Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы трансформации системы публичного управления 13
1.1 Особенности организации системы публичного управления 13
1.2 Источники трансформации системы российского публичного управления 27
1.3 Цифровизация в системе публичного управления 44
Глава 2. Оценка цифровизации системы публичного управления 57
2.1 Анализ и оценка развития цифровых технологий в системе публичного управления 57
2.2 Специфика моделей, основанных на персонифицированном подходе к системе публичного управления 66
2.3 Развитие модели цифрового публичного управления 95
Глава 3. Модернизация системы публичного управления в условиях развития цифровизации 109
3.1 Императивы развития цифровой трансформации системы публичного управления 109
3.2 Становление механизма трансформации системы публичного управления в условиях развития цифровизации 124
3.3 Направления совершенствования электронно-технологического обеспечения системы публичного управления Южным макрорегионом 140
Заключение 155
Список использованных источников 160
Приложения 195
- Особенности организации системы публичного управления
- Анализ и оценка развития цифровых технологий в системе публичного управления
- Развитие модели цифрового публичного управления
- Направления совершенствования электронно-технологического обеспечения системы публичного управления Южным макрорегионом
Особенности организации системы публичного управления
Историю развития системы публичного управления можно соотнести с характером формирования принципов и научных теорий осуществления государственного администрирования и применения ключевых теорий менеджмента при управлении экономическими процессами на той или иной территории.
Это проявляется в рассмотрении президентской власти в США, что выражается политико-экономических взглядах президента США В. Вильсон, который ввел в научный оборот и практическое применение понятие «публичное управление» 1 , которое, в данном случае, расценивается как специальное управленческое воздействие государственных структур на процессы, происходящие в обществе. В. Вильсон сформулировал основные принципы такого управления:
Первый - разделение по различным особенностям и направлениям влияния на социально-экономические процессы политического и административного характера2.
Второй - выявление и всесторонний учет отличительных признаков между государственными органами и бизнес-организациями с цель разработки и дальнейшей реализации эффективного управленческого воздействия при достижении конкретного социально-экономического результата3.
При анализе английского словосочетания «public management», следует подчеркнуть реализацию, в данном случае, деятельность органов публичного управления как одно из направлений менеджмента на уровне государства, региона или муниципалитета.
С точки зрения Д. Растоу, формирование различных специальных служб (в том числе в сфере деятельности государственных и муниципальных органов), «обеспечивающих массовое образование и благосостояние» 4 выступает результатом демократизации. Эта демократизация касается расширения разнообразия частнопредпринимательских отношений и процессов предоставления публично-государственных услуг населению.
Рассматривая результаты исследований А. М. Гоголева, можно сделать вывод о том, что он заменил понятие «публичное управление» на «публичное администрирование» в связи с демократическими преобразованиями, что выражается в расширении функций и роли представителей общественности (в виде участия в государственном управлении общественных организаций и представителей бизнес-сообщества) и формировании механизмов общественного контроля над государственной властью. Хотя буквальное понимание смысла термина «администрация» как управление, дает возможность рассматривать в качестве схожих по смыслу понятий «публичное управление» и «публичное администрирование»5.
Одной из ключевых характеристик органов публичного управления выступает деятельность по предоставлению комплекса общественных экономических услуг неограниченному числу граждан или определенным людям.
В 1930-е гг. А. Файоль рассматривает теорию административного управления, в соответствии с которой официальная администрация должна функционировать на основе правил обязательных для выполнения субъектами публичного и частного секторов экономической активности.
Ключевое значение имеет административная функция, направленная на реализацию разработанных на основе накопленного и обобщенного практического опыта управленческой деятельности, проектов и программ реформирования различных сфер жизни общества6.
В дальнейшем теория административного управления получает обоснование в исследованиях Л. Урвика, который рассматривал принцип рационализации формирования системы ведения экономической деятельности на базе научной организации труда, стандартизации ресурсов и результатов производства с упрощением производственных процессов7.
В первой половине XX в. осуществляется обоснование процессов публичного управления в рамках концепций М. П. Фоллета и Д. Макгрегора, в которых особое внимание уделяется гуманитарному аспекту управления.
