Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Проблемы региональных экономических измерений бедности в системе управления социально-экономическим развитием территории 11
1.1. Региональные аспекты исследований отношений бедности 11
1.2. Факторы, определяющие региональную социально-экономическую дифференциацию бедности 29
1.3. Зарубежный опыт преодоления бедности в регионах с разным уровнем Экономического развития 39
Выводы по 1 главе: 56
Глава 2. Системная диагностика региональных проблем развития бедности в России 59
2.1. Классификация регионов российской федерации по уровню бедности 59
2.2. Моделирование бедности с учетом особенностей социально-экономического развития территориальных социально-экономических систем 71
2.3. Методические подходы к оценке уровня рисков бедности на основе ключевых
Факторов региональной бедности 87
Выводы по 2 главе: 101
Глава 3. Методическое обеспечение процесса управления бедностью в контексте совершенствования региональной социально-экономической политики 104
3.1. Стратегии преодоления бедности в россии: региональные особенности 104
3.2. Методическое обеспечение реализации стратегического подхода к сокращению уровня бедности 121
3.3. Пути совершенствования стратегии преодоления бедности на региональном уровне 132
Выводы по 3 главе: 142
Заключение 144
Список литературы 148
- Факторы, определяющие региональную социально-экономическую дифференциацию бедности
- Зарубежный опыт преодоления бедности в регионах с разным уровнем Экономического развития
- Моделирование бедности с учетом особенностей социально-экономического развития территориальных социально-экономических систем
- Методическое обеспечение реализации стратегического подхода к сокращению уровня бедности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Одним из определяющих параметров эффективности региональной
социально-экономической политики является показатель бедности.
Независимо от уровня благосостояния стран и отдельных регионов
вопросы бедности до сих пор не уходят из политической, экономической и
социальной повестки дня. Несмотря на глобальность проблемы,
универсальных механизмов по эффективной борьбе с бедностью до сих
пор не выработано. Данная проблема имеет большую актуальность на
региональном уровне, что обусловлено наличием объективных
особенностей формирования картины бедности на местах и связанных с ними трудностями в обеспечении эффективности реализуемых мер по борьбе с этим явлением.
Все это говорит о важности реализации стратегии преодоления
региональной бедности как комплекса мер управления социально-
экономическим развитием региона, нацеленного на получение
устойчивого и долгосрочного эффекта снижения уровня бедности.
Степень разработанности научной проблемы.
Проблема бедности продолжает оставаться в числе одной из наиболее исследуемых проблем в различных научных областях экономики, социологии, психологии, государственного управления и др.
Региональные особенности реализации стратегий социального
развития территорий, в том числе направленных на повышение качества
жизни и преодоление бедности, были предметом исследования для многих
отечественных ученых: Б.С. Жихаревича, В.М.Даниловой, В.А.
Дегтеревой, Г.Д. Дроздова, Г.В. Дваса, О.Л. Ким, С.В. Кузнецова, В.Е. Рохчина, В.В. Глухова, Т.И. Безденежных, Т.С. Дымнич, С.Н. Левина, А.М. Малинина, Е.А. Морозовой, Л.В. Церкасевич и др.
Вопросам анализа региональных аспектов бедности и методики е оценки посвящены труды отечественных авторов А.Г. Леонтьевой, Р.К. Махмудова, В.И. Трунина, Р.В.Васильева, О.В. Козловской, Г.П. Кулешовой, И.С. Сазанова и др. Исследование проблем борьбы с бедностью и эффективности механизмов по ее преодолению проводилось в работах Н.М. Римашевской, Е.Е. Румянцевой, В.Н. Иванова, А.В. Суворова и др.
Исследование теоретических проблем экономической деятельности,
противоречий в социально-трудовой сфере, стратегий активности на
рынке труда, неформальной и «теневой» занятости, роли
предпринимательства в хозяйственной активности представлено в работах Л. Гордона, Т. Заславской, В. Гимпельсона, В. Радаева, Р. Рыбкиной и др.
В области выявления причин и факторов рисков бедности можно выделить работы как отечественных, так и зарубежных авторов, среди
которых П.Фести, Л. М. Прокофьева, Л.Н. Овчарова, Р.А. Юсупов, Т.А. Шильцова, И.В. Реутская, Н.Л. Малашенко, Л.И. Великанова, Allen V.L., Snyman I., Saunders P., Rauhut D., Hatti N., Olsson C., Grb J., Arestis P., Lusted M.A., Nelson K. и др.
