Управление инновационным развитием системы государственных закупок Санкт-Петербурга: сценарный подход Назаров Михаил Владимирович

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА 1. Теоретические аспекты системы управления государственными закупками 16

1.1. Категориальное и концептуальное осмысление системы государственных закупок, ее инновационного развития 16

1.2. Основные принципы формирования и инновационного развития системы государственных закупок 36

1.3. Реформирование системы государственных закупок в Российской Федерации: переход к инновационному проекту контрактной системы 53

ГЛАВА 2. Управление инновационным развитием государственных закупок санкт-петербурга в условиях перехода на контрактную систему 75

2.1. Институциональные условия инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга 75

2.2. Методическое обеспечение оценки эффективности системы государственных закупок Санкт-Петербурга, ее инновационного потенциала ...92

2.3. Внедрение пилотного проекта оценки эффективности системы государственных закупок, ее инновационного развития в рамках реализации контрактной системы на примере Санкт-Петербургского государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения «Колледж «Звездный» 107

ГЛАВА 3. Сценарная модель инновационного развития государственных закупок санкт-петербурга в рамках контрактной системы 115

3.1. Метод прогнозирования в оценке инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга 115

3.2. Сценарные варианты инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга 122

Заключение 139

Список литературы 144

• Основные принципы формирования и инновационного развития системы государственных закупок
• Реформирование системы государственных закупок в Российской Федерации: переход к инновационному проекту контрактной системы
• Методическое обеспечение оценки эффективности системы государственных закупок Санкт-Петербурга, ее инновационного потенциала
• Сценарные варианты инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью сбалансированного и устойчивого инновационного развития современной системы государственных закупок как фактора влияния на различные экономические процессы, как на национальном (макро), так и на региональном (мезо) уровнях. Управление процессами инновационного развития государственных закупок в Российской Федерации и ее субъектах, моделирование изменения их состояния при реализации инновационных проектов в условиях динамичной, нестабильной внешней среды является актуальной и практически востребованной задачей для современной экономической науки.

Система государственных закупок занимает ведущую позицию и весомую долю в системе государственного управления, является действенным механизмом регулирования социально-экономических процессов. Стоит отметить, что целевой ориентир государственного управления выражается в повышении уровня и качества жизни населения и коррелирует с общими задачами социально-экономической политики, поставленными перед органами государственной власти на современном этапе проведения административной реформы в нашей стране. Это, прежде всего, повышение качества, доступности разных видов государственных услуг (функций), а также увеличение эффективности деятельности самих органов государственной власти в целом. Особенно это касается регионального уровня, как более «близкого» к гражданам страны. Поэтому возникает значимость эффективного приобретения органами власти товаров, выполнения работ и услуг для обеспечения государственных нужд для более качественного предоставления гражданам государственных услуг, исполнения непосредственных государственных функций соизмеримо с предъявляемыми гражданами потребностями в обеспечении качества и самого уровня жизни на территории того или иного региона Российской Федерации.

Эта позиция восходит к цели стратегии инновационного развития Российской Федерации, разработанной на период до 2020 года по переходу экономики на инновационную социально-ориентированную модель развития. В этой связи, бюджетные расходы должны четко соответствовать целям деятельности региональных органов исполнительной государственной власти в рамках реализации административной реформы и иметь четко просчитанную социально-экономическую эффективность. Президент РФ В.В. Путин в своем бюджетном послании по этому поводу утверждает: «Пора уходить от ставшего уже привычным измерения исполнения бюджета лишь фиксацией расходования средств на те или иные цели. Критерием должно стать достижение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение кото-

рых направляются бюджетные средства» . А, соответственно, институциональная среда и механизмы управления государственными закупками должны отвечать новым приоритетам инновационной, социально-экономической и бюджетной политик страны.

В этой связи, актуализируется необходимость исследования инновационного развития современной системы государственных закупок, как в масштабе Российской Федерации, так и на уровне конкретного ее субъекта. Для экономической системы Российской Федерации в отличие от большинства зарубежных развитых стран до сих пор стоит огромная задача институциона-лизации рынка национальных закупок. Институционально закрепленные формы государственных закупок, действующие в России, долгое время реализовались в рамках размещения государственных заказов, и направлены были в большей степени на проведение формальной контрактации между органами власти и субъектами гражданских правоотношений. Это не обеспечивает должного контроля качественной стороны удовлетворения государственных нужд и, соответственно, реализации целей административной реформы, стратегии инновационного развития Российской Федерации.

Поэтому считаем важным исследовать инновационное развитие системы осуществляемых государственных закупок в нашей стране как реализацию инновационного проекта контрактной системы, основная цель которого состоит в создании единого технологического цикла формирования, размещения государственных заказов, исполнения государственных контрактов, а также мониторинга результатов закупки. Что позволит обеспечивать выполнение взятых на себя публичных обязательств государства в полной мере, повысить эффективность расходования выделяемых бюджетных средств и укрепить инновационный потенциал системы государственных закупок в рамках развития инновационной составляющей экономики страны и ее регионов. Поэтому, в контексте теоретического и практического вклада в исследование сферы управления инновациями, в работе разрабатываются сценарии инновационного развития современной системы государственных закупок конкретных субъектов Российской Федерации, крупнейшего мегаполиса Санкт-Петербурга.

