Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы формирования инновационной и инвестиционной политики жилищно-коммунального хозяйства намезоуровне 17
1.1. Жилищно-коммунальное хозяйство как объект инвестирования в инновации 17
1.2. Сущность инновационной и инвестиционной политики и ее роль в развитии жилищно-коммунального хозяйства намезоуровне 40
1.3. Методы оценки эффективности управления инновационной и инвестиционной политикой в сфере жилищно-коммунального хозяйства 47
Выводы к главе 1 51
Глава 2. Особенности формирования и реализации инновационной и инвестиционной политики жилищно-коммунального хозяйства намезоуровне 54
2.1. Зарубежный опыт формирования и реализации инновационной и инвестиционной политики жилищно-коммунального хозяйства 54
2.2. Российский опыт формирования и реализации инновационной и инвестиционной политики жилищно-коммунального хозяйства субъекта Федерации 63
2.3. Проблемы в инновационной и инвестиционной сферах жилищно-коммунального хозяйства субъекта Федерации 96
Выводы к главе 2 105
Глава 3. Методические рекомендации по формированию и реализации инновационной и инвестиционной политики жилищно-коммунального хозяйства субъекта Федерации 108
3.1. Алгоритм формирования инновационной и инвестиционной политики жилищно-коммунального хозяйства 108
3.2. Социально-экономический механизм реализации инновационной и инвестиционной политики жилищно-коммунального хозяйства 117
3.3. Система мониторинга инновационной и инвестиционной деятельности жилищно-коммунального хозяйства 125
Выводы к главе 3 156
Заключение 158
Список литературы
- Сущность инновационной и инвестиционной политики и ее роль в развитии жилищно-коммунального хозяйства намезоуровне
- Методы оценки эффективности управления инновационной и инвестиционной политикой в сфере жилищно-коммунального хозяйства
- Российский опыт формирования и реализации инновационной и инвестиционной политики жилищно-коммунального хозяйства субъекта Федерации
- Социально-экономический механизм реализации инновационной и инвестиционной политики жилищно-коммунального хозяйства
Сущность инновационной и инвестиционной политики и ее роль в развитии жилищно-коммунального хозяйства намезоуровне
Жилищно-коммунальное хозяйство занимает особое место в рыночной экономике. В современных условиях рынок жилищно-коммунальных услуг открывает возможности притока не только государственных, но и частных инвестиций в отрасль вследствие перелива капиталов в рыночной экономике из менее в более доходные.
Жилищно-коммунальное хозяйство — важнейшая социально-экономическая сфера народного хозяйства, в значительной степени формирующая качество жизни населения и обеспечивающая его работой, а предприятия отраслей экономики — необходимыми услугами: водо- (холодная и горячая вода), газо-, электроснабжением и др. Жилищно-коммунальные услуги относятся к товарам первой необходимости, составляют значительный удельный вес в структуре потребляемых населением услуг. Все это обеспечивает устойчиво высокий спрос на услуги коммунальных предприятий.
До настоящего времени в хозяйственной практике и научной теории при всей очевидности своего существования отсутствует терминологическое единство в определении понятия «жилищно-коммунальное хозяйство», одни и те же элементы этого понятия имеют различное толкование в теоретических трудах ученых и работах практиков, занимающихся вопросами управления отраслью. Нет единства и в законодательных и нормативно-правовых актах Российской Федерации на макро- (общенациональном), мезо- (субъекта РФ) и микроуровнях (муниципальном).
Все это порождает трудности в толковании как теоретического значения «жилищно-коммунальное хозяйство», так и непосредственно в системе государственного управления ЖКХ на соответствующих уровнях и его практическом использовании. Жилищно-коммунальное хозяйство — это сложный социально-экономический комплекс, предназначенный для удовлетворения определенных потребностей населения: с экономической точки зрения — особый рынок по производству товаров и услуг, связанный с жильем и коммунальной сферой, и важнейшая социальная сфера жизнедеятельности и жизнеобеспечения человека.