В числе основоположников понятия бедности можно выделить широко известных зарубежных авторов Townsend P., Rowentree В., Sen A., Sarlo C., Orshansky M. и др. Отечественная современная наука представлена исследователями в области изучения аспектов бедности и е структуры, среди них можно выделить О.И. Шкаротана, В.Н. Ивановой, Л.C. Ржаницына, О.Ю. Мамедова, А. X. Махмутова, М.А. Можиной, Л.A. Гордона, B.C. Сычевой, Н.В. Черниной, С.Н. Быковой, В.П. Любина, Б.Н. Казанцевой, С.С. Ярошенко, А.А. Подузова, Д.К. и др. Проблемы использования показателей доходов и расходов в оценке бедности исследовались в трудах Fusco A., Guio A-C., Marlier E. Bradshaw J., Finch N., Perry B. В своих работах Mack J., Lansley S рассматривают вопросы определения социальных норм бедности. Bourguignon F.J., Verdier T.A. указывают на особенности детской бедности. Разработкой показателей бедности с учетом значимости социальных аспектов депривации занимаются зарубежные исследователи: Gordon D., Adelman L., Ashworth K., Bradshaw J., Levitas R., Payne S., Williams J., Hillyard P., Tomlinson M., Townsend P., Dickes P., Chiappero Martinetti E.A., Ringen S., Nolan B., Whelan C.T. и др.
Несмотря на многочисленные работы в области изучения различных
аспектов бедности, некоторые вопросы не получили решения в
отечественной науке и практике; среди них обоснование необходимости
комплексного подхода к изучению факторов бедности в рамках
региональной социально-экономической политики и разработке
направлений преодоления бедности.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью данного исследования является разработка и обоснование
методологических подходов к совершенствованию региональной
социально-экономической политики в контексте сокращения уровня региональной бедности.
Для достижения цели исследования были поставлены и решены следующие задачи:
-
Исследовать региональные аспекты отношений бедности и их влияние на структуру и эффективность функционирования территориальных экономических систем;
-
Выявить факторы, способствующие возникновению бедности в региональных социально-экономических системах и противоречия в социально-трудовой сфере, обуславливающих уровень и качество жизни населения;
-
Изучить зарубежный опыт преодоления бедности в регионах с разным уровнем экономического развития;
-
Провести классификацию регионов России по уровню бедности;
-
Сформировать подходы к моделированию региональной бедности с учетом особенностей социально-экономического развития региона;
-
Разработать методические подходы к оценке уровня рисков бедности на основе ключевых факторов региональной бедности;
-
Выработать направления по совершенствованию стратегии преодоления бедности на региональном уровне;
-
Разработать комплекс стратегических направлений преодоления бедности в контексте совершенствования региональной социально-экономической политики с учетом направлений повышения качества и уровня жизни населения.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются региональные процессы
формирования бедности с учетом конкретных особенностей социально-экономического развития территорий.
Предметом исследования являются социально-экономические
отношения, возникающие при разработке и реализации стратегических подходов преодоления бедности в системе региональной социально-экономической политики.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Проведенное исследование опирается на научные работы российских и зарубежных авторов в области изучения различных аспектов проявления бедности, положенных в основу теоретической и методологической базы диссертации.
В основе методологии исследования лежат общенаучные и специальные методы познания. В ходе анализа широкого спектра научной и практической литературы с целью определения ключевых для области изучения вопросов активно использовались методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, абстракции, сравнений и сопоставлений, методы исследований региональной экономики: экономико-географического, структурно-логистического и экономико-математического анализа.
Методы статистического и экономического анализа, корреляционно-
регрессионного анализа активно применялись для обработки
значительного массива данных. Применение системного подхода
позволило автору выявить перечень факторов, имеющих первостепенное
значение для регионального управления в области преодоления бедности.
Информационная база исследования.
Информационную базу исследования составляют сведения
официальной государственной статистики, данные федеральных и
региональных органов власти, материалы работ отечественных и зарубежных научных и исследовательских институтов и организаций, материалы электронных ресурсов – сайтов органов власти регионов Российской Федерации.
Обоснованность и достоверность результатов исследования.
Достоверность результатов проведенного исследования
обеспечивается использованием данных официальной статистики, а также применением выработанных современной наукой теорий регионального управления и экономики труда.
Соответствие диссертации Паспорту научной специальности.
Диссертационная работа соответствует пунктам Паспорта
специальностей ВАК по следующим направлениям:
по специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика», п. 3.10. Исследование традиционных и новых тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических систем; п.3.11. Оценка роли региона в национальной экономике (индикаторы, методы, методология анализа); производственная специализация регионов; экономическая структура в пространственном аспекте, закономерности ее трансформации; структурная политика и структурная перестройка; 3.16. Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях.
по специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: экономика труда», п. 5.14. Противоречия в социально-трудовой сфере: пути их предупреждения и разрешения; п. 5.17. Качество и уровень жизни населения – вопросы методологии, теории и практики, пути их повышения. Доходы и потребление, сбережения и накопления населения.
Научная новизна результатов исследования заключается в развитии методологических и методических подходов к исследованию феномена региональной бедности в контексте региональной социально-экономической политики.
Наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной и полученные лично соискателем:
По специальности ВАК 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика»:
- разработана и апробирована регрессионная модель оценки уровня
рисков бедности на основе ключевых факторов региональной бедности:
уровень безработицы, средний доход населения, рейтинг эффективности
регионального управления, уровень развития малого бизнеса, уровень
износа основных фондов в регионе;
предложена система оценки стратегий преодоления бедности, реализуемых в субъектах Российской Федерации;
разработаны практические механизмы борьбы с региональной бедностью на базе реализации системы стратегических целей и задач по снижению угроз роста бедности.
По специальности ВАК 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: экономика труда»:
уточнено содержание противоречия в сфере социально-трудовых отношений, которое способствует возникновению региональной бедности;
уточнено понятие региональной бедности как категории, формирующейся под воздействием региональных социально-экономических условий, обусловливающих недостаточность ресурсов для обеспечения регионального прожиточного минимума определенной части населения и, как следствие, определяющего в перспективе низкие региональные стандарты жизни и диспропорции в уровне жизни населения;
обоснован перечень ключевых показателей в экономической, социальной и управленческой сфере, отражающих комплекс факторов риска бедности на региональном уровне.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Опираясь на проведенные автором исследования, были разработаны методические подходы к анализу и оценке уровня рисков бедности в регионах, которые включают в себя комплекс выявленных наиболее значимых индикаторов, отражающих факторы бедности в экономической, социальной и управленческой области. На их основе была разработана авторская методика оценки, которая позволяет определить уровень риска бедности и провести межрегиональное сравнение на основании данного показателя.
Предложенный автором комплекс взаимосвязанных стратегических
целей и задач, а также используемых механизмов, направленных на
снижение рисков бедности в регионе, может применяться в области
разработки региональных мер по борьбе с бедностью. Проведенные на
базе авторской методики исследования позволили выявить проблемы в
реализации политики снижения рисков бедности и определить
направления по совершенствованию мер, ориентированных на
сокращение уровня бедности. Отдельные положения по снижению уровня бедности в региональной политике нашли практическое применение при разработке программ социально-экономического развития Ленинградской области.
Авторская методика была использована при разработке направлений региональной социально-экономической политики в проекте 2.1.4.
«Научное, методическое и организационное обеспечение развития регионального сегмента сферы сервиса на основе ресурсного центра прикладных региональных исследований в сфере сервиса и экономики» «Программы стратегического развития ФГБОУ ВО «СПбГЭУ» на период 2014-2016 гг., а так же использована при чтении лекций по курсу «Макроэкономическое планирование и прогнозирование» для бакалавров, обучающихся по направлению «Экономика» 080100.62.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и результаты диссертационного исследования
были представлены на следующих научных конференциях: XVI
Международная научно-практическая конференция «Экономика и
управление в XXI веке: тенденции развития» (Новосибирск, 2014); IV
Международная научно-практическая конференция «Экономическая
наука в 21 веке: вопросы теории и практики» (Махачкала, 2014); XII
Международная научно-практическая конференция «Приоритетные
научные направления: от теории к практике» (Новосибирск, 2014); XV
Международная научно-практическая конференция «Экономические
науки в России и за рубежом» (Москва, 2014); IX Молоджная научно-
практическая конференция студентов, аспирантов и молодых учных
«Наука XXI века: новый подход» (Санкт-Петербург, 2014); XXV
Международная научно-практическая конференция «Современные
тенденции в экономике и управлении: новый взгляд» (Новосибирск, 2014),
Межвузовская научно-практическая конференция «Экономическая
безопасность: региональный аспект» (Санкт-Петербург, 2015).
Публикации результатов исследования.
По теме диссертационного исследования автором опубликовано 11 научных работ, из них – 3 статьи опубликованы в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, общий объем публикаций - 3,3 п.л.
Структура диссертации.
Факторы, определяющие региональную социально-экономическую дифференциацию бедности
Показатель бедности является одним из определяющих параметров эффективности региональной социально-экономической политики, отражая результаты по повышению уровня жизни населения. В свою очередь институциональные особенности и структура экономической системы региона обуславливает первопричины возникновения и различные аспекты проявлений данной проблемы. Все это говорит о необходимости рассмотрения категории бедности в качестве объекта регионального социально-экономического управления.
