Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальный анализ системы публичного управления 14
1.1. Ретроспективный анализ эволюции развития системы публичного управления 14
1.2. Особенности субъекта и объекта публичного управления инновационным развитием 25
1.3. Инструменты и принципы формирования механизма публичного управления инновационным развитием экономической системы 37
Глава 2. Специфические особенности публичного управления инновационным развитием в России 51
2.1. Трансформация системы и моделей публичного управления в России... 51
2.2. Особенности механизма публичного управления в условиях перехода к инновационному развитию: потенциал и ограничения 68
2.3. Инструменты публичного управления инновационным развитием Россиии ее регионов 82
Глава 3. Разработка кластерного инструментария публичного управления инновационным развитием региона 93
3.1. Функциональные возможности кластерного инструментария повышения транспарентности публичного управления инновационным развитием региона 93
3.2. Дорожная карта развития системы публичного управления инновационной системой региона 119
Заключение 137
Список литературы 140
- Особенности субъекта и объекта публичного управления инновационным развитием
- Инструменты и принципы формирования механизма публичного управления инновационным развитием экономической системы
- Особенности механизма публичного управления в условиях перехода к инновационному развитию: потенциал и ограничения
- Дорожная карта развития системы публичного управления инновационной системой региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Мировой финансово-
экономический кризис 2008 года, обусловивший 8 - процентный спад
российской экономики (против 2-3 % снижения по развитым мировым
державам), перерос в затяжную стагнацию 2011-2015 гг., демонстрируя
неспособность национальной системы государственного управления
оперативно реагировать на внешние угрозы и адаптироваться к
геополитическим и санкционным вызовам мировой экономики.
Сложившаяся ситуация предопределена двумя группами проблем, требующими скорейшего разрешения.
С одной стороны – неэффективность системы государственного
управления, которая определяется совокупностью взаимосвязанных
эндогенных факторов: низкой транспарентностью принимаемых решений, что обусловлено наличием коррупции, и неэффективностью сложившихся организационно-управленческих институтов; лоббированием интересов отдельных олигархических групп и отстраненностью научной и экспертной общественности от процесса разработки и реализации экономической политики; недоучетом передового регионального опыта при выработке стратегических программ развития.
С другой стороны, приоритеты в пользу государственной политики удвоения темпов экономического роста законсервировали структурную перестройку национальной экономики в направлении высокотехнологичного и инновационного секторов, что привело к воспроизводству экспортно-сырьевого сценария посткризисного восстановления 1999-2007 гг. и в период 2009-2015 гг.
В итоге неэффективность существующей модели государственного управления, несовершенство используемого инструментария в совокупности с нереализованным ресурсно-инновационным потенциалом российской экономики актуализируют необходимость переоценки передового мирового опыта публичного управления и адаптации функциональных возможностей его инструментария к российским особенностям, связанным с переходом на инновационный вектор развития.
Степень разработанности научной проблемы. Вопросы в области публичного управления поднимаются в трудах таких зарубежных и отечественных ученых как Баранова И., Дуплинская Е., Вульфович Р.,
Гимельштейн Я., Головко В., Некрасов В., Барциц И., Глушакова О., Вайсберг Я., Золочевская Е. и других ученых – экономистов1.
Проблемам становления системы публичного управления в России
посвящены исследования Головко В., Чиркина В., Некрасова В.,
Морозовой А. и др.
В диссертационной работе использовались публикации по
проблематике развития государства и трансформации публичного
управления таких ученых, как Артамонов А., Вебер М., Делягин М., Дементьев В., Дойников И., Игнатов В., Кастосов М., Кейнс Дж., Мау В., Овчаренко Г., Овчинников В., Филимонова Н.2
Исследованию проблем разработки и реализации государственной инновационной политики в России, в том числе с использованием инструментария кластеризации, посвящены работы таких ученых, как Альбеков А., Глазьев С., Горячева Р., Джеха М., Мальсагова А.,
1Баранова И.В., Дуплинская Е.Б. Мониторинг и оценка качества управления региональными
финансами как инструменты публичного управления // Сибирская финансовая школа. – 2013. – № 4 (99). –
С. 66; Вульфович Р., Гимельштейн Я. Публичное управление: механизмы и закономерности //
Управленческое консультирование – 2009. – № 3. – С. 110; Головко В.М., Некрасов В.Н. Теневые
отношения как форма развития основополагающего противоречия управления // Менеджмент в России и за
рубежом. – 2011. – № 5. – С. 125; Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления:
учебный курс. В 2 т. Т. 1. – М., – 2011. [Bartsits I.N. System of Public Administration: Training Course. –
Moscow, 2011]., С. 15; Глушакова О.В., Вайсберг Я.А. О сущности, содержании и соотношении понятий
«государственное управление», «социальное управление», «публичное управление» // Сибирская
финансовая школа. – 2013. – № 6 (101). – С. 7; Экономическая политика: стратегия и практика. Обзор
материалов круглого стола «Система государственного управления экономическим развитием: органы
управления, функции, способы управления». – [Электронный ресурс] – Режим доступа:
Золочевская Е.Ю. Стратегическое управление
государственными инновационными проектами / Е.Ю. Золочевская, Т.Д. Кривошеева // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки. – 2014. – № 2. – С. 72 -76.