Санкт-Петербург в качестве исследуемой площадки в диссертации представлен по нескольким основаниям, среди которых можно выделить:

конституционный статус Санкт-Петербурга как города федерального значения, как крупнейшего субъекта Российской Федерации, что подчеркивает особый научный интерес к исследованию практических мер по управлению инновационным развитием государственных закупок в данном регионе;

Санкт-Петербург является одним из инновационных центров мирового уровня в Российской Федерации, в котором реализуются проекты развития его инновационной деятельности. В этой связи разработка сценариев инно-

¹ Бюджетное Послание Президента РФ В.В. Путина от 28.06.2012 «О бюджетной политике 2013-2015 годах». URL: (дата обращения: 28.08.2015).

вационного развития государственных закупок встраивается в общую канву задач современного социально-экономического развития региона;

- Санкт-Петербург выбран в качестве одного из пилотных регионов
Российской Федерации для апробации инновационных проектов контрактной
системы в нашей стране.

Выделенные аспекты Санкт-Петербурга определяют наш научный стимул в анализе контрактной системы в региональном экономическом пространстве на предмет не только институциональной трансформации системы государственных закупок, действующей в Санкт-Петербурге, но также и исследования контрактной системы как инновационного проекта системы государственных закупок, его влияния на повышение инновационного потенциала системы государственных закупок Санкт-Петербурга, а, соответственно, совершенствования государственного управления в данном субъекте Российской Федерации в целом. В этой связи возникает практическая потребность в проработке сценариев совершенствования системы государственных закупок в Санкт-Петербурге в условиях институциональной модернизации государственных закупок и перехода на контрактную систему.

Степень научной разработанности проблемы

Общая нерешенность в научном плане задач и проблематики, поставленных в исследовании автором определили и обзор научной разработанности темы, в котором можно выделить несколько блоков:

общие вопросы управления инновационным развитием системы государственных закупок в Российской Федерации представлены в работах таких исследователей как: Е.А. Горбашко, акад. В.В. Окрепилов, А.Б. Титов и др.;

методологические аспекты исследования инновационного развития государственных закупок раскрыты в трудах приверженцев концепций ин-ституционализма и неоинституционализма в экономической теории: М.Вебера, К.Маркса, Д. Найта, Д.Норта, О.И. Уильямсона, Дж.Ходжсона;

общие вопросы понятийного аппарата в контексте сравнения понятий «государственный заказ» и «государственные закупки» представлены в работах Л.В. Андреевой, Р.К. Арыкбаева, А.Б. Барихина, B.C. Гладкова, Л.М. Давлетшиной, А.А. Демина, В.В. Ильюхина, В.И. Кузнецова, Р.А. Набиева, Н.В. Нестеровича, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Пикулик, В.И. Смирнова, О.А. Ску-тельник, И.И. Смотрицкой, А.А. Храмкина;

детерминация управления государственными закупками с позиции прокьюремента выделена в работах Л.Г. Каранатовой, И.И. Смотрицкой;

проблематика институциональных трансформаций и шире - развития функционирующих социально-экономических систем представлена в работах Бакша Н.В., Бобровой Е.А., Внуковской Т.Н., Галкиной Е.В., Закуреева А.Р., Левочкиной Н.А., Молоткова Ю.И., Шашиной Н.С. и др.;

анализ феноменов «инновация» и «инновационное развитие» и попытка представить их основные трактовки сосредоточены в работах таких исследователей, как А.Т. Айдинова, С.А. Апинян, О.В. Бургонов, А.В. Герасимов, В.А. Гневко, Н.П. Голубецкой, А.С. Луговской, В.И. Маевский, В.Л. Макаров, Б.З. Мильнер, П.В. Сергеев, В.В. Смагина, Е.А. Смолина, А.С. По-

пова, В.Т. Тарасов, А.В. Тебекин, ТА. Тумина, В.М. Юрьев, И.А. Филиппова, и др.;

- концептуальная оценка эффективности управления государственными закупками на региональном уровне представлена такими исследователями, как Д.В. Батейкин, И.И. Смотрицкая, А.А. Торопов, А.А. Яковлев и др.

Недостаточная степень разработки теоретических и методологических основ указанных проблем, их научная и экономическая значимость и очевидная актуальность проблематики управления инновационным развитием государственных закупок обусловили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования

Цель исследований состоит в разработке сценариев инновационного развития современной системы государственных закупок Санкт-Петербурга и оценке эффективности их внедрения в региональную социально-экономическую систему. Для достижения поставленной цели в диссертации решается ряд исследовательских задач:

1. Охарактеризовать систему государственных закупок и ее инновационное развитие в категориальном и концептуальном смысле.

2. Выделить принципы инновационного развития системы государственных закупок Российской Федерации.

3. Определить основные этапы реформирования системы осуществления государственных закупок в Российской Федерации.

