Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические основы стратегирования социально экономического развития муниципальных образований 18
1.1 Стратегирование социально-экономического развития муниципальных образований как система 18
1.2 Потребности местного сообщества в системе стратегирования социально-экономического развития муниципальных образований 29
1.3 Стратегирование местного развития как система процессов управления 42
2. Анализ опыта стратегирования социально-экономического развития административно-территориальных образований 54
2.1 Стратегическое планирование социально-экономического развития в Российской Федерации – нормативно-правовое обеспечение и опыт регионов 54
2.2 Организация стратегического управления в Краснодарском крае 105
2.3 Зарубежный опыт стратегического управления развитием муниципальных образований – общее и особенное ... 122
3. Виртуальные кластеры муниципальных образований региона как объект стратегирования социально-экономического развития 154
3.1 Методический подход к формированию виртуальных однородных групп муниципальных образований Краснодарского края 154
3.2 Оценка пространственных особенностей социально-экономического развития Краснодарского края 163
3.3 Корректировка отраслевых ориентиров стратегического развития ме-тодом структурных сдвигов 193
4. Механизм стратегирования развития муниципальных образований 213
4.1 Оценка стратегий социально-экономического развития модельных муниципальных образований Краснодарского края... 212
4.2 Модернизационная интерактивная модель стратегического планиро-вания социально-экономического развития в муниципальных образова-ний в регионе 246
4.3 Организационная схема взаимодействия институциональных подсистем региона в стратегировании местного развития .. 267
4.4 Инструментарий стратегирования социально-экономического развития муниципальных образований 275
Заключение 300
Список использованных источников
- Потребности местного сообщества в системе стратегирования социально-экономического развития муниципальных образований
- Зарубежный опыт стратегического управления развитием муниципальных образований – общее и особенное
- Оценка пространственных особенностей социально-экономического развития Краснодарского края
- Организационная схема взаимодействия институциональных подсистем региона в стратегировании местного развития
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена следующими обстоятельствами.
Во-первых, в теоретическом плане проблема стратегического управления развитием муниципальных образований связана с неоднозначностью трактовки экономического развития как социально-экономического явления. С одной стороны, экономическое развитие должно вести к улучшению состояния экономической системы муниципального образования и региона в целом, таких как рост ВРП, улучшение отраслевой структуры, внедрение инноваций. Отождествление экономического развития с экономическим ростом исключает социальную компоненту. С другой стороны, большинство современных исследователей признают, что экономика выступает как инструмент достижения социальных целей – улучшения качества жизни населения, большей доступности общественных услуг, повышения занятости и доходов населения. Соотношение социальной и экономической составляющих в экономическом развитии региона раскрыто не в полной мере.
Во-вторых, перспективная точка зрения ряда отечественных и зарубежных ученых: «местное население (местные сообщества) – могут, хотят и должны сотрудничать в управлении развитием муниципального образования» не получила развернутого теоретического обоснования и не доведена до разработки эффективного инструментального обеспечения. Однако, основной блок проблем в данной области связан именно с выбором эффективных форм, методов, инструментов стратегического управления местным развитием органами власти различных уровней.
В-третьих, в дифференцированных социально-экономических системах, образующих современный социум, в том числе и российский, не может быть универсальных форм, методов, инструментов стратегирования местного развития. Для их обоснования необходимы: оценка социально-экономических процессов; выявление их территориальных и функциональных особенностей; выбор, исходя из них, целесообразных элементов механизмов управления.
В-четвертых, в России практика разработки и реализации стратегий социально-экономического развития муниципальных образований имеет короткую историю, что требует обращения к фактологическим, историко-генетическим, теоретико-методологическим аспектам проблемы, опыту зарубежных стран и российских регионов.
В-пятых, содержательная и структурная сложность современных социально-экономических систем требует разработки методического аппарата, позволяющего произвести качественную оценку стратегирования местного развития в регионах страны, обосновать эффективно функционирующую модель стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований в регионах России.
Такой подход к пониманию сущности стратегирования местного развития позволил поставить задачу оценки качества стратегического планирования в
регионах Российской Федерации и обоснования базовых элементов управления данным процессом в современных условиях.
Актуальность проблемы совершенствования механизма стратегического управления развитием муниципальных образований в регионах России, недостаточный уровень ее методологической, теоретической и практической разработанности определили общую направленность и структуру настоящего исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Диссертационное исследование базируется на методологических и теоретических положениях, разработанных российскими и зарубежными учеными.
Общеметодологические основы исследования экономического развития разработаны в трудах таких ученых как: Л. Абалкин, П. Бауэр, В. Гаврилов, Дж. Гарлей, К. Гриффит, Е. Домар, Н.Кондратьев, И. Корогодин, А. Льюис, Т. Ро-мащенко, У. Ростоу, Х. Сингер, Н. Стерн, М. Тодаро, Р. Харрод, Х. Ченери и др.
Широкий спектр проблем управления социально-экономическими процессами на региональном уровне развития рассматривают в своих исследованиях Т. Безрукова, О. Беленов, Ю. Вертакова, Т. Гоголева, Г. Голикова, А. Гранберг, А. Ермоленко, В. Круглякова, Л. Задорожная, Ю. Лапыгин, В. Мау, Е. Мишон, С. Морковина, Л. Никитина, В. Парахина, Л. Пидоймо, В. Плотников, Б. Преображенский, И. Рисин, В. Рохчин, Н. Сироткина, В. Смирнов, Д. Степыгин,
A. Татаркин, Т. Толстых, Ю. Трещевский, С. Тяглов, Т. Ускова, Е. Харченко,
О. Чарыкова, А. Черникова, Р. Шеховцов, Б. Штульберг и др.