В отношении понятия бедности в экономической науке нет единого мнения. Сложность определения «бедность» обуславливается разнообразием того содержания, которое в него закладывается в зависимости от целей и условий его применения. В тоже время именно включаемые в данное понятие аспекты имеют огромную практическую значимость. С тем как оно трактуется, что в него вкладывается, напрямую связаны используемые механизмы анализа, способы воздействия и выработка в целом политики (стратегии) для решения данной проблемы. Всем этим во многом и объясняется многовариантность данного понятия, существенно различающегося в зависимости от преобладающего в экономической и социальной науке направления.
Для формулировки понятия «не существует общепринятого, научно обоснованного определения, справедливого для всех времён и народов» [190, с.115]. Обобщенно оно воспринимается как «отношение к тому, что часть ближних имеет очень низкий, по меркам этого общества, уровень потребления» [168].
Среди наиболее распространенных примеров определения бедности можно привести формулировку ЭКОСОС (ECOSOS – Экономический и социальный совет ООН), согласно которой к бедным относятся лица, семья, группа лиц, ресурсы которых являются столь ограниченными, что не позволяют вести минимально приемлемый образ жизни в государствах, в которых они живут [149].
В экономической науке понятие бедности всегда рассматривалось в нескольких направлениях. Согласно взглядам А. Смита, Т. Мальтуса, Д. Рикардо, С. Сисмонди, Г. Спенсера, П. Прудона, Ф. Гиддигса, бедность признавалась как естественное проявление экономики, где сами бедняки в ответе за свое положение, при этом преодоление бедности возможно с помощью повышения производительности труда, увеличивающего тем самым уровень доходов [14].
Согласно Т. Мальтусу бедность обусловлена нехваткой продовольствия, при этом предоставление помощи неимущим нисколько не улучшает, а скорее ухудшает положение общества в целом [15, с.38-39]. Следовательно, уровень бедности регулируется без государственного вмешательства за счет эпидемий и голода.
По мнению Д. Рикардо, определяющую роль в уровне бедности играет показатель дохода, влияющий опосредовано на численность населения и уровень его жизни [3, с.232]. Развивая данную идею, швейцарский экономист С. Сисмонди предложил «закон заработной платы», смысл которого в том, что следствием превышения определенного уровня дохода является рост предложения на рынке труда и последующее падение оплаты. Таким образом, наличие бедности обуславливается самим рынком [3, с.234].
Г. Спенсер считал, что регулирование уровня бедности мерами государственного управления, в том числе за счет льгот и протекции, в конечном итоге ограничивает права тех, за счет которых она оказывается [3, с.235]. Сама бедность в этой связи выступает естественным стимулом для развития личности и достижения экономической независимости.
В противовес данной позиции выступали сторонники идеи всеобщего равенства. Бедность, по их мнению, возникает вследствие сформированных капиталистическим обществом производственных отношений (К. Маркс, Ф. Энгельс, Э. Реклю). Это позволило взглянуть на проблему бедности, как следствие безличных экономических явлений, таких как низкая заработная плата и безработица в условиях индустриализации общества. Данные взгляды получили свое развитие в конце XIX начале XX века в трудах таких авторов как Ч. Бут, Ф. Ле-Пле, С. Раунтри [88], сконцентрировавших свое усилие на эмпирических исследованиях показателей уровня жизни различных социальных слоев. По мнению английского исследователя С. Раунтри бедность ассоциируется с невозможностью финансировать стоимость минимального набора продуктов питания, одежды и жилья [89].
Первые исследования уровня и условий бедности населения в России относятся ко второй половине XIX века, данные вопросы отражены в работах В.В. Берви-Флеровского, К.А. Пажитнова, М.И. Туган-Барановского. Однако после 1917г. в новых социально-экономических условиях этой проблеме не уделялось должного внимания, а понятие «бедность» вплоть до начала 90-х гг. было заменено термином «малообеспеченные». В современных отечественных исследованиях (работы В.И. Трунина, В.Н. Бобкова, А.Ю. Шевякова, О.И. Шкаротана, В.Н. Ивановой, Л.C. Ржаницыной, М.А. Можиной, Л.A. Гордона, B.C. Сычевой, А.А. Сперанского, Н.В. Черниной, С.Н. Быковой, В.П. Любина, Б.Н. Казанцевой, А.А. Подузова, С.С. Ярошенко и др.) основной акцент делается на анализе отдельных аспектов бедности и выявлении детерминирующих факторов.
В целом, можно заключить, что большинство авторов при определении бедности опирались на различные проявления бедности, не учитывая взаимосвязь с комплексом социально-экономических условий на региональном уровне.