2Артамонов А.Д. Формирование системы критериев эффективности государственного и
муниципального управления: автореф. … дис. …д. экон. наук: СПб., 2008. – С.15; Вебер М. Политика как
призвание и как профессия. – URL: (дата обращения
23.03.2014); Делягин М. Оценка эффективности государственного управления // Проблемы теории и
практики управления. – 1996. – № 1; Дементьев В.В. Экономика как система власти: монография. – Донецк:
ДонНТУ, – 2003. – 395 с.; Дойников И.В. Государственное регулирование как условие модернизации
экономики России // Право и жизнь. – 2012. – № 166 (4). – URL: (дата обращения
20.12.2015); Игнатов В.Г., Игнатова Т.В. Взаимодействие государства и бизнеса на Юге России: экспертные
оценки и посткризисное регулирование // Известия КБНЦ РАН. – 2013. – № 1; Кастосов М.А. Роль
трансакционного сектора в экономии ресурсов // Российское предпринимательство. – 2012. – № 3 (201). –
С. 30-33; Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег. – М.: Прогресс, 1978. – 494 с.; Мау В.
Социально-экономическая политика России в 2014 г.: выход на новые рубежи? // Вопросы экономики. –
2015. – № 2. – С. 5-31; Некрасов В.Н., Лимарева Д.А. Современные особенности публичного управления в
России // Государственное управление и местное самоуправление: тезисы ХI Междунар. науч. конгресса. –
Харьков: Изд-во ХарРИ НАДУ «Магистр», 2011. – С. 67-69; Овчаренко Г., Некрасова В. Механизмы и
инструменты инновационного развития социоэкономических систем: монография – Ростов-н/Д: Бюро
«Москва», 2012; Овчинников В., Кетова Н. Интеграционные императивы модернизации и
конкурентоспособности экономики России в глобализирующемся пространстве // Экономический вестник Ростовского государственного университета. Т. 2. – 2004. – № 2; Филимонова Н.М., Моргунова Н.В. // – 2013. – – С. 10-19.
Миргородская Е., Осипова В., Ромашова И., Русскова Е., Черкасова Т., Щепкова И., Филобокова Л.3
Концептуальный поиск нового организационно-управленческого инструментария, позволяющего через региональный механизм публичного управления реализовать национально-общественные и частные интересы развития в рамках концепции New Public Management, отражен в трудах Бачило И., Вульфовича Р., Гимельштейна Я., Тютина Д., с учетом мирового опыта передовых держав – в работах Абдулкадырова А., Никитаевой А., Самигуловой Р.4
Несмотря на широкий спектр исследований по проблемам развития публичного управления в условиях становления новой экономики, лишь в небольшом количестве работ дается оценка влияния публичного управления на инновационное развитие национальной экономической системы.
Данное обстоятельство определило постановку цели и задач диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в диагностике
современного состояния публичного управления в России на основе
комплексной оценки противоречий, возникающих при взаимодействии органов государственного управления и бизнеса в инновационной сфере, а
3 Глазьев С.Ю., Фетисов Г.Г. // – 2014. –
Т. 16. – – С. 14-23; Горячев Р.А., Ромашова И.Б. // – 2013. – – С. 53-59; Мальсагов А.И. // – 2012. – Т. 20. – – С. 397-403; Миргородская Е.О. Роль
кластеров в обеспечении конкурентоспособности региона // Известия высших учебных заведений. Северо
Кавказский регион. Общественные науки. – 2005. – № 1. – С. 55-60; Осипов В.А. Создание и развитие
кластеров как инновационный способ интенсификации региональной социально – экономической политики
(на примере Калужской области) // Вестник образовательного консорциума «Среднерусский университет».
Серия: Экономика и управление. – 2015. – № 6. – С. 56-59; Русскова Е.Г. // – 2012. – Т. 10. –
– С. 34-37; Черкасова Т.П. Инновационный экономический рост в российской экономике:
институциональная модель и механизм государственной политики. – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2011. –
459 с.; Щепкова И.В. //
– 2012. – – С. 125-129;
Инструментарий стратегического планирования адаптационного механизма
управленческих инноваций // Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2013. -
№ 15.- С.124 – 131.
4 Бачило И.Л. // – 2009. – – С. 10-23; Вульфович Р.М., Гимельштейн Я.Г. // – 2009. – – С. 98-
107; Тютин Д.В. // – 2014. – – С. 22-28; Абдулкадыров А.С., Самигулова Р.З. // – 2013. – – С. 138-140; Никитаева А.Ю. // – 2015. – – С. 70-86.
также в разработке кластерного инструментария модернизации системы публичного управления инновационным развитием.
