Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы повышения экономической эффективности управления лесохозяйственной деятельностью 14
1.1. Особенности ведения лесохозяйственной деятельности 14
1.2. Организационно-экономический механизм управления лесным хозяйством 26
1.3. Зарубежный опыт управления лесохозяйственной деятельностью 41
1.4. Отечественный опыт организации управления лесохозяйственной деятельностью 55
ГЛАВА 2. Оценка эффективности управления лесохозяйственной деятельностью в регионе 62
2.1. Анализ институциональных основ управления лесохозяйственной деятельностью в регионе 62
2.2 Анализ лесохозяйственной деятельности (на примере Вологодской области) 76
2.3. Методика оценки эффективности управления лесохозяйственной деятельностью в регионе 92
2.4. Оценка эффективности управления лесохозяйственной деятельностью в Вологодской области 108
ГЛАВА 3. Основные направления совершенствования экономических методов управления лесохозяйственной деятельностью в регионе 117
3.1. Развитие частно-государственного партнерства в лесохозяйственной деятельности 117
3.2. Внедрение концессионных соглашений в лесохозяйственную деятельность 128
3.3. Совершенствование контроля над лесохозяйственной деятельностью в регионе 139
Заключение 148
Список источников 152
- Организационно-экономический механизм управления лесным хозяйством
- Отечественный опыт организации управления лесохозяйственной деятельностью
- Анализ лесохозяйственной деятельности (на примере Вологодской области)
- Внедрение концессионных соглашений в лесохозяйственную деятельность
Организационно-экономический механизм управления лесным хозяйством
Главное направление организации лесного хозяйства - воспроизводство нужных человеку и социуму продуктов, которые являются неотъемлемыми свойствами лесов. В ситуации соблюдения принципа непрерывного, рационального и не истощительного использования человеком леса могут воспроизводиться запасы лесного ресурса бесконечно долго [6;84;100;101;137 и др.]. Таким образом, можно обеспечивать постоянно возрастающие потребности.
Любая хозяйственная деятельность начинается с определения её целей и задач, которые должны быть осуществлены или к которым необходимо стремиться. Хозяйственная деятельность человека предполагает заботу о том, чтобы потребности человека в ней были удовлетворены в полной мере с минимальными затратами усилий. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием лесов, может осуществляться по-разному: единовременно - без всякой заботы о судьбе вырубленного леса или сопровождаться мероприятиями по обеспечению постоянства пользования, предполагающих не только эксплуатацию, но и возобновление лесов, и уход за ними.
Следует отметить, что «деятельность чисто лесоэксплуатационная не есть ещё лесное хозяйство. Она входит в состав лесного хозяйства только тогда, когда приобретет характер постоянства, обеспеченного таким расчетом. Когда лес, срубленный надлежащим образом, восстановляется для нового пользования» [99, Т. I, с. 4].
Наиболее емкое понятие термина «лесное хозяйство» дает М.М. Орлов. Он пишет «лесное хозяйство есть организованная на определенной социальной связи между людьми, планомерная площадей, и направленная на постоянное и наивыгоднейшее пользование ими» [97, с.41]. Сущность этого определения состоит в том, что возникновение лесного хозяйства возможно при наличии: субъекта – «человеческое общество, организованное определенной социальной связью, и имеющий в числе своих потребностей постоянный спрос на продукты леса»; объекта – лесных участков, объединенных в хозяйственные единицы, комбинируемые самыми различными способами. Эти хозяйственные единицы в совокупности образуют леса страны; взаимосвязи и систематическая деятельность, приложенная к лесу, в установленных границах лесных площадей, и направленная на постоянное и наивыгоднейшее пользование ими» [97, с.41]. Сущность этого определения состоит в том, что возникновение лесного хозяйства возможно при наличии: субъекта – «человеческое общество, организованное определенной социальной связью, и имеющий в числе своих потребностей постоянный спрос на продукты леса»; объекта – лесных участков, объединенных в хозяйственные единицы, комбинируемые самыми различными способами. Эти хозяйственные единицы в совокупности образуют леса страны; взаимосвязи между объектом и субъектом – «коллективный труд, подчиненный принципам рациональности, планомерности и системности»;
Из названных предпосылок вытекает первое требование, которое заключается в обязательности лесоустройства, выражающегося в обязательности составления плана лесного хозяйства для определенной хозяйственной единицы. Без составленного лесоустройством плана хозяйства коллективный труд на значительной площади леса и в течение длительного ряда лет не может отличаться системностью и не обеспечивает рациональности. «Поэтому организация лесного хозяйства должна начинаться с лесоустройства» [там же]. Выработанный лесоустройством план хозяйства основывается на тех природных и экономических условиях, в которые поставлена устраиваемая хозяйственная единица, и учитывает все те возможности, которые создаются для хозяйства при указанных условиях и поставленной ему цели.
