Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Гносеологические и теоретические аспекты контроля в публичном управлении 14
1.1 Теоретические основы организации системы публичного управления и определение места контроля в ней 14
1.2 Генезис контроля в публичном управлении 33
1.3 Институциализация стратегического контроля в системе публичного управления территориями 46
Глава 2. Инструментарий стратегического контроля электронного публичного управления территориями 63
2.1 Электронная трансформация системы публичного управления территориями 63
2.2 Стратегический контроль как инструмент индикативного управления по результатам в условиях электронного администрирования 77
2.3 Нейросетевое прогнозирование эффективности работы органов публичного управления территорией 99
Глава 3. Совершенствование механизмов стратегического контроля в системе публичного управления территориями в условиях становления электронного администрирования 117
3.1 Рекомендации по уточнению места стратегического контроля в системе публичного электронного администрирования 117
3.2 Формирование механизмов обратной связи в системе электронного администрирования 131
3.3 Механизмы взаимодействия в процессе автоматизации контрольной деятельности 146
Заключение 155
Список источников 159
Приложения 190
- Теоретические основы организации системы публичного управления и определение места контроля в ней
- Электронная трансформация системы публичного управления территориями
- Нейросетевое прогнозирование эффективности работы органов публичного управления территорией
- Механизмы взаимодействия в процессе автоматизации контрольной деятельности
Теоретические основы организации системы публичного управления и определение места контроля в ней
Социально-экономическая система любого государства представляет собой совокупность высокоорганизованных элементов, структурированных определенным образом, развивающихся по заранее определенному плану. Федеральный закон «О стратегическом планировании в РФ»1 определяет основы совместной и скоординированной работы всех органов публичной власти, порядок взаимодействия с другими организациями, обосновывает необходимость научно-технологического развития страны в условиях перехода к информационному обществу. Система публичного управления меняется под воздействием процессов информатизации, поэтому для гармоничного существования данной системы необходимо управляющее воздействие на ее развитие, которое будет корректировать отклонения и возвращать систему в необходимое состояние, то есть должно быть управление основанное современных инструментами электронного администрирования.
Управление – это функция определенных систем2, в нашем случае социально-экономической. Управление оказывает целенаправленное воздействие на общественную развитие, которое обеспечивает повышение качества жизни граждан этого общества. Управленческий процесс включает в себя этапы реализации, которые представляют собой определённые последовательности целенаправленных действий. Представим основные этапы управления схематично (рис. 1).
Рисунок 1 демонстрирует процесс формирования планов, программ, установления целевых ориентиров, реализацию запланированного и оценку результатов. В данном случае этап «Контроль за реализацией» будет выступать индикатором оценки реализации планов. Контроль всегда сопровождал государственное управление, являлся одной из функций системы управления и формировал обратную связь. Можно сказать, что это своеобразный инструмент идентификации, определения соответствия реализуемой политики с запланированной, поэтому прежде чем переходить к исследованию категории «контроль» определимся с понятием «публичное управление» в рамках данного исследования. Рассмотрим, каких взглядов на данный термин придерживаются различные авторы.
Так, Е.А. Федулова представляет систему публичного управления в качестве определенного рода деятельности органов исполнительной власти государственного и местного уровней, которые осуществляют взаимодействие с бизнесом и обществом целью которого выступает рост качества жизни и динамичного развития территорий4. Приведенная трактовка изучаемого термина подтверждает сложившееся представление о данной категории, как деятельности уполномоченных органов власти, бизнеса, общества направленное на достижение генеральной цели социально-экономического развития – повышения качества жизни населения и устойчивого развития территории.
По мнению В.Е. Чиркина, публичное управление ограничено нормотворческой, распорядительной, контрольной, организационной и иной деятельностью, которые осуществляются на основе установленных норм, правил, процедур5. С таким определением нам сложно согласиться, так как оно очень сужает рамки управления.
Другой отечественный автор И.В. Понкин представляет публичное управление в качестве сети сложных и структурированных взаимоотношений между людьми, выполняющими свои служебные функции и использующие при этом все существующие ресурсы6. Данное определение сужает понятия управления сетью взаимоотношений между людьми, при этом не учитываются технологии, методы, механизмы присущие управлению.