4. Охарактеризовать институциональные условия инновационного развития государственных закупок Санкт-Петербурга в рамках контрактной системы.

5. Разработать методику оценки эффективности государственных закупок Санкт-Петербурга, их инновационного потенциала и апробировать ее на примере подведомственного учреждения города.

6. Предложить сценарии инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга в рамках реализации контрактной системы с расчётом эффективности их внедрения.

Объектом исследования является процесс организации эффективного функционирования системы государственных закупок Санкт-Петербурга в контексте формирования в ней инновационного проекта контрактной системы.

Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга в рамках перехода на контрактную систему.

Область исследования. Содержание диссертационного исследования соответствует п.2. «Управление инновациями» паспорта научной специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством, пп. 2.13 «Разработка и совершенствование институциональных форм, структур и систем управления инновационной деятельностью. Оценка эффективности инновационной деятельности».

Для решения исследовательских задач использованы методы научного познания, сравнительный, статистический, логические методы, с помощью которых автор выявляет общее и особенное в предмете исследования.

Существующие общенаучные подходы исследования, безусловно, выступают в качестве используемой в работе методологической базы в контексте изучения инновационного развития государственных закупок в Российской Федерации. Это, в первую очередь, относится к институциональному исследовательскому подходу и позициям теории неоинституционализма, которые нам позволяют определить не только государственные закупки через понятие института, но и выделить основной фактор - контрактную систему -в качестве основополагающего на сегодняшний день стимулирующего механизма инновационного развития в системе управления государственными закупками не только на федеральном уровне, но и на уровне конкретной региональной социально-экономической системы.

В качестве теоретико-методологической базы автором в работе использовались также исследования представителей классической экономической науки, результаты проведенных исследований современных отечественных и зарубежных специалистов в области управления государственными закупками. Использовались наработки Высшей школы менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета, Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы, Научно-исследовательского университета «Высшая школа экономики», Санкт-Петербургского государственного архитектурно-строительного университета в сфере государственной закупочной деятельности.

В качестве информационной базы исследования автором использованы статистические, аналитические материалы региональных органов государственной власти Санкт-Петербурга (Комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга, Комитета финансов Санкт-Петербурга), документы федеральных органов власти (Правительства Российской Федерации, в частности Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы и др), данные социологических опросов (прежде всего, данные Всероссийского центра изучения общественного мнения), статистические данные портала Высшей школы экономики, Федерального агентства по статистике России, Комитета гражданских инициатив («Госзатраты»).

Кроме того, автором использовались отечественные и зарубежные публикации в области государственных закупок, материалы международных, всероссийских, региональных (местных) научно-практических конференций и семинаров по исследуемой проблематике в сфере управления государственными закупками.

Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены теоретической и методологической базой научных трудов отечественных и зарубежных экономистов; применения научных методов исследования проблематики управления государственными закупками в процессе их институционального и инновационного развития; осуществления экономического анализа и оценки основных критериев и показателей социально-экономической эффективности государственных закупок с точки зрения сокращения их трансакционных издержек или издержек использования института государственной закупочной деятельности в рамках концепции контрактной системы; публикациями результатов исследования в рецензируемых научных изданиях, в том числе включенных в список ВАК.

Теоретическая значимость диссертационной работы определяется ее научной новизной, а также комплексным анализом основных концептуальных качеств контрактной системы Российской Федерации, детерминирующих повышение инновационного потенциала современной системы государственных закупок в конкретном региональном социально-экономическом пространстве - Санкт-Петербурге.

Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что результаты исследования инновационного развития государственных закупок Санкт-Петербурга могут быть практически использованы при принятии решений в области управления государственными закупками конкретными государственными заказчиками Санкт-Петербурга: подведомственными учреждениями, так и главными распределителями средств бюджета. Основные положения, выводы и собранные в диссертации материалы могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях, в лекционных курсах и семинарских занятиях по проблематике управления государственными закупками и шире - управления инновациями, например, в таких дисциплинах, как «Управление государственными и муниципальными закупками», «Государственный заказ как механизм государственного управления» и др.

Научная новизна исследования определяется следующими результатами:

7. Концептуализирована система государственных закупок как система институциональных взаимоотношений между государственными и иными экономическими агентами в экономическом пространстве по вопросам удовлетворения государственных нужд с целью достижения социально-экономической эффективности. Система государственных закупок как действенный инструмент государственного регулирования и обеспечения общественных благ в рыночной инфраструктуре определена нами как набор определенных «правил игры» во взаимодействии государственных и частных агентов по формированию, размещению, исполнению государственных заказов, контролю и мониторингу за их экономической результативностью и социальной эффективностью.

8. Выделен ряд принципов инновационного развития системы государственных закупок: во-первых, принцип гибкости, который понимается как

динамичная реакция системы государственных закупок на изменения, которые происходят в экономическом пространстве, а также на воздействия различных факторов, оказывающих влияние на принимаемые решения в системе государственных закупок (политические, экономические, социальные, технологические и проч.); во-вторых, принцип комплексности, предполагающий оперирование техническим, экономическим, организационным, информационным единством составляющих процесса инновационного развития системы государственных закупок; в-третьих, с точки зрения внедрения контрактной системы как инновационного проекта в государственной закупочной деятельности, считаем, что одним из принципов инновационного развития может стать принцип подхода как к проекту, который реализуется в рамках процессного подхода.

