Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы предоставления таможенных услуг 14
1.1. Содержание, сущность и виды государственных услуг, предоставляемых таможенными органами 14
1.2. Таможенный контроль после выпуска товаров как инструмент реализации таможенных услуг 29
1.3. Методика исследования таможенного контроля в системе предоставления таможенных услуг 39
Выводы по главе 1 44
Глава 2. Таможенный контроль после выпуска товаров в системе предоставления таможенных услуг 46
2.1. Развитие теоретических положений таможенного контроля после выпуска товаров 46
2.2. Выявление тенденций развития таможенного контроля после выпуска товаров 63
2.3. Формирование практических рекомендаций по совершенствованию таможенного контроля после выпуска товаров 83
Выводы по главе 2 95
Глава 3. Механизм управления таможенным контролем после выпуска товаров в системе предоставления таможенных услуг 97
3.1. Организационно-экономический механизм управления таможенным контролем после выпуска товаров в системе предоставления таможенных услуг 97
3.2. Формирование системы критериев и показателей оценки качества таможенных услуг, предоставляемых подразделениями таможенного контроля после выпуска товаров 101
3.3. Разработка методики интегральной оценки эффективности таможенного контроля после выпуска товаров 108
Выводы по главе 3 122
Заключение 125
Список сокращений и условных обозначений 127
Список использованных источников 129
Приложения 152
- Содержание, сущность и виды государственных услуг, предоставляемых таможенными органами
- Развитие теоретических положений таможенного контроля после выпуска товаров
- Формирование практических рекомендаций по совершенствованию таможенного контроля после выпуска товаров
- Разработка методики интегральной оценки эффективности таможенного контроля после выпуска товаров
Содержание, сущность и виды государственных услуг, предоставляемых таможенными органами
В последние годы одним из основных направлений развития мировой экономики является стремительное расширение сферы услуг. В странах – лидерах мировой экономики – Соединенных Штатах Америки (США), Китайской Народной Республике (КНР), Японии, Германии и других – сектор услуг играет ведущую роль и развивается наиболее динамично. В экономически развитых странах доля услуг в ВВП достигает приблизительно 65–75%.
В Российской Федерации характерной особенностью сферы услуг является их деление на три группы: потребительские (здравоохранение, социальная помощь и др.); обслуживающие взаимодействие экономических агентов; государственные услуги. При этом качество государственного управления является одной из важнейших характеристик, определяющих степень развития именно сферы государственных услуг. В соответствии со стратегическими документами Российской Федерации важнейшим направлением деятельности государственных органов (в том числе ФТС России) является повышение качества предоставления государственных услуг.
Деятельность ФТС России направлена на обеспечение благосостояния страны, экономического роста, развития внешней торговли и на достижение других многочисленных целей, предусмотренных стратегическими документами. В результате такой деятельности создается определенное социально-экономическое благо, услуга. При этом целесообразно отметить двойственный характер оказания таможенных услуг. Характерным критерием классификации таможенных услуг является субъект, который предоставляет определенный перечень услуг. В то же время большинство ученых выделяют коммерческие таможенные услуги и государственные таможенные услуги, что, соответ ственно, обусловлено различием в субъекте, предоставляющим услугу. Указанное обстоятельство является основополагающим при исследовании сектора государственных, а также коммерческих таможенных услуг. Структура сферы таможенных услуг представлена на рисунке 1.1.
Следовательно, сфера таможенных услуг является более широким понятием, чем сфера государственных таможенных услуг, поскольку включает сектор таможенных услуг, оказываемых коммерческими организациями. В рамках данного исследования целесообразно остановиться на таможенных услугах, предоставляемых ФТС России.
Стратегической целью развития таможенной службы Российской Федерации является качественное предоставление таможенных услуг заинтересованным лицам. Совершенствование системы предоставления таможенных услуг направлено на их расширение, повышение качества одновременно при обеспечении простоты, оперативности и надежности. Ряд стратегических и нормативных документов указывает на развитие сферы государственных услуг. Так, Стратегия развития таможенной службы [48] определяет совершенствование системы таможенных услуг как одно из направлений развития, которое соответствует стратегической цели и приоритетам таможенной политики. В комплексной программе развития таможенной службы [61] определены цели развития системы предоставления государственных услуг в области таможенного дела, а также мониторинговые показатели, используемые для оценки указанных целей. Для успешного достижения целей по повышению качества таможенных услуг необходимо развитие теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию деятельности таможенных органов при предоставлении таможенных услуг.