Методология и технология стратегического управления развитием муниципальных образований раскрыта в работах таких ученых как: Т. Авдеева, Г. Ветров, Д. Гайнанов, С. Вобленко, Р. Гилот, А. Гладышев, В. Глазычев, М. Егоров, В.Зотов, Е. Колесниченко, П. Корсби, В.Лексин, С.Леонов, В. Лялякин, Р. Маер, Н.Михеева, Р. Патнэм, А. Пенюгалова, А. Уилкс, А.Усенков, Ю. Филиппов, А.Швецов, П. Юдин и др.
Вопросы прогнозирования на региональном уровне нашли отражение в работах таких исследователей как B. Бильчак, Г. Гутман, С. Дробышевский, С. Ершова, Г. Кандаурова, Б. Кузык, Г. Парсаданов. Отечественный опыт долгосрочного прогнозирования связан с именами А. Анчишкина, В. Базарова, И. Бестужева-Лады, С. Глазьева, А. Дынкина, А. Ефимова, В. Ивантера,
B. Мартынова, Ю. Яковца, Ю.Яременко и других ученых.
Аналитический аппарат исследования и виртуального агрегирования соци
ально-экономических систем, явлений и процессов представлен в работах
Р. Блэшфилда, О. Голиченко, В. Давниса, Е. Исаевой, Г. Клейнера, И. Манделя,
М. Олдендерфера, С. Седыкина, А. Щедрова, И.Щепиной и др.
Вопросы оценки стратегий местного развития нашли отражение в работах таких ученых, как Д. Визгалов, Б. Жихаревич, Н. Жунда, И. Корелина, Л. Лимонов, Б. Педанов, О. Русецкая, Д. Шанин, Н. Шеверова, и др.
Несмотря на значительное количество научных трудов в указанной предметной области, остаются нерешенными и дискуссионными важные в теоретическом, методологическом и методическом планах вопросы, связанные с разра-4
боткой отвечающей требованиям современной действительности системы стра
тегического управления развитием муниципальных образований региона,
определением инструментов управления и их адекватным применением для
разрешения противоречий в регионах с учетом современных тенденций и пер
спективных направлений развития муниципальных образований.
Актуальность названной проблемы, возрастающая потребность ее практического решения определили выбор темы, объекта и предмета исследования, обусловили постановку цели и задач диссертационной работы.
Область исследования. Диссертационная работа выполнена в соответствии с Паспортом ВАК научной специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: 3. Региональная экономика, 3.1. Развитие теории пространственной и региональной экономики; методы и инструментарий пространственных экономических исследований; проблемы региональных экономических измерений; системная диагностика региональных проблем и ситуаций; п. 3.10. Исследование традиционных и новых тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических систем; п. 3.17 Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления.
Цель диссертационной работы заключается в разработке теоретико-методологических основ и формировании методического инструментария совершенствования стратегического управления развитием муниципальных образований Российской Федерации.
В соответствии с поставленной целью в диссертации решаются следующие
задачи:
– обосновать содержание системы стратегирования развития муниципальных образований, как инновационного методологического подхода к стратегическому управлению;
– провести модернизацию основных положений концепции потребностей местных сообществ как основы стратегического целеполагания развития муниципальных образований;
– выявить положительные стороны и недостатки стратегического управления социально-экономическим развитием муниципальных образований на основе анализа современной практики российских регионов;
– определить пригодные для адаптивного использования в экономике субъектов РФ достижения зарубежной практики стратегического управления развитием муниципальных образований;
– обосновать и апробировать на материалах Краснодарского края систему методических подходов к анализу динамики социально-экономического развития муниципальных образований региона;
– разработать и апробировать на материалах Краснодарского края теоретико-методический подход к оценке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований регионов России;
– сформировать интерактивную модель стратегирования развития муни-5
ципальных образований в регионе, позволяющую осуществлять разработку и корректировку стратегических планов на любом этапе их реализации;
– обосновать специфические инструменты реализации стратегий муниципальных образований и разработать рекомендации по их применению в регионах России.
Объект диссертационного исследования – регион как сложная социально-экономическая система, совокупность муниципальных образований.
Предметом исследования являются отношения в сфере стратегического управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составили научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам регионального развития, результаты фундаментальных и прикладных исследований в области стратегического управления развитием муниципальных образований. В процессе исследования были использованы общенаучные методы познания, в первую очередь, диалектический, дедукции, рекомбинации, декомпозиции, структуралистская методология, приемы экономического анализа и синтеза. Особую роль в обосновании направлений совершенствования механизма стратегического управления развитием муниципальных образований сыграл системный подход, реализованный при анализе предмета и объекта исследования.
Информационную основу диссертационного исследования составили данные Федеральной службы государственной статистики, законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации, публикации в научных изданиях, аналитические обзоры в периодической печати по изучаемой проблеме, текущая оперативная информация о деятельности органов публичной власти России федерального, регионального и муниципального уровней, материалы научно-практических конференций.
Научная гипотеза исследования состоит в следующем.