Теория М. П. Фоллета рассматривает развитие форм сотрудничества и партнерства, что в частности, выражается и в дальнейшем реализуется в государственно-частном партнерстве8.
В свою очередь, в соответствии с теорией Д. Макгрегора, способности управляемых субъектов (например, государственных и муниципальных служащих) могут отличаться воображением и изобретательностью 9 . Указанные признаки можно рассматривать в рамках публичного управления как проявление самостоятельных общественных и предпринимательских инициатив.
На основе последующего развития управленческой мысли следует рассмотреть специфику публичного управления с точки зрения ряда концепций, которые сформировались на основе длительного опыта государственного регулирования общественных процессов, что можно представить в структурированном виде (таблица 1).
Исходя из содержания таблицы 1, можно утверждать, что на протяжении истории развития научных концепций менеджмента накоплен значительный отечественный и зарубежный опыт по организации и осуществлению классических, устоявшихся форм публичного управления. В XX в. и далее в начале XXI в. формируются научные идеи по инновационному осуществлению регулирования экономических процессов при установлении центров публичного управления.
Следует отметить несколько ключевых концепций, путем которых обеспечен порядок развития теории и практики менеджмента (таблица 2).
На основе указанных в таблице 2 концепций организации публичной власти и управления наиболее перспективной выступает идеология «нового публичного управления», так как в рамках данной инновационной модели регулирования социально-экономических процессов на тех или иных территориях.
Следует отметить несколько специальных научных подходов и теорий, которые определяют аспекты проявления публичного управления:
1. Системный подход – рассмотрение публичного управления как совокупности взаимосвязанных элементов, способных оказывать влияние друг на друга на основе обратной связи21.
2. Структурно-функциональный подход – определение отношений между государственными подсистемами с целью достижения поставленных целей через институциональные механизмы 22 , которые выполняют определенные функции регулирования социально-экономических процессов23.
3. Теория бихевиоризма (поведенческая школа). По мнению Э. Мейо, для человека характерно стремление к взаимодействию с другими людьми для формирования и поддержания (экономического существования с поддержанием сотрудничества24.
4. Постмодернистская теория, определяющая принципы публичного управления с опорой на конкретный опыт использования средств регулирования общественных отношений, с учетом относительности эффективности полученных итогов административной деятельности25.
Процесс управления предполагает единство двух взаимосвязанных элементов – управляющей (субъект) и управляемой (объект), которые дополняются наличием целей и инструментов воздействия субъекта на объект (рисунок - 1).
Анализ и оценка развития цифровых технологий в системе публичного управления
При построении системы электронного администрирования возможно обращение к зарубежному опыту организации деятельности государственных органов в системе электронно-информационного оформления их взаимодействию с населением и частным сектором экономики посредством структуры «электронного правительства» (таблица 11).
Содержание таблицы 11 определяет разнообразие различных мероприятий в процессе формирования продуктивного электронного администрирования, в котором используется широкий перечень источников происхождения информационных ресурсов. Это дополняется необходимостью технологического усовершенствования электронной инфраструктуры при построении устойчивых информационных контактов между структурными элементами государственно-муниципального управления73.
Обеспечивается единство стратегических способов формирования системы электронного администрирования при тесном государственно-частном сотрудничестве по социально-экономическим вопросам74.
Данная модернизация имеет следующие признаки:
1) расширение способов использования эффективных информационных продуктов и ресурсов глобальной сети Интернет в организации функционирования различных бизнес-структур;75
2) повышение уровня экономической эффективности действия виртуальных форм в процессе предпринимательства и делового сотрудничества, в том числе в организации GR-менеджмента по оказанию воздействия на работу государственных и муниципальных органов с цель разработки ими управленческих решений, соответствующих интересам частному бизнесу;
3) установление взаимного соответствия систем электронного функционирования государственных и муниципальных органов при их сотрудничестве с частными компаниями на базе структурированных условий электронно-цифрового формата происходящих экономических операций.
Процесс развития электронного администрирования дополняется необходимостью радикально модернизировать технологии менеджмента для эффективного управления на всех уровнях регулирования социально-экономических отношений76.