Цель исследования обусловила постановку следующих задач:
провести ретроспективный анализ эволюции развития системы публичного управления;
определить особенности субъектно-объектных отношений в системе публичного управления инновационным развитием;
исследовать принципы и инструменты механизма публичного управления инновационным развитием системы;
выявить специфику трансформации системы и моделей публичного управления в России;
оценить потенциал и ограничения публичного управления в России при переходе на инновационную траекторию развития;
исследовать функциональные возможности кластерного инструментария повышения транспарентности публичного управления инновационным развитием региона;
разработать дорожную карту развития системы публичного управления инновационной системой региона.
Объектом диссертационного исследования является механизм
публичного управления инновационным развитием региональных
экономических систем России.
Предмет исследования - институционально-функциональные возможности кластерного инструментария совершенствования системы публичного управления инновационным развитием национальной экономики.
Теоретико-методологические основы. Теоретической основой диссертационной работы послужили фундаментальные исследования классиков менеджмента, значимые труды зарубежных и отечественных авторов в области нового публичного менеджмента (Сморгунов Л., Саймон Г., Томсон В., Барциц И., Игнатова Т.), стратегического и инновационного управления (Босяцки И., Грошева Т., Епинина В., Кузнецова И., Овчаренко Г., Усманова Р., Филимонова Н.), а также формирования инновационно - кластерных структур, в том числе в форме государственно-частного партнерства (Варнавский В., Кабашкин В., Морозова А., Панкратов А., Никитаева А., Русскова Е.).
Инструментарно - методическую основу исследования составили диалектический метод, выявляющий основные закономерности явлений и процессов в их взаимообусловленности и развитии; общие и частные методы
б
научного познания: исторический, статистический и сравнительный анализ, методы классификации и типологизации, метод экспертных оценок, обобщения и систематизации, что обеспечило достоверность полученных в диссертационном исследовании выводов и результатов.
Область исследования соответствует паспорту научной
специальностей ВАК 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством (пункт 10. «Менеджмент»): п. 10.2 Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления ее развития в современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного управления; 10.5 Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Прямые и обратные связи государственной политики, механизмов, методов и технологий ее разработки и реализации; п. 10.8 Управление экономическими системами, принципы, формы и методы его осуществления. Зависимость управления от характера и состояния экономической системы. Управление изменениями в экономических системах. Теория и практика управления интеграционными образованиями и процессами интеграции бизнеса.
Информационно-эмпирической базой исследования послужили
данные Федеральной службы государственной статистики РФ и её региональных учреждений, Минэкономразвития РФ, официальных сайтов органов государственной и исполнительной власти РФ; результаты отечественных и зарубежных социологических исследований; факты, приведенные в научной литературе и периодической печати, а также информационной сети Интернет.
Нормативно-институциональную базу составили Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ, Послания Президента Федеральному Собранию Российской Федерации; Стратегия инновационного развития 2020, Стратегия развития Ростовской области и другие нормативно-правовые документы и методические рекомендации, инструкции, регламентирующие разработку и реализацию социально-экономической политики России.
Рабочая гипотеза исследования базируется на предположении,
согласно которому изменение парадигмы управленческого воздействия на
систему национальной экономики России обусловлено необходимостью
реализации перехода на инновационную траекторию развития.
Детерминированность сложившейся системы государственного управления рядом дисфункций, обусловленных такими явлениями, как коррупция в органах власти и теневизация бизнес-процессов, сращивание власти и
крупного бизнеса с целью получения административной ренты, унификация
модели управления, транспонируется с федерального на региональный
уровень; неотработанность нормативно-правовой базы, регламентирующей
социально-экономическое развитие, и рассогласованность федерального и
регионального уровней системы управления обусловливают значимость
пересмотра принципов формирования, модели и инструментария
сложившейся в России системы государственного управления социально-
экономическими процессами и ее поэтапной трансформации в систему
публичного управления инновационным развитием. Авторская концепция
постулирует необходимость установления доминанты публичного характера
управления с применением бизнес-технологий, адаптированных к системе
государственного менеджмента, путем привлечения к процессу разработки и
принятия управленческих решений в инновационной сфере (наряду со
специализированными государственными органами) научно-
исследовательских и образовательных институтов, представителей бизнеса и
экспертного сообщества посредством внедрения кластерного
инструментария управления инновационным развитием национальной и региональной систем.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в выявлении дисфункций и возможностей, разработке направлений и обосновании инструментария совершенствования системы публичного управления на основе развития кластерных структур в условиях формирования и развития инновационной экономики России и ее регионов. Элементы научной новизны состоят в следующем:
- сформулировано авторское определение публичного управления
инновационным развитием (как уточнение трактовки, данной Барцицом И.,
Некрасовым В., Чиркиным В.), под которым понимается общественная
система управления, включающая наряду с традиционным субъектом
