; - повышение открытости и прозрачности деятельности государственных и муниципальных учреждений, правительства позволяют широким слоям населения реально участвовать в политике, дают возможность демократического контроля за органами государственной власти.
Однако многими учёными отрицается возможность применения теории постиндустриального общества на практике. Так, А.Ф. Шишкин в [129] отрицает важность информации как основной производящей силы, оставляя эту роль за человеком, который может использовать информацию наряду с другими ресурсами. А.Б. Юсов отмечает [133], что в развитых странах не произошёл переход к постиндустриальному обществу, так как материальная сфера была вынесена за пределы этих стран в стремлении к более дешёвым источникам ресурсов, в результате чего в них отмечается повышение доли занятых в сфере услуг. Невозможность вытеснения материальной сферы из экономики страны и мира, а значит и несостоятельность теории постиндустриального общества, подчёркивается и В. Фель 14 дблюмом [121]. Ф. Уэбстер [119], К. Мэй [137] считают, что теории постиндустриального (информационного) общества противоречивы и скорее пытаются выдать желаемое за действительное, чем описывают реальные изменения, происходящие в социально-экономической среде. Недостаточную степень изученности сферы услуг, имеющей сложную структуру и специфические законы, отмечает Дж. Гершини, считая, что выводить общие теории можно только после анализа каждого элемента этой структуры [63, с. 19-20].
Несмотря на критическое отношение к теории постиндустриального общества, тенденция к усилению значения сферы услуг в развитии страны приводит к необходимости её дополнительного исследования. Анализ данной сферы, специфики отношений, складывающихся между экономическими агентами в процессе взаимодействия в ней, является важным для обеспечения стабильности развития экономики государства и отдельных регионов.
В ХХ веке в рамках институциональной и неоинституциональной теорий зародилась концепция смешанной экономики, описанная в работах А. Шеффле, А. Вагнер, В. Зомбарт [128], подразумевающая объединение рыночных и нерыночных (общественных) секторов экономики в зависимости от субъектов-производителей. Необходимость присутствия государства на рынке обусловлена потребностями его регулирования в соответствии с нуждами общества, отсутствием интереса у частных предпринимателей в производстве некоторых услуг в связи с высокими издержками, а также высокая социальная значимость определённых услуг для обеспечения воспроизводства человеческого и социального капиталов. На основании данной концепции в сфере услуг в зависимости от субъекта-производителя и формы собственности также можно выделить частный сектор (представлен коммерческими организациями) и общественный.
Сбалансированная система показателей как инструмент реализации клиент-ориентированной модели управления муниципальным сектором сферы услуг
В 2008 году в Приморском крае сформировалось 179 муниципальных образований, более 65 % из них – сельские поселения. За период 2008-2013 годов количество муниципальных районов и городских округов не изменилось – 22 и 12 соответственно. Количество сельских поселений сократилось в 2011 году за счёт объединения близлежащих населённых пунктов до 110, в 2012 году – до 109. В 2013 году два городских поселения переведены в статус сельских, в результате чего их количество составило 26, в 2014 году - 25.
Несмотря на небольшое количество городских округов в общей сумме муниципальных образований Приморского края (порядка 7 %), в них проживает более 70 % населения региона (проанализированы данные за 2009-2014 годы, так как ранее мониторинг в разрезе муниципальных образований не проводился). При этом за исследуемый период при общем снижении численности населения Приморского края наблюдается увеличение числа жителей городских округов.
Соответственно доли численности населения, проживающего на территории городских округов Приморского края, доля доходов местных бюджетов данных муниципальных образований в общей сумме колеблется в диапазоне 68-75 % (максимум приходится на 2010 год). Удельный вес доходов бюджетов муниципальных районов составляет порядка 25 % в 2008-2009 годах, около 21 % - в 2010-2012 годах. При этом можно отметить тенденцию к увеличению объёма доходов бюджетов как городских округов, так и в целом местных бюджетов Приморского края. Темп прироста доходов бюджетов городских округов значительно выше, чем этот показатель бюджетов муниципальных районов и поселений.
Структура расходов в целом совпадает со структурой доходов местных бюджетов Приморского края. Однако, сопоставляя доходы и расходы, следует отметить, что в целом профицит местных бюджетов наблюдается только в 2010 году. При этом если рассматривать по видам муниципальных образований, то наблюдается несколько иная картина: в муниципальных районах профицит бюджета имеет место с 2010 года, в городских и сельских поселениях – с 2009 года. А бюджеты городских округов отличаются исполнением с дефицитом (за исключением 2010 года). Текущие полномочия в разрезе муниципальных районов, городских округов и поселений по состоянию на 01.01.2015 года могут быть разделены по следующим группам: экономика, жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт и связь, муниципальный контроль, благоустройство территории, культура, здоровье, образование, финансы (таблица Б.1, Приложение Б).