Управление социально-экономическим развитием муниципальных образований России требует системного совершенствования на основе стратегирова-ния, включающего методы и инструменты, обеспечивающие: адекватное отражение их положения в территориальных и функциональных подсистемах страны; адаптацию прогрессивного отечественного и зарубежного опыта управления к местным условиям; модернизацию организационной схемы взаимодействия субъектов стратегирования на основе баланса фактических и прогнозируемых потребностей местных сообществ.
Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в
решении важной научной проблемы – разработке теоретико-
методологического, методического и инструментального обеспечения системы стратегического управления развитием муниципальных образований российских регионов, включающего следующие основные положения.
1. Обосновано содержание системы стратегирования (субъекты, объекты, цели, алгоритм, методическое и инструментальное обеспечение, мировоззренческая составляющая); определено содержание стратегирования как процессной системы, включающей следующие компоненты: логико-эмоциональную (восприятие происходящего и будущего); институциональную (способ движения к
будущему); социокультурную (характер развития самоуправления); управленческую (стратегии развития); инструментальную (набор процедур и инструментов стратегирования). Выделены процессы стратегирования в управленческом и инструментальном аспектах, к каждому из которых определены организационно-управленческие ресурсы; этапность осуществления; инструментальная база; алгоритм участия стейкхолдеров в стратегировании; взаимосвязи между процессами, целями и инструментами стратегирования.
-
Проведена модернизации основных теоретических положений концепции потребностей местных сообществ: удовлетворение потребностей местных сообществ определено в качестве приоритетной цели муниципального развития; потребности местного сообщества представлены двумя группами (функционирования и развития), системное противоречие между которыми разрешается в процессе стратегирования на основе методологии управления изменениями. В отличие от существующих данный подход рассматривает местные сообщества как основу экономического развития муниципалитетов и позволяет: учитывать интересы всех членов местного сообщества, развивать человеческий и социальный капитал, повышать жизнеспособность местных сообществ, изыскать новые ресурсы развития, реализовать принципы совместного управления в стратеги-ровании (партисипативности, субсидиарности, приоритетности интересов местных сообществ).
-
Выявлены, на основе изучения практики российских регионов отличительные характеристики стратегического управления развитием муниципальных образований России. Доказано, что ее отличает: двойственная природа системы стратегического планирования (относительная автономность органов местного самоуправления сочетается с активным участием региональной власти); типовые ошибки стратегического планирования: перегруженность аналитической части; размытость целей развития; подмена стратегии комплексным планом социально-экономического развития; слабая связь стратегий с документами оперативного планирования; отсутствие механизма управления реализацией стратегии; формальное участие местных сообществ в планировании. Это позволило сформулировать общие для регионов России рекомендации по совершенствованию стратегического управления.
4. Определены пригодные для адаптивного использования в экономике
субъектов РФ достижения зарубежной практики стратегического управления
развитием муниципальных образований. Отбор осуществлялся с учетом рос
сийской специфики на основе следующих характеристик: определение подхода
к организации развития (классический (мегапроект), модель «общественного
договора», централизованный подход к планированию) и основных объектов
планирования (пространственное развитие, повышение занятости населения,
улучшение экологической ситуации, внедрение инноваций, интеграция); уста
новление круга субъектов (органы государственной и муниципальной власти,
бизнес-структуры, некоммерческие организации, местные сообщества, универ
ситетские ресурсы) и инструментов планирования. Это позволило сформулиро
вать рекомендации по их применению в России: привлечение стейкхолдеров
местных сообществ; развитие межмуниципального сотрудничества; отказ от
унификации стратегий; использование государственного стратегического планирования в кризисных муниципальных образованиях; формирование системы университетской поддержки.
5. Предложена и апробирована на материалах Краснодарского края систе
ма методических подходов к анализу динамики социально-экономического раз
вития муниципальных образований региона, включающая: методический под
ход к формированию виртуальных однородных групп муниципальных образо
ваний (обоснованы: совокупность показателей, отражающих производственную
и социальную сферы муниципальных образований, квалиметрические процеду
ры, методы оценки динамики изменения параметров виртуальных кластеров и
их роли в экономике региона); методический подход к корректировке отрасле
вых ориентиров стратегического развития муниципальных образований по
средством оценки структурной динамики, включающий обоснование: объекта
исследования (отраслевой структуры); методических приемов (структурный
анализ: пропорциональный и дифференциальный сдвиги, метод местных до
лей); составления отраслевой матрицы на основе типологизации отраслей
местной экономики («стержневые отрасли», «отрасли развития», «стержневые
отрасли с тенденциями сокращения», «сокращающиеся стержневые отрасли»).
В отличие от традиционных подходов предлагаемая система позволяет: обеспе
чить выбор сравниваемых объектов по объективным социально-экономическим
характеристикам; развить представление о социально-экономической структуре
региональной экономики; выявить и сопоставить структурные изменения в
местной экономике с изменениями в экономике региона, а также, в админи
стративно-территориальных образованиях разного размера и уровня социально-
экономического развития; сформулировать общие для однородных групп и
специфические целевые ориентиры социально-экономического развития.
6. Разработан и апробирован теоретико-методический подход к оценке
стратегий социально-экономического развития муниципальных образований,
включающий систему критериев и алгоритм оценки стратегии местного разви
тия, отличающийся от существующих подходов: ориентацией на интересы
местных сообществ; возможностью оценить качество стратегирования; целесо
образностью использования на всех этапах стратегического планирования; ми
нимальными временными затратами; возможностью применения широкого
спектра инструментов стратегического планирования. Указанный подход мо
жет быть применен для оценки принятых к исполнению стратегий и их коррек
тировки на любом этапе стратегического планирования.