Обобщая различные подходы к определению бедности, можно сказать, что данное понятие преимущественно рассматривается в ключе недостаточности средств для удовлетворения наиболее важных жизненных потребностей. При этом мнения в отношении этих потребностей существенно разнятся в зависимости от временных, национальных и региональных аспектов формирования общественного восприятия состояния бедности и современных стандартов, предъявляемые к уровню жизни. Еще Адам Смит предложил определить бедность как отсутствие не только продуктов и товаров, насущно необходимых для поддержания жизни, но всего того, что требует обычай страны для соблюдения приличий [14].
На бытовом уровне бедность в основном ассоциируется с нищетой, несправедливостью, неприемлемым уровнем жизни в регионе, в отношении последнего ведутся наиболее жаркие споры, так, представления о неприемлемости будут зависеть от группы населения, что уже сказывается на определении роли общества в обеспечении и общего благополучия всех людей.
Все это только подтверждает необходимость учета в определении бедности взаимозависимости с уровнем развития социально-экономической системы в регионе, определяющим особенности проявлений бедности и приемлемый на данной территории уровень жизни.
В современных определениях часто ссылаются на понятия приличий, достойного уровня жизни. Так, согласно трактовке Леонарда Марша, это «... достаточный уровень ресурсов для обеспечения необходимого для здоровья и самоуважения» [232, с.8]. Экономический совет Канады определяет бедность как «... набор товаров, услуги и условий жизни ... принятых в качестве нормы для обеспечения достойного прожиточного минимума» [157]. Совет Европы «... обеспечивает минимально приемлемый образ жизни» [86, с.124]. Chris A. Sarlo «... обеспечение основных потребностей, которые считаются приемлемыми и приличными в собственном обществе» [231, с.4]. В последних трудах лауреат Нобелевской премии Амартия Сен утверждает, что бедность это состояние при котором нельзя «обеспечить адекватное участие в общественной жизни ... и избежать общественного презрения в связи с невозможностью обеспечить себя» [233, с.167]. Согласно ему бедность в большей степени определяется не конкретным объемом товаров или благ, а связана с возможностями получить доступ к ним.
Зарубежный опыт преодоления бедности в регионах с разным уровнем Экономического развития
На применяемой методике определения бедности базируются системы регионального мониторинга показателей. Получаемые в ходе наблюдений данные ложатся в основу региональной политики борьбы с бедностью. Также формируется региональный бюджет социально-экономических программ в данной области.
Анализ особенностей формирования ПМ и его применения в качестве показателя черты бедности позволил выявить аспекты, существенно ограничивающие его использование для целей регионального социально-экономического управления в области преодоления бедности в силу недостаточной объективности и малой информативности. Так, сравнение фактической и нормативной структуры потребления населения показывает, что действующие нормативы ПМ приближены к существующему потреблению малообеспеченных и все больше отдаляются от среднего, общепринятого стандарта распределения. Так, доля расходов на продовольствие в среднем по данным на 2014г. составляет 30,3%, в структуре ПМ за тот же период это уже 46,9%. Увеличение разрыва структуры ПМ и фактического потребления не способствует решению проблемы улучшения уровня жизни малообеспеченных граждан, их сближению к фактически принятым стандартам жизни в обществе.
Кроме того, согласно распространенному экспертному мнению доля населения с доходами ниже ПМ характеризует уровень общей бедности, при этом в отношении населения с доходами ниже 50% ПМ можно говорить о показателе экстремальной бедности [8, с.27]. В тоже время исследования Всероссийского центра уровня жизни, привели к разработке показателей нормативных потребительских бюджетов исходя из величин утвержденного ПМ [164, 171], при которых пороговое значения для категории низкообеспеченных принимается в размере 3ПМ, данный уровень оценивается как позволяющий «обеспечить удовлетворение основных потребностей и социальную интеграцию человека в жизнь общества». Средний уровень достигается только при показателях 7ПМ и «обеспечивает удовлетворение физических, интеллектуальных и духовных потребностей, которые ассоциируются со стандартами жизни средних слоев социума».
Используя данную систему оценки бедности, помимо непосредственно бедных еще около половины населения в общей структуре будут относиться к низко обеспеченным и находиться в зоне риска бедности в случае ухудшения показателей функционирования региональных экономических систем [150].
Данные официальной статистики за последние годы свидетельствуют, что уровень бедности сократился почти втрое, соответственно снизилась общая численность населения, относимого в соответствие с применяемыми методиками к малоимущим (таблица 2.2).