По определению М.Л. Карпачевского и А.Ю. Ярошенко «лесное хозяйство – это система мер по сохранению лесов, повышению из продуктивности, непрерывному удовлетворению потребностей человека в тех благах, которые дает ему лес» [50, с.71.]
Моисеев Н. А. характеризует лесное хозяйство, как отрасль народного хозяйства, в состав которой «входит охрана и защита лесов, их рациональное использование и воспроизводство с учетом целевого назначения» [84, с.37].
Каждая составляющая отрасли лесное хозяйство рассматривается как отдельный вид хозяйственной деятельности. Охрана лесов включает меры по предупреждению и борьбе с лесными пожарами, охрану лесов от всякого рода нарушений (правил лесопользования, незаконных рубок и т.п.). [24;42;73].
Защита лесов предполагает предупредительные и активные меры по борьбе с вредителями и болезнями, меры предотвращения и локализации разного рода техногенных и радиоактивных загрязнений лесных территорий, а также реабилитацию последних. Защита включает в себя также сохранение биоразнообразия, фауны, ландшафтов [22;24;39;83;84;89;90;91].
Лесопользование включает в себя все виды пользований теми или иными ресурсами и услугами леса, включая различные виды рубок леса, как в процессе лесоэксплуатации, так и в процессе ухода за лесом.
Термин «лесопользование», как использование продуктов и полезно-стей леса в интересах народного хозяйства или в интересах отдельных граждан представлено в научной литературе, которая посвящается проблемам экономики лесного хозяйства [4;79;80;84;99;132;137;148;150].
«Лесопользование – это использование отдельных полезностей лесов или совокупностей таких полезностей, то есть деятельность, осуществляемая с целью удовлетворения материальных и духовных потребностей отдельных граждан, юридических лиц, местных общин, а также всего общества в целом в формах и размерах, обусловленных социально-экономическим уровнем, экологическими условиями, состоянием и динамикой лесов». [4, с. 91].
Основываясь указанным выше, можно сделать вывод, что лесопользование включает в себя две взаимообусловленные и взаимосвязанные компоненты: лесохозяйственную и лесопромышленную. Применение леса как источника полезностей и в первую очередь древесного сырья будет невозможным без осуществления лесохозяйственных мероприятий. Но и формирование, и существование лесного хозяйства обуславливается ростом уровня объемов лесозаготовительной деятельности и изменениями в структуре потребления древесины современными лесопромышленными предприятиями [137, с.9.]. Использование лесных ресурсов по определению М.М. Орлова подразделяется на два вида: прямое (главное), связанное с рубкой деревьев и побочное – все остальные виды использования [99, Т I, с.2.].
К традиционным видам пользования относят заготовку древесины, заготовку живицы и второстепенных лесных материалов (пни, луб, кора).
