Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы системного социально-экономического развития монопрофильной территории 19
1.1.Теоретические положения системного социально-экономического развития монопрофильной территории 19
1.2. Роль и особенность институциональной подсистемы в развитии монопрофильной территории 42
1.3. Экономическая природа институционального обновления социально-экономического развития монопрофильных территорий 86
1.4. Типологизация и критерии отнесения территорий к монопрофильным 104
Глава 2. Проблемы и перспективы системного социально экономического развития монопрофильных территорий 124
2.1. Проблемы социально-экономического развития монопрофильных территорий Российской Федерации 124
2.2. Проблемы формирования институциональных подсистем социально-экономического развития монопрофильных территорий 143
2.3. Зарубежный опыт институционального обновления монопрофильных территорий 176
2.4. Перспективы системного развития монопрофильных территорий Российской Федерации 193
Глава 3. Методология обеспечения системного анализа и регулирова ния социально-экономического развития монопрофильной территории на основе институционального обновления 241
3.1. Методологические принципы и подходы к обеспечению системного анализа и регулирования социально-экономического развития монопро фильной территории 241
3.2. Методика институционального обновления социально экономического развития монопрофильных территорий 257
3.3. Методические положения мониторинга социально-экономического развития монопрофильной территории 284
Глава 4. Модель институциональной подсистемы эффективного социально-экономического развития монопрофильных территорий 319
4.1. Индикаторы эффективности системного социально-экономического развития монопрофильной территории и влияния институциональной подсистемы 319
4.2. Направления институционального обновления монопрофильных территории в индустриально развитом регионе 333
4.3. Модель эффективной институциональной подсистемы монопрофильной территории 351
Глава 5. Механизм обеспечения эффективного системного развития монопрофильной территории на основе программно-проектного под хода 366
5.1. Повышение эффективности стратегического управления монопрофильной территорией 366
5.2. Выбор стратегических проектов на основе выявления «точек роста» монопрофильной территории 376
5.3. Механизм реализации стратегических проектов на основе реализации муниципально-частного партнерства 404
5.4. Оценка эффективности системного развития монопрофильных территорий и влияния институциональных преобразований 420
Заключение 443
Список литературы
- Роль и особенность институциональной подсистемы в развитии монопрофильной территории
- Проблемы формирования институциональных подсистем социально-экономического развития монопрофильных территорий
- Методика институционального обновления социально экономического развития монопрофильных территорий
- Направления институционального обновления монопрофильных территории в индустриально развитом регионе
Роль и особенность институциональной подсистемы в развитии монопрофильной территории
Монопрофильные территории являются специфичным объектом исследования. Эта специфика заключается в «отрыве» теории и методологии их развития. В чем заключается этот разрыв?
Во-первых, за рубежом, острая проблемность моногородов в различных странах (Германия, США) обусловила появление практикоориентированных методологических подходов к их реформированию. Наиболее успешен в этом отношении опыт Германии.
Так, основой методологического подхода санации и реструктуризации промышленных городов Рура, начавшихся в 1960-х годах, был выбор приоритетов модернизации. В итоге, первым приоритетом была выбрана модернизация инфраструктуры, в том числе транспортной, для повышения мобильности населения и снижения издержек бизнеса; вторым приоритетом - не просто переподготовка занятых, а также меры по повышению человеческого капитала, развитию местной инициативы, идентичности, культуры и др., чтобы территория стала более привлекательной для инвесторов за счет роста качества населения; третьим приоритетом - экологическая санация старопромышленных территорий с высоким уровнем загрязнения7.
В тоже время можно утверждать, что до сей поры отсутствуют фундаментальные теоретические основы для такого реформирования.
Во-вторых, обилие научных работ в России, посвященных моногородам (Приложение 1), не сопровождалось существенным их вкладом в методологию реформирования таких городов как на «бумаге», так и на практике. В качестве до 7 Зубаревич Н. Регионы России: неравенство, кризис, модернизация. - М.: Независимый институт социальной политики. - С.93-94. казательства последнего можно привести: множественность и неоднозначность критериев отнесения к моногородам, в результате чего в список моногородов попадают территории, не имеющие отношение к ним; появляющееся у правительства желание «закрыть» особо кризисные моногорода, а население массово переселить и др.
