Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические аспекты механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона 12
1.1. Значение лесных ресурсов как фактора устойчивости социально экономического развития региона 12
1.2. Научные подходы к организации управления комплексным использованием лесных ресурсов региона 28
1.3. Организационно-экономическая структура механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона 51
2. Научно-методические основы совершенствования механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона 71
2.1 Экономическая оценка лесных ресурсов региона 71
2.2. Технология функционирования механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона 79
2.3. Современное состояние использования лесных ресурсов региона 91
3. Реализация механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона 111
3.1. Концептуальный подход к совершенствованию механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона 111
3.2. Процессно-институциональная модель механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона 125
3.3. Правовое обеспечение механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона 144
Заключение 158
Список использованной литературы
- Научные подходы к организации управления комплексным использованием лесных ресурсов региона
- Организационно-экономическая структура механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона
- Технология функционирования механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона
- Процессно-институциональная модель механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона
Научные подходы к организации управления комплексным использованием лесных ресурсов региона
Современный период развития России характеризуется повышенным интересом к особенностям устойчивого регионального развития. Пространственный аспект в экономическом развитии выходит на первый план не случайно.
В прошлом административно-распределительная система управления во многом опиралась на отраслевой подход, и региональная экономика как мезоуровень уровень управления стала уязвимым звеном.
Отсутствие комплексности в управлении у многих регионов привело современную Россию к капитальным диспропорциям в территориальном развитии. Приближающийся финансовый кризис, негативное влияние санкций на отечественную экономику, рост инфляции и снижение уровня жизни населения - все это выводит на первый план вопрос о формировании новых экономических отношений в стране с преобразованием всей системы управления и возрастающим значением регионов в обеспечении устойчивого социально-экономического развития России. При этом устойчивое социально-экономическое развитие отдельного региона связано с общими закономерностями функционирования национальной экономики, и одновременно, имеет свои специфические особенности.
Понятие «регион» подразумевает «территориально специализированную часть народного хозяйства страны, характеризующуюся единством и целостностью воспроизводственного процесса» [248] и признанную самостоятельной единицей (субъектом Федерации) в рамках государственного устройства.
Цель региональной системы управления - обеспечение высокого уровня жизни населения данной территории. В рамках новых экономических отношений система регионального управления должна опираться на учет потребностей населения региона, активную реализацию региональных приоритетов и создание условий для эффективной адаптации экономики региона к внутренним и внешним факторам среды.
В целом, парадигма устойчивого социально-экономического развития региона предполагает непрерывный процесс постоянных положительных изменений территориального развития, обеспечивающих сбалансированность экономического, экологического и социального аспектов. Повышение экономических показателей развития является недостаточным для достижения высокого качества жизни населения, необходимо достигать динамического равновесия экологических, промышленно-производственных и финансово-экономических факторов, развития инфраструктуры, культурной и социальной сферы, обеспечения продовольственной безопасности, регионального маркетинга.
Существуют различные индикаторы устойчивости развития для разных уровней управления: глобального, национального, регионального, отраслевого и уровня организаций. Согласно «Повестке дня на XXI век», принятой Конференцией Организации объединенных наций (ООН) по окружающей среде и развитию, (Рио-де-Жанейро, 1992 год) [16], выделены следующие группы индикаторов устойчивого социально-экономического развития: 1) Экономические (экономика производства, финансовые механизмы устойчивого развития, экономический эффект и др.); 2) Социальные (повышение уровня жизни, уровень образования, демографические показатели и др.); 3) Экологические (качество среды обитания); 4) Институциональные (правовые механизмы устойчивого развития, доступ к информации и др.)[239].
По мнению автора, устойчивое социально-экономическое развитие регионов ставит перед собой цель создать условия рационального потребления ресурсов и повышения качества жизни людей. Устойчивое социально-экономическое развитие - это стратегия поведения субъектов хозяйствования в современном мире, оно также включает: - совокупность экономических, социальных, экологических и институциональных целей; - расширенные рамки ответственности, которые включают полный жизненный цикл человеческой деятельности, учитывают интересы будущих поколений.