7. Сформирована интерактивная модель стратегирования развития муни
ципальных образований в регионе, включающая обоснование: способов уча
стия местных сообществ в стратегическом планировании; опоры на принципы
совместного управления; ориентации на потребности местных сообществ; ис
пользования результатов методов виртуальной кластеризации, анализа струк
турной динамики, оценки стратегий развития; применения правового, финансо
вого, организационно-управленческого и социального механизмов для обеспе
чения интерактивности и управляемости стратегического плана. Ключевым
элементом модели является организационная схема взаимодействия региональ-
8
ной власти, органов местного самоуправления, бизнес-структур и структур
гражданского общества в стратегировании местного развития, в составе кото
рой: выделены основные субъекты стратегического планирования, определены
функционал и принципы их деятельности, формы взаимодействия. В отличие
от существующих модель ориентирована на создание постоянно действующей
интерактивной системы стратегирования и может быть применена в социаль
но-экономических системах любого размера и уровня социально-
экономического развития.
8. Обоснованы специфические инструменты реализации стратегий муниципальных образований и рекомендации по их применению: технология разработки плана маркетинга муниципального образования; технология разработки проекта управления изменениями; алгоритм управления изменениями в стратегическом планировании, включающий принятие решения о необходимости изменения, институционализацию, оценку степени вовлеченности целевых групп в изменения. В отличие от традиционных инструментов применение плана маркетинга и проекта изменений базируется на интеграции элементов методологии территориального маркетинга и управления изменениями в стратегическое управления, что позволяет повысить управляемость реализацией стратегических планов и проектов за счет их коммерциализации и интернализации.
К наиболее значимым научным результатам исследования, определяющим его научную новизну, относятся следующие положения, выносимые на защиту:
– обоснование содержания системы стратегирования развития муниципальных образований, как инновационного методологического подхода к стратегическому управлению;
– модернизация основных положений теории потребностей местных сообществ как основы стратегического целеполагания развития муниципальных образований;
– оценка современной российской практики стратегического управления развитием муниципальных образований;
– определение пригодных для адаптивного использования в экономике субъектов РФ достижений зарубежной практики стратегического управления муниципальным развитием;
– обоснование и апробация системы методических подходов к анализу динамики социально-экономического развития муниципальных образований региона;
– разработка и апробация авторского теоретико-методического подхода к оценке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований;
– формирование модернизационной интерактивной модели стратегирова-ния развития муниципальных образований в регионе;
– обоснование специфических инструментов реализации стратегий муниципальных образований и рекомендаций по их применению.
Обоснованность и достоверность полученных результатов, рекомендаций и выводов диссертационного исследования базируется на использовании
современной методологии научных исследований, подтверждается корректной постановкой задач и аргументированным обоснованием необходимости их решения, представительностью и достоверностью исходной информации для анализа, использованием законодательных и нормативных актов Российской Федерации, данных официальной статистики. Обоснованность выводов подкреплена табличным материалом, графическими иллюстрациями, ссылками на соответствующие источники анализируемого материала.
Теоретическая значимость исследования состоит в развитии концептуальных положений, раскрывающих сущность, содержание, формы и инструменты механизма стратегического управления развитием муниципальных образований в регионах России с учетом современных особенностей их управления.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в работе выводы и рекомендации, адресованные региональным и местным органам власти, могут быть использованы при совершенствовании процессов разработки и реализации стратегий социально-экономического развития.
Теоретические и методологические положения работы, раскрывающие сущность стратегирования местного развития в регионах страны, применимы в преподавании и изучении курсов «Региональная экономика», «Государственное регулирование экономики», «Основы развития местного хозяйства», «Стратегическое планирование местного развития», в процессе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Методические положения работы, посвященные исследованию инструментов стратегического управления местным развитием, могут быть использованы в работе органов регионального и муниципального управления, некоммерческих организаций.
Апробация результатов исследования. Основные выводы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях различного уровня: Ежегодных научных конференциях Кубанского государственного университета (Краснодар, 2004-2015 гг.); Ежегодных научных конференциях Воронежского государственного университета (Воронеж, 2012-2015 гг.); Всероссийской научной конференции молодых ученых «Социальный и человеческий капитал как основа инновационного развития местных сообществ» (Краснодар, 2010 г.); Международной научно-практической конференции «Управление изменениями в социально-экономических системах» (Воронеж, 2012 г., 2014 г.); 4-й Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы развития современного общества» (Курск, 2014 г.); Международной научно-практической конференции «Эффективность самоуправления муниципальных образований городских и сельских поселений (опыт России и Германии)» (Ростов-на-Дону, 2011 г.); XIII Всероссийском форуме содействия муниципальной реформе (Анапа, 2012 г., 2013 г.); Общественных слушаниях «Тенденции развития местного самоуправления в России в контексте законодательных изменений» (Москва: Общественная палата Российской Федерации, 2011 год); Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Человек. Сообщество. Управление: взгляд молодых
исследователей» (Краснодар, 2010 г., 2011 г., 2012 г., 2013 г., 2014 г., 2015 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Кубанская школа развития местных сообществ: методология и практика» (Краснодар, 2013 г., 2014 г., 2015 г.); Международной научно-практической конференции «Экономическое развитие России: системные ограничения и глобальные риски» (Сочи, 2015 г.).