Так, авторский анализ исследований моногородов, представленных в диссертациях с 2001 г. по 2015 г., показал, что за последние 15 лет исследования проводились в 36 диссертациях, в том числе в 3-х докторских (Тургель И.Д. - 2001 г., Испулова С.Н. - 2010 г., Загоруйко И.Ю. - 2011 г.) и в 33 кандидатских. Структура названий работ в основном связана со следующими направлениями исследований: - стратегическое управление моногородами - 8 работ (в том числе 2-х докторских); - трудовой потенциал и рынок труда в моногородах - 7; - социально-экономические проблемы моногородов - 3; - обеспечение устойчивого экономического развития моногородов - 3; - система расселения и производства региона - 2; - социологический анализ моногородов - 2. Исследования проводились на примере городов горного профиля Среднего Урала, городов Читинской, Мурманской, Ленинградской областей, городов Набережные Челны, Норильск, Жуковский, Юрга Кемеровской области. уточнены понятия «моногород» (Цай Е.Л. - предложен коэффициент диверсификации; Кузнецова Г.И. - обоснованы критерии монопрофильности с критической ситуацией на рынке труда; Дикунов С.А. - выявлены базовые признаки моногорода; Дроздецкая А. А. - моногород включен в экономическую систему региона с различными отраслями; Васиян Р.И. - ведены дополнительные критерии -удаленность моногорода от крупных населенных пунктов и зависимость доходной части бюджета от деятельности градообразующего предприятия; Коновалова Т.А. - уточнено определение моногорода стратегического значения, выделены «открытые» и «закрытые» моногорода), «монопромышленный город» (Александрова И.В., Микляева Е.В., Манаева И.В., Гладких М.О.), «инновационная среда моногорода» (Лыткин А.И.); «структурная перестройка экономики промышленного моногорода» (Коршунов И.В.); «депрессивный старопромышленный город» (Ризов А.Д.); - предложена модель формирования института частно-муниципального партнерства (Колесников А.И.); разработана система показателей финансового обеспечения устойчивого развития монопрофильного муниципального образования (Кулян Р.А., Трусова К.Е.); индикаторов состояния градообразующих угледобывающих предприятий и моногорода (Лемяскин А. А.).
Развитие методологии представлено в работах Тургель И.Д. (методологические основы анализа социально-экономического развития моноспециализированных городов), Федотова В.К. (методология объективной оценки ситуации с выходом на интегрально-синтезирующие количественные показатели степени про-блемности); Загоруйко И.Ю. (методологические положения по формированию организационно-экономических механизмов реформирования промышленного сектора экономики моногородов).
Методическое развитие включает следующие методические основы: анализа и оценки социально-экономического развития моногородов (Тургель И.Д., Кузнецова Г.И., Александрова И.В., Крючина Л.И., Антонова И.С, Коршунов И.В., Венделев Д.Г., Коновалова Т.А., Саргиджян М.С., Манаева И.В., Дятлов Н.А.), внедрения стратегического подхода в практику управления социально-экономическим развитием моногорода (Тургель И.Д.), экспертной оценки риска проявления негативных последствий деградационных процессов в моногородах (Обоймова Н.Т.), формирования социально-производственных комплексов (Ису-пова С.Н.), прогнозирования развития финансовых отношений моногорода (Кулян Р.А.), формирования механизма реализации проектов и программ структурной перестройки экономики моногорода (Марков И.А.), группировки моногородов по показателям их инновационно-технологического развития (Гладких М.О.), формирования комплексных инвестиционных планов моногородов (Здоровцова Л.В.), формирования социально-экономической системы с применением метода системной динамики (Цай Е.Л.).
Проблемы формирования институциональных подсистем социально-экономического развития монопрофильных территорий
На сегодняшний день определение и изучение формирования латентных групп имеет расширенное изучение.
В частности, Грюниг Дж. указывает, что латентные (скрытые) группы, несмотря на наличие объединяющих признаков у их членов, не осознают себя в качестве групп, не ведут себя как группы, и наличие общих признаков с другими членами никак не влияет на поведение и мышление членов этих групп. Дж. Грюниг выделяет три фактора, превращающих латентные группы в активные:
1. Признание наличия проблемы. Для членов группы характерен поиск информации, поиск людей с похожими проблемами;
2. Признание наличия ограничений, как внешних, так и внутренних. Причем ограничения могут быть различными - от недостатка денег до невозможности выехать за границу;
3. Отчужденность от предмета, точнее различный уровень вовлеченности в тот или иной социальный процесс.
Гуманитарные технологии, направленные на активизацию групп, то есть на превращение латентных групп в активные, О. Матвейчев называет провокацией субъектности. Объединяющие признаки латентных групп существуют лишь в потенции, и всегда есть риск неправильно определить то, что может превратить латентную группу в активную, и наоборот - не заметить того, что способствует такому превращению 88.