управления (государственными органами федерального, регионального и
муниципального уровней) участие учреждений науки и образования,
общественных организаций, бизнес-структур и инновационных предприятий
различных форм собственности, а также заинтересованных граждан,
принимающих активное участие в генерации и воплощении управленческих
решений за счет развитых механизмов обратных связей. Им могут быть
делегированы отдельные государственно-управленческие полномочия,
которые реализуются в национальных (общественных) интересах (С. 12-22);
- обоснована иерархическая система принципов публичного
управления в инновационной сфере, включающая: информационную
открытость и доступность к инновациям (транспарентность); участие
экспертного сообщества в разработке и принятии управленческих решений
(централизация и иерархичность); обеспечение инновационной безопасности
страны (реализация публичных интересов); сбалансированность
национальных потребностей и потребностей субъектов инновационной сферы (развитие системы обратной связи); включенность общественных институтов в разработку программ инновационного развития ( общественный контроль) (С. 29-31);
- выявлено основополагающее противоречие публичного управления
инновационной системой России, которое обусловлено недостаточной
транспарентностью его функционирования и состоит в несоответствии
императива обеспечения баланса потребностей и ожиданий общества в
инновационном развитии, с одной стороны, и недостаточно эффективным
использованием возможностей государственной власти решать социально –
экономические проблемы в обществе, детерминированные отсутствием
инновационной траектории развития, с другой стороны (С. 35-49);
- выработан механизм разрешения противоречий государственного
управления в инновационной сфере (позволивший углубить исследования
Бачило И., Игнатовой Т., Никитаевой А., Филимоновой Н.), основанный на
модели публичного управления знаниями, базирующийся на кластерном
инструментарии, позволяющем объединить усилия и возможности для
нейтрализации угрозы их обострения, обеспечения транспарентности
системы взаимодействия государства, научного сообщества и бизнеса
посредством развития двухсторонней связи между представителями
прикладной и фундаментальной науки (включая междисциплинарные
взаимодействия), а также путем организации постоянно действующих
площадок – «мест встречи» – для кооперативной деятельности (центров
кооперативных исследований), призванных осуществлять урбанизированный
интерфейс между высшими учебными заведениями, государственными НИИ,
предприятиями промышленности, и интегрировать их усилия на основе
сотрудничества в форме совместных исследовательских команд из
представителей сфер науки и образования, правительственных структур и
бизнес-пользователей результатов совместных наработок (С. 23-34, 79-82);
- разработана российская модель публичного управления,
определяющая принципы взаимодействия органов исполнительной власти с
гражданским обществом и предпринимательской средой при принятии и
реализации общественно значимых управленческих решений, способных
обеспечить инновационный путь развития российского общества (С.68-82);
- предложено использование региональных кластерных структур (как
расширение подхода к использованию инструментария ГЧП,
представленного в работах Осипова В., Руссковой Е., Уколова В.,
Черкасовой Т. и др.) в качестве эффективного инструмента реализации
принципов публичного управления в инновационной сфере, который состоит
в том, что на основе прямого партнерства органов государственной власти,
институтов сферы науки и образования, представителей бизнеса в рамках
единого пространства обеспечивается аккумуляция знаний в ключевых
областях; создание высокоскоростных путей трансфера знаний и технологий;
фокусировка исследований и организация общих технологических платформ
создания своеобразных полюсов роста (С. 93-116);
- представлен алгоритм реализации управленческих решений по
совершенствованию институтов публичного управления в инновационной
сфере региона в виде дорожной карты на период 2016-2026 гг.,
ориентированной на создание инновационно-аграрных кластеров на
территории Юга России, как проект реализации принятой Концепции
кластерного развития Ростовской области на 2015-2020 гг. и ее форсайт с
учетом разрабатываемой Стратегии-2030 на базе концепции общественного
договора (С. 116-124).
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Авторский подход к решению проблемы усиления публичного
характера управления инновационным развитием позволяет на основе
предлагаемых методических разработок повысить эффективность
инструментария публичного управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе в образовательных учреждениях, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации управленческих кадров.
Основные положения и выводы, представленные в диссертации, могут
быть востребованы для концептуальных обоснований управления
инновационным развитием приоритетных отраслей национальной
экономики, устойчивых к внешним воздействиям, региональных
программно-прогнозных и проектных разработок стратегий развития
регионов и муниципалитетов, что повышает значимость реализации
потенциала научного поиска, расширяющего методологические и
прикладные возможности управленческой науки.
Апробация работы. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию, докладывались и были одобрены на международных
научных конгрессах, научно-практических конференциях, круглых столах,
проводимых в период с 2013г. по 2016 г. в городах Харькове, Пятигорске,
Йошкар-Оле, Орле, Волгограде, Ростове-на-Дону, Сызрани, Чебоксарах,
North Charleston. Основные результаты, выводы и предложения
диссертационной работы изложены в 22 научных публикациях авторским
объемом 16,2 п.л., в том числе монография объемом 8,7 п.л. и 3-х статьях в
изданиях, включенных в Перечень российских рецензируемых научных
журналов, определяемый ВАК при Министерстве образования и науки
Российской Федерации, а также в научных статьях в межвузовских
сборниках научных трудов, в тезисах докладов и выступлений.