Достаточно интересны определения таких авторов как Я.Я. Кайль7 и М.А. Халимова, Ю.А. Романова8, которые определяют систему публичного управления как процесс активного воздействия органов публичной власти на общество в соответствии с уполномоченными функциями для регулирования социально-экономических отношений. С позиции указанных авторов структура публичного управления многосоставная и многоуровневая. В качестве уровней публичного управления выделяют федеральный, региональный, муниципальный, корпоративный. В некоторых источниках принято выделять общественный уровень публичного управления, не являющийся официальным, но имеющим возможность реализовывать права граждан посредством проведения открытых слушаний, референдумов и других публичных мероприятий в соответствии с законом. Представим систему публичного управления схематично. (Рис. 2).
На рисунке 2 представлены система публичного управления территорией, которая выстроена в соответствии с демократическими принципами построение российского государства. В данной схеме мы не стали выделять приоритетность уровней управления, так как она очевидна. Основная цель данной схемы показать, что все работающие сегодня в стране уровни публичного управления преследуют одну цель – повышение качества жизни населения страны. Преследуя поставленную цель органы публичного управления работают утверждают новые стратегические документы, планируют развития территорий, посредством рычага давления регулируют предпринимательскую активность территорий, выступают с открытыми петициями и участвуют в публичных мероприятиях. Таким образом происходит взаимодействие власти с бизнесом и обществом.
В нашем диссертационном исследовании мы не будем рассматривать механизм работы всех уровней публичного управления, так как цель работы заключается в расширении теоретических и методических основ стратегического контроля в системе публичного управления территорией. В данном случае наше исследование ограничено территориями, входящими в Южный Федеральный Округ и частично сделан акцент на Волгоградской области. Поэтому мы будем исследовать только 2 уровня взаимодействия органов публичного управления – федеральный и региональный. С данной позиции под системой публичного управления мы будем понимать определение, которое сформировали такие авторы как Я.Я. Кайль, М.А. Халимова, Ю.А. Романова: публичное управление - процесс активного воздействия органов публичной власти на общество в соответствии с уполномоченными функциями для регулирования социально-экономических отношений.
Электронная трансформация системы публичного управления территориями
Сегодня мир вступил в эру Индустрии 4.0 – четвертой промышленной революции, которая определяет основные тренды будущего развития всего современного общества. Во всех странах происходит масштабная перестройка сложившихся моделей управления на цифровую платформу. Развитые европейские страны на протяжении нескольких десятилетий строят информационное общество в рамках единого европейского административного пространства, в котором в режиме онлайн происходит взаимодействие между органами управления, бизнес-структурами и населением.
В России точкой отсчета или первым этапом процесса построения электронной административной среды принято считать 2002 год, когда была утверждена Федеральная целевая программа «Электронная Россия», направленная на построение качественной системы взаимодействия государства и граждан в цифровой среде90. Реализация данной программы показала, что развитие электронного администрирования, направленного на формирования эффективной и результативной среды обмена информацией между органами власти и обществом, что позволит вовлекать в процесс сбора и анализа информации максимальное количество людей.
Основными ключевыми управленческими методами в электронном администрировании выступают: автоматизация (электронный документооборот), информатизация (АИС и электронные порталы), трансформация (ИКТ91 в оказании услуг)92. В рамках указанных методов планируется расширение специальных информационных продуктов, направленных на развитие автоматизированного взаимодействия органов власти и общества.
Вторым этапом становления электронного администрирования считаем принятие второго ключевого документа в области информатизации «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации» от 7.02.2008г., который определил основные направления модернизации взаимоотношений между государством и обществом в рамках внедрения ИКТ.
Третьим этапом (текущим) развития информатизации будет считать принятие «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы» (Стратегия 2030) от 9.05.2017г., которая четко обозначает основные технологии построения информационного общества: нейротехнологии и искусственный интеллект; системы распределенного реестра; квантовые технологии; новые производственные технологии; промышленный интернет; компоненты робототехники и сенсорика; технологии беспроводной связи; технологии виртуальной и дополненной реальностей93.