Анализ научных и нормативно-правовых источников позволил установить, что в настоящее время не существует единого подхода к определению сущности понятия «таможенная услуга». Однако в национальном законодательстве закреплено понятие государственная услуга. Под государственной услугой понимается «деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти … которая осуществляется по запросам заявителей в пределах, установленных … полномочий органов, предоставляющих государственные услуги» [27].
Наряду с термином «государственная услуга в области таможенного дела», которое используется в стратегических документах [48, 61], широкое распространение в научной литературе получили термины «государственная таможенная услуга», а также «таможенная услуга», что обусловлено различиями в субъекте, предоставляющем услугу. Необходимо отметить, что большинство определений терминов, представленных в таблице 1.1, базируется на дефиниции, закрепленной в национальном законодательстве [27], и рассматриваются исследователями с позиции «деятельности», «результата», а также «действий».
Анализ определений терминов «государственная услуга в области тамо женного дела», «государственная таможенная услуга» и «таможенная услуга», представленных в таблице 1.1, позволил установить следующее различие. Термины «государственная таможенная услуга», «государственная таможенная услуга в области таможенного дела» являются видовыми по отношению к термину «таможенная услуга», поскольку характерной особенностью классификации таможенных услуг является их деление на государственные и частные (коммерческие).
В целях единообразного понимания и совершенствования предоставления таможенных услуг целесообразно уточнить термин «таможенная услуга» на основе выявления его отличительных особенностей.
1. Субъектами оказания таможенных услуг являются таможенные органы, а также коммерческие организации. Таможенные органы предоставляют 12 видов государственных услуг, которые предусмотрены административными регламентами. Перечень видов таможенных услуг, предоставляемых коммерческими организациями, законодательно не установлен. Однако проведенный анализ позволил установить, что коммерческие таможенные услуги можно классифицировать на услуги, реализующие процесс совершения таможенных операций, а также услуги, обеспечивающие реализацию процесса совершения таможенных операций. К коммерческим таможенным услугам можно отнести таможенное оформление товаров, корректировку таможенной стоимости товаров, аутсорсинг ВЭД и иные услуги, которые, в зависимости от организации, могут различаться.
2. Заявительный порядок предоставления таможенных услуг, который заключается в добровольном обращении заявителя в таможенный орган или коммерческую организацию. Добровольное обращение не подразумевает обязанности заявителя и предполагает свободный выбор: обратиться за получением таможенной услуги или не обращаться.
3. Заявителями таможенных услуг являются физические и юридические лица (в том числе банки, страховые организации, а также кредитные организации, которые могут осуществлять выдачу банковских гарантий), индивидуальные предприниматели. Одновременно с этим перечень заявителей для каж дого вида государственной таможенной услуги ограничен. Так, для физических лиц предусмотрена возможность получения четырех видов государственных услуг, для юридических лиц – одиннадцати видов, для индивидуальных предпринимателей – трех видов. Категории заявителей коммерческих таможенных услуг законодательно не установлены.
4. Таможенные услуги предоставляются на платной и бесплатной основе. Услуги, предоставляемые коммерческими организациями, являются платными. Услуги таможенных органов являются бесплатными. Исключение составляет только услуга по получению «предварительного решения о классификации товаров в соответствии с ТН ВЭД ЕАЭС» (предусмотрена государственная пошлина в размере 5000 рублей).
5. Предоставление таможенных услуг осуществляется в электронном и неэлектронном виде. Большинство услуг предоставляется в электронном виде по запросу заявителей. Исключение составляет только получение консультации по вопросам таможенного дела, а также контроль за валютными операциями, которые реализуются в неэлектронном виде.