Все действия, которые осуществляет государство в хозяйстве, связаны с выбором одной из имеющихся альтернатив (так же как и действия фирмы или потребителя).
Во-первых, это выбор бюджета. Все источники дохода являются взаимозаменяемыми (например, можно получить дополнительные 100 млн. рублей за счет налога на прибыль, а можно за счет акциза на алкоголь). В то же время все статьи расходов конкурируют между собой, так как увеличение одной статьи означает
Социальные группы [электронный ресурс]. URL: http://newideology.rU/slovar/s/sotsialnaya-gruppa/ (дата обращения 20.05.2015). уменьшение других (например, для увеличения расходов на армию нужно сократить расходы на ремонт дорог, и наоборот). Таким образом, нужно решить, откуда взять деньги и куда их тратить.
Во-вторых, «правила игры» в хозяйстве и обществе тоже могут быть разными, и, следовательно, их тоже надо выбрать (например, создать правила увольнения рабочих фирмами).
Поскольку создание общественных благ и «правил игры» необходимо для всего общества, само общество и должно принимать решения о выборе различных альтернатив. Именно поэтому говорят об общественном выборе - принятии решений по поводу бюджета и других функций государства.
Теорию общественного выбора называют иногда «новой политической экономией», так как она изучает политический механизм формирования макроэкономических решений. Критикуя кейнсианцев, представители этой теории поставили под сомнение эффективность государственного вмешательства в экономику. Последовательно используя принципы классического либерализма и методы микроэкономического анализа, они сделали объектом анализа не влияние кредитно-денежных и финансовых мер на экономику, а сам процесс принятия правительственных решений.
Логическим завершением теории общественного выбора является, поэтому постановка вопроса о «провалах» государства (правительства). Указанные провалы - это случаи, когда государство (правительство) не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов.
Ещё в статье 1954 года «Индивидуальный выбор при голосовании и рынок» Джеймс Бьюкенен выделил два уровня общественного выбора: 1) начальный, конституционный выбор (который совершается еще до принятия конституции) и 2) постконституционный. На начальном этапе определяются права индивидов, устанавливаются правила взаимоотношений между ними. На
Курс: Теория общественного выбора [электронный ресурс]. URL: http://www.madrace.ru (дата обращения 26.05.2015). постконституционном этапе формируется стратегия поведения индивидов в рамках установленных правил.
Дж. Бъюкенен проводит наглядную аналогию с игрой: сначала определяются правила игры, а потом, в рамках этих правил, осуществляется сама игра. Конституция, с точки зрения Джеймса Бьюкенена, и является таким набором правил для ведения политической игры. Текущая политика - это результат игры в рамках конституционных правил. Поэтому результативность и эффективность политики в значительной мере зависят от того, насколько глубоко и всесторонне была составлена первоначальная конституция; ведь по Бьюкенену, конституция -это прежде всего основной закон не государства, а гражданского общества.
Сочетание методологических подходов, присущих нео-институционализму и теории общественного выбора, позволяет рассматривать проблемы трансакци-онных издержек, возникающих в процессе принятия решений органами государственной власти, особенности агентских отношений между избирателями и политиками, политиками и чиновниками, чиновниками разных уровней и т.д., а также вопросы нетранзитивности коллективных предпочтений процедурного манипулирования в органах принятия решений. При этом четко проводится постулат о рациональном поведении участвующих в политическом процессе субъектов, а сами политические институты понимаются как специфические правила и процедуры выработки решений, направляющие это поведение в определенное русло. Благодаря этому появляется возможность рассматривать результат процесса принятия политических решений в терминах структурно детерминированного равновесия, т.е. равновесия, обусловленного использованием существующих институциональных механизмов.
Возможно ли применение положений теории общественного выбора к территориальному (муниципальному) развитию? Для этого следует рассмотреть особенности современного территориального развития.
К таковым можно отнести следующее: а) процессы децентрализации, начавшиеся в 70-80-х гг. прошлого века обусловили тот факт, что территории (за счет появления возможности у местного пра вительства управления ее ресурсами) стали играть самостоятельную и активную роль в экономических процессах.
В настоящее время общие тенденции развития территориального управления направлены на децентрализацию функций и полномочий, ранее сосредоточенных в руках центральных органов власти, на расширение самостоятельности органов управления, находящихся на самом нижнем этаже территориальной структуры. Эта тенденция затронула практически все страны - как развитые, так и развивающиеся. До такой степени, что заговорили о всеобщей («глобальной») волне децентрализации. Общими стали и многие проблемы, с которыми столкнулись страны в ходе реализации реформ по децентрализации. Во многом схожими, несмотря на существующие институциональные различия, стали и пути их разрешения.