Позитивные изменения статистикой связываются с устойчивым повышением уровня доходов населения и социальных выплат в первую очередь пенсионерам. Отдельные годы некоторого повышения показателей связаны или со сменой методических подходов к измерению (2005г.) или с объективными экономическими причинами (2008г.). Данные за 2014г. демонстрируют рост, увеличение уровня бедности обусловлено повышением установленной законодательством величины ПМ. В итоге темп роста численности малоимущего населения – 102,5% превысил все предыдущие показатели.
Сравнивая отечественную методику оценки бедности с принятыми в ЕС относительными границами в 50% и 60% от медианного дохода (таблица 2.3), можно сделать вывод о высоком уровне неравенства по доходам и как следствие высокой относительной бедности. Таблица 2.3 - Показатели уровня бедности населения России, % общей численности населения (составлено по материалам [150, 177])
Для оценки российской методики по стандартам определения бедности в США необходимо исходить из того, что стоимость потребительской корзины в стоимости ПМ должна составлять 30%. Однако, на практике в России продовольственная часть фактического потребления для малоимущих составила 50,7%, в отношении же крайне бедных (с доходами ниже 0,5ПМ) эта доля уже составляет 55,7%. Если повышать планку ПМ до уровня, принятого в США распределения, то уровень бедности может приблизиться к 30%.
Таким образом, применяемые в России подходы к оценке бедности существенно отличаются не только по методике расчета, но и по пороговым значениям, что приводит к значительным расхождениям в отслеживаемых показателях и не позволяет объективно оценить и сравнить результаты реализуемых в регионах мер по борьбе с бедностью с достижениями других стран. Кроме того, данный подход ограничивается сугубо поддержанием физической выживаемости лиц, отнесенных к бедным, и не рассматривает возможности расширения механизмов улучшения ситуации за счет использования широкого спектра фундаментальных факторов бедности.
В числе обсуждаемых на сегодняшний день перспектив реформирования методики определения уровня бедности, можно выделить инициативы министерства финансов по изменению подходов к определению ПМ [190]. В качестве направления предлагается использовать принятый в ЕС подход, основанный на шкалах эквивалентности доходов, учитывающих полученную экономию в рамках бюджета семьи в целом. Однако реализация данного предложения, по мнению многих экспертов, может негативно отразиться на некоторых категориях населения, в том числе, многодетных семей, что на фоне и так крайне низких доходов таких домохозяйств может только усугубить ситуацию.
Применение данного подхода в ЕС может быть оправдано ввиду в целом более высокого порогового значения бедности из-за относительного подхода к ее измерению. В российской действительности ПМ скорее соотносится с показателями 40% медианного дохода и дальнейшее сокращение относительно небольших социальных выплат из-за снижения величины ПМ можно оценить как существенное ухудшение материального положения данной категории граждан. В тоже время корректировка размеров помощи, исходя из состава нуждающихся семей, предусмотрена в рамках "Рекомендаций по оценке уровня нуждаемости при реализации региональных программ адресной социальной помощи" [114], и может быть более адекватной и понятной непосредственно для населения, проживающего в различных субъектах страны.
Уровень бедности в российских регионах определяется также на основании данных численности населения, проживающих ниже черты бедности, в качестве которой используется величина установленного в субъекте прожиточного минимума в рамках закрепленной на федеральном уровне методики [112] его формирования. Непосредственно размер прожиточного минимума, состав и структура продовольственной корзины утверждаются на местном уровне в рамках закона субъекта Российской Федерации «О потребительской корзине» (например, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области [115, 121]).
В результате порог бедности, рассчитываемый в каждом регионе с учетом местных особенностей (уровень цен на основные продовольственные и непродовольственные товары и услуги, состав продовольственной корзины) значительно отличается от субъекта к субъекту.
Моделирование бедности с учетом особенностей социально-экономического развития территориальных социально-экономических систем
Однако, несмотря на столь подробную классификацию малоимущих по степени нуждаемости, в реальности расширения спектра получателей помощи не происходит, а сама форма помощи остается одна и та же – пособие. При этом размер максимально возможных выплат является сравнительно низким и его градация в зависимости от категории получателя не решает проблемы снижения уровня бедности среди них.