Представление электронного администрирования в системе публичного управления подразумевает новую форму организации деятельности органов публичного управления в информационной среды, для повышения прозрачности и качественности услуг населению. Электронное администрирование -государственный институт, который направлен на оперативное получение информации и государственных услуг на основе применения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Электронное администрирование в своем развитии проходит следующие стадии:
1 – комплексная информатизация всех публичных органов власти (создание сайтов, создание онлайн-площадок для взаимодействия, голосования, обращений, получение некоторых услуг);
2 – активное информационное взаимодействие между органами власти и обществом (обмен информацией, услугами, активное участие граждан в государственном управлении, получение официальных документов, оформление электронной цифровой подписи, оплата услуг и т.п.);
3 – электронное взаимодействие между различными органами публичной власти, и интеграция баз данных различных ведомств.
Современное электронное правительство России представляет собой комплекс информационных систем для предоставления государственных услуг в электронном виде. Портал Госуслуги является наиболее успешным инструментом электронного администрирования. Динамика обращений на данный портал представлена на рис. 12.
Планомерный переход на электронную платформу начали осуществлять все территории РФ с 1.07.2012 г., в 2016 году план оказания электронный услуг органами публичной власти был выполнен на 80,4%. Таким образом план был перевыполнен на 10,4%95.
Реализуемые государственные инициативы стимулируют развитие информационных технологий, поэтому наибольших результатов информатизация достигла в публичном секторе экономики. Так, в рамках реализации Указав Президента РФ и Государственных программ можно выделить развитие параллельно следующих платформ и направлений: Единый реестр населения; Геокод зданий и домохозяйств; Электронная подпись; Единая сеть передачи данных для госорганов; Облачные вычисления для госорганов; Документооборот ФОИВ; Федеральный портал управленческих кадров; Независимый регистратор документов ФОИВ; Независимый регистратор действий на электронных торгах; Электронный реестр лицензий; Единый реестр финансового обеспечения; Единый реестр залогового имущества; Единый архив оцифрованных и электронных документов; Реестр всех объектов социальной инфраструктуры; Управляемость ФГУПов и ОАО; Открытые данные; Свободное программное обеспечение в госорганах; ИКТ-обучение для госслужащих; Электронное здравоохранение; ГАС «Управление»; ГАС «Выборы»; ГИС «ЖКХ»; ГИС «Территориальное планирование»; ГИС «Похоронно-погребальная деятельность»; АИС «Безопасность дорожного движения»; Распределение номеров водительских удостоверений; Электронные паспорта; Защита персональных данных96.
Все перечисленное – инструменты электронного администрирования в органах публичного управлениями территориями, которые эффективно внедряются в практику работы органов власти. Электронные инструменты направлены прежде всего на повышение качества предоставляемых услуг и повышение уровня жизни населения в стране, устранение больших очередей и бюрократических преград по оформлению документов между отдельными структурами.
Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации97 выступает координатором процесса информатизации российского общества, проводит оценку уровня доступности и востребованности электронных услуг у населения, контролирует процесс становления электронного межведомственного взаимодействия, выстраивает рейтинги информатизации российских регионов. К 2024 году планируется достичь определенный показателей по переходу публичного управления в цифровую среду посредством перечисленных выше инструментов электронного администрирования, которые взаимоувязаны в системе Электронного Правительства РФ98.
Нейросетевое прогнозирование эффективности работы органов публичного управления территорией
Формирующийся новый экономический порядок работы всей системы публичного управления продиктован необходимостью модернизировать существующую инфраструктуру на базе цифровых технологий. «…Это имеет огромное значение для укрепления связанности страны, особенно это важно для нас, для страны с самой большой территорией в мире, с такой огромной территорией. Это имеет огромное значение для укрепления всего каркаса государства, для раскрытия потенциала территории, для роста экономики Российской Федерации…»131. Модернизация затронет все этапы управления, в том числе контроль.
Как было отмечено ранее в данном диссертационном исследовании, стратегический контроль публичного управления территорией – постоянный мониторинг реализуемой государственной политики социально-экономического развития и оперативного информирования о достигнутых результатах, на основе данных которого будет предложено последующая корректировка реализуемой политики и проведена оценка результативности работы исполнительных органов власти132. Этой точки зрения поддерживаются авторы, которые считают, что стратегический контроль – форма власти, форма проявления власти и т.п.133. Происходящие перемены в системе управления обусловили появление новых методических приемов и инструментов контроля.
Традиционный набор методического инструментария контроля схематично представим на рисунке 34.