В лесном хозяйстве рубка леса, во всех многочисленных ее формах, занимает центральное положение, так как ею определяется пользование, возобновление и уход за лесом. Поэтому параметры рубок леса должны быть установлены при проведении лесоустройства, поскольку за ними следует ряд последующих лесохозяйственных мероприятий [99, Т I, с. 16].
Среди побочных видов лесного пользования наиболее распространены: пастьба скота, сенокошение, размещение пасек, размещение ульев, осуществление заготовки древесных соков, заготовка дикорастущих ягод, сбор плодов, грибов, а также лекарственного сырья, использование леса в рекреационных и оздоровительных целях, применение его для охотничьего хозяйства.
В зависимости от уровня использования полезностей лесов и в зависимости от сохранения биоразнообразия в них лесопользование разделяется на следующие категории: рациональное, неистощительное и устойчивое [4,24,89].
Неистощительное – вид лесопользования, при котором потенциальная комплексная продуктивность лесов не понижается.
Рациональное – максимально эффективное и полное использование отдельных полезностей леса или его комплекса без нанесения вреда состоянию окружающей среды и биоразнообразию, и другим полезностям.
Отечественный опыт организации управления лесохозяйственной деятельностью
Организаторами аукциона по осуществлению продажи прав на заключение договора аренды находящегося в государственной собственности участка, становятся органы государственной власти субъекта РФ в сфере лесных отношений.
До вступления в законную силу Лесного кодекса 2006 г. существовала процедура лесного конкурса. Аукцион считается более прозрачной и менее подверженной коррупции процедурой. Передача в аренду лесных участков по критерию предложения одним из участников аукциона наивысшей арендной платы становится причиной монополизации процесса лесопользования крупными предприятиями и приводит к вытеснению из отрасли малого и среднего бизнеса [84, с.392]. Отсутствие специальных требований, которые предъявляются к участникам аукционов, становится причиной формирования предпосылок к победе в аукционах, не имеющих прямого отношения к лесному сектору, организаций. Эти организации сами не занимаются рубками, а передают эти работы на аутсорсинг по договору услуг профильным предприятиям. Таким образом, последние будут поставлены в экономически невыгодные условия.
Согласно заключенному договору аренды арендодатель (нормы ст. 606 Гражданского кодекса РФ) несет обязанность предоставить арендаторам имущество за определенную плату, во временное владение или же во временное пользование. Правила заключения и подготовки договоров аренды лесных участков прописывает и устанавливает Правительство РФ.
Главные условиями договора аренды – срок и цена права аренды. Срок действия договора аренды, с одной стороны, должен быть достаточен для обеспечения окупаемости всех вложений арендатора. Он должен создавать предпосылки роста уровня инвестиционной привлекательности всего лесохо-71 зяйственного производства. Но, если посмотреть с другой стороны, этот срок должен обеспечивать гарантии для восстановления на арендованном участке лесов.
В настоящее время сроки договора аренды сегодня зависят от целей лесопользования. Максимальный срок в 49 лет может обеспечивать интересы арендатора по части окупаемости его инвестиций, внесенных в освоение лесных участков. С учетом присутствия в законодательстве норм о приоритетном повторном сроке действия права аренды, заключенный сторонами договор может стать бессрочным. Минимальный срок аренды участка леса для большинства видов лесопользования составляет 10 лет, т.е. он равен максимальному сроку действия норм лесохозяйственного регламента. Именно на основе этого регламента составляют проект по освоению лесов на арендованном участке.
Аренда лесных участков осуществляется на платной основе, это платная форма организации использования лесов. Условия, порядок, процедура, сроки внесения платы прописываются в договоре аренды. Размеры арендной платы устанавливаются преимущественно по итогам аукциона посредством увеличения суммы минимальной цены, прописанной на уровне Правительства РФ.