Развитие теоретических положений таможенного контроля после выпуска товаров
Снижение времени на осуществление таможенных операций и повышение роли таможенных органов в создании благоприятных условий для развития внешней торговли ЕАЭС способствуют развитию теоретических положений таможенного контроля после выпуска товаров как эффективного инструмента повышения качества и эффективности предоставления таможенных услуг. В настоящее время система предоставления таможенных услуг включает технологию ТКПВТ как одну из основополагающих технологий, которая позволяет реализовать процесс предоставления таможенных услуг, что показано на рисунке 2.1. Под системой предоставления таможенных услуг понимаем совокупность субъектов, оказывающих определенный перечень услуг, а также заинтересованных получателей, взаимодействующих при помощи ИКТ с использованием таможенных технологий, методов и процедур с целью повышения качества и эффективности оказания таможенных услуг.
Кроме технологии таможенного контроля после выпуска товаров система предоставления таможенных услуг содержит технологию осуществления предварительного и текущего контроля, а также совокупность таможенных методов и процедур, позволяющих эффективно реализовать весь комплекс услуг, реализуемых таможенными органами. Важнейшим элементом системы предоставления таможенных услуг в электронном виде являются субъекты таможенных органов, которые осуществляют предоставление таможенных услуг на уровне: ЦА ФТС России, РТУ, таможен, в том числе непосредственного подчинения ФТС России, а также таможенных постов. При этом необходимо отметить, что на различных уровнях таможенные органы предоставляют только регламентированный их перечень.
Так, Управление торговых ограничений, валютного и экспортного контроля (УТОВЭК) ФТС России предоставляет услугу по ведению таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности. На уровне РТУ предоставляются услуги по информированию об актах таможенного законодательства, а также по принятию предварительных решений по классификации товаров. Исчерпывающий перечень субъектов таможенных органов и предоставляемых таможенных услуг представлен в приложении 3.
Другим центральным элементом системы предоставления таможенных услуг является получатель услуги, который может быть физическим или юридическим лицом, а также индивидуальным предпринимателем, оценивающим качество предоставленной услуги. Взаимодействие получателей услуг с субъектами таможенных органов в электронном виде осуществляется с помощью информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Подсистемами предоставления таможенных услуг, которые обеспечивают целостность осуществления процесса оказания услуг на высоком уровне, являются:
– идентификация получателей таможенных услуг;
– обеспечение приема платежей в электронном виде;
– контроль и мониторинг процесса предоставления услуг;
– обеспечение досудебного (внесудебного) обжалования действий (бездействия) таможенных органов.
Таможенный контроль после выпуска товаров является неотъемлемой технологией реализации процесса предоставления таможенных услуг, а также видом деятельности, осуществляемой уполномоченными на то специальными государственными органами, реализуемой в формах, установленных действующим законодательством, проводимой с целью выявления и предупреждения нарушений таможенного законодательства. Проведенный анализ позволил установить, что в теории таможенного контроля, а также в таможенном законодательстве ЕАЭС нет официально закрепленного и кодифицированного определения термина «таможенный контроль после выпуска товаров», а также не выработан общепринятый научно обоснованный подход к классификации принципов указанного вида контроля [144, с. 177]. Данное обстоятельство обуславливает необходимость исследования теоретических подходов к толкованию термина «таможенный контроль после выпуска товаров», а также определяет возможности для расширения классификации принципов.
Анализ международного опыта использования таможенного контроля после выпуска товаров позволил установить, что указанный контроль «в зарубежных странах реализуется в форме контроля на основе методов аудита» [94, с. 46]. В русскоязычных переводах документов ВТамО [173,179] для номинации таможенного контроля после выпуска товаров используются термины «посттаможенный аудит» и «таможенный контроль на основе методов аудита» (англ. post-clearance audit). При этом определение термина «таможенный контроль на основе методов аудита» закреплено в Киотской конвенции, под которым понимают «меры, позволяющие таможенной службе убедиться в правильности заполнения деклараций и достоверности указанных в них сведений путем проверки имеющихся у лиц, которых это касается, соответствующих книг учета, документации, бизнес-системы и коммерческой информации» [2]. Отсутствие в таможенном законодательстве ЕАЭС определения термина «таможенный контроль после выпуска товаров» способствовало его разработке учеными и специалистами, занимающимися проблемами таможенного дела. Определения термина «таможенный контроль после выпуска товаров» указаны в таблице 2.1.