Методический инструментарий контроля должен меняться в соответствии с изменившимися подходами к администрированию в условиях цифровой трансформации всей общественной среды. Аппарат методический в целом не будет отличаться от традиционных методов контроля и аудита, но должен предусматривать возможность внесения данных в электронную среду, автоматическую обработку массивов информации, внедрение цифровых технологий на отдельных участках контроля. Можем отметить, что представленный на рисунке 34 перечень методов и приемов не окончательный, может дополняться в зависимости от классификации этапов контроля у различных авторов134.
Далее, чтобы оценить особенности использования конкретных методов на различных этапах, нужно представить процесс стратегического управления и обозначить функции контроля в нем.
Если рассматривать процесс стратегического управления территорией поэтапно, то заметим, что происходит переработка большого массива информации. Весь информационный поток необходимо грамотно и быстро обработать и трансформировать в планы, прогнозы, программы, стратегии. (Рис. 35).
На рисунке 36 видим, что этапы стратегического управления территорией основывается на входящей информации из внешней среды, которая должна быть достоверной и оперативной, так как на ее основе принимаются управленческие решения и утверждаются нормативные документы. Поэтому контроль должен присутствовать в качестве мониторинга на каждом этапе. (Рис. 36).
На каждом этапе контроль может использовать определенный набор инструментов, который максимально адаптирован для ситуации. Органы публичного управления территориями в условиях перехода на цифровые технологии стараются активно разрабатывать и внедрять на практике индикаторы эффективности и результативности работы, которые достигаются в процессе реализации стратегий, государственных программ. Именно данные показатели и эффекты от их реализации будут выступать критерием оценки работы самих публичных органов администрирования. (Рис. 37)
В предыдущем параграфе нами проведен анализ динамики 14 индикаторов эффективности и результативности работы органов публичного управления, была составлена сигнальная матрица проблемных направлений социально-экономического развития территорий Южного Федерального округа за период 2014-2017 гг.137. В последний время в системе публичного администрирования усиливается ответственность органов исполнительной власти за реализацию стратегий развития территорий138. Итоги работы органов управления территорией можно представить в виде рейтингов развития территории139.
Многие отечественные и иностранные рейтинговые агентства строят рейтинги социально-экономического развития территорий по итогам работы ответственных бюджетных менеджеров. Но в практике публичного управления отсутствуют рейтинги прогноза развития территорий, которые оперирую ретроспективными данными дадут возможность спрогнозировать уровень развития территории при существующих условиях. С нашей точки зрения подобный рейтинг необходимо выстроить, так как он позволит спрогнозировать вероятность ухудшения социально-экономического уровня развития территории при существующих параметрах.
Сегодня существуют различные рейтинги социально-экономического развития субъектов федерации, которые позволяют оценить уровень развитости и качество жизни населения каждого региона. Но до сих пор не выстроен рейтинг прогноза социально-экономического развития, опирающийся на динамику прошлых лет, поэтому постараемся выстроить самостоятельный рейтинг прогноза развития территорий с использованием цифровых технологий.
При анализе современных подходов к прогнозированию социально-экономического развития сложных экономических структур можно выделить два основных направления: нейросетевое и динамическое моделирование.
В рамках нашего исследования рассмотрим подробнее нейросетевое моделирование. Нейросети сегодня получают широкое применение в области прогнозирования и моделирования будущей ситуации, в том числе в социально-экономической сфере. Для расчета рейтинга прогноза социально-экономического развития территорий Южного федерального округа необходимо проанализировать динамику индикаторов эффективности работы органов публичного управления за 10 лет. Индикаторы оставим уже использованные нами при построении сигнальной матрицы эффективности работы органов публичного управления, но период оценки берем не 4 года, а 10 лет.
Механизмы взаимодействия в процессе автоматизации контрольной деятельности
Существующая система публичного управления должна быть скорректирована с учетом меняющейся ситуации и технологий взаимодействия между администраторами социально-экономических программ. Работа Электронного Правительства должны быть выстроена дистанционно, без необходимости личного присутствия граждан в ведомствах и учреждениях. Поэтому система публичного управления должна внедрять определенные инструменты электронного взаимодействия, которые позволят сократить время на сбор информации, получение услуги, экономить бюджетные ресурсы на предоставление услуг. Рассмотрим реализуемые сегодня практики формирования взаимодействия в цифровой среде.