Результаты исследований, связанные с разработкой теоретических положений и практических рекомендаций в области совершенствования системы стратегического управления экономическим развитием региона:
– использованы в учебном процессе в Кубанском государственном университете в преподавании курсов: «Управление структурной динамикой региональной экономики», «Государственное регулирование экономики»; «Основы развития местного хозяйства», «Стратегическое планирование местного развития», «Управление изменениями»;
– использованы в учебном процессе в Воронежском государственном университете в преподавании курсов: «Региональная социально-экономическая политика», «Государственное регулирование экономики»;
– приняты к использованию Министерством экономики Краснодарского края и Законодательным Собранием Краснодарского края;
– приняты к использованию органами местного самоуправления г. Краснодара и г. Геленджика.
Результаты внедрения подтверждены документами.
Публикации. Основные выводы и результаты диссертационного исследования опубликованы в 44 научных работах, в том числе в 4 монографиях и 18 статьях в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России. Общий объем печатных работ 78,1 п.л., в том числе авторский – 61,74 п.л.
Основные результаты диссертационного исследования отражены в следующих работах, представленных в разделе 4 автореферата «Основные публикации по теме диссертации»:
– обоснование системы стратегирования развития муниципальных образований (5, 19, 21, 22, 26, 27, 31, 35, 43);
– модернизация основных положений теории потребностей местных сообществ (2, 21, 22, 32);
– оценка современной российской практики стратегического управления развитием муниципальных образований (3, 4, 12, 14, 21, 36, 37);
– определение пригодных для адаптивного использования в экономике субъектов РФ достижений зарубежной практики стратегического управления развитием муниципальных образований (13, 21);
– обоснование и апробация системы методических подходов к анализу динамики социально-экономического развития муниципальных образований региона (7, 8, 16, 22, 39, 41);
– разработка и апробация теоретико-методического подхода к оценке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований (9, 10, 22, 40);
– формирование модернизационной интерактивной модели стратегирова-ния развития муниципальных образований в регионе (6, 11, 18, 22, 30, 35, 42);
– обоснование инструментов реализации стратегий муниципальных образований и рекомендаций по их применению (1, 15, 17, 20, 22, 23, 24, 25, 28, 29, 33, 34, 38, 44).
Потребности местного сообщества в системе стратегирования социально-экономического развития муниципальных образований
Процессы и явления, связанные со стратегическим управлением социально-экономическими системами широко освещены в научной литературе как зарубежными, так и российскими авторами, такими как И. Ансофф, П. Друкер, А. Дюгейм, Г. Минцберг, М. Портер, Й. Шумпетер, А. Чандлер, К. Эндрюс, А. А. Андреева , О.С. Виханский, А.И. Наумов, В. Н. Парахина, В. Н. Родионова, А. Д. Шелкоплясов и др. 1
В теории управления социально-экономическим развитием муниципальных образований можно выделить близкие по содержанию понятия. Так, некоторые исследователи отождествляют стратегирование и стратегическое планирование. В нашей версии понятие «стратегирование» намного шире. Его суть в создании или изменении субъекта развития (местного сообщества) в классическом смысле – как носителя идей, интересов, целей, способного к самостоятельным действиям. С этой точки зрения планирование, контроль, координация, обратные связи, влияния – это средства управления, коммуникативный инструментарий 2. Стратегирование – это работа с Будущим местного сообщества. Приведем доказательства этого утверждения. Существует два философских подхода к стратегированию. Их условно можно назвать западным (аристотелевским) и восточным (Лао-цзы).
Так, у Аристотеля властвующему присущи умственные свойства, благодаря которым он способен к предвидению и поэтому он по своей природе является господствующим 3. У Платона – отчасти вопрос, отчасти – ответ: «…кто стремится править всеми людьми, стремится тем самым к подобной власти над ними – тиранической..» 4. Еще более определенно высказывался Н. Макиавелли: «Римлянам не по душе была поговорка, которая не сходит с уст теперешних мудрецов: полагайтесь на благодетельное время, – они считали благодетельным лишь собственную доблесть и дальновидность» 5. В работах Ф. Ницше различие между теми, кто может и должен принимать решения и остальными людьми достигает абсолюта: «…понятие о политическом превосходстве всегда переходит в понятие о духовном преимуществе…» У Лао-цзы, напротив: «Выдающийся муж спокойно бездумен, покойно беззаботен – беспечен» 7.
Западный подход исходит из того, что один человек или небольшая группа людей (мыслитель-стратег) может придумать новый мир и, используя ключевые способы воздействия, перевести сегодняшний мир в нужное состояние, т.е. предполагается работа в схеме «цель – средство – событие – эффект». При построении эффективной стратегии осуществляется поиск соотношения цели и средства ее достижения, а также благоприятного момента, в который, используя подходящие способы воздействия на объект, можно получить нужный результат.
Восточный подход (Китай, Япония, Индия), наоборот, исходит из того, что один человек принципиально не в состоянии изменить мир, и сделать это можно только всем сообществом, когда все постепенно становятся носителями другого мира, т.е. реализуют его. В западном подходе стратег строит мир, исходя из цели; он будет биться до конца, подбирая нужное средство и событие. В восточном подходе стратег направляет развитие ситуации в нужное русло, не изменяя под собственное видение, и движется в зависимости от ситуации. Ранее мы освещали данные положения в своих работах 8.
Российский вариант развития основан на сочетании указанных подходов. Российский стратег сочетает желание «плыть по течению», сохраняя сложившиеся традиции и тенденции, и коренным образом изменить сложившеюся ситуацию в соответствии со своим видением.