3. Выделены основные стадии реформирования системы государствен
ных закупок Российской Федерации:

Первый этап. Период с 2006 по 2009 гг. Принятие федерального закона от 21.06.2005г 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», становление института государственных закупок;

Второй этап. С 2009 по 2011 гг. Ориентир - инновационное развитие института государственных закупок, введение регламента с обязательным проведением электронных форм закупок (электронных аукционов);

Третий этап. Период с 2011 года по настоящее время. Ориентир на качественное удовлетворение государственных нужд с общей тенденцией повышения эффективности деятельности, осуществляемой органами государственной власти, местного самоуправления, инновационное развитие системы государственных закупок, осуществляемых в рамках проекта контрактной системы.

4. На основе анализа институциональных условий инновационного развития государственных закупок Санкт-Петербурга в рамках контрактной системы сделан вывод о том, что в городе создана эффективная институциональная среда государственных закупок, внутри которой и по нынешний день проводится деятельность, направленная на создание условий для установления добросовестной конкуренции и привлечения к исполнению государственного заказа новых поставщиков. Это достигается при помощи использования в управлении закупками технологического механизма, что, безусловно, является основополагающим фактором в стимулировании инновационного потенциала системы государственных закупок Санкт-Петербурга.

5. Оценена эффективность государственных закупок Санкт-Петербурга, их инновационного потенциала на примере Санкт-Петербургского государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения (СПб ГБПОУ) «Колледж «Звездный», используя набор показателей, сгруппированных следующим образом и характеризующих:

- работоспособность системы государственных закупок в целом в рам
ках перехода на контрактную систему;

проведение процедур закупок, анализ полученных результатов в рамках перехода на контрактную систему;

проведение отдельных процедур определения поставщика.

6. Предложены сценарии инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга в рамках реализации контрактной системы и оценена эффективность их внедрения с учетом следующих целевых показателей:

- Сценарий 1. В рамках повышения инновационного потенциала систе
мы государственных закупок путем внедрения технологического механизма
необходимо: осуществить переход на проведение всех способов определения
поставщика в электронном виде (на федеральном уровне, на уровне Санкт-
Петербурга); сформировать инфраструктуру электронного документооборота
для осуществления процедур определения победителя в электронной форме
(на федеральном уровне и на уровне Санкт-Петербурга в рамках функциона
ла автоматизированной системы государственных закупок); обеспечить цен
трализацию (на уровне уполномоченного органа Санкт-Петербурга, админи
страций районов города или при проведении совместных процедур опреде
ления поставщика) проведения электронных процедур по определению по
ставщика подведомственных учреждений, совокупный годовой объем кото
рых достигает не больше 5 млн. рублей.

- Сценарий 2. В контексте оптимально распределения бюджетных
средств для удовлетворения государственных нужд необходим перевод ста
дии планирования в технологически новую форму - в электронную форму, в
рамках создания единой информационной системы и корреляция в автомати
зированном виде расходования бюджетных средств в соответствии с целями
государственных программ и выполнения задач по государственным про
граммам

- Сценарий 3. Для дальнейшего развития инновационной инфраструк
туры и появления новых инновационных продуктов в Санкт-Петербурге не
обходима государственная поддержка в рамках механизма государственной
закупочной деятельности. Необходимо осуществить формирование консоли
дированной позиции основных экономических агентов процесса государст
венных закупок (прежде всего, заказчика и поставщика) относительно осу
ществления закупки инновационной продукции. Этот процесс проводится в
рамках контрактной системы в условиях практики консолидированного
взаимодействия между государственными заказчиками и поставщиками, с
участием заинтересованных отраслевых ассоциаций, институтов по вопросам
инновационного развития и реализации инновационного проекта контракт
ной системы Санкт-Петербурга.

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования докладывались и имели положительный отклик на всероссийских и международных конференциях:

- Современная экономика: подходы, концепции, модели (Саратов, 27 мая 2013 г.);

-Современные тенденции в образовании и науке (Тамбов, 31 окт. 2013 г.).

Публикации результатов исследования. Основные научные результаты диссертационного исследования отражены в 8 публикациях, в том числе рецензируемых научных изданиях - 4. В число публикаций по теме диссертации входят: статьи в научных журналах - 6, публикации в материалах научных конференций - 2. Общий объем публикаций - 2,65 п.л., из которого на долю автора диссертации приходится 2,65 п.л.

Структура и объем диссертации соответствуют цели и задачам исследования. Работа включает в себя введение, три главы, заключение, список использованной литературы и приложения.