Для реализации принципов устойчивого социально-экономического развития в регионах необходима эффективная институционализация, подразумевающая соответствующие организации, эффективные средства и механизмы управления.
Формирование таких механизмов управления должно опираться на четкость вертикали власти и законы общественного воспроизводства регионального масштаба.
В диссертационном исследовании регион как сложная система представлен в виде взаимодействия трех управляемых подсистем: экономика, социум и природно-территориальный комплексы, и соответствующей им управляющей подсистемы (органы власти) [247]. Обеспечить пропорциональность развития возможно при достижении заданных соотношений между отдельными подсистемами региона.
Ресурсные возможности, природный потенциал, экономика отраслей, демографическая ситуация, культурные традиции и исторические предпосылки - вот лишь несколько экономических явлений и процессов, специфичных в каждом регионе, предопределяющих успешность включения территории в единое экономическое пространство. Таким образом, для каждого региона (группы регионов) требуется рассмотрение основных факторов, оказывающих влияние на устойчивость социально-экономического развития.
Лесные ресурсы несут в себе для общества сразу несколько полезностей. Леса территории традиционно используются в хозяйстве и являются источником материальных ресурсов. Экономическая полезность лесных ресурсов возникает в процессе использования дерева как непосредственного ресурса и в основном связана с получением древесины, недревесных ресурсов, а также побочным пользованием.
Доступными для эксплуатации спелыми и перестойными лесами России покрыты площади в 156,2 млн. га (44,5% покрытой лесом площади страны). Объем расчетной лесосеки составляет 500 млн. кбм, в том числе по хвойной породе около 300 млн. кбм. На сегодняшний день Россия занимает седьмое место в мире по производству крупных лесоматериалов (около 176 млн. куб. м в год) [29].
В экономике страны лесной комплекс занимает важное место, он включает в свой состав лесное хозяйство и лесопромышленные отрасли по заготовке и переработке древесины, играет значительную роль в социально-экономическом развитии многих регионов и определяет экспортные позиции страны на мировых рынках.
Организационно-экономическая структура механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона
Правовой компонент - это законодательные, нормативно-правовые акты и иные формальные правила взаимодействия, нормы международного сотрудничества
Организационный компонент включает формы публичной власти и открытые средства массовой информации, позволяющие объединять заинтересованное профессиональное сообщество лесопользователей.
Координационный компонент создает нормативно-правовую базу для взаимодействия и сотрудничества различных организаций, предприятий, научных и общественных сообществ, связанных с лесом, в том числе на мировом уровне.
Компоненты административно-правовой подсистемы механизма управления позволяют регулировать состояние окружающей среды путем установления законодательных норм для производственных процессов и регулирования выборосов загрязнителей среды. Однако эта подсистема не способна решить проблему экологии территории, существующее законодательное регулирование не способно предотвратить загрязнение окружающей среды, т.к. выявляются они только после выборочных проверок предприятий, после нарушений или заявок населения. Также установление норм выбросов позволяет бороться с очевидными формами загрязнения, а именно с отходами или остатками в конце технологического процесса («в конце трубы»), хотя важно предотвращать образование отходов еще в процессе производства («в начале трубы»).
Административно-правовая подсистема механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов создает условия для предпринимательства, разнообразие организационных формы бизнеса, базис для регионального, межрегионального, международного сотрудничества. Эта подсистема механизма управления имеет в своей основе политику в области лесопользования, которая непосредственно влияет на развитие социальной полезности леса, формирование рекреационной и культурной среды для жизни людей.
Финансово-экономическая подсистема механизма управления представляет собой совокупность методов и средств экономического воздействия государства на условия функционирования лесного комплекса региона и бюджетной поддержки отдельных мер по использованию, охране и воспроизводству лесных ресурсов. Приоритетным направлением данной подсистемы в настоящее время является формирование экономической полезности леса как ресурса для создания конкурентоспособного товара, а также стимулирование хозяйствующего субъекта к организации использования социальной полезности леса.