При формировании наших взглядов на стратегирование социально-экономического развития муниципальных образований, мы исходили из его понимания, в соответствии с новой системной парадигмой Г. Клейнера как процессной системы 9. Спецификой процессных систем является их ограниченность в пространстве и неограниченность во времени.
В соответствии с данной методологической посылкой основные компоненты этой системы также имеют процессный характер10: – логико-эмоциональная (восприятие происходящего и будущего); – институциональная (способ движения к Будущему); – социокультурная (характер развития самоуправления); – управленческая (стратегии развития); – инструментальная (набор процедур и инструментов стратегирования). Для обеспечения успешности процесса стратегирования социально-экономического развития следует обращать особое внимание на социальные цели развития, субъект-субъектные отношения в процессе планирования, определение объекта управления (социальная система – местное сообщество), включение инструментов воздействия на внешнюю и внутреннюю среду сообщества.
Обязательный признак стратегирования – его «социальная технологичность». Социальные технологии как способы результативного и рационального целенаправленного социального воздействия обладают значительным потенциалом. Они обеспечивают научно обоснованный выбор способов воздействия субъектов управления на объект (социальные системы) с целью создания благоприятных условий жизнедеятельности людей.11
Основная цель стратегирования местного развития – организовать сообщество (в идеале местное сообщество в целом), способное реализовать коллективные интересы и цели, разделяемые всеми членами сообщества, то есть достижение самоуправления. Другими словами, местное сообщество должно приобрести способность целенаправленно конструировать и развивать другого субъекта или себя 12, реализуя логико-эмоциональную, институциональную и социокультурную компоненты стратегирования собственного развития.
Зарубежный опыт стратегического управления развитием муниципальных образований – общее и особенное
Отличительной чертой стратегии развития Воронежской области является интеграция в текст стратегии краткого варианта стратегий развития муниципальных образований области, включающего описание социально-экономической ситуации и основных направления развития. Также департаментом по развитию муниципальных образований Воронежской области были разработаны методические рекомендации по разработке стратегии социально – экономического развития муниципального района (городского округа) Воронежской области.
Наибольший интерес в плане опыта стратегического планирования представляет собой Стратегический план социально-экономического развития городского округа город Воронеж до 2020 года, включающий: описание экономической и социальной сферы городского округа; стратегический анализ социально-экономической системы городского округа; миссию, стратегические цели и стратегия развития (стратегические векторы) городского округа; мероприятия по реализации стратегии; механизм реализации стратегии85.
Следует отметить очень грамотно составленный SWOT-анализ. Цели и задачи развития сформулированы с учетом вызовов внешней среды.
Миссия Воронежа представлена в развернутом виде и отражает специфику города 86: – научно-образовательный центр подготовки высококвалифицированных кадров, широкоформатных научных исследований и разработки инновационных технологий; центр конкурентоспособного наукоемкого промышленного производства; – транспортно-логистический центр меридиональной «Север – Центр – Юг» и широтной «Центр – Волга – Урал – Сибирь» магистралей, обеспечивающий коммуникации между Федеральным центром и Южным, Северокавказским и Поволжским федеральными округами; – культурно-исторический и туристический центр, формирующий условия для достижения высокого уровня и качества жизни городского населения.
Основная цель развития Воронежа сформулирована достаточно стандартно – достижение высокого уровня и качества жизни населения городского округа город Воронеж 87.
По нашему мнению, здесь идет некоторое смешение понятий. Миссия сформулирована как стратегические цели первого уровня, а основная цель является ценностноориентированной, т.е. сформулирована как миссия.
Для реализации основной цели сформулировано 8 подцелей (целей второго уровня) и 23 индикатора, определены три стратегических вектора социально-экономического развития, основные сферы деятельности органов местного самоуправления (фокусировка зон внимания) и экономико-организационное обеспечение реализации стратегии.
Как отдельные документы разработаны и утверждены: план и мониторинг реализации стратегии. План реализации содержит перечень исполнителей, ответственных за реализацию мероприятий Стратегического плана, и целевые индикаторы, характеризующие степень достижения стратегических целей 88.
Определенный интерес представляют и стратегии развития других муниципальных образований Воронежской области, например, стратегии социально-экономического развития Острогожского и Рамонского районов 89.
В Стратегии социально-экономического развития Рамонского муниципального района Воронежской области до 2020 года, принятой в 2012 году, миссия, к сожалению, отсутствует. Однако представлен девиз стратегии («От нового качества экономики – к новому качеству жизни: энергия практических действий»), который частично ее заменяет. Достоинства и недостатки стратегии типичны. В качестве положительного момента можно отметить наличие сценариев развития, однако, они не подтверждены прогнозами.
Таким образом, к достоинствам стратегического планирования территориального развития в Воронежской области можно отнести: согласованность стратегий развития области и муниципальных образований, в целом соблюдение методологии стратегического планирования, привлечение к планированию научных кадров, тщательная проработка механизмов реализации стратегий.
К недостаткам – не во всех муниципальных образованиях разработаны и приняты стратегии развития; аналитическая часть перегружена статистическими данными, практически отсутствуют долгосрочные прогнозные данные; сценарии не подтверждены прогнозными данными; цели сформулированы в очень общем виде и не отражают специфику муниципальных образований; только в отдельных стратегиях сформулированы миссии.
Безусловный интерес представляет опыт стратегического планирования регионов Юга России – Ростовской области, Краснодарского и Ставропольского краев.