Существующие подходы к определению понятия «жилищно-коммунальный» основаны на: 1) понимании терминов «коммунальный» как связанного с инженерными сетями или системами инженерной инфраструктуры ЖКХ, т. е. водо-, тепло-, газо-, электрокоммуникациями, и «жилищный» — относящегося к жилищному фонду; 2) более широком понимании термина «жилищно-коммунальный» как связанного со средой обитания (сферой жизнедеятельности социума (территориального сообщества людей) и отдельных индивидуумов), относящихся к одной коммуне (территориальной общине в общепринятом и первоначальном значении этого слова). Поэтому управлением ЖКХ на территории занимаются строительные и иные инженерно-технические организации или органы общественного управления. Ключевые понятия [178]: а) коммунальное - относящееся к коммуне или к общине, имеющий общественный или социальный характер; б) жилищное — принадлежащее к жилью, т. е. к объектам и местам проживания людей; 3) хозяйство — весь комплекс имущественных, правовых, управленческих и иных объектов, субъектов и отношений.
При 1-м подходе управление ЖКХ — это управление жилищным фондом и прилегающей к нему или обеспечивающей его инженерно-коммуникационной инфраструктурой, при 2-м — управление всем комплексом народного хозяйства конкретной территории, связанного с проживанием на ней социально-культурного сообщества. Этот комплекс, помимо жилищного фонда с прилегающей к нему инженерной инфраструктурой, включает и комплекс экологической, культурной, экономической, социальной, правовой, технической и иных структур по месту проживания человека и социума.
Поэтому в работе [115] в целях унификации понятие «коммунальный» предполагается рассматривать как относящееся к социально-экономическому комплексу территории.
Жилищно-коммунальное хозяйство — это часть национальной экономики или народного хозяйства страны в виде отрасли (вида деятельности) общественного сектора экономики.
Вследствие того, что российская экономика рассматривается как совокупность строительного, транспортного, сельскохозяйственного, промышленного и т. д. экономических комплексов, ее главный элемент — жилищно-коммунальное хозяйство — есть совокупность взаимосвязанных технологически и организационно различных видов производственно-экономической деятельности, ориентированных на оказание жилищно-коммунальных услуг, необходимых для жизнеобеспечения территории [173].
При этом объектами ЖКХ являются жилищный и нежилой фонды (здания и сооружения) и объекты инженерной инфраструктуры (газо-, электро-, тепло- и водоснабжения, водоотведения, технологические звенья производственного цикла, инженерные коммуникации и сети и т. д.).
Таким образом, экономическая сущность и роль в системе экономических отношений жилищно-коммунального комплекса как сложной территориальной обслуживающей отраслевой системы экономических субъектов, включающей жилищно-коммунальную инфраструктуру, субъекты (организации, предприятия), объекты, физических и юридических лица, осуществляющих эксплуатацию жилищного фонда, содержание, ремонт, реконструкцию, строительство, проектирование, изыскания и обследование жилищно-коммунальной инфраструктуры, заключается в обеспечении возможности предоставления жилищно-коммунальных услуг [71].
Как следствие, жилищно-коммунальное хозяйство субъекта РФ — это особая сфера, представляющая собой сложный многоотраслевой или межотраслевой комплекс самого значительного общественного сектора экономики субъекта РФ, находящийся в сфере государственного регулирования и территориального управления, в котором осуществляется производство, распределение и потребление жилищно-коммунальных услуг и товаров, относящихся к сфере общественного и личного потребления в условиях ограниченности ресурсов.
Методы оценки эффективности управления инновационной и инвестиционной политикой в сфере жилищно-коммунального хозяйства
Одним из направлений формирования и реализации эффективных инновационной и инвестиционной политики ЖКХ на мезоуровне является анализ и адаптация зарубежного опыта, накопленного в экономически развитых странах, к условиям современного российского ЖКХ.