Анализ определений термина «таможенный контроль после выпуска товаров», представленных в таблице 2.1, позволил установить, что большинство из них базируется на дефиниции, используемой в утратившей силу Концепции [60]. Под ТКПВТ в Концепции понималась «совокупность мер, осуществляе мых таможенными органами после выпуска товаров, а также при обороте товаров, ввезенных на таможенную территорию Таможенного союза, путем проведения таможенных проверок и применения иных форм таможенного контроля, в том числе с использованием системы управления рисками, на основе категорирования участников ВЭД в целях обеспечения соблюдения проверяемыми лицами таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле».
В целях единообразного понимания и совершенствования таможенного контроля после выпуска товаров в странах ЕАЭС вышеприведенное определе ние требует уточнения. Для формулирования уточнений были выявлены отличительные особенности осуществления таможенного контроля после выпуска товаров в странах ЕАЭС.
Во-первых, таможенный контроль после выпуска товаров осуществляется на заключительном этапе таможенного контроля и проводится только в государствах – членах ЕАЭС. Таможенный контроль на основе методов аудита, проводимый в зарубежных странах, не следует отождествлять с таможенным контролем после выпуска товаров.
Во-вторых, таможенный контроль после выпуска товаров в Российской Федерации может осуществляться в течении 3-х лет со дня выпуска товаров. При этом в государствах – членах ЕАЭС срок осуществления таможенного контроля после выпуска товаров может различаться и достигать в исключительных случаях пяти лет.
В-третьих, таможенный контроль после выпуска товаров базируется на нормах международного и национального права (законодательства государств – членов ЕАЭС о таможенном деле) и проводится исключительно должностными лицами таможенных органов.
В-четвертых, таможенный контроль после выпуска товаров проводится с использованием форм и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля в отношении выпущенных товаров и транспортных средств.
В-пятых, таможенный контроль после выпуска товаров осуществляется с целью обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации и реализации таможенных услуг. Участники внешнеэкономической деятельности (потребители услуг) могут обращаться в подразделения таможенного контроля после выпуска товаров (поставщики услуг) за сведениями о законности выпуска товаров.
Формирование практических рекомендаций по совершенствованию таможенного контроля после выпуска товаров
Сокращение времени на проведение таможенных операций и повышение роли таможенных органов в создании благоприятных условий для развития внешней торговли при перемещении товаров через таможенную границу ЕАЭС способствуют развитию и совершенствованию ТКПВТ как одного из эффективных инструментов реализации таможенных услуг. С целью формирования практических рекомендаций по совершенствованию таможенного контроля после выпуска товаров проанализированы направления совершенствования указанного контроля, которые в настоящее время предлагаются в научных и нормативно-правовых источниках информации. Комплексный анализ данных источников, а также применение системного подхода позволило выявить основные направления совершенствования указанного вида контроля, которые представлены на рисунке 2.17.
1. Повышение качества и эффективности предоставления таможенных услуг. В параграфе 1.2. было выявлено, что подразделения ТКПВТ предоставляют заинтересованным лицам сведения о законности выпуска товаров, что в настоящее время является нерегламентированной таможенной услугой. Проведенный анализ, позволил установить, что в настоящее время для данной услуги не определены показатели эффективности, которые могут быть использованы при комплексной оценке эффективности таможенного контроля после выпуска товаров.
2. Унификация нормативно-правового регулирования таможенного контроля в государствах – членах ЕАЭС. Осуществление ТКПВТ в странах ЕАЭС регулируется на уровне международного и национального законодательства. Однако, несмотря на процессы унификации таможенного контроля в ЕАЭС, в странах ЕАЭС существуют определенные различия в сроках, порядке проведения, а также видах проверок. Отличительные особенности применения таможенного контроля после выпуска товаров в странах ЕАЭС представлены в приложении 6.
3. Автоматизация и развитие процессов выбора объектов проверочных мероприятий. Организация и проведение целенаправленного отбора объектов проверочных мероприятий – наиболее важные этапы процесса таможенного контроля после выпуска товаров, от которых зависит дальнейший результат проверочных мероприятий. Результативность ТКПВТ в существенной мере определяется качеством аналитической работы по выбору объектов контроля.