Стратегия социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года утверждена Постановлением Законодательного Собра ния Ростовской области от 30.10.2007 № 2067. Идеологией стратегии официально объявлена консолидация интересов населения, деловых кругов, общественных организаций и органов исполнительной власти Ростовской области.
При разработке Стратегии декларировано использование принципов партнерства, комплексности, приоритетности инновационного развития, концентрации ресурсов, системности, адаптивности, реалистичности и конкретности, ясности, доступности, публичности 91. Стратегия представляет собой комплексную систему, включает анализ социально-экономического положения региона, оценку тенденций и трендов развития; миссию, цели, задачи, приоритетные направления; механизм реализации экономической и социальной политики.
Миссия в целом учитывает специфику региона: «Ростовская область – управленческий и инновационно-технологический центр Юга и части Центрально-Черноземного региона России, а также граничащих с ней территорий СНГ, обеспечивающий устойчивое экономическое и пространственное развитие, высокий уровень и качество жизни населения Ростовской области» 92. Однако цели первого уровня сформулированы достаточно обще93: повышение конкурентоспособности области; пространственное развитие; повышение качества жизни населения. Частично это компенсируется конкретизацией в стратегических целях развития ведущих отраслей экономики области.
Оценка пространственных особенностей социально-экономического развития Краснодарского края
В отличие от стран Западной Европы и США, в странах Азии стратегическое планирование начало распространяться лишь в 80-90-е гг. ХХ века. В Китае в это время только начались реформы в направлении роста открытости экономики. В 80-е годы начался процесс перехода КНР от плановой экономики к рыночной. Преобразования в экономике обусловили изменения в системе управления и положении муниципальных образований, которые до этого находились под строгим контролем центральной власти 228.
Децентрализация системы управления и увеличение роли городов в процессе принятия решений обусловили появление в 1989 г. Закона о городском планировании, в котором закреплены общее содержание и структура планов, отражались вопросы прав землепользования и выдачи разрешений на строительство и регулирования процессов местного развития. В законе также указано, что Мастер-планы городов с численностью жителей более 1 млн. чел. должны получить одобрение центрального правительства, на что иногда уходило до трех лет.
В 1986 г. центральное правительство одобрило акт, в соответствии с которым местным органам власти разрешалось «улучшить» свой правовой статус: сельскому населенному пункту стать малым городом и поселком городского типа. Этот процесс получил название вертикальной реорганизации. В 1990-х годах ХХ века правительство страны разрешило присоединение сельских населенных пунктов к городам, т.е. горизонтальную реорганизацию, что обусловило «поглощение» метрополиями большинства сельских населенных пунктов и поселков городского типа.
В большинстве случаев присоединяемые поселения положительно оценивали этот процесс; однако если присоединяемая территория была более сильной в экономической плане, то процесс присоединения встречал сопротивление (например, Ганчжоу Паньюй) 229.
Таким образом, в результате проведения в КНР политики урбанизации города стали более самостоятельными в вопросах местного экономического развития. Однако о такой децентрализации управления, как в странах ЕС и США, в Китае, не произошло.
Одним из первых городов, где стало применяться стратегическое территориальное планирование, был Гуанчжоу, который является административным центром провинции Гуандун и четвертым по величине городом в Китае с численностью населения около 13 млн. чел. С начала 1900-х годов, на экономику портового города стали оказывать влияние глобализация и переход от плановой экономики к рыночной. Как другие крупнейшие азиатские города, Гуанчжоу столкнулся с проблемой баланса экономического роста и устойчивости. За последние 20 лет средний ежегодный темп экономического роста Гуанчжоу превысил 14%. С экономическим ростом произошли пространственные изменения, обострились экологические и социальные проблемы230.
Для решения этих проблем в Гуанчжоу был разработан «Концептуальный план городского развития», направленный на преодоление ограничений, налагаемых законом о планировании. Разработка именно стратегического плана, а не Мастер-плана стала необходимой ввиду того, что последний не предполагал гибкости и динамичности, необходимых в быстро меняющихся условиях глобализации и повышении открытости экономики. После одобрения Мастер-плана центральным правительством, использование земли для городских нужд часто не совпадало с реальной ситуацией, а вопросам землепользования в Китае уделяется особое внимание. В отличие от этого, Кон цептуальный план Гуанчжоу не включен в обычную иерархию планирования и поэтому не подлежит обязательному одобрению со стороны центральной власти.
Концептуальный план как инструмент «динамического планирования», в отличие от Мастер-плана, позволил определить общий вектор экономического и пространственного развития Гуанчжоу и дополнить систему ранее разработанных приоритетных направлений развития города. В 2003г. и 2006г. в Концептуальный план города вносились изменения, а в 2009г. была разработана новая стратегия городского развития на период до 2020 года, в которой нашли отражение проблемы социальной и пространственной фрагментации, деградации окружающей среды и др. Процесс разработки стратегии до 2020 года был связан с необходимостью поиска новых решений, переходом от политики пространственного расширения города к оптимизации его внутригородского пространства231, важностью согласования плана с направлениями национальной стратегии и приоритетами развития провинции.
Основная цель стратегии заключается в обеспечении высоких темпов экономического роста, развитии города как полицентрического мегаполиса на основе рационального землепользования, реализации мероприятий по охране окружающей среды, совершенствования транспортной инфраструктуры, повышения привлекательности города для иностранного и отечественного капитала.