Сущность общественных взаимоотношений, неизменным участником которых является человек с его потребностями в благоустроенном проживании, порождает необходимость осуществления государственного надзора за процессом устойчивого функционирования ЖКХ. В настоящее время специалисты по степени вмешательства государства в экономику выделяют три типа инвестиционной политики: 1) преобладает концепция необходимости активного вмешательства государства в управление инвестиционной деятельностью (Япония и Франция); 2) упор сделан на рыночные отношения (США, Великобритания); 3) придерживаются «промежуточного» варианта: при развитой системе согласования интересов бизнеса и правительства используют косвенные методы воздействия, низкая степень централизации госаппарата сочетается с государственным регулированием.
Анализ зарубежного подхода к управлению ЖКХ показывает: все, что связано с коммунальными услугами, жизнеобеспечением населения и жильем, предоставляются как жизненно важные всегда при активном участии государства через его соответствующие структуры.
Управление ЖКХ в ФРГ, Франции, Великобритании, США сходны в следующем: регулирующие органы гарантируют выполнение стандартов качества на жизненно важные услуги, защищают права потребителей, определяют пра вила работы частных коммунальных предприятий - конкурентов. Экономические рычаги государственного воздействия на ЖКХ: 1) местные контракты и заказы; 2) заключение хоздоговоров с подрядчиками; 1) целевое финансирование конкретных мероприятий, проектов, программ и направлений по развитию ЖКХ. В идеальном случае вся система менеджмента в ЖКХ представляет собой децентрализованное управление с контролем «по отклонениям».
Коммунальная инфраструктура в большинстве европейских стран эксплуатируется на условиях договора концессии частными операторами, при этом находится в муниципальной собственности [169].
Как показал проведенный анализ, для России может быть полезен 15-летний опыт Великобритании по созданию коммерчески привлекательных, приемлемых и доступных для населения условий в коммунальном секторе. Сутью коммунальных реформ в Великобритании были объединение и приватизация 10-ю региональными государственными компаниями сотен муниципальных водоканалов. Предварительно государство взяло на себя расходы по восстановлению имущества муниципальных водоканалов в работоспособное состояние, проведению его паспортизации и постановке на баланс, списало все долги коммунальных предприятий, с 1997 г. было запрещено отключение для бытовых потребителей услуг водоснабжения при включении в действующий тариф неоплаченных ими сумм за коммунальные услуги.
В ФРГ около 60 % из 80 млн жителей получают в настоящее время электричество от компаний долевым или 100 %-м участием частного капитала. Теплоснабжением занимаются специализированные объединения предприятий всех форм организации.
В большинстве случаев коммунальные предприятия в ФРГ характеризуются долевым участием частного капитала и муниципалитета, но имеются коммунальные предприятия со 100 %-й долей муниципалитетов [71]. Например, коммунальное предприятие Карлсруэ (общество с ограниченной ответственностью (доли муниципалитета — 70 %, газового концерна «Рургазу» — 30 %)) оказывает услуги по энергогазотепловодоснабжению от котельных, ТЭЦ (тоже общество с ограниченной ответственностью, в котором коммунальное предприятие Карлсруэ имеет долю) до тепловых узлов в жилых домах, зданиях, а также другие услуги. Отличительной чертой г. Карлсруэ (юг ФРГ) является преобладание индивидуального благоустроенного жилья с малым числом многоквартирных домов, длительный переход к пригородам с аналогичным индивидуальным жильем при населении около 300 тыс. чел., коммунальная инфраструктура: водозаборы, теплоэлектростанции (далее — ТЭЦ), котельные и др. Котельные коммунального предприятия используются по требованию ТЭЦ, обеспечивающей управление нагрузками и межрегиональную диспетчеризацию. На балансе коммунального предприятия в многоквартирных домах находятся приборы учета тепловой энергии, устанавливаемые коммунальным предприятием за свой счет, и оборудование теплового узла (насосы, водонагреватели и т. п.). Экономические отношения между жильцами и коммунальным предприятием предполагает отсутствие посредников.
Основой современного гражданского права Франции является Гражданский кодекс, принятый в марте 1804 г., регламентирующий договоры найма, договорные отношения, связанные с приобретением собственности (порядок купли-продажи, дарения, наследования), права собственности, имущественные права граждан. Совладельцы жилого дома получили право предоставлять в аренду отдельные его этажи, доход от аренды распределялся между совладельцами пропорционально их доле в жилом доме.