Социально-экономические и информационно-коммуникативные условия применения государственных электронных систем определяют принципы реализации официально-управленческих полномочий при непрерывном обмене необходимыми сведениями при разработке комплексных управленческих решений в структуре межведомственного согласования. Это происходит посредством специальной нормативно правовой регламентации порядка реализации информационно управленческих отношений, что происходит в форме:
1) развития контрактной системы по вопросам размещения и выполнения государственных и муниципальных заказов в деятельности частных фирм;
2) укрепление государственно-частного партнерства на различных уровнях публичного администрирования;
3) формирование концессионных соглашений по эксплуатации государственных информационных систем;77
4) предупреждение фактов несанкционированного доступа к информационным данным, что выступает ключевым фактором современной киберпреступности;78
5) необходимое дублирование важнейших сведений в электронной форме, в том числе в виде документов на бумажном носителе.
При общем рассмотрении характеристики государственных информационных систем следует показать перечень наиболее важнейших из них с учетом статуса и функций специальных государственных органов, по линии которых они могут применяться (Приложение 8 - таблица 12)79.
В связи с этим происходит электронное поддержание режима устойчивого создания, хранения и ускоренной передачи информационных данных между различными субъектами государственного и муниципального управления, представителями бизнес-сообщества и гражданами80.
Условия формирования и использования рассмотренных государственных информационных систем можно сформулировать алгоритм цифровизации структуры публичного управления, который включает следующие этапы:
1) проектирование публичного управления в условиях цифровизации;
2) установление показателей и методов оценки результативности применения электронно-цифровых технологий;
3) применение цифровых технологий в процессе предоставления публичных услуг;
4) анализ и оценка результатов применения цифровых технологий с позиции критериев качества публичного управления.81
Посредством специальной матрицы (таблица 12) можно сопоставить и оценить реализуемые на федеральном уровне информационные системы.
Развитие модели цифрового публичного управления
Реализация цифрового публичного управления различными территориями осуществляется в виде государственно-муниципального функционирования в соответствии с территориальной спецификой и условиями социально-экономического поддержания и развития жизни населения.
Процесс данного управления регулируется и поддерживается путем электронно-цифрового информационного обеспечения выполнения ряда функций при необходимом уровне финансирования, что определяется получением социально-экономического результата, который в той или иной степени соответствует поставленным целям электронно-информационной модернизации поддержания территориальных экономических процессов.
Рассматривая сам процесс публичного управления территорией, необходимо подчеркнуть то, что в современных условиях ключевую роль играют информационные данные, которые формируются, анализируются и перемещаются на базе передовых цифровых технологий и электронных сетей. Указанные технологии и сети позволяют реализовать ряд последовательных публично-управленческих функций с опорой на территориальные условия различных направлений экономической деятельности. Данными функциями выступают:
1) анализ имеющихся территориальных возможностей реализации экономических интересов с учетом специфики угроз и проблем, препятствующих оптимальному использованию указанных возможностей;
2) прогнозирование и программирование дальнейшего порядка функционирования и взаимодействия структур государственного и муниципального управления на основе результатов проведенного анализа и информационной характеристики с выявлением наиболее выгодных направлений дальнейшего развития жизни населения на данной территории;
3) постановка целей публично-управленческой деятельности как необходимых состояний, которые требуется достичь путем преобразования социально-экономической среды деятельности населения;
4) выявление определенных задач, необходимых для их продуктивного выполнения структурами государственного и муниципального управления в виде реализации конкретных мероприятий в соответствии с поставленными целями данной деятельности;123
5) электронно-цифровое обобщение собранных и проанализированных информационных данных о характере выполняемых публично-управленческих мероприятий, что выступает основой принятия соответствующих управленческих решений, направленных на устранение выявленных территориальных барьеров социально-экономического развития;
6) в свою очередь, принятые управленческие решения выражаются в обязательных для исполнения государственными и муниципальными служащими нормативных актах, которые должны учитываться при последующем функциональном управлении данной территорией.
Указанный порядок реализации и поддержания полномочий и функций системы публичного управления на данной территории можно представить в виде рисунка (Приложение 15 – рисунок 15).