Законодательство не прописывает процедуру расчета ставок платы за одну единицу объема лесных ресурсов (или за одну единицу площади лесного участка). Сейчас действуют проиндексированные ставки, которые рассчитываются на основании воспроизводственной (или же затратной) концепции ценообразования. Она не обеспечивает проведение дифференциации арендной платы в зависимости от экономической доступности лесного ресур-са[1,13,129,133].
При получении права аренды лесных участков без проведения аукционных процедур, арендная плата устанавливается нерыночными методами – по величине минимальных ставок, утвержденных Правительством РФ.
Например, при реализации приоритетных инвестиционных проектов старто-72 вая цена арендной платы устанавливается исключительно на базе минимальных ставок без «рыночной надбавки». При заключении договора на основе проведенного аукциона права аренды с одним участником также применяются минимальные ставки для определения арендной платы.
Курс на понижение доли финансового участия со стороны государства в ведении лесного хозяйства в виде требования к лесопользователем (или арендатором) по осуществлению работ по защите, охране, воспроизводству лесов за свой счет, оказывает воздействие на финансовые результаты от деятельности арендатора по освоению им лесного участка. Затраты на защиту, охрану и воспроизводство лесов могут стать серьезным препятствием формирования инвестиционного капитала для последующего развития производственной базы у арендатора.
По мнению автора диссертационного исследования, недостатком института долгосрочной аренды лесных участков является и то, что арендатор -лесопользователь не обременен требованием расширенного воспроизводства лесов.
Таким образом, снижение участия государства в финансировании лесо-хозяйственных мероприятий и установление арендной платы с использованием утвержденных ставок, не отражающих реальных затрат на ведение ле-сохозяйственной деятельности привело к следующим проблемам: - уменьшению рентабельности лесозаготовительной деятельности и ухудшению качества лесовосстановительных работ, проведенных на арендо ванных площадях, так как способствует применению отсталых, неэффектив ных технологий в процессе изъятия и воспроизводства лесов; - уменьшению лесного дохода, и, следовательно, снижению мотивации региональных властей к развитию лесного комплекса вследствие искусствен ного снижения арендной платы от использования лесных участков при предоставлении их в пользование при отсутствии конкуренции.
Анализ лесохозяйственной деятельности (на примере Вологодской области)
Реализация главной цели развития лесного комплекса на период до 2020 года, а также выполнения требований, предъявляемых Лесным кодек сом российской Федерации, в условиях недостаточности бюджетных средств для воспроизводства лесов и обновления основного капитала хозяйствующих субъектов, возможна на основе частно-государственного партнёрства (ЧГП). По трактовкам научных публикаций [7,12,13,27,116, 126,127,128,134,138,146]. ЧГП – это организационный и институциональный альянс частного бизнеса и государственной власти. Цель этого альянса состоит в реализации общественно и социально значимых проектов во всех сферах деятельности (начиная с развития стратегически важных отраслей экономики и заканчивая предоставлением общественных услуг в масштабах отдельных территорий или всего государства).
В связи с нарастающим год от года дефицитом бюджета, возрастающих социальных обязательств регионы постепенно сворачивают финансирование проектов в области охраны, защиты и воспроизводства лесов. При этом необходимость последних тоже не вызывает сомнений, однако средств бюджета недостаточно для реализации даже наиболее актуальных социальных задач.
Модель, в соответствии с которой инвестиционные вложения в развитие территории окупаются за счёт экономического роста, связанного с использованием новых дорог, портов, терминалов и новых производств, в рамках которой концедент (государство) расплачивается с инвестором за постро 117 енную и обслуживаемую инфраструктуру, может использоваться и в лесохо-зяйственной деятельности.
По мнению автора диссертации, создаваемый механизм взаимодействия бизнеса и государства должен основываться на следующих концептуальных подходах:
1. Создание (реконструкция, модернизация) объектов капитальных вложений, осуществляемых в интересах общества (выполнения государ ственных функций), территориального, городского и отраслевого развития, обороноспособности, частным партнером на условиях договора (например, оказание публичных услуг).