Использование государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) — наиболее характерная черта развития жилищно-коммунальной сферы Франции. Интерес в сфере ЖКХ к ГЧП во всем мире стал наиболее актуален с начала 1990-х гг. и объяснялся главным образом возрастанием потребности в коммунальных услугах, а также необходимостью ограничения общественных расходов и рационального сочетания экономико-организационных условий инвестиционной деятельности и взаимодействия частных операторов и органов государственной власти. Как следствие, был выработан подход, сочетающий интересы последних в повышении качества и модернизации коммунального обслу живания при перекладывании на потребителей части расходов налогоплательщиков. Частные операторы оказывают услуги ЖКХ при наилучшем соотношении «стоимость-прибыль», органы государственной власти несут ответственность за выполнение необходимых населению услуг ЖКХ [109, с. 10].
Российский опыт формирования и реализации инновационной и инвестиционной политики жилищно-коммунального хозяйства субъекта Федерации
Как установлено в процессе данного исследования, в настоящее время отсутствует формализованная структура процесса формирования инновационной и инвестиционной политики ЖКХ субъекта РФ, что часто приводит к принятию научно не обоснованных инвестиционных и инновационных управленческих решений и существенно затрудняет достижению стратегических целей развития ЖКХ.
В наиболее общем виде на уровне государства, его субъектов и муниципальных образований инвестиционная политика включает следующие основные составляющие: 1) поддержка институтов инвестиционной инфраструктуры в субъектах РФ; 2) мобилизация средств населения посредством выпуска ЦБ; 3) выдача гарантий и поручительств финансирующим инвестиционные проекты коммерческим банкам; 4) разработка и принятие регулирующих инвестиционный процесс нормативно-правовых и законодательных актов; 5) предоставление гарантий безопасности частного капитала; 6) нефинансовое стимулирование; 6) предоставление налоговых и иных льгот, включая отсрочки по арендным и налоговым платежам; 7) создание для поддержки инвестиционной деятельности соответствующих консалтинговых структур; 8) содействие в разработке, проведении экспертизы и сопровождении инвестиционных проектов.
Данный подход, однако, не учитывает особенности ЖКХ в субъекте РФ. Поэтому автором предлагается алгоритм формирования инновационной и инвестиционной политики именно для отрасли ЖКХ (рис. 3.1). структуры системы управления в нем и комплекса проблем, решение которых необходимо для достижения соответствия результатов инновационной и инвестиционной деятельности ЖКХ субъекта РФ стратегическим целям и задачам инновационной и инвестиционной политики. Принцип системности в управлении инновационным и инвестиционным процессами позволяет выделить из множества факторов различного характера в наибольшей степени влияющие на инновационные и инвестиционные процессы с точки зрения выработанных стратегических целей, задач и критериев, и разработать методы и способы эффективного воздействия (в нужном направлении) на них. Системный подход позволяет обеспечить синергетический эффект при использовании известных методов решения задач формирования и реализации эффективных инновационной и инвестиционной политики именно для сферы ЖКХ субъекта РФ; 2) комплексность развития ЖКХ субъекта РФ — его инновационная и инвестиционная политика должна быть ориентирована, прежде всего, на комплексное развитие инновационного типа, что должно быть зафиксировано в стратегии его развития; 3) ориентация на инновационное развитие — в условиях быстро меняющихся внутренних и внешних условий хозяйствования при формировании инновационной экономики в субъекте РФ инновационная и инвестиционная политика его ЖКХ должна ориентироваться на инновационный тип развития: обеспечивать инновационное решение качественно новых задач, способствующих длительному ускоренному развитию инновационного типа данной отрасли и повышению эффективности деятельности [15, 54] в ней; 4) управляемость — достижение поставленных стратегических целей, задач и критериев требует организации эффективных инновационного и инвестиционного контроллинга (скоординированности действий) возможных отклонений от данных стратегических целей, задач