На рисунке 15 определяется порядок электронно-цифрового взаимодействия федеральных структур государственного управления на уровне Южного макрорегиона. Ключевым и центральным элементом этого взаимодействия является Департамент по взаимодействию с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления как структурного элемента в деятельности Полномочного представителя Президента РФ в ЮФО.
Этот орган выступает важнейшим связующим звеном между федеральным и регионам уровнем публичного управления в ЮФО, что поддерживает тесное согласование принимаемых управленческих решений исполнительными органами власти субъектов РФ. Данное согласование, коммуникации взаимодействия между Департаментом и региональными органами управления при выполнении ряда указанных функций обеспечиваются и поддерживаются современными электронно информационными связями и разнонаправленными информационными потоками. На рисунке 15 различные виды стрелок показывают перемещение информационных сообщений и вспомогательные информационные ресурсы, которые необходимо для выполнения отмеченных функций управления территорией ЮФО.
Данное информационное поддержание обеспечивает последовательное выполнение функций публичных органов управления в соответствии с особенностями территориальных социально-экономических систем макрорегиона (федерального округа РФ), региона (субъекта РФ) и муниципалитета (составной части субъекта РФ). В рамках поставленных целей и выявленных задач происходит реализация конкретных мероприятий, которые выражаются в принятии управленческих решений, которые закрепляются в виде обязательного для исполнения должностными лицами структур публичного управления нормативных актов. Эти акты устанавливают пределы функционирования частных предпринимательских структур и определяют порядок предоставления государственно муниципальных услуг населению на данной территории.
Порядок электронно-цифрового поддержания публичного управления в макрорегионе можно продемонстрировать также на примере ЮФО, что отражается путем реализации государственной программы «Информационное общество». В связи с этим необходимо указать преимущества данной территории:
1. Оптимальное транспортно-географическое положение при наличии эффективных транспортных коммуникаций как основа обеспечения транспортной взаимосвязи нескольких регионов Европы и Азии.
2. Благоприятные природно-климатические условия для проживания населения, ведения сельского хозяйства и оказания экономических услуг рекреационно-туристического характера.
3. Высокая социально-экономическая привлекательность округа для иностранных экономических партнеров и привлечения эффективных трудовых ресурсов за счет иных территорий.
4. Достаточно мощный промышленно-производственный потенциал, который выражается в виде ряда отраслей агропромышленного комплекса, сельскохозяйственного машиностроения, металлургии, химии и нефтехимии, пищевой промышленности124.
Наряду с указанными преимуществами следует отметить ряд вызовов сложившейся на территории ЮФО, которые определяют дальнейшие направления деятельности структур публичного управления. Данными вызовами и угрозами выступают:
1. Не достаточно диверсифицированная отраслевая структура экономики при низком уровне производительности труда в ряде отраслей.
2. Низкая степень инновационной активности и незначительное наличие высокотехнологичных видов деятельности, при отсутствии лидирующих инновационно-образовательных кластеров.
3. Несоответствие уровня профессиональных компетенций сотрудников процессам инновационного развития системы государственного и муниципального управления посредством широкого использования цифровых технологий.
4. Значительные межрегиональные и межмуниципальные различия по степени экономической активности и степени электронно-информационного взаимодействия представителей государственного администрирования и субъектов частного бизнеса.
5. Недостаточный уровень энергообеспеченности и развития инженерной инфраструктуры.
Направления совершенствования электронно-технологического обеспечения системы публичного управления Южным макрорегионом
Оценка того или иного результата функционирования органов государственного и муниципального управления, в частности, при использовании цифровых технологий с регулированием социально-экономических процессов на отдельных территориях направлена на рассмотрение полученного итога названной управленческой деятельности.
Понятие «результативность» происходит от лат. resultare – отражаться, то есть полученный или созданный итог деятельности, в том числе органов государственного и муниципального управления по предоставлению общественных услуг, отражает специфику реализации официальных управленческих функций. Уровень качества полученных результатов определяется разработанными решениями при помощи электронно-цифровой обработки разнонаправленных информационных ресурсов. Данное качество и эффективность полученных результатов также оценивается в соответствии с тем, какими темпами происходит решение задач предоставления услуг населению и поддержки субъектам малого и среднего бизнеса.