При решении любой из названных групп вопросов местного значения возможно оказание муниципальной услуги информационно-консультационного характера, процесс создания которой инициируется физическим или юридическим лицом в целях получения достаточного объёма информации для принятия решений. Данные консультации (устные или письменные) отвечают всем характеристикам муниципальной услуги в предложенной нами трактовке: безвозмездность и общедоступность блага, полезность и необходимость для потребителя-заявителя в целях дальнейшей координации действий и повышение осведомлённости широких слоёв населения (полезность для общества и его развития), наличие взаимодействия органа МСУ и потребителя в рамках исполнения первыми их обязанностей на локальной территории.
Без учёта данной группы муниципальных услуг, исследуя участие органов МСУ в системе оказания муниципальных услуг, можно выделить следующие особенности их деятельности при решении вопросов местного значения (таблица 10).
Экономика Администрация предоставляет юридическим лицам по запросам разрешения на право организации розничного рынка ЖКХ Полномочия по выдаче копий финансового лицевого счёта, выписки из домовой книги и иных документов делегированы муниципальному учреждению Полномочия по выдаче копий финансового лицевого счёта, выписки из домовой книги и иных документов делегированы муниципальному учреждению
Жи- Администрация осуществляет постановку на учёт граждан, нуждающихся в жилых помещениях, про лищные живающих на подведомственной им территории, на основании заявлений граждан в соответствии с фе вопросы деральным законодательством.
Транспорт и связь Администрация предоставляет индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам по запросам специальные разрешения на движение по автомобильным дорогам местного значения Владивостокского городского округа транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов Муни-цип. контроль Регистрация заявлений о проведении общественной экологической экспертизы Проведение экономической экспертизы для определения и утверждения цен (тарифов) на муниципальные услуги Благоустрой-ство территории Администрация предоставляет разрешения на строительство (на ввод в эксплуатацию) объектов капитального строительства физическим и юридическим лицам безвозмездно на основании заявлений. Предоставление сведений ИСОГД, подготовка градостроительных планов по запросу.Для вновь построенных (реконструируемых) объектов капитального строительства администрация по заявлению физического или юридического лица осуществляет процедуру присвоения адреса с выдачей подтверждающего документа (постановления).Администрация предоставляет разрешения на установку рекламных конструкций по заявлению. Согласование перепланировки (переустройства) жилых помещений и их перевода в нежилые
Культура, здоровье, образование Администрация осуществляет постановку на учёт и зачисление детей в детские сады.Выдача копий архивных документовБольшинство муниципальных услуг в данном направлении реализуется посредством муниципальных учреждений (образовательных, в том числе дополнительного образования, архивов, библиотек, центров досуга). Отдельные виды услуг (например, дополнительное образование детей финансируется за счёт средств не только бюджета, но и средств получателей (представителей) услуг Выдача копий архивных документов
Финансы Предоставление выписок из реестра муниципальной собственности.Продажа, предоставление в аренду муниципального имущества, земельных участков (заявитель, с которым заключён договор купли-продажи или аренды, уплачивает в бюджет соответственно выкупную цену или арендную плату)
Стоимостной анализ муниципальных услуг на основе концепции системы национальных счетов на примере Пожарского муниципального района
Ещё одна возможность применения предлагаемой модели ССП – установление взаимосвязи между стоимостью муниципальной услуги, отражаемой в муниципальном задании, и устанавливаемыми требованиями к её качеству, трансформированные в виде показателей в сбалансированную систему. При этом существенным будет являться следующий постулат: в случае необходимости повышения ключевых показателей эффективности, имеющих количественную природу, при расчёте стоимости муниципальной услуги следует предусмотреть возможность дополнительного финансирования на увеличение количественных показателей, которые, в свою очередь, должны привести к повышению качественных.
Таким образом, каскадирование разработанной нами модели ССП на уровень подсистемы оказания муниципальных образовательных услуг демонстрирует «гибкость» модели, возможность её практического применения, а также использование её не только для оценки качественных результатов деятельности услуго-дателя, но и при обосновании расчётов финансового обеспечения деятельности услугодателя, при котором возможно будет достичь установленные целевые значения ключевых показателей эффективности деятельности.