Финансово-экономическая подсистема механизма управления строится на кредитно-денежном и бюджетно-налоговом компонентах, представляющих собой совокупность мер влияния на структуру и пропорции экономики. Эти компоненты механизма регулируют учетную ставку, предоставление налоговых льгот, политику ускоренной амортизации, льготное кредитование, субсидирование расходов на научно-исследовательские разработки, государственные закупки, субсидирование инвестиционных проектов, государственные стандарты, лицензирование деятельности и пр.
Предпосылки для создания конкурентной и наукоемкой продукции лесного комплекса территории возникают под влиянием именно финансово-экономической подсистемы и ее компонентов. Она также непосредственно принимает участие в формировании экологически благоприятных направлений деятельности хозяйствующих субъектов путем влияния на их выгоды и издержки. К ним отнесем также прямую финансовую помощь (гранты, «мягкие» займы), налоговые льготы, ускоренную амортизацию, кредит, лизинг, штрафы за загрязнение и пр. Компоненты финансово-экономической подсистемы механизма управления в совокупности с административно 66
правовой позволяют стимулировать инновационную деятельность для сохранения природных ресурсов и предотвращения загрязнения, поддерживать разные виды бизнеса (не только традиционные лесопромышленные отрасли, но и туристический бизнес, переработку ТБО и пр.).
Однако указанные регуляторы самостоятельно не в силах стимулировать природоохранную деятельность, так как цена природных ресурсов зачастую не несет в себе достаточного для бизнеса стимула для охраны природной среды, а рассматривается как вынужденные затраты.
Финансово-экономические стимулы важны для формирования социальной полезности леса: создание рекреационной среды, поддержка туризма, развитие лесной науки и образования, привлечение внимания к местам культурно-исторического наследия - все это происходит при участии предпринимательства, заинтересованного в сопутствующих благоприятных экономических условиях. Финансово-экономические стимулы во многом несут предпосылки для формирования нового подхода к лесу как к культурной среде территории, для зарождения нового восприятия окружающей среды как основы развития общества и оцененного продукта.
Информационно-институциональная подсистема механизма управления - совокупность мер и рычагов прямого и косвенного воздействия на состояния лесных ресурсов посредством развития информационной среды лесного сектора и создания институтов поддержки деятельности его участников. Подсистема включает в себя политику государства в сфере информационных процессов лесного комплекса, стратегию создания благоприятной институциональной среды лесной сферы.
Технология функционирования механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона
На основании проведенного исследования состояния современного процесса управления использованием лесных ресурсов региона (п.2.3 диссертационного исследования) автором сделан вывод о несоответствии реальной ситуации в лесном комплексе с приоритетам развития лесной сферы, разработанным в государственных программах и предполагаемым в рамках опережающего сценария развития. В связи с этим стоит задача совершенствования механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона.
Вновь возвращаясь в исследовании к «Повестке дня на XXI века», принятой Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в 1992 году, уточним главное. Глава 10 «Повестки дня XXI века» обозначает следующие важные мероприятия по использованию ресурсов в рамках комплексного подхода [16]:
1) Решение вопросов управления через разработку соответствующей политики и директивных документов, через укрепление систем планирования и управления, через содействие применению соответствующих средств планирования и управления. Федеральные органы власти в разработанном механизме управления комплексным лесопользованием смогут реализовать указанные мероприятия.
2) Расширение осведомленности и содействие участию населения. Соответствующее финансовое обеспечение этого процесса, информационные технологии и проведение кампании по информированию населения о возможностях комплексного использования ресурсов значительно улучшит практику лесопользования.
С указанными задачами справятся объединения лесопользователей, реализуя совместный план мероприятий с органами власти. Важная роль отводится правительственным органам в сотрудничестве с национальными и региональными организациями при разработке новых программ и проектов, поощряющих активное участие всех заинтересованных сторон в процессе принятия решений в области лесопользования.
3) Работа с данными и информацией. XXI век задает новые условия работы с информацией. Важным мероприятием в области управления ресурсами является укрепление информационных систем, включающих системы постоянного наблюдения и оценки экологических, экономических и социальных данных о природных ресурсах на всех уровнях. Здесь важны мероприятия по координации между существующими секторальными системами данных о ресурсах и расширение национальных возможностей по сбору и оценке данных.
