Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Роль государственно-частного партнерства в развитии коммунальной инфраструктуры
1.1 Коммунальная деятельность — сфера общественных благ и естественной монополии
1.2 Экономическая природа государственно-частного партнерства
1.3 Анализ российской практики развития государственно-частного партнерства
1.4. Причины неблагоприятного инвестиционного климата в коммунальном секторе России Выводы по Главе 1 73-75
ГЛАВА 2. Совершенствование механизмов взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов государственно-частного партнерства с целью формирования инвестиционной привлекательности коммунального сектора
2.1. Теоретические аспекты регулирования деятельности коммунальных предприятий и проведения конкурсов за право заключения договоров ГЧП
2.2. Методические принципы проведения конкурсов на право заключения договора ГЧП
2.3 Метод критерия минимального тарифа и его приведения к условиям будущих временных периодов
2.4 Роль технических критериев при проведении конкурсов направо заключения договора ГЧП
Выводы по Главе 2 130-132
ГЛАВА 3. Практика и ограничения применения разработанного механизма взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП в России
3.1 Возможности и ограничения применения разработанного механизма взаимодействия власти и бизнеса при реализации ГЧП в условиях существующей нормативной правовой
базы
3.2 Апробация разработанного механизма взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП
3.3 Рекомендации по совершенствованию правовой базы государственно-частного партнерства в коммунальном секторе
Выводы по Главе 3 178-180
Заключение 181-184
Список литературы 185-199
- Экономическая природа государственно-частного партнерства
- Методические принципы проведения конкурсов на право заключения договора ГЧП
- Метод критерия минимального тарифа и его приведения к условиям будущих временных периодов
- Апробация разработанного механизма взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП
Экономическая природа государственно-частного партнерства
Вышеперечисленными свойствами коммунальных услуг обусловлены соответствующие требования к деятельности ресурсоснабжающих организаций. Несвоевременное или некачественное предоставление коммунальных услуг будет восприниматься населением крайне негативно и может привести к социальным протестам, которые будут иметь последствия не только для самих предприятий, но и для органов власти. Таким образом, коммунальная деятельность характеризуется высокой социальной значимостью. Одним из признаков коммунальных услуг является также сетевая технологическая структура их предоставления, состоящая из производства ресурсов (водозаборы и станции водоподготовки, котельные, электростанции), транспортирующей системы (сети водоснабжения, канализационные сети, тепловые сети) и потребительских установок (внутренние инженерные устройства и оборудование зданий). Производство и потребление в этой системе представляют собой неразрывные взаимосвязанные стадии процесса. Для создания потенциально конкурирующей организации необходимо создание еще одной подобной системы, что является крайне капиталоемким мероприятием.
Таким образом, предприятия водоснабжения, водоотведения, централизованного теплоснабжения обладают таким главным признаком естественной монополии, как высокая капиталоемкость, что определяет высокий барьер входа. Производимые ими товары и услуги жизненно необходимы для большинства населения. При этом отсутствуют альтернативные источники получения данных услуг, которые характеризовались бы сходной степенью комфорта. Кроме того, потребители не в состоянии отказаться от их потребления на длительный срок. В то же время коммунальная деятельность является локальной, т. е. потребители данных услуг «привязаны» к предприятиям, сети которых расположены на данной конкретной территории. А. Г. Кобилев справедливо отмечает, что «системы инженерного оборудования являются типичными естественными монополиями технологического типа. Единственное отличие от естественных монополий заключается в том, что их размеры ограничены территорией отдельных муниципальных образований, и в этом смысле они являются локальными» [29].
Соответственно, рассматриваемые в диссертационной работе предприятия водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения мы будет называть локальными естественными монополиями.
Федеральный закон от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ «О естественных монополиях» не разграничивает естественные монополии по территориальному признаку, хотя экономическая теория выделяет экстерриториальные, национальные, региональные и местные (локальные) монополии, которые существуют в границах района, города, что является недостатком существующего закона.