Основные принципы формирования и инновационного развития системы государственных закупок

Таким образом, если подводить итоговую черту к определению самого понятия инновации как экономической категории, то инновация выступает в качестве и как продукта, и как процесса, и как результата деятельности в экономической науке. Лясковская выделяет ряд особенностей инновации как экономической категории3: - инновация отражает изменения на основе новых знаний, то есть качественные изменения вызывают изменения количественные; - инновация отражает ориентацию этих изменений на потребителей, изменения рынка; - инновация отражает результативность процесса изменений, выражающуюся в новом продукте или процессе, то есть изменения носят целенаправленный характер; - инновация отражает получение ряда эффектов от внесенных изменений. Инновация - это действие или результат действия, в основе которых лежит использование нового знания (новое использование знаний), воплощенных в новых технологиях, сочетаниях производственных факторов, направленных на получение новых (с новыми свойствами, функциями) продуктов (услуг), характеризующихся устойчивыми преимуществами

Процессы функционирования и развития определенных систем и институтов находятся в тесной взаимосвязи, поэтому наша дальнейшая задача, заключа 18 ется в рассмотрении понятия «развитие» с точки зрения его толкования различными представителями экономической науки. Стоит отметить, что в этом случае, как и с феноменом инновации - определения термина «развитие» у различных авторов имеет разное смысловое значение. Так развитие с точки зрения семантики данного понятия рассматривается с позиции улучшения качественных характеристик системы; многие теоретики склонны использовать в качестве альтернативного термина понятия «эволюция», «трансформация»; многие указывают на необратимый характер развития системы и ее институтов или на возможность изменения траектории. С точки зрения методологии диссертационного исследования обратим внимание на изменения институциональных рамок в управлении как фактора инновационного развития экономических систем, что восходит к позиции теории неоинституционализма.

В основе методологии неоинституционализма, на которой строится базис нашего диссертационного исследования, лежит постулат ограниченной рациональности участников рынка и оппортунизм контрагентов. Поэтому в условиях несовершенных рыночных институтов возрастает риск увеличения трансакцион-ных издержек контрактации и как следствие возникает необходимость институциональной трансформации (или развития) для сокращения трансакционных издержек. В этом случае развитие институтов связано с институционально-правовыми рамками, стратегическими действиями основных экономических агентов, выбранными в данных рамках и их попытками изменить правила игры для достижения собственной выгоды.

В условиях применения нечетких институционально-правовых рамок в практической деятельности экономических агентов в условиях рынка возникают провалы рынка - когда возникают так называемые внешние экстерналии, которые рынком не учитываются и при их наличии рыночное хозяйство перестает быть Парето-эффективным. В этих ситуациях необходимо государственное вмешательство, чтобы сформировать новые или усовершенствовать уже имеющиеся институциональные формы. В этом случае, в рамках диссертационного исследования нами и будут предложены и проанализированы новые институциональные формы государственных закупок, то есть с точки зрения процесса инновационного развития системы государственных закупок. Мы считаем, что инновационное развитие системы государственных закупок невозможно без институциональных преобразований в данной системе.

К этой позиции склонен и Д.Норт, являющийся одним из наиболее известных неоинституционалистов: главный фактор институциональных преобразований - стремление экономических агентов минимизировать трансакционные издержки. Позже им была предложена иная концепция институционального развития. Новое объяснение длительного существования неэффективных институтов исходило из реализации интересов основных политических сил. То есть вмешательство политической подоплеки выражается в том, что неэффективные с точки зрения трансакционных издержек институты могут выступать или гарантией власти или способствовать получению политическими силами максимальных доходов, что влияет на процессы институционального развития.

Причиной длительного функционирования неэффективных институциональных форм Д. Норт считает и наличие специфического культурного мировоззрения и сложившихся в социуме неформальных норм и правил игры.

Как известно в экономической системе существует два потенциально доступных источника роста производства: экстенсивный и интенсивный. В первом случае, экстенсивный рост производства возникает тогда, когда увеличение объемов факторов производства при неизменности их качественных характеристик. Интенсивный рост возможен благодаря освоению инноваций и предполагает повышение качества факторов производства и эффективности их использования. Всякое инновационное развитие имеет системный характер: это не только основной инновационный процесс, но и развитие системы институциональных факторов, условий, которые необходимы для его осуществления, то есть инновационного потенциала. Поэтому сам процесс инновационного развития - это реализация инновационного проекта и развитие инновационного потенциала. В диссертации под инновационным проектом понимается формирование контрактной системы в области государственных закупок в Российской Федерации, а создание факторов и условий для реализации инновационного потенциала контрактной системы, прежде всего, связано с принятием управленческих решений на уровне Правительства Российской Федерации, федеральных ведомств, занимающихся данным вопросом, а также ведомств субъектов Российской Федерации, так как нами рассматривается региональный уровень. Реализация процессов инновационного развития предполагает разработку соответствующего финансово-экономического и организационно-управленческого механизма, направленного на проектирование/заимствование и внедрение инноваций, их ресурсного и организационного обеспечения.