Рассматривая систему оказания муниципальных услуг, особое внимание следует уделить вопросу её стабильности. Под стабильностью в данном случае мы понимаем «способность системы функционировать, сохраняя неизменной свою структуру и поддерживая равновесие» [132]. В приложении к экономике муниципального сектора сферы услуг понятие стабильности можно трансформировать в обоснованность финансирования элементов системы (определяющих производственные факторы) с учётом их эффективности. Согласно определению системы оказания муниципальных услуг, сформулированному нами в первом параграфе, к её элементам можно отнести, с одной стороны, институциональные единицы, участвующие прямо или косвенно в создании муниципальной услуги, с другой стороны, процессы и отношения, протекающие в ней. При этом институциональные единицы, входящие в систему, могут быть различными по своему организационно-правовому статусу (здесь в первую очередь подразумеваем организационно-правовой статус услугодателей, которые могут быть муниципальными или частными учреждениями (некоммерческими организациями), в том числе если муниципальные, то разного типа – бюджетными, автономными или казёнными). При этом в соответствии с Бюджетным кодексом указанные типы юридических лиц могут получать субсидии на оказание муниципальных услуг. То есть система оказания муниципальных услуг может изменяться, и одним из воздействующих факторов при этом выступает необходимость повышения эффективности бюджетных расходов и рационального использования муниципальной собственности в целом [51].
При этом неоднократно отмечалось, что в случае неэффективности деятельности муниципальных учреждений по оказанию муниципальных услуг их функционал может быть передан частным (иным) некоммерческим организациям (аутсорсинг путём выдачи муниципального задания и предоставления субсидии на его выполнение). Это обстоятельство повышает потребность в мониторинге степени эффективности деятельности учреждений, осуществляющих в настоящий момент оказание муниципальных услуг на основании соглашения или договора.
Считаем, что эффективность аутсорсинга муниципальных услуг должна оцениваться не только с позиции экономической эффективности. Экономическая ситуация может изменяться, в то время как постоянные изменения структурных элементов, образующих систему оказания муниципальных услуг, основанная только на степени экономической эффективности, может оказать отрицательное воздействие на саму систему, сделав её неустойчивой и нестабильной. То есть при принятии решения о необходимости изменения системы оказания муниципальных услуг (даже незначительного) необходимо взвесить плюсы и минусы не только с позиции экономических факторов, но и иных качественных характеристик - социальных, экологических, правовых и других. С другой стороны, несвоевременное реагирование на негативное состояние системы оказания муниципальных услуг с целью сохранения неизменности её элементов может привести также к её неустойчивости и нестабильности.
Таким образом, в настоящее время считаем необходимым решение вопроса об оценке услугодателей, в том числе потенциальных, на предмет предпочтительности их функционирования в муниципальном секторе сферы услуг.
В качестве основы построения модели, позволяющей решить данную задачу, предлагаем использовать теорию нечётких множеств. Выбор данной теории обусловлен тем, что в рассматриваемой проблеме отсутствуют чёткие критерии, а также не всегда возможно получить достаточный объём информации для принятия решения.
В соответствии с мнением Л. Заде А.С. Птускин указывает, что «использование нечёткой логики объясняется тем, что наши знания часто недостаточны для того, чтобы использовать стандартные методы количественного анализа, либо тем, что зачастую не так важно, что информация недостаточна или частично недостоверна, если она может быть использована для достижения решения с низкой стоимостью и хорошо согласованного с реальностью» [98]. Считаем, что при оценке системы оказания муниципальных услуг имеют место оба указанных Л. Заде фактора. Безусловно, применение данной теории несёт в себе риск, связанный с тем, что окончательное решение о предпочтительности услугодателя лежит на эксперте, однако при наличии обоснованной системы оценок этот риск может быть нивелирован, с одной стороны, с другой стороны, субъективность при принятии решения, основанная на опыте, подкреплённая расчётами, пусть и «нечёткими», будет являться более надёжной, чем решение, принимаемое сугубо на основании цифр, достоверность которых зависит от правильности выбора математической модели.
Для решения поставленной нами задачи необходимо построить экспертную систему выбора предпочтительных услугодателей, оперирующую с вербальными оценками различных факторов. При этом необходимо располагать базой данных и базой знаний, а также разработать подсистему логического вывода, генерирующую решение [72,73,98].
При формировании базы знаний на основе использования нечётких продукционных правил (формальных знаний), имеющих структуру «Если – То», необходимо определить предикаты (атомарные высказывания), включающие аргументы и классы объектов. Показатели, являющиеся аргументами, и соответствующие им классы объектов представлены в таблице 29, при этом три из пяти аргументов измеряются в соответствии с методикой ССП, предложенной нами в предыдущем параграфе (аргументы а1, а3, а4). Использование данных показателей возможно даже в том случае, если ССП не внедрена, но имеются массивы данных о потенциальном услугодателе, на основе которых могут быть рассчитаны показатели эффективности деятельности в рамках необходимых перспектив.
Таким образом раскрывается ещё одна сторона практической полезности ССП как вспомогательного механизма для оценки предпочтительности услугода-телей для муниципального сектора сферы услуг.