и критериев при переходе ЖКХ субъекта РФ из его состояния в настоящее время в качественно новое; 5) непрерывность инвестирования в инновации посредством формирования для данного типа инвестирования благоприятных условий; 6) конкурентоспособность — в условиях формирования инновационной экономики в субъектах РФ и глобального изменения современных условий хозяйствования в мире, обеспечение конкурентоспособности коммунальных предприятий может быть обеспечено только ориентацией на непрерывное воспроизводства в рамках их инновационной и инвестиционной деятельности инновационных жилищно-коммунальных услуг; 7) целевая ориентация — позволяет определить оптимальные методы достижения стратегических целей в процессе формирования и реализации инновационной и инвестиционной политики ЖКХ субъекта РФ, сокращая тем самым затраты на их достижение; 8) оптимальность — эффективность и перспективность инновационной и инвестиционной политики достигается использованием оптимальных методов достижения стратегических целей, задач и критериев в процессе формирования и реализации инновационной и инвестиционной политики ЖКХ субъекта РФ, оптимизацией на основе критериев социально-экономической эффективности системы управления и менеджмента в сфере ЖКХ субъекта РФ, инвестиций в инновации и других параметров; 9) инвариантность — альтернативность в достижении стратегических целей и задач инновационной и инвестиционной политики ЖКХ субъекта РФ (участников инновационного и инвестиционного процессов, средств, источников инвестиций, инноваций, методов и способов); 10) рациональность в сочетании со специфичностью и универсальностью инновационных и инвестиционных решений. Для обеспечения возможности реализации эффективной инновационной и инвестиционной деятельности ЖКХ субъекта РФ необходимо в соответствии с изменениями его внутренней и внешней среды осуществлять корректировку целей и задач инновационной и инвестиционной политики;
Социально-экономический механизм реализации инновационной и инвестиционной политики жилищно-коммунального хозяйства
Для повышения эффективности проводимых в ЖКХ преобразований необходимо формирование адекватной рыночным условиям институциональной системы его функционирования. Например, для активного включения финансово-кредитных организаций субъектов РФ в инвестиционные процессы в ЖКХ необходимо развить систему рынков страхования и гарантий; институциональную инфраструктуру инвестиций через формирование заинтересованности участия инжиниринговых и консалтинговых фирм и маркетинговых агентств; обеспечить взаимодействие предпринимательских и банковских структур и органов государственного управления в организационном, информационном, инновационном и инвестиционном пространстве; отрегулировать систему учета залоговых обеспечений; создать условия для возможности перераспределения и снижения рисков инвесторов; постоянно совершенствовать правовую базу процессов инвестирования в соответствии с изменениями в глобальной экономике и формированием в России инновационной экономики.
В частности, развитие нормативно-правовой базы привлечения кредитных ресурсов, в том числе в форме внешних займов, регулирования концессий объектов коммунальной инфраструктуры повысит инвестиционную привлекательность жилищно-коммунального комплекса. Развитие системы страхования предполагает добровольное страхование жилья гражданами, величина страховой суммы которого будет определяться исходя из площади жилья и средней стоимости 1 м2 в субъекте РФ . Для не застраховавших жилье, взамен уничтоженного пожаром, наводнением, другими стихийными бедствиями, предполагается, что его будут предоставлять на условиях социального найма, временно, без права собственности. Застраховавшие жилье смогут рассчитывать на получение квартиры в строящемся доме.
Внесение дополнений в ЖК РФ [1], касающихся: а) предоставления скидок поставщиком жилищно-коммунальных услуг при регулярных авансовых платежах за данные услуги; б) ужесточения ответственности недобросо-вестных плательщиков за услуги ЖКХ и в) введение штрафов для управляющих компаний или ресурсоснабжающих организаций за некачественное оказание жилищно-коммунальных услуг и/или в случаях предоставления неправильного счета за эти услуги в пользу потребителей жилищно-коммунальных услуг.