Вместе с передачей обязательств по выплате социальной помощи с федерального на региональный уровень стала расти дифференциация территорий по размеру назначаемых субсидий. При этом необходимо отметить, что в ряде регионов база расчета пособия на ребенка практически не изменилась за это время (например, как в республике Алтай размер вырос с 2004г. с 70 руб. до 78 руб. в 2013г.). По данным за 2013г. минимальная сумма варьируется от 78 руб. до 1070 руб. (Московская область), если рассматривать уже различные категории, выделяемых на региональном уровне малоимущих семей, то объем выплат начинается с 50 руб. на ребенка в многодетной семье (Бурятия), до 7,9 тыс. руб. на инвалида (Московская область). Анализируя базовые суммы выплат с точки зрения размеров устанавливаемых регионом прожиточных минимумов, то разброс показателей также значителен, от 1-3% (более 50 регионов), до 50% и выше (например, Санкт-Петербург), при этом оценивая их динамику можно говорить, что в большинстве регионов их доля за последние годы росла. В тоже время, несмотря на постепенное увеличение в абсолютном выражении, фактически начисляемые регионами пособия не позволяют зачастую даже преодолеть границу бедности и тем самым решить задачу данной помощи по выходу детей из категории малоимущих.
Сложившаяся ситуация в основном обусловлена объективными финансовыми возможностями местных бюджетов и наличием или отсутствием специальных целевых федеральных программ по социальной поддержки региона. Так, например, можно отметить существенную разницу бюджета, выделяемого на реализацию программ социальной поддержки, если в ЯМАО он превышает 2800 млн. руб., то например, в Тыве это только 41 млн. руб.
Наряду с упомянутыми выше объективными показателями повышения качества и эффективности мероприятий по борьбе с бедностью также необходимо выделить и наличие проблем, которые не получили решения в рамках реализуемых программ регионов.
Так, во многих случаях отмечается чрезмерная усложненность процедур получения статуса нуждающегося и доступа к получению гарантированных законами услуг, что в том числе обусловлено отсутствием систем оперативного обмена данными между государственными учреждениями.
Стремление повышения охвата социальными выплатами большего числа категорий приводит к снижению эффективности помощи каждому в отдельности и непосредственно самим остро нуждающимся.
Кроме того, нередко в региональных документах в сфере поддержки различные формы социальной помощи гражданам рассматриваются как «источник обеспечения денежных доходов населения» и тем самым признаются «механизмом предотвращения бедности» (как, например, в соответствующих программах Северной Осетии и Омской области данная формулировка повторяется слово в слово). Однако сама по себе помощь уже признанным нуждающимися является не предотвращением, а симптоматическим лечением проблемы и не может иметь долгосрочный эффект.
Оценивая существующую практику можно сказать, что в большинстве случаев меры направлены только на поддержание малоимущих и доведение их уровня доходов до прожиточного минимума, чтобы улучшить статистику по бедности. Недолгая практика социального контракта показала достаточно высокую эффективность в отношении участвующих в программах семей. Как показал опыт реализации программы адресной социальной помощи на основе социального контракта «От пособия к зарплате» в Перми начиная с 2001г., позднее практика распространилась на остальные территории региона и с 2006г. получила развитие в других регионах (Тюменская, Амурская, Волгоградская области). Широкомасштабный эксперимент реализации данной программы в 2010-2011гг. был проведен на базе 17 регионов18, и, начиная с 2014г. данная практика введена практически повсеместно.
Однако данная мера не может быть эффективной в большом масштабе и широко распространенной ввиду ее высокой затратности и индивидуальной направленности, а также из-за необходимости высокой профессиональной подготовки социальных работников, принимающих решения о ее назначении и контролирующих соблюдение условий ее использования. Кроме того, на этапе апробации потенциальные участники уже столкнулись со значительными ограничительными условиями19, что сразу снижает значимость и масштабы данной программы в борьбе с бедностью. Так, как свидетельствуют результаты отдельных регионов, доля участников в программе среди относимых к категории малоимущих не превышала нескольких процентов20 (табл.3.1).
Содержание и условия программ социального контракта значительно отличаются от региона к региону21. Если в одних основным направлением данной социальной помощи является охват малоимущих семей, проживающих в сельской местности, как, например, в Волгоградской, Тверской областях, то в других перечень возможностей существенно расширен, и может предполагать выделение средств на ежемесячные выплаты до уровня прожиточного минимума, на погашение задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг (например, в Мордовии), в отдельных случаях это также может быть оплата лечения22.
Оценка результатов программ, несмотря на относительный рост доходов семей участников, показала, что в целом достижения не позволили значительно улучшить статистику. Уровень доходов в среднем на одного члена семьи остался низким, что в том числе связано с невысоким размером самих выплат участникам, которые в ряде регионов привязаны к доплатам до уровня прожиточного минимума.
Методическое обеспечение реализации стратегического подхода к сокращению уровня бедности
Оперативное реагирование на неблагоприятные изменения и принятие решения о давно не решенных проблемах позволит регионам добиться реализации принципов устойчивого развития на практике.