Естественная монополия разделяет большинство признаков обычной монополии, за исключением одного. В ситуации естественной монополии производство товаров одной фирмой всегда выгоднее производства двумя и более фирмами. Поэтому кривые средних и предельных долгосрочных издержек всегда убывают. Иначе говоря, существует экономия на масштабе. В отсутствие регулирования естественная монополия ведет себя так же, как и обычная монополия: монополист склонен действовать в своих интересах, что обычно приводит к ущемлению интересов потребителей. Во-первых, у монополиста нет заинтересованности в снижении издержек. Во-вторых, монополия обладает аллокативной неэффективностью. Это значит, что в отсутствие регулирования цена монополиста будет превышать предельные издержки, а монопольный уровень выпуска будет ниже конкурентного. В-третьих, поведение монополиста обычно характеризуется как рентоориентированное. Это значит, что у монополиста есть стимулы использовать исключительность своего положения, например, снижая качество продукции, осуществляя лоббирование или прибегая к ценовой дискриминации.
Очевидно, что чисто рыночными методами нельзя справиться с проблемами, возникающими в результате монопольной деятельности. Поэтому для устранения негативных последствий монополий используются различные инструменты регулирования. Выделяют два главных инструмента регулирования деятельности естественных монополий: ценовое регулирование и организация конкуренции за доступ на рынок естественной монополии с последующим заключением договора государственно-частного партнерства.
Исторически ответственность за организацию предоставления коммунальных услуг несут в основном местные органы власти, при этом объекты коммунальной инфраструктуры находятся в публичной собственности. В 70-80-е гг. XX столетия многие страны, включая развитые, занялись приватизацией энергетического и коммунального сектора. В итоге во многих странах это обернулось резким сокращением рабочих мест, снижением качества обслуживания потребителей и коррупцией чиновников, участвующих в приватизации. Неудивительно, что в резолюции конференции «Приватизация и реструктуризация коммунального хозяйства», которая была проведена Международной организацией труда (МОТ), сказано: «...Обобществленные (публичные) системы коммунального хозяйства работают более эффективно, чем частные, и подвержены транспарентности» [145]. Этот процесс характерен для Латинской и Северной Америки, некоторых стран Европы, где власти возвращают многие из предприятий ВКХ в публичную собственность. Например, в Уругвае по итогам референдума правительство приняло решение признать приватизацию систем ВКХ незаконной и вернуть их в публичную собственность [145].
Альтернативой приватизации является привлечение частного оператора по договору ГЧП, при этом право собственности на основные фонды остается за органами власти. В этой связи особую актуальность приобретают способы взаимодействия власти и бизнеса в формате механизмов государственно-частного партнерства.
Методические принципы проведения конкурсов на право заключения договора ГЧП
Эффективная организация экономики страны невозможна без предсказуемой экономической политики государства. Такая политика должна содержать мероприятия по нивелированию «провалов рынка», к которым относятся локальные естественные монополии в виде коммунальных предприятий.
Монопольный характер деятельности предполагает государственное регулирование, что заставляет органы власти разрабатывать правовые, экономические, институциональные механизмы, которые не дают коммунальным предприятиям злоупотреблять своим монопольным положением.
Формы государственного регулирования деятельности могут быть различными. Как было указано в первой главе, регулирование может осуществляться: 1. органом регулирования путем разработки соответствующих методов тарифного регулирования; 2. посредством организации конкурса ГЧП и определения цены за товары и услуги путем конкурсных процедур.
В мире в настоящее время преобладают методы административного регулирования ценообразования на товары и услуги коммунальных предприятий. Применяются разные методы тарифного регулирования. Единой классификации таких методов не существует. Достаточно многочисленные исследования показывают, что регулирование коммунальных предприятий осуществляется на основе нескольких методов тарифного регулирования [25; 27]: Регулирование по принципу «себестоимость плюс нормируемая прибыль». Метод регулирования доходности. Метод доходности на инвестированный капитал (Regulatory Asset Base (RAB). Метод предельных тарифов (Price cap). Регулирование по принципу «себестоимость плюс нормируемая прибыль»
Регулирование на основе расчета бухгалтерской себестоимости и нормируемой прибыли предприятия традиционно применялось в Советском Союзе и в несколько измененном виде на протяжении около двадцати лет в современной России и других постсоветских странах, а также в ряде стран Центральной Европы. Этот метод дает возможность коммунальным предприятиям включать в тарифы те издержки, которые орган регулирования считает необходимыми для обеспечения надлежащего уровня обслуживания конечного потребителя. Орган регулирования периодически пересматривает расходы компании и утверждает ее тарифы, исходя из затрат, входящих в себестоимость, которые считает оправданными. Прибыль предприятия считается как доля от себестоимости, т. е. нормируется. В постсоветских странах прибыль, как правило, составляла от 5% до 10% от себестоимости [102].