Каскадирование сбалансированной системы показателей на примере образовательных муниципальных услуг
Исходя из принципов клиент-ориентированного управления и целей управления муниципальным сектором сферы услуг, с учётом субъектов-ориентиров, определённых для каждой из целей, определены перспективы сбалансированной системы показателей, в рамках которых должны быть определены ключевые показатели эффективности, оценка которых позволит измерить уровень достижения поставленных целей. В качестве таких целей нами определены следующие установки: максимизация эффективности взаимодействия для субъектов, максимально эффективное использование ресурсов, повышение качества взаимодействия с поставщиками, максимизация конечных результатов взаимодействия, максимизация уровня достижения целей поставщиками и потребителями. В результате при построении стратегической карты были определены следующие перспективы, в рамках которых должно быть определено, как достичь указанных целей: материально-финансовые ресурсы, внутренние процессы, работники, население и бизнес. При этом отличительной особенностью предлагаемой стратегической карты является её представление с точки зрения процессного и воспроизводственного подходов, при которых оценка в перспективах "Материально-финансовые ресурсы" и "Работники" происходит на входе и выходе. Использование данных подходов позволяет осуществлять комплексное управление муниципальным сектором сферы услуг, с учётом всех процессов, протекающих при оказании муниципальных услуг.
При каскадировании сбалансированной системы показателей для управле ния подсистемой оказания образовательных муниципальных услуг уточнены стратегические задачи развития отрасли образования в соответствии с програм мой развития, установленной на федеральном уровне. Для идентификации и дока зательства наличия взаимосвязи между поставленными задачами развития ис 158 пользована матрица нечётких множеств, с помощью которой установлены как прямые взаимосвязи, так и скрытое влияние одних задач на другие. Далее осуществлено моделирование стратегической карты деятельности субъектов, участвующих в создании образовательных муниципальных услуг общего и среднего образования и определены ключевые показатели эффективности для каждой перспективы и этапа воспроизводства. Для этого в работе систематизированы показатели, которые отражаются в муниципальном задании и иных формах отчётности, формируемых средними образовательными школами, а также предложены показатели, являющиеся авторскими разработками. Основным из них является показатель "полной стоимости услуг", в который включаются расходы не только учреждения, оказывающего услуги, но и осуществляющего руководство данным субъектом.
Применение сбалансированной системы показателей позволяет рассчитать плановые значения ключевых показателей эффективности исходя из принципа соблюдения равномерного гармоничного развития системы оказания муниципальных услуг (наличие корреляции между интегральными показателями эффективности деятельности в разрезе этапов оказания образовательных услуг).
Кроме того, применение сбалансированной системы показателей возможно для оценки эффективности деятельности и управления не только субъектом-услугодателем, но и персоналом. Это отвечает потребности перехода к системе оплаты труда в соответствии с принципами "эффективного" контракта. Апробация каскадирования сбалансированной системы показателей проведена на примере муниципального образовательного бюджетного учреждения средней общеобразовательной школы № 1 Пожарского муниципального района. В результате сопоставления фактических и расчётных значений интегральных показателей эффективности деятельности за 2014 год установлено, что фактические показатели не являются сбалансированными и не отражают равномерное развитие данного учреждения.
Разработана методика оценки предпочтительности услугодателей для муниципального сектора сферы услуг. Данная методика, основанная на построении нечётких продукционных правил со структурой "Если - То", позволяет рассмотреть возможность аутсорсинга муниципальных услуг юридическому лицу с частной формой собственности. Применение теории нечётких множеств в данном случае позволяет учесть индивидуальные особенности субъекта и сферы его деятельности, что труднодостижимо при использовании строгих математических вычислений. Выбор предпочтительного услугодателя осуществляется путём построения функции совместимости и её графического представления (при этом используется числовая интерпретация лингвистических переменных "плохо", "удовлетворительно", "хорошо"). В качестве факторов для оценки услугодателей выбрано пять показателей: полная стоимость услуг, объём средств от приносящей доход деятельности, эффективность перспективы «Работники» на входе, эффективность перспективы «Материально-финансовые ресурсы» на входе, репутация руководства и администрации.
Однако, учитывая риски передачи функций по оказанию муниципальных услуг частному лицу, предлагается использовать данную методику в комплексе с тестированием системы контроля за деятельностью организаций, реализующих муниципальное задание, на предмет её надёжности. При низком уровне контроля изменение услугодателя может привести к снижению стабильности системы оказания муниципальных услуг. Следовательно, решение об аутсорсинге муниципальных услуг более предпочтительному услугодателю может быть принято только в том случае, если уровень надёжность системы контроля не нижу среднего.