4. Развитие процессов взаимодействия таможенных органов с федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ), которые обладают необходимой информацией о проверяемых лицах, при осуществлении аналитической и организационной работы при подготовке и выборе объектов контроля, а также непосредственно в процессе проведения контрольных мероприятий. Совершенствование процессов взаимодействия рассматривается в научных работах [70, 127] как одно из перспективных направлений повышения эффективности как последующего таможенного контроля, так и предварительного, текущего контроля. За счет использования новой информации сокращается время на принятие решения о выборе того или иного объекта таможенного контроля, повышается уровень информационного обеспечения таможенных органов, что в свою очередь положительно воздействует на эффективность проводимых мероприятий.
5. Разработка методических рекомендаций по осуществлению контроля на основе методов аудита, в том числе с учетом использования рекомендаций ВТамО (Guidelines for post-clearance audit) [173] и международного опыта таможенного контроля на основе методов аудита. Изучение международного опыта организации и проведения таможенного контроля после выпуска товаров в различных странах мира является одним из перспективных направлений повышения эффективности и совершенствования таможенного контроля после выпуска товаров в странах ЕАЭС.
6. Развитие международного взаимодействия таможенных служб государств – членов ЕАЭС. Развитие международного сотрудничества, разработка международных соглашений в области таможенного контроля после выпуска товаров являются одними из важнейших направлений совершенствования. Особенно это направление является актуальным при осуществлении ТКПВТ в отношении товаров, которые были вывезены за пределы таможенной территории ЕАЭС.
7. Развитие системы прослеживаемости движения товаров, основной целью которой является непрерывный контроль товаров с момента ввоза или производства на территории ЕАЭС до момента непосредственной покупки потребителем. Действие такой системы исключает возможность применения различных схем уклонения от уплаты таможенных платежей, которые используются недобросовестными участниками ВЭД с целью занижения таможенных доходов.
8. Совершенствование системы оценки ТКПВТ. Одним из методов определения уровня осуществляемого таможенного контроля после выпуска товаров является оценка соответствующего вида контроля. Система оценки последующего таможенного контроля – необходимый инструмент управления, который позволяет выявлять отклонения от параметров, заданных при планировании, и разрабатывать мероприятия по их устранению.
Представленные направления совершенствования является основой для разработки практических рекомендаций по повышению эффективности осуществления таможенного контроля после выпуска товаров. Отметим, что особенно важным является третье направление, от совершенствование которого зависит множество направлений, представленных на рисунке 2.17. Как отмечает Черемухина А.В., «учитывая, что количество участников ВЭД носит массовый характер (более половины предприятий России осуществляют внешнеэкономическую деятельность), а номенклатура перемещаемых ими товаров, описывается десятками тысяч кодов ТН ВЭД ЕАЭС, проведение таможенного контроля после выпуска товаров у всего массива объектов невозможно» [110, с. 5].
В этой связи стратегически важным является правильный и безошибочный выбор объектов ТКПВТ, от которого зависит эффективность последующих проверочных мероприятий. Неправильный выбор объекта может снизить как временные возможности таможенных органов, так и привести к финансовым потерям добросовестных участников ВЭД, которые соблюдают таможенное законодательство и не используют разнообразные схемы уклонения от уплаты таможенных платежей. Отметим, что такие схемы (рис 2.18) целенаправленно используют недобросовестные лица для сокрытия уголовных преступлений, а также административных правонарушений.
Разработка методики интегральной оценки эффективности таможенного контроля после выпуска товаров
Актуальным направлением совершенствования ТКПВТ является разработка методики интегральной оценки эффективности. Система оценки таможенного контроля после выпуска товаров - необходимый инструмент управления таможенной деятельностью, который позволяет выявлять отклонения от параметров, заданных при планировании и разрабатывать мероприятия по их устранению [143, с. 152]. В целях разработки методики интегральной оценки эффективности таможенного контроля после выпуска товаров проведен анализ действующей системы оценки таможенных органов.