Методика институционального обновления социально экономического развития монопрофильных территорий
Из приведенной выше типологии видно, что первые 5 типов - возникли как монопрофильные и ими остались; следующие три - не были монопрофильными, но стали ими в процессе развития; последний тип — поселения потерявшие мо-нопрофильность в переходной экономике в связи со сворачиванием экономической базы150.
Бочко B.C. и Букин В.П. выделяют следующие группы монопрофильных территорий151: Кузнецова Г.Ю. Географическое исследование монопрофильных поселений России. Диссертация на соискание ученой степени кандидата географических наук. 2003. - 260 с. устойчивые доноры. Данная группа в течение ряда лет лидировала по социально-экономическим показателям и являлась локомотивом экономического развития всей области, обеспечивала финансовую подпитку остальных слаборазвитых и депрессивных муниципальных образований. К этой группе относятся такие монопрофильные территории, как Каменск-Уральский, Нижний Тагил, Верхнесалдинский район, Полевской, Краснотурьинск, Качканар, Серов, Красноуральск. территории с волнообразной депрессией. Уровень производственно-хозяйственной жизни в территориях осуществляется таким образом, что уровень спада производства отдельные периоды заменяется подъемом, но при этом существенных положительных перемен в социально-экономическом развитии не достигается. В то же время при всплесках роста производства начинает подниматься жизненный уровень населения, снижается дотационность местного бюджета, увеличивается розничный товарооборот и т.д. К этой группе относятся такие монопрофильные территории Свердловской области, как Асбест, Ревда, Североуральск. территории с застойной депрессией. Для них присущи не просто долговременные спады производства и жизненного уровня жителей, но и вялотекущее функционирование производства. Делаются очень слабые попытки оздоровить имеющиеся производственные мощности, местная администрация не в состоянии мобилизовать население на развитие малого бизнеса, социальная сфера постепенно сворачивается, безработица колеблется, но лишь за счет отъезда трудоспособного населения в другие регионы. К этой группе относятся такие монопрофильные территории Свердловской области, как Нижние Серги. территории с деградационной депрессией. Депрессия в таких территориях носит губительный характер, она ведет к деградации, как производительных сил территории, так и квалификации работников, которые из-за долгого отсутствия работы теряют квалификационные навыки и умение. В данной группе нет монопрофильных территорий Свердловской области.
Существует множество типологий монопрофильных территорий. Исходя из критериев системного социального-экономического развития монопрофильной территории (согласованный рост производительности труда и благосостояния населения) предлагаем ввести следующую группировку монопрофильных территорий (табл. 2.3): группа - монопрофильные территории со сбаланированным социально-экономическим развитием. Территории данной группы характеризуются согласованным ростом производительности труда и доходов населения, причем наблбдается некоторое опережение роста производительности труда над ростом заработной платы. Примерами таких монопрофильных территорий Свердловской области (из табл.2.1.) являются Верхнесалдинский городской округ, Волчанский городской округ, город Каменск-Уральский, Асбестовский городской округ; городской округ Верхний Тагил. 2 группа - монопрофильные территории с разбалансированным социально-экономическим развитием с отставанием развития экономической сферы. К данной группе относятся территории, в которых темпы роста доходов населения превышают темпы роста производительности труда. Это - Качканар-ский городской округ, город Нижний тагил, Полевской городской округ, Серов-ский городской округ, городской округ Краснотурьинск, городской округ Кар-пинск, городской округ Верхняя Тура, Нижнесергинский муниципальный район. 3 группа - монопрофильные территории с разбалансированным социально-экономическим развитием с отставанием развития социальной сферы. К данной группе относятся территории, в которых темпы роста доходов населения значительно ниже темпов роста производительности труда. К таким территориям в Свердловской области относится Североуральский городской округ; - 4 группа - монопрофильные территории с разбалансированным дегра-дационным типом социально-экономического развития. К этой группе относятся территории, в которых наблюдается снижение производительности труда и снижение уровня доходов населения. Это единственная территория - городской округ Ревда.
Таким образом, в Свердловской области присутствуют монопрофильные территории всех четырех типов. Очевидно, что стратегия развития для каждого из данных типов территории будет различна. На втором уровне стратегировани-яважно учитывать, что перспективы развития каждой монопрофильной территории будут определяться индивидуально в зависимости от отраслевой принадлежности градообразующего комплекса, политики в отношении него собственников и государства.