Отдельные результаты исследования внедрены в учебном процессе
Южно-Российского института управления – филиала ФГБОУ ВО
«Российская академия народного хозяйства и государственной службы при
Президенте Российской Федерации» в преподавании дисциплин «Основы
управления персоналом», «Финансовый менеджмент», «Теория
организации», «История развития управленческой мысли». Кроме того, основные подходы и рекомендации, полученные в результате проведения диссертационного исследования, использованы Советом муниципальных образований Ростовской области при разработке программ социально-экономического развития муниципальных образований.
Структура работы предопределена поставленными целями и задачами диссертационного исследования. Логика реализации задач диссертационной работы обусловила наличие введения, в котором обоснована актуальность, поставлена цель, сформулирована рабочая гипотеза и новизна диссертации; трех глав, состоящих из 8 параграфов; заключения, в котором сформулированы основные выводы по работе, и библиографического списка, включающего 157 источников.
Особенности субъекта и объекта публичного управления инновационным развитием
Теоретическое и практическое значение имеет изучение социальной направленности экономики, так как в категориях и принципах детально отражены процессы общественного и инновационного развития. Бесспорно, что 1991 г. - это сложный период для России не только в экономике, производстве, но и в социальных отношениях, которые в этот период нельзя оценить положительно. В разрушенной советской системе нереализованными остались проекты перестройки, а позднее ельцинской трансформации, в результате которых планировалось превращение страны в высокоразвитое «социальное государство». Итогами такой политики является спад производства, обнищание населения, что привело к проявлению интереса российских экономистов к проблемам нео- и ордолиберальной теории. Переход к новой экономике обязывает к изучению зарубежного опыта «социального рыночного хозяйства» и «социального государства», а также сформировавшейся там системы публичного управления социально – экономическими процессами. Для российских политических деятелей и ученых «условиями проведения эффективной социальной политики являются, в первую очередь, соответствующая политическая воля, принятие реальной программы социально-экономического развития страны и научное обеспечение и экспертиза принимаемых решений»25.
Проблема выбора экономической стратегии становления социально ориентированного государства является главной для России. Определение средств достижения поставленных целей осуществляется за счет развития . производства в регионе и обеспечения занятости населения. Общество подходит к осознанию целей, возвышающихся над экономикой, затрагивающих тенденции безопасности.
Следует отметить, что в работах (публиковавшихся в изданиях) советских ученых теория социального рыночного хозяйства подвергалась критике, но в то же время имеется противоречие в статистических данных об экономическом росте и повышении в ФРГ жизненного уровня населения.
В России изучение теории и практики социального рыночного хозяйства приходится на период с 1980 - х. годов. Вопросы социальной рыночной экономики и ордолиберальной теории рассматривались в публикациях А. Чепуренко, А.Белова, В.Шенаева, В. Логвинова и др.
Проблемы социального рыночного хозяйства недостаточно исследованы. В вопросах, связанных с выявлением сущности и форм проявления общественного рыночного хозяйства, среди российских экономистов существует немало противоречий.. Существует немало тезисов о таком типе государственного регулирования экономики как немецкий неолиберализм. В отличие от кейнсианства в немецком неолиберализме акцентировано внимание на поддержание естественного рыночного механизма. Экономисты склонны отождествлять смешанную экономику с общественным рыночным хозяйством. Немецкие эксперты в области экономики отмечали, что специалисты экономической теории не всегда владеют знанием о специфике германской рыночной модели.
Поэтому следует продолжать исследования и искать ответ на вопрос: почему в нашей стране так затянулся переходный период, а экономика не может выйти из кризиса? В странах Европы, как показывает практика, результаты реформ связаны с их теоретическими аргументами. Таким образом, учитывая, что переход к новой экономике требует изучения: общих экономических закономерностей; национальных особенностей страны, использующегося зарубежного опыта в ордолиберальном значении.
Необходимость модернизации субъект - объектных отношений - одна из основных причин повышения значимости общественной составляющей в управлении, бизнес - ответственности за результаты управленческой деятельности. Возникает необходимость в актуализации различных форм участия населения в принятии решений, развитии творческой инициативы и обеспечении устойчивого инновационного развития региона.
При изучении вопросов эволюции концепции развития публичного управления уделяется значительное внимание зарубежному опыту модели «социального рыночного хозяйства» и «социального государства», а также сформировавшейся системы публичного управления социально -экономическими процессами. В то же время, в научной литературе недостаточно освещены вопросы управления взаимодействием экономической базой публичного управления, которой выступает непосредственно социально - рыночная система в условиях инновационного развития. Особенности публичного управления в условиях инновационного развития системы будут рассмотрены в следующих параграфах.
Важнейшим инструментом познания публичного управления в условиях инновационного развития системы выступают противоречия и механизмы их разрешения. Особое место в управленческом процессе занимают прогноз изменений внешней и внутренней среды организационного развития, противоречия управления, создание инструментов их разрешения на основе оптимизации взаимодействия субъекта и объекта управления.