Федеральный закон от 30.12.2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [8] оказался недостаточно эффективным в части защиты прав дольщиков. Поэтому необходимо законодательно установить введение между дольщиком и застройщиком посредника, например банка, который будет принимать средства граждан на специальный счет и уже с этого счета выдавать застройщику. При этом банк должен будет контролировать расходование средств на строительство жилья. То есть банк будет выступать фактически гарантом исполнения обязательств застройщика перед дольщиком. Хотя введение нового механизма защиты прав дольщиков может повысить стоимость 1 м2 до 5 %, надежность данной финансовой схемы для дольщиков существенно возрастет.
В связи с тем, что ЖК РФ [1] не определяет понятие «капитальный ремонт», что нужно ремонтировать и сколько это должно стоить, необходимо разработать механизмы кредитования капитального ремонта в многоквартирных домах, в том числе его софинансирование бюджетом субъекта РФ, средствами Федерального Фонда содействия реформированию ЖКХ [10], предназначенных для капитального ремонта и переселения из ветхого и аварийного жилья, и жильцами многоквартирных домов, установить сроки и нормативы стоимости капитального ремонта, повысить требования к оплате счетов на данный ремонт, а также ввести эффективную систему контроля за качеством капитального ремонта в многоквартирных домах, конкурсное назначение руководителей региональных операторов капитального ремонта.
Внедрение инновационных технологий в деятельность предприятий ЖКХ, обеспечивающих безотходную утилизацию бытовых и промышленных отходов прежде всего на территориях субъектов РФ с особым режимом природопользования и/или использующих специальные режимы хозяйствования, включая более совершенные очистные сооружения, внедрение систем оборотного водоснабжения, реконструкцию и модернизацию промышленного производства, разработку и внедрение экологически безопасных технологий, более высокие требования к размещению и функционированию производительных сил, например, в туристско-рекреационных особых экономических зонах, в местах: размещения туристов и гостей, проживания постоянного населения, промышленного производства соответствующих субъектов РФ.
Направление средств, высвобождающихся за счет сокращения государственных дотаций в ЖКХ вследствие перехода на 100 %-ю оплату жилищно-коммунальных услуг население России, на создание новых или реконструкция существующих промышленных территорий (промзон), включая инженерно-коммуникационную инфраструктуру (котельная, водозаборная, очистная станции и др.) данной промышленной территории, на которых будут создаваться технопарки, бизнес-инкубаторы для размещения малых инновационных предприятий, специализирующихся прежде всего на отработке инновационных технологий в системе ЖКХ. В частности, существует острая необходимость в технопарке, обеспечивающим системные инновации в сфере технологической и организационной модернизации предприятий в сфере ЖКХ и ЖКХ субъекта РФ в целом, в области энергосбережения и энергоэффективности в ЖКХ и др. «Выращивание» в бизнес-инкубаторах малых компаний [ПО] будет способствовать внедрению новых технологий, использованию инноваций для решения проблем ЖКХ, медицины, экологии и других сфер, входящих в зону ответ ственности органов государственного управления в субъекте РФ, повышению инновационной активности бизнеса в субъекте РФ в целом.
Необходимо создание в субъектах РФ информационных систем, представляющих собой информационную и технологическую среду хранения, обработки, анализа и распространения информации в области инноваций и инвестиций в сфере ЖКХ в интересах государственных органов, хозяйствующих субъектов и граждан, прежде всего для реализации эффективных инновационной и инвестиционной политики в сфере ЖКХ. Для создания такой информационной системы прежде всего необходимо объединение всех существующих хранилищ данных в сфере ЖКХ в «одно окно», что исключит дублирование потоков информации и создаст базис для дальнейшего перехода на качественно новый уровень обеспечения деятельности органов государственной власти и управления. Это особенно важно с учетом ключевой, связующей роли информации в процессе реализации инновационного и инвестиционного циклов, состоящих из отдельных функционально обособившихся этапов: фундаментальные и прикладные исследования, опытно-конструкторские разработки, подготовка к опытному производству, серийное производство, сбыт. Все это позволит обеспечить синергетический эффект от взаимосвязанной и высокоэффективной совместной реализации инновационного и инвестиционного циклов. Предлагается на сайтах министерств, департаментов субъектов РФ, курирующих ЖКХ, размещать оперативно информацию о состоянии дел в инновационной и инвестиционной сферах данной отрасли.