Регулирование по принципу «себестоимость плюс нормируемая прибыль» связано с существенными недостатками. Оно не стимулирует снижение издержек, а, наоборот, поощряет чрезмерные расходы или завышение затрат. В самом деле, если предприятие снижает себестоимость, то уменьшается и размер тарифа. Более того, т. к. прибыль рассчитывается как определенный процент от себестоимости, в случае снижения издержек снижается и прибыль. В результате предприятие не заинтересовано сокращать издержки, а, напротив, заинтересовано в их росте.
При расчете тарифа зачастую не учитываются реальные потребности предприятия. Так, например, реализация инвестиционных мероприятий, связанных с модернизацией предприятия, возможна только из прибыли. В рамках рассматриваемого метода отсутствует связь между размерами тарифов и ключевыми показателями деятельности, которые предприятие должно достигнуть. Объективно оценить деятельность оператора не представляется возможным.
Таким образом, регулирование по принципу расчета себестоимости и нормируемой прибыли в том виде, в каком оно применяется в странах с переходной экономикой, предоставляет компаниям в лучшем случае возможность покрывать лишь операционные расходы. С течением времени оказывается, что на новые инвестиции нет ни денежных средств, ни стимулов. В прошлом инвестиции часто осуществлялись за счет бюджета, однако сейчас это происходит крайне редко либо вообще не происходит.
В России этот метод в настоящее время уже не применяется. Метод регулирования доходности Данный метод получил распространение во многих странах мира, например в США. В соответствии с методом регулирования доходности тариф предприятия устанавливается на уровне, который позволяет как покрывать операционные расходы, так и обеспечивать некоторую заданную доходность активов. Ниже приведена формула, которая наглядно демонстрирует суть данного метода регулирования [130]:
Метод критерия минимального тарифа и его приведения к условиям будущих временных периодов
Следует отметить, что для применения данной формулы установление новых тарифов должно осуществляться в течение определенного временного лага после наступления нового года в целях получения официальных данных об изменении ИПЦ, налоговых ставок, стоимости регулируемых ресурсов, среднерыночных цен на определенные ресурсы и материалы. Такой подход совпадает с установившейся в последние годы в России практикой изменения тарифов на коммунальные услуги в середине календарного года.
Использование тарифной формулы позволяет оператору вести хозяйственную деятельность в условиях, максимально приближенных к предусмотренным в долгосрочном планировании на момент участия в конкурсе, и минимизировать риски, связанные с инфляцией, ростом налоговых платежей, изменением цен на энергоресурсы.
Важно заметить, что преимуществом подхода помимо прогнозируемости тарифов является тот факт, что операторы самостоятельно выбирают ту доходность, которая будет для них приемлема. Данную доходность операторы закладывают в предполагаемые значения приведенных тарифов.
Предлагаемый подход не затрагивает риска уменьшения объема продаж товаров и услуг частным оператором с использованием объектов коммунальной инфраструктуры. Автор исходит из того, что поскольку публичная власть приглашает частного оператора к управлению объектами инфраструктуры, находящимися в публичной собственности, то органы власти отвечают за востребованность этой работы и должны принять на себя риск обеспечения некоторого заданного минимального спроса на товары и услуги, производимых с использованием передаваемых оператору объектов. В случае если в определенный год действия договора ГЧП спрос на товары и услуги будет меньше заданного договором минимального спроса, то в бюджете, соответственно, учитывается обязательство со финансировать деятельность частного оператора до размеров, определяемых умножением текущего значения тарифа, определенного по условиям договора, на заданный минимальный объем реализации товаров и услуг. Поскольку вероятность наступления такого события в общем случае мала, то такой риск для органов власти представляется приемлемым.
В течение действия договора ГЧП возможна ситуация, когда необходимо будет осуществить инвестиционные вложения, изначально не установленные договором ГЧП: например, в целях подключения новых объектов капитального строительства к инженерным сетям. В этой ситуации предполагается использовать принцип, который получил широкое распространение в развитых странах, т. е. за экстенсивное развитие инфраструктуры «платит тот, кому это нужно». В Англии, например, в случае если для развития сетевой инфраструктуры могут понадобиться дополнительные мощности, расходы на создание этих мощностей могут быть переложены на застройщика (например, инфраструктурный сбор, взымаемый водоканалами, который включает в себя расходы на улучшение распределительных систем водоснабжения и водоотведения, в целях удовлетворения спроса потребителя в новых подключениях в будущем).