Следует отметить, что одной из нерешенных теоретико-методологических проблем в области исследования системы государственных закупок является отсутствие в отечественном законодательстве единого закрепления понятий «государственный заказ», «государственные закупки». В этой связи существует достаточно большое количество трактовок и понимания у отечественных исследователей сущности данных экономических явлений, нередко представленных как синонимы5. Как указывают Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров, Ю.П. Орловский, подобное упущение приводит к тому, что «государственный заказ в научном плане не урегулирован как институт, все составляющие которого упорядочены и соподчинены друг другу законом, несмотря на то, что современная экономическая наука рассматривает его в качестве инструмента государственного регулирования экономики».

Реформирование системы государственных закупок в Российской Федерации: переход к инновационному проекту контрактной системы

Принципы экономичности и эффективности похожи по содержанию. Однако между ними есть и различия. Так, под экономичностью понимают, что проведение процедуры конкурсов должно осуществляться с минимальными затратами. В то время как реализация принципа эффективности имеет своей целью максимальный конечный результат. Проблема удешевления процесса проведения аукционов, конкурсных торгов ощущается достаточно остро. В мировой практике как одно из основных решений применяется унификация (т.е. установление единообразия). Она относится к каждой конкурсной процедуре: подготовке конкурсной документации, проведению квалификационных отборов, системе оценки конкурсных предложений, выявлению победителя.

Безусловно необходимо стремиться к минимизации затрат на проведение конкурсов, но без ущерба их конечной цели - эффективности.

Чрезвычайно важна при осуществлении закупок реализация основного принципа, ответственности. Он предусматривает ответственность уполномо Афанасьева Н.В. ченных лиц заказчика за все пункты контракта, заключенного ними, и никто не может оказывать давление с целью их нарушения. Этот принцип близок по значению к понятию «святость» контракта, с особой актуальностью для современных российских реалий. По мнению многих бизнесменов, основная проблема работы на российском рынке заключается в необязательности партнеров. Это свидетельствует о недостатках правовой, специальной, деловой культуры, современной этики партнеров по бизнесу. Осознанием того, что обмануть можно раз, а потерять партнера - навсегда, еще не вполне прониклись в деловых кругах.

И, наконец, применяя процедуру прокъюремента, необходимо иметь в виду, каждый контракт является уникальным (принцип уникальности) и к его выполнению нельзя подходить чисто механически. Каждый контракт обладает своей спецификой и своеобразием, если это не учесть, то потери будут неизбежными. Иными словами, прокъюремент - процесс творческий.44

Мировой опыт ведения прокьюремента в области закупок на государственном и негосударственном уровнях достаточно широк. Для того, чтобы сформировать сценарии управления инновационным развитием государственным закупок в Российской Федерации, считаем, необходимо применять данный опыт для более качественного и эффективного достижения целей проекта контрактной системы.

В мировой практике разработан достаточно действенный аппарат решения задач, направленных на оптимизацию института государственных закупок и борьбу с коррупцией — законодательно утвержденное проведение открытых торгов и конкурсов. Так, в США свод правил федеральных закупок представляет собой документ, объем которых достигает несколько тысяч страниц. Правилами оговаривается в частности, что любой вид закупки превышающей сумму 50 000 долларов может проводиться исключительно на конкурсной основе.

Перечень общепринятых в мировой практике принципов осуществления закупок и размещения заказов сформулирован в законодательствах отдельных

При этом соответственные законы, правила, направленные на регулирование организации и проведения конкурсных отборов, прежде всего, обеспечивают равные права каждого участника торгов, защиту от монополизации рынка. Особенностью механизма осуществления государственных закупок в США является свод законодательных и подзаконных актов, который носит название «Правила закупок для федеральных нужд» (FAR). В этом Своде Правил определены все основные принципы политики, касающиеся области закупок, а также изложены в максимально доступной форме многочисленные требования относительно порядка и процедур, которые являются обязательными к исполнению для федеральных органов при проведении процедуры закупок, размещения заказов.

Законодательством Германии предписывается, что государство, выступая в качестве хозяйствующего субъекта, обязано в полной мере соблюдать такие же юридические, экономические нормы, принципы, требования, которые предъявляются перед представителями частного сектора экономики, т.е. обязано взаимодействовать в рыночных условиях, в конкурентной среде. Государство изначально не наделено никакими особыми полномочиями, привилегиями, и на равных правах конкурирует с представителями бизнеса, частного сектора, вместе с ними проводит мониторинг изменений на рынке, а также постоянно информирует рынок о своих нуждах и потребностях, объявляет аукционы, конкурсы на закупку товаров (услуг). Урегулирование возникающих споров проводится на основе гражданского права. Федеральными, региональными и местными органами власти, а также подчиненным им учреждениям и организациям осуществляется деятельность на основании бюджетного права. Основными принципами бюджетного управления вступают принципы экономного расхода средств и сбалансированность бюджета. Соблюдение этих правил ежегодно проверяют счетные палаты федерации и регионов.

Методическое обеспечение оценки эффективности системы государственных закупок Санкт-Петербурга, ее инновационного потенциала

Итоги по каждой конкретной закупке оцениваются в соответствии с эффективностью расхода бюджетных средств путем определения общей экономии. При этом экономия может определяться в процентах по отношению к начальной цене контракта. Полученной экономии проводится оценка и составляются конкретные рекомендации с расчетами по увеличению экономии в ходе проведения закупок.