Направления институционального обновления монопрофильных территории в индустриально развитом регионе
Таким образом, на сегодняшний день актуальным становиться выбирать и рассматривать более эффективные пути развития монопрофильных территорий.
В мировой практике сложились два пути решения проблемы моногородов: американский и европейский
Американцы склонны решать проблему с помощью миграции, они продают жилье и уезжают. Условием реализации такого варианта является наличие развитых рыночных механизмов, которые облегчают перемещение; среди прочего сюда относятся развитый рынок жилья и доступные кредиты на покупку нового дома, на открытие своего бизнеса. - Европейский вариант - это путь масштабной санации старых промышленных предприятий, создание замещающих производств (автостроение, электротехника, высокоточная механика и др.), технопарков, открытие филиалов научных и учебных заведений, развитие социальной, транспортной и иной инфраструктуры, активная подготовка кадров. К тому же в Западной Европе моногорода расположены на плотно заселенной территории и изначально имеют развитую транспортную инфраструктуру, позволяющую ежедневно работнику перемещаться на 20-30 км. Чтобы монопрофильные города не превратились в «города-призраки», активные (креативные) городские сообщества мобилизовались в поиске новых альтернативных ресурсов выживания. Наиболее распространенным выходом из создавшегося положения для большинства европейских монопрофильных городов стало развитие сферы услуг, сервисной экономики, что позволяет шире привлекать инвесторов и туристов. Неразвитость рынка жилья в России, отсутствие системы мобильности трудовых ресурсов, пока делает невозможным реализацию американского варианта развития моногородов. Об этом свидетельствуют, в частности, данные по реализации программы Свердловской области «Содействие занятости населения
Концептуальные подходы к разработке стратегии развития монопрофильного города / Е.Г. Анимица (рук-ль авт. кол.), B.C. Бочко, Э.В. Пешина, П.Е. Анимица; под науч. ред. А.И. Татаркина, М.В. Федорова; Урал. Гос.экон. ун-т, Институт экономики УрО РАН. - Екатеринбург: УрГЭУ, 2010. - 81 с. Свердловской области» (табл. 2.19). В 2014 году количество трудоустроенных граждан в другие территории России из моногородов Свердловской области составило только 500 человек, в другие муниципальные образования Свердловской области - 38 человек.
Более того, наблюдается обратная тенденция. С целью повышения миграционной привлекательности Свердловской области в рамках Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Свердловскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2013-2020 годы выделены четыре территории приоритетного переселения - монопрофильные муниципальные образования: Верхнесалдинский городской округ; город Каменск-Уральский, город Нижний Тагил, Полевской городской округ.199 На территорию данных муниципальных образований желают переселиться: город Нижний Тагил - 211 граждан, город Каменск-Уральский - 103 гражданина, Полевской городской округ - 55 граждан, Верхнесалдинский городской округ - 35 граждан.
Наиболее точную формулировку понятия «межмуниципальное сотрудничество» по мнению автора представила Русецкая О.В.: «Межмуниципальное со 216 трудничество является организационно-правовым механизмом, позволяющим согласовать интересы, объединить усилия (в т.ч. финансовые средства, материальные и иные ресурсы) и скоординировать действий муниципальных образований для решения вопросов местного значения, выражения и защиты общих интересов, более четкого и слаженного взаимодействия с региональными и федеральными органами власти. Субъектами отношений межмуниципального сотрудничества могут выступать муниципальные образования всех типов. Межмуниципальное сотрудничество не ограничивается территорией субъекта РФ или его частью: межмуниципальные связи могут иметь межтерриториальный, межрегиональный, а также международный характер»200.
Русецкая О.В. Правовые основы осуществления межмуниципального сотрудничества. Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр» [электронный ресурс] // Информационная подборка материалов к заседанию Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на тему «Вопросы развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества». - М. 2009. URL: http://www.krags.ru/ (дата обращения: 27.05.2015).
Обоснование форм межмуниципального сотрудничества представляют многие исследователи, например, Серебрянников А.С., Негодуйко А.В., Зинченко М.В., Петроградская А.А., Власова Н.Ю., Джен Л.Н., Рогозина О.
В частности, Рагозина О. считает, что сегодня можно говорить о трех сложившихся типах форм межмуниципального сотрудничества, допускаемых российским законодательством: ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы); договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованием и др.); организационно-хозяйственные формы (создание координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица, создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО) .