То есть экстенсивное развитие коммунальной инфраструктуры осуществляется за счет платы за подключение, расчет которой происходит отдельно от расчета тарифов на коммунальные ресурсы. Формирование платы за подключение может происходить двумя путями [95]: плата определяется издержками предприятия, связанными с прокладкой конкретной сети к конкретному объекту (например, водоснабжение, Франция); плата определяется в зависимости от присоединяемой нагрузки и может тарифицироваться на единицу нагрузки (например, централизованное теплоснабжение, Швеция).
Первый вариант встречается гораздо чаще. Он более прост в реализации и не требует серьезного перспективного планирования. И в случае отсутствия массового строительства его применение выглядит вполне оправданным.
Второй вариант может быть рассмотрен как более перспективный, в первую очередь, в случае больших объемов жилищного строительства, поскольку в этом случае появляются дополнительные возможности для освоения новых площадок. Издержки на развитие инфраструктуры на такой площадке будут ложиться не на первого застройщика на ней, а на всех застройщиков в зависимости от потребностей на ресурсы, формируемых построенными объектами недвижимости. Недостаток такого подхода (его можно назвать «общая корзина») состоит в том, что для его использования необходимо достаточно точное прогнозирование объемов жилищного строительства. Очевидно, что ресурсоснабжающие организации такой информации иметь не могут. Поэтому перспективный план-заказ на развитие коммунальной инфраструктуры должен формировать город (органы местного самоуправления), который такой информацией располагает.
Успешные договоры ГЧП — это, прежде всего, двухсторонние соглашения между органом власти и оператором, которые регламентируют все вопросы деятельности оператора. Подобное структурирование отношений позволяет минимизировать главный риск проектов ГЧП — риск инвестирования, поскольку стороны заранее определяют в договоре на основе проведенного конкурса все вопросы формирования тарифов, включая процедуры установления и пересмотра. Прогнозируемость тарифной политики позволяет оператору разработать финансовую модель для оценки необходимого объема инвестиций с целью достижения взятых оператором — участником конкурса обязательств по строительству/модернизации объектов коммунальной инфраструктуры и достижению технико-экономических показателей конкурса при обеспечении необходимой оператору доходности вложенных средств и периода возврата.
Предлагаемый метод критерия минимального тарифа позволяет выбрать оператора, который предложит наименьший тариф для потребителей за достижение определенных органом власти показателей и проведение мероприятий по строительству и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры, а формализованная в пределах договора ГЧП тарифная политика позволяет спрогнозировать с высокой достоверностью будущие доходы частного оператора и существенно снизить риски инвестирования.
Апробация разработанного механизма взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП
Реализация мероприятий по строительству и реконструкции котельных с целью их перехода на газ и достижения технико-экономических показателей позволит значительно улучшить состояние системы централизованного теплоснабжения муниципального образования «Намцы».
Поскольку переход на газовое топливо позволяет существенно снизить операционные расходы предприятия по сравнению с углем или мазутом, то тарифы в данном случае не выставлялись на торги (не являлись критерием отбора победителя), а в проекте концессионного соглашения была заложена формула изменения тарифов в соответствии с индексом потребительских цен. Учитывая риски тарифного регулирования, которым подвержен частный оператор в рамках исполнения инвестиционных обязательств, в концессионное соглашение были включены и другие обязательства концедента по снижению рисков инвестирования. Так, концедент взял на себя обязательство обеспечить предоставление концессионеру государственной гарантии Республики Саха (Якутия) при получении кредитных ресурсов для реализации инвестиционной программы. В 2013 году победитель конкурса ОАО «Намкоммунтеплоэнерго» получил государственную гарантию Республики Саха (Якутия), которая была предоставлена в обеспечение кредита, привлекаемого для реализации инвестиционной программы ОАО «Намкоммунтеплоэнерго» на 2013-2017 гг. В этом же году концессионер успешно завершил переговоры с Банком Москвы о выделении кредита в размере 350 млн рублей в целях модернизации системы теплоснабжения муниципального образования «Намский улус» Республики Саха (Якутия).