Одним из условий работы с данными о лесных ресурсах является предоставление в доступной форме технической информации, необходимой для принятия обоснованных и рациональных решений всеми группами населения. Предлагается поддерживать недорогие, управляемые на уровне региона, системы сбора сопоставимой информации о состоянии и процессах изменения природных ресурсов, включая почвы, лесной покров, живую природу, климат и другие элементы. 4) Международное и региональное сотрудничество и координация. Создание региональных механизмов сотрудничества и обмена информацией ставит перед собой цели: -разработать региональную политику, направленную на поддержку стратегических задач государства; -разработать информационные системы и содействовать профессиональной подготовке кадров; -осуществлять с помощью сетей и средств обмен информацией о результатах комплексного планирования и рационального использования природных ресурсов на разных уровнях. 113 Средствами осуществления предложенных на Конференции ООН мероприятий будут: 1) Финансирование. В рамках предлагаемого в исследовании механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона, финансирование осуществляется из средств регионального бюджета или федерального бюджета посредством субвенций, субсидий. 2) Научно-технические средства (актуализированные для региона). Поддержание инициатив по разработке актуальных для территории технологий по изучению комплексного лесопользования позволит осуществить указанные выше мероприятия. 3) Развитие человеческих ресурсов (обучение и подготовка кадров). Содействие развитию человеческих ресурсов, необходимых для планирования и рационального использования ресурсов на устойчивой основе необходимо осуществлять через: -обеспечения стимулов для местных инициатив, -расширения местного управленческого потенциала, -сосредоточение внимания на междисциплинарных и комплексных подходах в программах подготовки кадров; -обеспечение профессиональной подготовки в неправительственных организациях в отношении успешно применяемых методов рационального использования природных ресурсов. 4) Создание потенциала территории.
Под потенциалом территории как системы будем подразумевать результат взаимодействия потенциалов элементов системы на основании закона синергии. Таким образом, процесс усиления или ослабления потенциала территории зависит от набора элементов системы и качества их взаимосвязей.
Укрепление технического потенциала через поощрение целенаправленных усилий в области образования и подготовки кадров, а также передачи технологий, которые содействуют укреплению различных аспектов процесса устойчивого планирования и управления на разных уровнях. Укрепление институтов в области лесопользования через поддержку и координацию учреждений, занимающихся вопросами региональных ресурсов; поддержку деятельности отраслевых организаций местного значения. Все эти мероприятия позволят в значительной степени нарастить потенциал отдельно взятых элементов системы и всей системы.
Региональная среда в значительной степени определяет конкретный набор технологий и инструментов управления использованием лесных ресурсов территории. Автором проведен анализ внешних факторов, влияющих на эффективное управление комплексным использованием лесных ресурсов региона.
Процессно-институциональная модель механизма управления комплексным использованием лесных ресурсов региона
Лесное планирование передано органам исполнительной власти в субъекты Федерации и разрабатывается с целью устойчивого развития территорий, реализации долгосрочный программ развития.
Основным документом лесного планирования можно назвать Лесной план, в котором указываются сведения об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, а также информация о зонировании лесов и развитии транспортной инфраструктуры. Лесной план направлен на формирование подхода к управлению лесами в территории и расчет расходов бюджета.
Лесохозяйственные регламенты лесничеств уже разрабатываются на основе материалов лесоустройства лесничеств и документов территориального планирования. В границах лесничества намечаются виды и ограничения использования лесов, требования к охране, защите и воспроизводству лесов.
Также планировать использование обязаны и хозяйствующие субъекты, использующие лесные ресурсы. Документ, позволяющий спланировать хозяйствующим субъектам действия по освоению лесов согласно планам и регламентам территорий - это проект освоения лесов. Проект освоения лесов содержит информацию об арендаторе лесных участков, об организации использования лесов и мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов, охране объектов водного и животного мира.
Максимальный срок действия указанных планов - 10 лет, что говорит о важности стратегического подхода при разработке документа.
Но обратим внимание на то, что основной составляющей частью народнохозяйственного комплекса страны и региона является промышленность.