Финансирование программ развития города и совершенствования его инфраструктуры осуществляется в Гуанчжоу как за счет собственных средств города, так и из средств центрального правительства, финансирующего строительство крупномасштабных инфраструктурных объектов (портов, железных дорог, электростанций и др.).
Организационная схема взаимодействия институциональных подсистем региона в стратегировании местного развития
Для обеспечения эффективного стратегирования социально-экономического развития муниципальных образований в России необходимо проанализировать существующие стратегии социально-экономического развития муниципальных образований. Нами был разработан и апробирован на материалах Краснодарского края методический подход к оценке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований.
В Федеральном законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года стратегическое планирование не отнесено ни к вопросам местного значения, ни к компетенциям органов местного самоуправления.264 Тем не менее, на сегодняшний день практически все российские муниципальные образования второго уровня (городские округа и муниципальные районы) имеют стратегии социально-экономического развития или другие долгосрочные планы развития (комплексные планы социально-экономического развития, перспективные планы, инвестиционные стратегии ит.п.). Однако качество принятых стратегий во многих случаях остается низким, стратегии значительно отличаются по методологии и технологии разработки, целевым ориентирам, вовлечению в процесс стратегического управления населению, реализуемости и т.п.
Как за рубежом, так и в России существуют разнообразные подходы к оценке стратегий местного развития, разработанные научными школами и самими муниципалитетами. В Российской практике применяются следующие подходы к оценке стратегий развития. Во-первых, методика оценки регулирующего воздействия проектов, программ и нормативно-правовых актов. Во-вторых, методики, разработанные российскими научными школами: – методика, разработанная МЦСЭИ «Леонтьевский центр» (Б.С. Жиха-ревич, Н.Б. Жунда, И.А. Корелина, Л.Э. Лимонов, О.В. Русецкая)265; – методика, разработанная Фондом «Институт экономики города» (Г.Ю. Ветров, Д.В. Визгалов, Д.В. Шанин, Н.И. Шеверова)266; – методических подход, разработанный кубанской школой развития местных сообществ (Ю.В. Филиппов, Т.Т. Авдеева, Б.Б. Педанов)267. В-третьих, методические подходы, разработанные самими органами государственного управления и местного самоуправления.
Рассмотрим их более подробно. Методика оценки регулирующего воздействия проектов, программ и нормативно-правовых актов ориентирована на оценку любых управленческих воздействий, оформленных в качестве документов различного уровня. Помимо общих требований к подобного рода документам проводится анализ соотношения затрат и результатов, затрат и эффективности, многофакторный анализ, оценка рисков. Особенностью реализации этого подхода в Российской Федерации заключается в том, что он применяется при оценке федеральных нормативно-правовых актов 268.
Методика МЦСЭИ «Леонтьевский центр» включает оценку результативности стратегического планирования на основе экспертной оценки четырех составляющих269: 1) процесс стратегического планирования и система стратегического партнерства, 2) содержание Стратегического плана, 3) оформление и продвижение Стратегического плана, 4) результаты процесса стратегического планирования и реализации Стратегического плана. Для оценки составляется оценочный лист, который включает такие компоненты (стороны) стратегического планирования, как270: 1) оценка процесса: методичность, профессионализм, вовлеченность стейкхолдеров, вовлеченность местного сообщества, устойчивость (законность, статусность и т.п.), воспроизводимость и нацеленность на реализацию; 2) оценка содержания: статус и включенность в систему управления, комплексность, аналитичность, нацеленность, программность и проектность, реализуемость, потенциальная результативность; 3) оценка оформления и продвижения Стратегического плана: ясность и наглядность, качество издания, продвижение Стратегического плана и его проектов, продвижение в Интернет; 4) оценка результатов процесса стратегического планирования и реализации Стратегического плана: развитие общества, развитие экономического потенциала, улучшение качества жизни, достижение заявленных целей, выполнение запланированных мероприятий.
Оценки должны выставляться на основе: статистических данных, текстов, фиксирующих ход процесса и результаты стратегического планирования, материалов СМИ, интервью с местными специалистами, участниками и наблюдателями процесса стратегического планирования, анкетирования специалистов в ходе группового интервью-обсуждения 271.
Каждый из элементов стратегического планирования конкретизируется в параметрах, которые эксперты оценивают по пятибалльной шкале.
Достоинствами методики, по нашему мнению, являются: ориентация на практику; доступность изложения результатов; универсальность применения, внимание к оценке процесса стратегирования, возможность применения на любом этапе планирования и реализации стратегии.
К недостаткам можно отнести: высокие затраты (финансовые, временные); субъективизм оценки экспертами; сложности сбора информации; сложность процедуры оценки; необходимость подготовки или привлечения высококвалифицированных экспертов.
Методика Фонда «Институт экономики города» нацелена на оценку успешности стратегии территориального развития. Методика предполагает три типа оценки272: – предварительную – до реализации стратегии; – промежуточную – на стадии реализации; – обобщающую – по завершении.
Оценка проводится по следующим направлениям273: – оценка потребности – оценка социально-экономических условий, определивших необходимость в реализации программы; – оценка процесса разработки – анализ качества подготовки программы (состав и компетентность разработчиков, логическая схема программы, экспертиза содержания и ресурсной обеспеченности программы); – оценка результативности – экспертиза организационного процесса выполнения программы, анализ причин отклонений в реализации программы от намеченных изначально целей; – оценка эффективности – сопоставление результатов программы с затраченными в ходе ее реализации ресурсами; – оценка влияния – оценка воздействия выполнения программы на социально-экономическое развитие города.