В качестве примера можно привести инициативу Министерства финансов РФ, которое в 2016 году подготовило проект Приказа Минфина РФ «Об утверждении стандарта осуществления внутреннего государственного финансового контроля "ОС 1. Стандарт по планированию контрольной деятельности Федерального казначейства” (с учетом применения риск-ориентированного подхода к планированию)».
Другой официальный документ Постановление Правительства РФ «О государственной информационной системе “Типовое облачное решение по автоматизации контрольной и надзорной деятельности”» от 21.04.2018г. №482 определяет особенности реализации контроля в условиях информатизации и внедрения информационно-коммуникационных технологий в работу органов публичного управления.
Существуют различные подходы к корректировке контроля: процессный подход, риск-ориентированный подход, системный подход.
Специфика процессного подхода заключается в разработке системы процессов и контроля за ними. С этой целью определяются основные процессы в организации, отбирается перечень корректирующих показателей контроля, разрабатываются нормативы и границы данных показателей, предлагается перечень механизмов контроля показателей, предлагаются корректирующие меры по отклонениям и их оценке, разрабатываются механизмы корректировки отклонений. В этой системе следует обратить внимание на отбор показателей контроля, которые будут адекватно оценивать происходящие процессы.
Отметим, что процессный подход не совсем применим в сфере публичного управления, поскольку в данной сфере происходит односторонняя поставка услуг заказчику по мере необходимости, но данная потребность может не наступить, и процесс поставки конкретной услуги не реализуется. В таких условиях сложно отобрать критерии и показатели контроля, поскольку отсутствует объект контроля.
Второй подход – системный подход к организации контрольной деятельности в системе публичного управления. Данный подход исходит из того, что контроль – это не просто функция или отдельный этап стратегического управления. Это прежде всего отдельный институт, который формирует обратную связь в системе государственного администрирования услуг и реализации программ. При этом контроль неразрывно связан с другими функциями управления, мониторит их состояние и работу и информирует центральный аппарат о работе всей системы.
Третий подход – риск – ориентированный подход, представляет собой особый метод организации работы администраторов услуг и программ, который предварительно ранжирует их деятельность по группам риска, а затем определяет мероприятия для организации контрольных действий. Данный подход в системе публичного управления практикуется в процессе разработки прогнозов социально-экономического развития территорий с различными сценариями и вероятностями их наступления. С этой целью обязательно проводится оценка макроэкономического окружения территориальной единицы, оценка ситуации на самой территории, оценка результативности работы самой системы публичного управления территорией.
Практика применения финансового аудита коммерческих организаций на основе риск-ориентированного подхода доказала, что такой метод дает возможность эффективнее взаимодействовать общественным организациям с самими администраторами программ и повышать эффективность контроля. В этой ситуации необходимо составить матрицу SWOT-анализа потенциального окружения территории, в которой можно определить возможные угрозы и потенциалы.
Утвержденная в 2018 году ГИС «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной и надзорной деятельности» дает возможность проводить контрольные мероприятия посредством электронного взаимодействия органов публичного управления и контролирующих структур. Особенностями работы в системе являются: предоставление доступов участников процесса к сервисам, наличие единой системы идентификации и аутентификации, реализация информационного межведомственного информационного взаимодействия между органами публичного управления, формирование цифровых баз данных по всей необходимой нормативной, отчетной, оперативной информации. Работы системы базируется на риск-ориентированном подходе и оценке эффективности и результативности работы в процессе проведения контрольных мероприятий.
Применяемый риск-ориентированный подход к организации работы государственных администраторов услуг и программ показал, что он дает возможность эффективно использовать существующие ресурсы, формировать долгосрочные связи и коммуникационные потоки.
В сложившейся системе контроль – особая функция управления, не участвующая в процессе планирования и реализации, но дающая оценку результатам работы администраторов социально-экономических программ. В условиях долгосрочного скользящего планирования социально экономического развития территории происходит развитие оперативного контроля в стратегический, поскольку оценивать приходится не только текущие или итоговые показатели, но и прогнозируемые целевые показатели.
Другим примером практического использования риск ориентированного подхода выступает ОСГВФК 1. Стандарт по планированию контрольной деятельности Федерального казначейства, для выполнения внутреннего государственного финансового контроля. Процесс реализации казначейского контроля на рисунке 53.