Роль противоречия заключается в том, что существование и взаимодействие элементов двух взаимно обусловленных систем управления, их борьба и объединение, являются основой процесса взаимодействия противоположных сторон, в результате чего они становятся источником развития в условиях инновационного развития
Проблема отставания в развитии инновационно - технологических ресурсов российской экономики, обусловленная недостаточным регулированием инновационной сферы государством, выражена: в направлениях инновационного развития регионов, так как наблюдается недостаточное распределение ресурсов; в отсутствии в регионах производственных структур, способных конкурировать на рынках, создавая новшества. В основе данного механизма лежит неразрешенность противоречия между неэффективной ресурсной поддержкой государством инновационного сектора и совершенствования производства с учетом низкой значимости публичного механизма управления при формировании инновационной системы. Эффективность современного управления базируется на публичном характере управления. Под системой публичного управления автором понимаются взаимосвязь управляемых объектов, органов государственного и муниципального управления, в отношении которых они создают свои управляющие воздействия: сохраняют их, развивают или изменяют. На практике в такой системе осуществляется взаимодействие между органами государственного и муниципального управления и управляемыми объектами, в которое каждая из сторон вносит свой «вклад»26.
Инструменты и принципы формирования механизма публичного управления инновационным развитием экономической системы
Рассмотрим открытость на международном уровне более подробно на примере Великобритании. В Великобритании основной упор сделан на использование открытых данных для стимулирования экономического развития, привлечения инвестиций, подконтрольности деятельности органов власти обществу за счет опубличивания текущих и финальных результатов их деятельности, включая потраченные бюджеты, декларации о доходах государственных служащих, отраслевые показатели, управление инфраструктурой и т.д. Устанавливаемые стандарты работы с открытыми данными направлены на формализацию принципов открытости публичных данных в том смысле, что именно общество может получить от публикации данных с учетом их качества.
Также Стандарты открытых данных гарантируют: – определение общественных механизмов контроля над процессом открытия данных (заявлять о нарушениях процесса); – разработку системы мониторинга открытости данных, в рамках которой государственные органы могут отчитываться о результатах своих действий; – обязанность государственных органов должным образом реагировать на обращения общества в рамках системы обратной связи; – верификацию, что публикуемые данные могут использоваться бесплатно, без ограничений с точки зрения повторного коммерческого и некоммерческого использования44.
Развитие системы управления на открытых данных возможно только при нормативно-правовой поддержке. В частности требуется обеспечить следующее: - предоставить соответствующим независимым организациям возможность обеспечивать публикацию информации, представляющей Berners-Lee T. 5 Star Open Data http://www.w3.org/DesignIssues/LinkedData.html . общественную ценность, в надлежащем формате, качестве и с необходимой регулярностью; - определение максимального временного периода, в течение которого государственными органами могут рассматриваться запросы граждан в отношении Закона о свободе информации (Freedom of Information Act); – эффективную работу IT-систем, чтобы добиться автоматизации в публикации данных (система «Public by Default»). Для повышения открытости данных (Maximising the opening of data) потребуется: – в плановом порядке публиковать данные, подтверждающие проект бюджета; – регулярно публиковать данные, подтверждающие результаты различных исследований, в то же время, когда публикуются сами исследования45.
В рамках систематизации и упрощения доступа граждан к правительственной информации был создан единый информационный ресурс – www.gov.uk – объединение информационных лент сайтов большинства государственных министерств и ведомств. Все существующие ресурсы автоматически будут переадресованы на этот сайт.
Важнейшим нормативно-правовым актом в Великобритании, гарантирующим развитие открытых данных, является Закон о свободе информации (Freedom of Inforamation Act, 2000). Закон регулирует право доступа к информации в отношении государственных институтов, выполняющих общественные функции: государственных органов; государственных компаний и специальных институтов, выполняющих общественные функции.
Анализ научных публикаций в рамках изложенного направления позволяет говорить о том, что процессы научного поиска вектора публичного управления весьма сложны, многоаспектны и автономны. Это объясняется достаточно узкой специализацией научных школ, концентрацией внимания на распространённых направлениях исследования, что препятствует координации действий по решению задач осуществления эффективной деятельности социально-экономическими системами, а также замедляет развитие методологических, теоретических и практических подходов к созданию российской системы публичного управления.
Ключевая проблема, препятствующая развитию теории и практики публичного управления, заключается в следующем. Дело в том, что в Российской Федерации на сегодняшний день не выработано определённой доктрины публичного управления. Вместе с тем, в континентальной системе действующие административно-правовые доктрины определены степенью значимости представляемых ими публичных интересов.
Определенная специфика характерна для России (вспомним петровские реформы, реформы 1917 г. и т.д.). Сегодняшние изменения в стране называют реформами. В последнее двадцатилетие (1990 –2010 гг.), то есть после распада СССР, крушения предыдущей системы хозяйствования, системы управления государством возникла острая необходимость выработки новой системы управления Российской Федерацией. Поскольку крушение системы было мотивировано и объяснено застоем советского строя, было принято решение «открыться Западу», «установить демократический строй».