Лесопромышленный комплекс Пермского края носит многоступенчатый характер использования лесных ресурсов региона (Рисунок №3.5), и если они не входят в холдинги и промышленные группы, то часто их деятельность в рамках лесного комплекса территории носит самостоятельной характер в каждом виде промышленности. Этот факт значительно снижает ответственность хозяйствующих субъектов за лесовосстановление.
Вся промышленность в целом в регионе остро переживает последствия рыночного реформирования экономики. Наблюдается значительное изменение прогрессивных сдвигов в структуре промышленного комплекса региона, застой в уровне эффективности, сильная зависимость от внешних негативных тенденций (п.2.3. диссертационного исследования).
Правовое обеспечение промышленной политики в регионе обеспечивает Министерство промышленности, предпринимательства и торговли в Пермском крае, оно выполняет функции по реализации мероприятий в сфере инвестиционной деятельности и государственной поддержки инновационной деятельности в промышленности.
В Пермском крае представлены программы по поддержке отдельных направлений и отраслей промышленности в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Осуществляется ряд инвестиционных проектов в различных отраслях промышленности. Функционируют и развиваются институты инвестиционной поддержки предпринимательства: фонд содействия инновациям в Пермском крае, предоставление субсидий на НИОКР и налоговых льгот.
Однако, стоит отметить, что используемые органами власти инструменты для поддержки промышленного комплекса территории не всегда достаточны и взаимосвязаны между собой. Для того, чтобы промышленная политика действительна стала опорой для формирования устойчивого социально-экономического развития края, необходимо использовать эффективные механизмы развития, системность, комплексность и последовательность в вопросах управления.
По мнению автора, разработка промышленной политики - приоритетное направление правового обеспечения перевода экономики региона на опережающий (инновационный) путь развития.
Лесное хозяйство в составе лесного комплекса представлено самым затратным элементов. Все остальные виды хозяйственной деятельности относятся к промышленности и рассматриваются на уровне субъектов Федерации как отдельный блок социально-экономического развития.
Лесное хозяйство группируется при анализе с сельским хозяйством, что значительно снижает информативность аналитики для оценки эффективности лесного комплекса и лесных ресурсов региона как фактора устойчивости социально-экономического развития регионов.
Региональная промышленная политика, в отличие от лесного хозяйства, из федерального центра пока не регулируется - нет принятого концептуального видения промышленной политики Российской Федерации, но и нет контроля со стороны федерального центра за процессом формирования промышленной политик в регионах. На сегодняшний день на фоне территориальной неоднородности пространства страны образовалась значительная разница в региональных нормативно-правовых документах в сфере промышленной политике. Закон (основной документ в области промышленной политики) должен обозначать экономические, правовые и организационные основы промышленной политики регионов.
Подходы к формированию промышленной политики должны опираться на сценарии опережающего развития и предлагать новые формы и методы повышения наукоемкой продукции в составе промышленного комплекса.
Автором был рассмотрен Закон о промышленной политике в Пермском крае и Концепция промышленной политике Пермского края до 2020года. Ни в одном документе лесопромышленный комплекс не рассматривается в числе приоритетных, при том, что Пермский край относится к лесозаготавливающим регионам с высокой лесистостью. На территории края располагаются представители всех видов промышленности лесного комплекса: от лесозаготавливающих предприятий до целлюлозно-бумажный комбинатов федерального значения. На основе оценки комплексности использования лесных ресурсов, проведенной в п.2.3. диссертационного исследования, уровень комплексности низкий, деятельность по управлению лесами не эффективна и лесной комплекс на основе плановых документов развивается по стабилизационному сценарию. В структуре отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами обрабатывающих производств целлюлозно-бумажная промышленность, издательская и полиграфическая деятельность и обработка древесины и изделий из дерева обеспечивают 4,6%.
Приоритетами в промышленной политики в лесном комплексе являются: наукоемкие и энергосберегающие технологии переработки использования, охраны, защиты и воспроизводства лесных ресурсов; производство широкого спектра импортозамещающих, функциональных материалов, в том числе нового поколения, экологически чистые технологии лесохимического и целлюлозно-бумажного производства.