2. Реализация проектов с привлечением частного финансирования капитальных вложений полностью или в доле стоимости проекта, которые может окупиться за счет доходов, получаемых частным партнером от коммерческой эксплуатации объекта или оплаты услуг, производимых с его использованием публичным заказчиком, или оплаты объекта в рассрочку из бюджета.
3. Использование капитала или компетенции частного бизнеса для полного или частного покрытия рисков проектирования, строительства и эксплуатации, коммерческих рисков. В рамках данных подходов можно выделить следующие направления развития ЧГП: По мнению автора диссертации, можно выделить следующие направления развития ЧГП – формы взаимодействия бизнеса и государства в едином лесохозяйственном производственном процессе:
Внедрение инновационных технологий в области расширенного воспроизводства лесов. В этой связи нужно уточнить понятие инноваций применительно к лесохозяйственной деятельности. В статистической отчетности к инновационным расходам относятся расходы на приобретение и внедрение новых технологий, нового более производительного и технологичного оборудования и техники, а расходы на их диффузию в последующие периоды – к инвестициям в основной капитал. По мнению автора, в лесохозяйственной деятельности инновационными расходами необходимо считать те вложения, которые направлены на приобретение нововведений и их локализацию в настоящее время и в перспективе, если таковые обеспечивают устойчивое лесопользование или содействуют ему. Основными направлениями для вложения инвестиций в лесохозяй-ственной деятельности являются: а) в лесоразведении и лесоводстве в первоочередном порядке необходимо инвестировать введение сортиментных технологий по заготовке древесины для повышения уровня продуктивности лесов новой регенерации и для со кращения сроков оборота лесов, для улучшения за счет хвойных пород по родного состава лесов. Внедрение сортиментной заготовки на базе машин нового поколения комплексов «харвестер – форвардер» позволит сохранять до 90% жизнеспособного подроста, снизить затраты на воспроизводство ле сов и срок оборота лесов на 10 лет. Это обусловлено тем, что уже сегодня де ревоперерабатывающие предприятия испытывают недостаток сырья, так как изначально их мощности ориентированы на переработку хвойной древесины. б) в лесозаготовительной деятельности нужно организовать ежегодный ввод лесовозных дорог для освоения нетронутых древостоев, которые находятся вне зоны действующих дорог и недопущения рубки, находящихся в зоне дей ствующих дорог, приспевающих лесов. Развитая сеть лесовозных дорог позволяет уменьшить сезонность, что повышает ритмичность производства, и на этой основе снижается его себестоимость и повышается экономическая эффективность.
Развитие системы подготовки и переподготовки кадров для лесо хозяйственных и лесозаготовительных организаций, обеспечения их рабочи ми местами и жильем, а также другими социальными благами.
Проведение лесоустройства, в целях объективной оценки состояния лесов, их товарной структуры и уточнения объемов лесохозяйственных работ (КМРВ и РСЛХМ). Для реализации любого направления ЧГП необходимы значительные финансовые вложения, особенно в лесохозяйственную деятельность.
Приток инвестиций в лесохозяйственную деятельность сдерживается из-за того, что окончательный финансовый, биологический и экологический эффекты от суммарных ежегодных финансовых вложений на ведение работ по охране, защите и воспроизводству лесов, может быть получен только после передачи лесов в пользование при достижении возраста биологической спелости (50-100 лет).
Внедрение концессионных соглашений в лесохозяйственную деятельность
Следовательно, внедрение добровольной лесной сертификации позво ляет предприятию увеличить объем реализации за счет расширения рынков сбыта, получать дополнительную прибыль, повысить конкурентоспособность экологически чистой продукции на рынках, улучшить финансовое положение и имидж предприятия.