Особенности механизма публичного управления в условиях перехода к инновационному развитию: потенциал и ограничения
Рассмотрение особенностей системы публичного управления невозможно без обращения к вопросу о том, как и посредством каких инструментов реализуется механизм публичного управления. Реализация механизма публичного управления не может осуществляться при помощи какого-либо одного инструмента. Инструменты публичного управления используются как комбинации различных управленческих инструментов с наделением таковых разными весовыми параметрами (приданием разного значения и/или с различным по объему обеспечением). Соответственно встает вопрос об их согласовании, координации. И это, по нашему мнению, тоже можно отдельно рассматривать как инструмент реализации государственного управления.
К. Лайал, Т. Папаиоанну и Дж. Смит в своих работах указывают, что выбор инструмента публичного управления всегда является политическим выбором, и, в результате, смешение инструментов публичного управления осуществляется таким образом, что слишком мало внимания уделяется тому, насколько оптимально они могут быть между собой скомбинированы. Необходимость привлечения субъектов со стороны частного сектора может также быть определяющим фактором при выборе инструмента публичного управления.64 Из исследуемых инструментов механизма публичного управления остановимся на кластеризации экономики.
В России в первой половине XVIII столетия произошло присоединение восточного Зауралья (дальневосточных и сибирских земель). Правительство России начала свою деятельность по оценке среды для выбора лучших мест размещения торгового земледелия, армии, промышленности, т.е. территориальных основ управления хозяйством.
Основные принципы размещения хозяйства65 Автор определяет, что территория – это базис выбора стратегии решения управленческих задач, в основе которых лежат три принципа размещения хозяйства. То есть, исходя из выше изложенных принципов, создается основа укрепления публичной системы управления, которая, по нашему мнению, должна направляться экономическими соображениями.
Представителями XIX столетия П.Крюковым, Д.И. Менделеевым; декабристами – А.Н. Радищевым, П.И. Рычковым, М.М. Щербаковым разработаны методологические основы экономического районирования России. Представители российской науки придерживаются к естественному развитию экономических районов. Впервые в мире разрабатывается инвестиционный проект – Урало – Кузнецкий комбинат66, детальность разработки поражает до настоящего времени, так как эффективно сформированы производственные циклы, инновационно разработана внешняя и внутренняя инфраструктура, предусмотрено повышение квалификации трудящихс я, определены объекты оказания необходимых услуг населению.
Для периода с 1950 г. по 1955 г. характерно развитие области научных исследований в направлении экономика – математическое моделирование, которое вносит существенный вклад в разработку основ формирования промышленно - территориального комплекса (ПТК). В 1941 году приостанавливается развитие первого экономического цикла России в связи с началом Великой Отечественной войны, и устаревшее оборудование заводов перераспределяется за Урал – в Сибирь. В 1945 году на европейской части России начато формирование нового цикла развития экономики. Создаются предпосылки к принятию новой территориальной системы управления хозяйством (Н.С.Хрущев). С 1960 г. по 1965 г. в Институте экономики СССР создается школа региональных исследований: за основу территориальной организации производственных сил предлагается внедрение территориально-производственного комплекса. Учеными этой школы разрабатывается программа формирования на территории Восточно – Сибирского района ТПК (Ангаро – Енисейский, Саяно – Шушенский), которые создаются на основе гидроэлектроэнергии Англо - европейского каскада. 1970-1980 гг. – завершается послевоенный цикл экономического развития России (период застоя), согласно исследованиям Института народнохозяйственного прогнозирования и Федерации
Составлено автором по материалам исследования. товаропроизводителей России (экономический мониторинг России,1995 год).
Из графика видно, что для первой фазы характерна адаптация к новым условиям за счет перераспределения внутренних резервов. Вторая фаза характеризуется как сокращение кадрового и производственного потенциала. Третья – это развитие внутрирегиональных резервов. Переход на новый рыночный вектор управления экономической политикой в России к 1995 году сопровождается значительным и достаточно резким сокращением объемов производства и ликвидацией агро промышленного комплекса. В начале XXI столетия экономика России получает своё развитие за счет природного ресурсно – сырьевого потенциала (нефть и природный газ). 1998 – 2000 гг. – решается вопрос о введении в систему публичного управления местного самоуправления. Основные недостатки: массивность в сочетании с неравномерным распределением функций, многоуровневое согласовывание решений, отсутствие обратной связи между федеральным центром и периферией. В 1996 г. возникает необходимость укрупнения территориальных структур.
Дорожная карта развития системы публичного управления инновационной системой региона
Общепризнанным лидером инновационной экономики сегодня является Великобритания, а общепризнанным механизмом реализации этой экономики являются инновационные кластеры. Сегодня инновационные кластеры стали модной темой, как в свое время были промышленные кластеры, что, возможно, более важно для решения задач новой, глобальной, основанной на знаниях, экономики. Особое внимание при создании инновационных кластеров уделяют политике в сфере публичного управления. Это вызвано ролью, которую инновационные кластеры играют в развитии депрессивных территорий. Постепенно становится очевидным, что наиболее успешные общины XXI века будут располагаться в местах с сильными и яркими инновационными кластерами.