Практика свидетельствует о том, что традиционная оценка закупок в отношении исключительно экономии бюджетных средств не отражает в полной мере уровень эффективности закупок, и может использоваться только при проведении оперативного анализа. При такой оценке анализ теряет ряд важнейших показателей, а именно - уровень конкурентности, дисциплина планирования, исполнения контрактов, соответствие требованиям законодательства при размещении заказов, развитие инновационного потенциала системы государственных закупок и проч. Кроме того, очевидны изъяны при расчете экономии в отношении уровня начальной цены контракта, поскольку такой вид расчета не учитывает обоснованности определения начальных цен и реальных рыночных условий ценообразования.

Поэтому вводится показатель аналитической оценки эффективности государственных закупок, учитывающий все вышеперечисленные факторы.

По итогам отчетных периодов (квартал, полугодие, 9 месяцев, год) проводится расчет комплексного показателя эффективности закупок всех государственных заказчиков.

Чтобы определить комплексный показатель применяются наиболее важные показатели, представляющие основные составные части осуществления государственных закупок и предоставляющие возможности формализовать подход к оценке эффективности, независимо от особенностей тех или иных заказчиков, отрасли закупок.

На основе указанных показателей характеризуются все стадии процесса закупок в рамках функционирования контрактной системы - на этапе планирования, размещения заказа, исполнения контракта и создается наиболее полное представление о состоянии размещения государственных заказов. Один из наиболее важных показателей, который характеризует, насколько эффективно с точки зрения экономии бюджетных средств осуществляются закупки заказчиком.

При этом важной составной частью является применение для сравнения не начального уровня цен контракта (который может быть определен неверно), а средневзвешенные сложившиеся в течение квартала по отрасли цены в соответствии с предложениями участников (определяются на основании относительных величин - процента снижения уровня начальной цены). К2 - Соблюдение законодательства при закупках Показатель предусматривает наличие установленных нарушений у заказчика при размещении заказов на протяжении каждого квартала. Большое значение показателя определено тем, что на основе отсутствия нарушений и возможных злоупотреблений, как неотъемлемой важнейшей части для создания эффективной системы государственных закупок. КЗ -Доля конкурентных закупок

На основании показателя определяется доля закупок в общем объеме операций, проведенных при проведении торгов либо запросов котировок цен у определенного заказчика по отношению со средним показателем по всем заказчикам.

Важность данного показателя заключается в том, что только конкурентные закупки способны обеспечить экономическую эффективность системы государственных закупок, сократить долю закупок у единственного источника - как одной из наиболее важных составляющих эффективности. К4 - Выполнение планов при закупках Система планирования представлена в виде важнейшего аспекта размещения заказов, позволяющего сбалансировать существующую систему закупок. Этот показатель является критерием оценки системы планирования каждого заказчика. Применение показателя помогает выявить наличие отклонений в фактически проведенных закупках в зависимости от плановых показателей - по наличию незапланированных закупок, нарушению сроков проведения закупок, не проведению запланированных закупок.

К5 - характеристика дисциплины исполнения контрактов По сути, размещение заказа не может заканчиваться на этапе заключения контракта. При оценке эффективности размещения требуется оценить в виде основной цели размещения заказа - получение тех благ, для которых и предусматривалось проведение. Поэтому система показателей оценки дополняется показателем оценки исполнения контрактов по отношению к срокам исполнения, качеству исполнения и иных.

Кб - Обоснованность определения уровня начальной цены контрактов Показатель эффективности расхода средств из бюджета требуется дополнить показателем обоснованности определения установленного уровня начальной цены контракта. На практике сложилось, когда начальная цена контракта определяется не в соответствии с реальной рыночной конъюнктурой, а иными путями -в произвольной форме, исходя из имеющихся лимитов бюджетных ассигнований, из опыта осуществленных закупок и т.п. При помощи показателя можно определить, насколько точно и верно заказчиком определяются начальные цены контрактов и оценивается, насколько велико отклонение уровня начальной цены контракта от среднеотраслевого.

Сценарные варианты инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга

Проблемы «недопланирования» государственного заказа являются достаточно актуальными, в связи, с чем бывший вице-губернатор И. Голиков на отчете перед Законодательным собранием города Санкт-Петербург в 2013 году также упомянул данную проблему. Чиновник отметил соответствие уровня ассигнований, выделенных на государственные закупки, показателям прошлого года. Среди самых значимых закупок на текущий год закупка продуктов питания, предназначенных для объектов социальной инфраструктуры, конкурсов по уборке улиц, проводимых еще в декабре прошлого года. И. Голиков отметил, что из 174 млрд. практически 115-125 млрд. рублей будут реализованы посредством проведения конкурентных торгов, в сумме 19,7 млрд. - средства направлены на размещение заказа у единственного поставщика (источника, исполнителя). Проблема «недопланирования» выражается в том, что из объемов в 174 млрд. рублей, предусмотренных на осуществление государственных закупок, на 24 .05.2013 года не проведено процедур на 30,7 млрд. рублей. На данный момент было проведено 75 процедур, чья первоначальная цена превышает 50 млн. рублей, на общую сумму 23,8 млрд. рублей. 116 конкурсов объявлено и еще проведение 56 процедур запланировано до конца года.