Деятельность таможенных органов оценивается исходя из различных подходов, которые постоянно меняются. Так, с развитием и совершенствованием деятельности таможенных органов применялось: сравнение плановых заданий с фактическим выполнением, определение фондоотдачи, бюджетирование и рейтинговые оценки, контрольные показатели эффективности деятельности (КПЭД), аналитические показатели эффективности деятельности (АПЭД), что показано на рисунке 3.5. Отправной точкой создания действующей системы оценки таможенных органов является издание Распоряжения Правительства Российской Федерации [49], которое определило направления внедрения и разработки системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, а также план-график реализации пилотного проекта по разработке и внедрению системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности.
На основании приказа ФТС России «О показателях результативности деятельности, показателях эффективности деятельности и индикативных показателях региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2016 год» [59] в таможенных органах создана действующая система оценки. С внедрением показателей эффективности, результативности и индикативных показателей в 2016 г. существующая с 2005 г. система КПЭД и АПЭД перестала существовать.
Под показателями результативности понимаются «показатели итоговых общественно значимых результатов, на достижение которых оказывает непосредственное воздействие деятельность таможенных органов». В свою очередь, показатели эффективности отражают достигнутые результаты осуществляемой деятельности по сравнению с затраченными материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами. Индикативные показатели используются для «мониторинга состояния регулируемой сферы и реализации государственной политики, диагностики возникающих проблем и определения причин их возникновения» [126, с. 49].
Действующая система показателей оценки таможенного контроля после выпуска товаров включает:
1) целевые показатели, направленные на достижение цели деятельности таможенных органов, заявленные в стратегических документах [48,61], которые представлены на рисунке 3.6;
2) показатели результативности, эффективности деятельности и индикативные показатели РТУ и ТНП ФТС России [63];
3) показатели таможенных органов и Центрального аппарата ФТС России [62].
Показатели, представленные на рис. 3.6, позволяют сделать следующие выводы:
1) установленные показатели направлены на увеличение профилактических таможенных проверок в отношении участников ВЭД.
Это обусловлено тем, что профилактические проверки ориентированы на осуществление контроля в отношении лиц низкого уровня риска нарушения таможенного права, доля которых, как известно, в последние годы значительно увеличилась;
2) показатель № 2, установленный в «Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года», совпадает с показателем № 2, установленным в Комплексной программе развития [61], целевое значение выполнения которого установлено с 82% в 2017 г. до 85% к 2020 г., что показано на рисунке 3.7.
Целесообразно отметить, что «доля результативных таможенных проверок после выпуска товаров в общем количестве завершенных таможенных проверок (в процентах) является показателем, который разработан в целях определения эффективности противодействия преступлениям и административным правонарушениям» [133, с. 20].
Установленные значения на рисунке 3.6 по показателю результативности уже достигнуты в 2017 г. Результативность таможенных проверок составила 87% к 82% запланированным. Достижение результата свидетельствует о повышении качества работы подразделений таможенного контроля после выпуска товаров. Однако данный показатель является несовершенным т.к. с его помощью нельзя выявить объективные проблемы, существующие в деятельности таможенных органов.
Одной из таких проблем является повышение уровня задолженности по результатам осуществления ТКПВТ при увеличении количественных значений результативности. Так, с 2011 г. задолженность по уплате таможенных доходов постоянно возрастала, при этом количественные значения показателя результативности не уменьшались. Однако задолженность по результатам анализа показателей эффективности, результативности и индикативных показателей ТКПВТ не включена ни в один из показателей. При этом также не установлены показатели качества и эффективности предоставления таможенных услуг подразделениями ТКПВТ. Кроме того, действующей системе оценки ТКПВТ присуще другие недостатки. Так, индикативные показатели, характеризующие качество проверочных мероприятий, состояние подконтрольной сферы, а также объем задействованных трудовых, материальных и финансовых ресурсов, не установлены. Основную часть показателей составляют индикативные показатели, которые оценивают количественные и материальные результаты деятельности по направлению осуществления ТКПВТ. Индикативные показатели деятельности ЦА ФТС России и показатели эффективности территориальных таможенных органов не выработаны. Действующая система показателей оценки ТКПВТ представлена на рисунке 3.8.