Ключевая проблема, связанная с внедрением добровольной сертификации на предприятиях всего лесного комплекса страны - стоимость. Стоимость проведения сертификации производственной цепочки - 1-3% от цены за 1 куб. м древесины. Но вместе с тем определенная аудитором цена самого процесса сертификации, является только частью затрат на получение сертификата. Еще одна часть затрат образуется из затрат, направленных на улучшение порядка ведения лесного хозяйства и лесопользования, на обучение персонала.
Суть процедуры сертификации – в разработке и в утверждении программы, и в проведении специальных работ комиссией из Центра лесной сертификации, таких как: 1. Проведение документального анализа всех материалов, которые подтверждают правомерность назначения лесопользования и соблюдение норм. Составление протоколов проведения документального анализа. Осуществление идентификации объектов лесной сертификации. Проведение натурного выборочного освидетельствования участков лесного фонда, которые намечены к рубке, или тех участков, где отпущена древесина или отпущены второстепенные лесные ресурсы; 2. Составление протоколов после натурного освидетельствования участков; 3. Проведение оценки уровня соответствия состояния участков, которые сходны по своим лесорастительным и лесотаксационным характеристикам с сертифицируемым участком и которые требуют проведения последующих лесохозяйственных мероприятий; 4. Проведение анализа состояния производственной деятельности лесопользователя. Анализ включает в себя проведение оценки уровня обеспеченности материально- техническими средствами, нормативной базой, а также руководящими кадрами и квалифицированными рабочими кадрами; 5. Проведение анализа результатов работ по осуществлению оценки производства (если такая процедура предусмотрена схемой сертификации); 6. Осуществление анализа протоколов, принятие решения по выдаче (или же по отказу в выдаче) сертификатов соответствия.
Затраты на осуществление лесной сертификации определяются в большей части затратами труда экспертов. Их размер зависит от степени полноты учета параметров качества лесозаготовительного процесса. В одних случаях сертификация может проводиться по упрощенной схеме, а в других -иметь более детализированный характер. А это значит, что и затраты труда по различным схемам будут разными. Структура, а также размер этих затрат зависят от систем лесотаксационного и лесорастительного районирования, принятых в Российской Федерации. Территорию лесного фонда дифференцируют по лесорастительным зонам (хвойных лесов, средней и южной тайги, широколиственных смешанных). При расчетах затрат на проведение сертификации учитывают типы условий произрастания, а также класс бонитета насаждений. Существуют 4 категории трудности проведения экспертных мероприятий, которые выполняются при освидетельствовании участков [76].
Все фактически проведенные работы, согласно нормам лесного законодательства по инспекционному контролю и сертификации, оплачиваются из собственных средств заявителя на договорной основе (не зависимо от решений, принятых по результату проведения мероприятий).
Основываясь на том, что сертификация признана одним из инструментов обеспечения контроля над соблюдением концессионного соглашения, автор предлагает финансовое обеспечение затрат на ее проведение, осуществлять с привлечением средств РИФиОЛ.
Сертификат устойчивого управления – документ, который позволяет лесопользователю иметь приоритет при получении в банках кредита.
Аудит, осуществляемый в целях сертификации лесоуправления - относительно новый инструментом в экономике природопользования для России, но в последнее время развивается достаточно активно. Без осуществления лесоустройства для сертифицируемой территории невозможно провести сертификацию. Чаще всего лесоустроители не имеют надлежащей подготовки в экологии редких видов и в сфере охраны природы. Из этого следует, что для осуществления качественного лесоустройства в рамках концессии необходимо привлечение специалистов из научных институтов, из ВУЗов и других организаций природоохранного профиля.
Сертификация как комплексный инструмент позволит одновременно повысить уровень ведения лесного хозяйства и проводить контроль в рамках исполнения концессионного соглашения.
Таким образом, направления развития организационно-экономических отношений в лесохозяйственной деятельности, предложенные в третьей главе диссертационного исследования, позволят реализовать цели, связанные с развитием расширенного воспроизводства лесов региона в условиях действующего законодательства.