В этой связи переход плоскость контрактной системы принесет положительные результаты. Во-первых, проект контрактной системы регулирует не только стадию размещения заказа, но и на этапе планирования, а также исполнения и мониторинга эффективности исполнения государственной закупки.

амым важным аспектом системы планирования в контрактной системе является то, что планы-графики, которые разрабатываются государственными заказчиками, имеют привязку к целевым мероприятиям, что наглядно помогает обосновать целесообразность закупаемой продукции. Кроме того, в контрактной системе предусматривается возможность вносить изменения в план-график. Отсутствие хаотичности осуществления закупок не приводит к постоянной корректировке лимитов финансирования, а, значит, оптимально распределяются бюджетные средства на удовлетворения государственных нужд. Отсюда следующий сценарий (сценарий 2) повышения инновационного потенциала системы государственных закупок Санкт-Петербурга - перевод стадии планирования в технологически новую форму - в электронную, в рамках создания единой информационной системы и корреляция в автоматизированном виде расходования бюджетных средств с целями государственных программ и выполнению задач по государственным программам.

Следующий критерий, определяющий эффективность государственных закупок, выделяемый нами, это критерий, отражающий реальное мнение пользователей по поводу эффективности работы системы закупок. Выше мы уже упомина 132 ли различные организационно-управленческие проблемы, возникающие в процессе осуществления закупки. Стоит отметить, что проблемы, связные с человеческим фактором, наиболее остро стоят в системе управления государственными закупками. Обратимся к результатам социологического исследования «Эффективность системы контроля проведения государственных закупок», которое было проведено ВЦИОМ по результатам интернет опроса населения России и специа 117 листов в области закупок .

В Приложении В приведен список вопросов и ответов, отражающих отношение к существующей системе проведения госзакупок.

В основном население не информировано о существующей системе госзакупок и изменениях, происходящих в данной сфере. Те же, кто знает о системе, недовольны ее прозрачностью и коррумпированностью. То есть согласно данным социологического исследования, процесс осуществления государственных закупок подвержен определенным коррупционным рискам. Это отмечают не только граждане, которые имеют лишь представление о системе государственных закупок, не включены в нее, но считают ее непрозрачной и несправедливой. Что особенно важно, наличие коррупции в государственных закупках подчеркивают и специалисты данной сферы. А, следовательно, можно констатировать незначительную эффективность в процессе закупочной деятельности. В этой связи, важным показателем критерия «план (цель) - процесс» является наличие контроля на всех этапах цикла закупки. А в этой части основная надежда на исправление ситуации с коррупцией у населения и специалистов госзакупок на общественный и гражданский контроль.

Стоит отметить, что опрос показал достаточно слабое информирование населения о системе государственных закупок. А для того, чтобы эффективно контролировать и обсуждать проблемы сферы закупок государства, обществу необходимо наличие оперативной и достоверной информации, а, следовательно, возрастает роль технологического механизма в процессе закупочной деятельности. Сама контрактная система - это своеобразный технологический цикл от планирования (плана, цели) до исполнения (результата) закупок. Важная роль в этом процессе отдается технологиям - как пример, создание единой информационной системы государственных закупок. Вынесение информации обо всех стадиях жизненного цикла закупок в сеть Интернет позволит оперативно и доступно контролировать сферу государственных закупок, как гражданам, так и экспертам и специалистом в области закупок.

Итак, с учетом выделенного критерия эффективности института государственных закупок «план (цель) - процесс» и увеличение роли инновационного технологического механизма развития института государственных закупок, разработаем инновационные организационные мероприятия (таблица 11), позволяющие действенно управлять закупочным процессом и усиливать его эффективность в Санкт-Петербурге. Безусловно, в контексте институциональных преобразований государственных закупок и перехода на контрактную систему.

Что касается инновационной составляющей государственной закупки, то нами также выделяются некоторые характеристики института государственных закупок Санкт-Петербурга, детерминирующие его инновационную составляющую, что представлено в сценарии 3. Кроме того, Санкт-Петербург по своему инновационному потенциалу входит в тройку крупнейших российских инновационных центров наряду с Москвой и Московской областью. Геополитические преимущества города, создание благоприятного инвестиционного климата, наличие программы мероприятий по реализации инновационной политики призваны обеспечить лидирующие позиции города в инновационной сфере. В соответствии с Постановлением Правительства Санкт-Петербурга «О Концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 года» инновационное развитие города определяется как одно из главных направлений развития на период до 2025 года. В Санкт-Петербурге в 2008 году была сформирована комплексная программа мероприятий для реализации инновационной политики на 2008-2011гг. в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20 июля 2007г. №881 «Об основах инновационной политики в Санкт-Петербурге на 2008-2011гг.».