В соответствии с концессионным соглашением финансирование инвестиционной программы предполагается также осуществлять за счет бюджетного софинансирования в случае, если без соответствующего бюджетного финансирования подключение новых объектов капитального строительства к системам коммунальной инфраструктуры будет невозможным. Отсутствие или недостаточность предусмотренного бюджетного финансирования мероприятий инвестиционной программы концессионера является основанием для переноса срока завершения реализации данного мероприятия инвестиционной программы на согласованные сторонами соглашения сроки.
Концессионным соглашением также предусмотрен мониторинг достижения концессионером взятых на себя обязательств. Ежегодно концессионер предоставляет отчет о своей деятельности. В случае если концессионер не выполняет условия концессионного соглашения, концедент вправе наложить на него штрафные санкции.
Договоры ГЧП в г. Новошахтинске и Намеком улусе являются примером взаимовыгодных отношений между муниципалитетом и частным бизнесом, в результате которых становится реальным привлечение частных инвестиций в модернизацию коммунальной инфраструктуры. Условия договоров ГЧП позволили снизить риски тарифного регулирования с целью привлечения заемных средств. В результате исполнения этих договоров становится возможным снизить износ основных фондов, улучшить экологическую ситуацию и, что наиболее важно, улучшить качество предоставляемых населению коммунальных услуг.
В научных исследованиях и на практике государственно-частное партнерство рассматривается как способ привлечения инвестиций и профессиональных компетенций для решения задач, стоящих перед публичным сектором. Заинтересованность частного бизнеса участвовать в конкурсах на право заключения договоров ГЧП зависит от распределения рисков между бизнесом и публичной стороной договора. Способом минимизации рисков договора является концентрация всех регуляторных полномочий на публичной стороне договора ГЧП. Это позволяет в договоре определить все вопросы деятельности оператора, в том числе и вопросы тарифной политики.
В большинстве стран за обеспечение населения коммунальными услугами отвечают органы местного самоуправления. Но ответственность подразумевает полномочия: в частности, по установлению тарифов, нормативов потребления коммунальных ресурсов, утверждению производственных и инвестиционных программ коммунальных предприятий. Нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определили орган местного самоуправления как орган, ответственный за организацию водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения в границах муниципального образования. Но, несмотря на это, на сегодняшний день органы местного самоуправления в Российской Федерации не имеют реальных инструментов по обеспечению водоснабжения/водоотведения и теплоснабжения в границах муниципального образования, в т. ч. по установлению тарифов и нормативов потребления коммунальных услуг.
Учитывая, что при заключении договора государственно-частного партнерства одной из сторон договора является публичная власть, т. е. муниципалитет, лишение его подобных полномочий осложняет реализацию инвестиционных проектов, ухудшая инвестиционный климат коммунального сектора. Для улучшения практики заключения договоров ГЧП в коммунальном секторе необходимо наделить органы местного самоуправления правомочиями по решению вопросов, определенных законом №131-Ф3, в частности установлению тарифов и нормативов потребления коммунальных услуг в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, по крайней мере в случае если орган публичной власти заключает договор ГЧП. Для реализации данных полномочий необходимо внести изменения в ст. 6 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и ст. 6 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ «О теплоснабжении», добавив к полномочиям органов местного самоуправления полномочия в области регулирования цен (тарифов) в сфере водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения, утверждению производственных и инвестиционных программ в случае заключения договора ГЧП.
Как было сказано в параграфе 3.1, российское законодательство определяет, что победителем конкурса на заключение концессионного соглашения в коммунальном секторе признается участник, предложивший наименьшую дисконтированную валовую выручку. В концессионном соглашении фиксируются долгосрочные параметры регулирования, используемые органом регулирования при расчете необходимой валовой выручки участников конкурса в течение срока действия договора ГЧП. Этот правовой подход имеет достаточно много общего с предложенным методом применения критерия минимального тарифа, однако сохраняет значительные риски тарифного регулирования. В этой связи в российское законодательство целесообразно внести ряд изменений, которые бы позволили в полной мере использовать метод критерия минимального тарифа, а именно: возможность использовать в качестве финансового критерия средний тариф на производимые коммунальным предприятием товары и услуги (например, стоимость кубического метра воды для предприятий водоснабжения) на период действия договора ГЧП в ценах на год заключения договора ГЧП, а также договорные тарифы, которые бы определялись исходя из формулы индексации, зафиксированной в договоре ГЧП.