Если говорить о специфике регионального развития России, то ее регионы очень сильно дифференцированы как по уровню социально-экономического развития, так и по природе своих конкурентных преимуществ, что обуславливает необходимость индивидуального подхода в выработке кластерной политики развития.
Проведенный нами анализ Юга России доказывает перспективность формирования аграрно-инновационных кластеров. Выбранная тенденция характерна и для Ростовской области, так как для развития производства животноводческой продукции регион обладает значительным природно экономическим потенциалом. Этот потенциал пока раскрыт недостаточно по начальным оценкам в Национальном проекте. Юг России задействован меньше, так как лидерами реализации Нацпроекта в области животноводства являются регионы Центрально – Черноземной области. Статистические данные представлены на рис. 23.
Центрально – Черноземные регионы85 Таким образом, в ЦЧР вектор направлен на эффективное развитие мега ферм. Следовательно, Ростовская область в рамках Нацпроекта вряд ли реализуется в сфере животноводства, но к северу от области, между Югом России и крупными центрами Москвой и Санкт-Петербургом, появится современный конкурентоспособный животноводческий кластер. Стратегии развития Ростовской области отражены в модели «Дорожной карты» составленной автором в приложении 3. Дорожная карта состоит из четырех этапов. Первый этап приходится на период (2016-2018 год), основные направления развития это восстановление крупного товарного молочного скотоводства и развитие комбикормовой промышленности.
Индексы производства продукции сельского хозяйства по категориям хозяйств по субъектам Российской Федерации Южного федерального округа (в сопоставимых ценах; в процентах к предыдущему году)87 Второй этап (2018 – 2019 гг.), – производство консервов, развитие плодовоовощной продукции для реализации и создания конкурентной среды. В настоящее время в растениеводстве приоритетной задачей является подготовка к проведению с высоким качеством сезонных полевых работ в оптимальные сроки и в полном объеме.
По данным органов управления АПК субъектов Российской Федерации, площадь озимых зерновых культур под урожай 2015 года в целом по Российской Федерации составляла 16,8 млн га (в 2014 г. – 16,0 млн га). Кроме того, под урожай 2015 года были посеяны: озимый рапс на площади 228,4 тыс. га, что на 98,8 тыс. га меньше чем под урожай 2014 года, озимый рыжик – на площади 216,7 тыс. га, что на 31,9 тыс. га больше, чем под урожай 2014 года. В хорошем и удовлетворительном состоянии находятся посевы озимых культур на площади 13,3 млн га или на 78,8% посеянной площади, в плохом состоянии (изреженные и невзошедшие посевы) – 3,6 млн га или на 21,2 % посевной площади. Для пересева посевов, находящихся в зоне риска (гибели), потребуется дополнительно 715,6 тыс. тонн семян зерновых культур и, соответственно, дополнительные материально-технические ресурсы (горюче-смазочные материалы, удобрения, химические средства защиты растений). По уточненным данным органов управления АПК субъектов Российской Федерации, в 2015 году планировалось провести сев яровых культур на площади 51 852,8 тыс. га или на 99,4% к уровню прошлого года, в том числе яровых зерновых и зернобобовых культур – 31 037,7 тыс. га (97,8%). Прогнозируется увеличение площадей таких зерновых культур как кукуруза на зерно – на 68,8 тыс. га (2 803,4 тыс. га), просо – на 3,3 тыс. га (521,1 тыс. га), рис – на 18,1 тыс. га (214,3 тыс. га), зернобобовые – на 33,4 тыс. га (1 627,7 тыс. га).
Продолжается оптимизация площади посевов основной масличной культуры – подсолнечника на маслосемена, площадь которого в 2015 году ожидалась на уровне 6 601,8 тыс. га, что на 279,7 тыс. га меньше 2014 года. Прогноз площади сева сои составлял 2 053,3 тыс. га (в 2014 году – 1 977,1 тыс. га), ярового рапса – 919,6 тыс. га (в 2014 году – 930,8 тыс. га).
Учитывая прогноз увеличения площадей под соей на 76,3 тыс. га, а также положительную динамику урожайности основных масличных культур при благоприятных погодно-климатических условиях, масложировые предприятия были обеспечены сырьем в необходимом объеме.
Сев сахарной свеклы прогнозировался на площади 980,2 тыс. га, что на 62,0 тыс. га больше 2014 года. Это позволяло полностью обеспечить сырьем сахаропроизводящие предприятия. Прогнозировалось увеличение площади картофеля и овощных культур на 32,6 тыс. га и 8,0 тыс. га соответственно. Для успешного проведения в 2016 году сезонных полевых работ необходимо принять меры по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей материально-техническими и финансовыми ресурсами в полном объеме. По состоянию на 15 января 2016 г. в Российской Федерации имеется 5818,7 тыс. тонн семян при общей потребности 5993,9 тыс. тонн. Кондиционные семена в общем объеме от проверенных составляют 76,1 %, в том числе по основным сельхозкультурам (табл. 9).