Показатели, по которым может происходить оценка результативности деятельности государственных органов на федеральном и региональном уровне, выступают принципы, заданные «Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.»:
1. Выявление препятствий для эффективной реализации предпринимательских инициатив с использованием электронных средств оценки имеющихся проблем и поиском вариантов их решений.
2. Поддержание непрерывных электронных контактов между органами государственно-управленческой структуры и частных производителей товаров и услуг в электронном формате193.
3. Формирование условий для ускоренной и своевременной государственной поддержки субъектам частного бизнеса посредством реализации широкого спектра мер тарифного, таможенного, налогового и антимонопольного регулирования194.
4. Выявление и оценка источников получения финансовых ресурсов на основе осуществления всестороннего электронно-цифрового анализа рыночной ситуации при определении соответствующих исходных ресурсов для реализации полномочий структур публичного управлния на различных территориях.
Реализация указанных принципов должна происходить посредством инновационных технологий, которые во многом выражаются в применении цифровых средств преобразования исходных информационных ресурсов с доступом к различным базам данных на уровне макрорегиона (например, Южного федерального округа) и уровне субъектов РФ, составляющих территорию этого макрорегиона.
Необходимо дальнейшее расширение цифровизации функций органов официального управления при реализации электронно-технологических инноваций, одним из ключевых результатов которой выступает минимизация бюджетных расходов. Это должно быть связано с активным использованием зарубежного опыта цифрового регулирования производственной деятельности с дополнением отечественных разработок иностранными видами элементов электронного анализа и перемещения информационных сведений.
Осуществление эффективных электронно-цифровых преобразований в структуре деятельности государственных и муниципальных органов управления в Российской Федерации должно опираться на решения социально-экономических проблем за рубежом посредством использования электронных способов ресурсного обеспечения разработки документации, содержащей экономически обоснованные управленческие решения. Это связано с предоставлением возможностей продуктивного применения иностранных цифровых технологий при условии развития системы предоставления публичных услуг в электронном формате195.
Рассматривая зарубежный опыт, можно утверждать, что данная концепция государственно-цифрового управления во многом опирается на уже проверенные технологии обработки информационных комплексов, что тесно связано с предотвращением повышенных рисков при реализации инновационных проектов государственно-частного взаимодействия.
В рамках внешнеэкономической деятельности применение передовых цифровых технологий связано со всесторонним учетом имеющихся положительных условий сотрудничества с иностранными фирмами при своевременном выявлении отрицательных показателей в сфере купли и продажи экономических благ. Тем самым в электронном формате происходит рассмотрение перспектив дальнейшего сотрудничества на основе учета ситуации на мировом рынке и специфики изменения социально-политических отношений между разными странами196.
Модернизация способов использования положительно за рекомендовавшихся себя производственных разработок в структуре частного предпринимательства происходит на основе государственной поддержке российских научных разработок при расширении участия России на мировом рынке высокотехнологичной продукции. Это подкрепляется электронно-цифровыми средствами проведения указанных исследований и способами их дальнейшего распоряжения.
Таким образом, в системе цифровой трансформации системы публичного управления необходима комплексная оптимизация методов регулирования функционирования экономической системы с использованием имеющегося электронно-технологического потенциала с учетом всестороннего развития кадрового потенциала государственно муниципального аппарата. Это обеспечивается посредством электронно-цифрового сопровождения процессов обучения и технологий повышения уровня профессиональной квалификации должностных лиц, что происходит в следующих вариантах:
1. Формирование комплексной системы непрерывного расширения профессиональных компетенций государственных и муниципальных служащих посредством освоения специфики дальнейшей деятельности в электронном режиме. Это подкрепляется периодическими электронными обучающими курсами, которые могут проводиться представителями образовательных учреждений в дистанционном режиме.
2. Расширение практических навыков работы с различными сведениями с рациональной оценкой вариантов устранения препятствий для конструктивного взаимодействия с представителями других подразделений, структурами публичного администрирования и частного бизнеса197.