Предложенная система взаимосвязи основных индикаторов рисков бедности и направлений борьбы с ними может быть положена в основу системы разработки и планирования программных документов, формирующих региональную стратегию преодоления бедности. Как было отмечено весь комплекс мер региональной стратегии борьбы с бедностью сложно объединить в рамках единого документа. Данная задача не является определяющей для обеспечения эффективности политики в целом.
Вопросы поддержки малоимущих могут быть объединены в рамках социальных кодексов регионов. При этом вопросы предупреждения и профилактики должны стать обязательным разделом в программных документах социально-экономического развития.
Формирование комплексной картины всего спектра применяемых механизмов по борьбе с бедностью, по нашему мнению, может осуществляться на основе разработанных подходов к анализу факторов бедности и методики оценки рисков бедности, позволяющих сконцентрировать усилия региональных властей на ключевых проблемах.
Отдельно нужно остановиться на состоянии дел в области реализации механизмов мониторинга в практике регионального управления.
На сегодняшний день практически повсеместно отсутствуют механизмы независимой оценки результатов программ и работы региональных властей. В отдельных примерах в рамках некоторых программ предусмотрены качественные параметры: удовлетворенность оказываемыми услугами в области здравоохранения, образования, социального обслуживания и пр. Однако они не имеют сколько-нибудь значимого места для оценки бедности и ее рисков ввиду непрозрачности порядка ее проведения, и не приводят к обязательному пересмотру применяемых систем социальной поддержки и поиску новых более качественных ее механизмов.
Анализ примеров выстраивания независимых систем анализа качества работы региональных властей в той или иной социально-экономической сфере показал, что основные функции по организации оценки возлагаются на сами органы исполнительной власти в соответствующей сфере. Так, например, в Чукотском АО процесс оценки работы по социальной поддержке организуют Департаменты: социальной политики, образования, культуры и молодежной политики, здравоохранения, Комитет по спорту и туризму. Непосредственно к сбору данных привлекаются общественный совет при Департаменте социальной политики; попечительские советы государственных учреждений, оказывающие социальные услуги; граждане (потребители услуг) и их объединения; средства массовой информации. При этом, несмотря на широкий круг общественности, результаты полученных исследований на предмет достижения поставленных в программах развития целевых ориентиров анализируются только в рамках уполномоченных органов исполнительной власти без публичного обсуждения. К тому же сложно судить о том, предпринимаются ли какие-либо конкретные меры по улучшению политики борьбы с бедностью по итогам сделанных выводов, что является обязательным условием эффективности системы оценки и мониторинга.
Отсутствие в сегодняшней практике региональной политики преодоления бедности эффективных средств объективной оценки процесса реализации мероприятий социально-экономического развития не позволяет улучшить качество принимаемых решений и степень достижения поставленных целей задач [35, 197]. Использование инструментов мониторинга на основе факторов бедности дает возможность обобщить весь комплекс мер, имеющих отношение как к сфере социальной поддержки целевых категорий малоимущих, так и к механизмам снижения рисков бедности, и определить уровень эффективности предпринимаемых усилий в целом и по конкретным направлениям в отдельности. По итогам должны быть сформированы рекомендации в области совершенствования региональной стратегии преодоления бедности. Сам процесс мониторинга может быть организован в рамках полномочий отвечающего за социально-экономическую политику в регионе соответствующего органа власти, возможности которого позволяют аккумулировать всю оперативную информацию о социально-экономических показателях территорий.
Одновременно в рамках анализа рисков, относящихся к качественным характеристикам результатов регионального управления необходимо привлечение широкого круга экспертного и научного сообщества, ведущего работы в области независимой оценки эффективности властей и формирующих различные рейтинги: эффективности руководства региона, конкурентоспособности региона, социального самочувствия, уровня коррупции. Это будет способствовать развитию независимых форм оценки и повышению взаимодействия общества и власти по ключевым для населения вопросам повышения уровня жизни.
Содержание и последовательность этапов мониторинга можно представить следующим образом: 1. Сбор и обработка данных по предложенной методике по всему спектру индикаторов: экономических, социальных и управленческих, с привлечением независимых экспертных организаций; 2. Анализ полученных результатов и уровень достижения поставленных целей и задач, выявление наиболее и наименее эффективных механизмов борьбы с бедностью, формирование итогового отчета; 3. Открытое обсуждение результатов, привлечение экспертного и научного сообщества к процессу разработки направлений совершенствования используемых в социально-экономической политике мер с целью улучшения ситуации с бедностью; 4. Внесение изменений в реализуемые программы в сфере социальной поддержки и социально-экономического развития региона.
Выполнение всех обозначенных этапов определяет эффективную реализацию инструментов мониторинга, как неотъемлемой части процессов регионального управления, обеспечивающей контроль исполнения целей в области снижения уровня бедности.