Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методические основы реализации федеральной политики территориального развития регионов . 14
1.1. Сущность и специфика федеральной политики территориального развития регионов. 14
1.2. Зарубежный опыт федеральной политики территориального развития регионов 34
1.3. Методические основы реализации федеральной политики территориального развития регионов 55
ГЛАВА 2. Анализ и оценка результативности политики территориального развития российских регионов (на материалах Тамбовской области) 76
2.1. Особенности реализации политики территориального развития дотационного региона 76
2.2. Оценка результативности политики территориального развития дотационного региона 104
ГЛАВА 3. Ключевые направления совершенствования инструментария реализации федеральной политики территориального развития дотационных регионов 134
3.1. Комплекс направлений и мер совершенствования инструментария реализации федеральной политики территориального развития дотационных регионов 134
3.2. Алгоритм организации процедур по совершенствованию инструментария реализации федеральной политики территориального развития дотационных регионов . 148
Заключение 159
Список использованных источников
- Зарубежный опыт федеральной политики территориального развития регионов
- Методические основы реализации федеральной политики территориального развития регионов
- Оценка результативности политики территориального развития дотационного региона
- Алгоритм организации процедур по совершенствованию инструментария реализации федеральной политики территориального развития дотационных регионов
Зарубежный опыт федеральной политики территориального развития регионов
Существует ряд организационно-методических проблем исполнения целевых программ: организация контроля за ходом реализации программ, отсутствие учета последствий сокращения бюджетных рабочих мест, построение программ с помощью экстраполяции количественных зависимостей без анализа использования альтернативных методов управления, существование необоснованно большого количества программ, недостаточная прозрачность программно-целевого управления в регионе, отсутствие детальности в региональных стратегиях, имеющих однотипные цели и не учитывающих потребности населения конкретных территорий, нерешенность проблемы ответственности заказчиков программ за их исполнение, необходимость ежегодной корректировки оценочных индикаторов и финансового обеспечения выполнения программ. Важно учитывать и условия успешного использования программно-целевого подхода: совершенствование бюджетной системы не только в технической, но и в культурной и управленческой сферах, благоприятную политическую ситуацию, отлаженную систему планирования.
Для совершенствования программного бюджетирования в России Лаптев предлагает использовать зарубежный опыт. По его мнению, положительное влияние оказало бы применение метода бюджетного планирования на нулевой основе, который ранее использовался в США. В соответствии с данным методом отраслевые министерства предлагают несколько проектов достижения поставленной государственной программой цели. Также полезно рассмотреть и опыт Южной Кореи, где планирование осуществляется при определении потолков расходов с применением метода бюджетирования «сверху вниз», согласно которому результаты достигаются посредством ежегодного мониторинга бюджетных программ, самооценки бюджетных программ и углубленной оценки бюджетных программ31.
Следует отметить, что успешность реализации государственных программ за рубежом достигается посредством четкого определения ответственности исполнителей программ и организации обсуждения руководителями программ по их реализации.
Сложность построения федеративных отношений подчеркивается Бусыгиной И.А. и Филипповым М.А.: «Федерализация в России потребует времени, инвестиции значительных экономических и политических ресурсов и будет неизбежно связана с серьезными рисками. Политически федерализм намного сложнее высчитывания баланса выгод и издержек, приводящего к определению самой эффективной схемы децентрализации государственных функций и решений. Как политический процесс выбор степени децентрализации в федерации существенно осложняется из-за взаимодействия нескольких равноправных правительств и необходимости создания и поддержания одновременно баланса сил и возможностей конкуренции»32. Существующие проблемы российской системы федеративных отношений требуют пересмотра действующей в России модели федеративных отношений. В связи с чем требуется рассмотреть модели федеративных отношений, используемые другими странами.
По мнению автора данной типологии наиболее близкой к оптимальной модели федеративных отношений является канадская, где достигается наибольшая экономическая эффективность и в наибольшей степени обеспечивается социальная справедливость.
Иванов В.В. сводит модели федеративных отношений к трем типам: централизованной, децентрализованной и кооперативной (смешанной).35
Основными характеристиками централизованной модели являются: ограниченная самостоятельность регионов, выполнение региональных обязательств посредством межбюджетного перераспределения. Основная положительная черта данной модели - это координация деятельности федеральных и региональных органов власти. К отрицательным сторонам модели относят низкую мотивацию к повышению эффективности деятельности органов власти, их низкую самостоятельность.
При реализации децентрализованной модели совместно используются налоговые базы, с федерального центра снимается ответственность по долгам региональных бюджетов, регионы обладают значительной финансовой самостоятельностью. К достоинствам модели относится высокая мотивация местных властей к повышению эффективности своей деятельности. межтерриториальной дифференциации. Широкое распространение получили кооперативные модели, представляющие собой совокупность признаков централизованной и децентрализованной моделей. В данных моделях большую роль играют межбюджетные трансферты, осуществляемые как по вертикали, так и по горизонтали. Деятельность федеральных и местных властей отличает их высокая координация, направленная, главным образом, на реализацию совместных социально-экономических программ.
Богачева О. делит модели федеративных отношений на централизованные и кооперативные, не выделяя в отдельную группу централизованные модели36. Анализ существующих типологий моделей федеративных отношений позволил сгруппировать признаки моделей, используемых в различных странах. По взаимодействию органов власти разных уровней выделяют: - кооперативный федерализм. Активные скоординированные действия органов власти разных уровней по реализации совместных социально-экономических программ. - дуалистический федерализм означает наличие двух независимых и равноправных уровней власти. Особенность этой модели заключается в четком разделении властных полномочий между двумя независимыми и равноправными уровнями власти — федерацией и ее субъектами. - внутригосударственный федерализм или связывающая модель характеризуется распределением компетенции между уровнями власти по их типу, а не по государственным задачам или политическим сферам. Таким образом, все законодательство находится в исключительной компетенции - межгосударственный федерализм или разделяющая модель. Разделение полномочий между уровнями власти по государственным задачам и областям политики, а не по типу компетенции. В этом случае каждый уровень власти обладает определенной законодательной и исполнительной компетенцией37.
Методические основы реализации федеральной политики территориального развития регионов
Другого мнения придерживается Зинченко И.Ю., считающая что нельзя верно дать оценку эффективности бюджетных расходов по доли неэффективных расходов и следует отказаться от термина эффективность деятельности63. Также она указывает на существенные недостатки методики выявления доли неэффективных бюджетных затрат, разработанной Министерством регионов. В качестве примера она приводит неэффективные с точки зрения методики бюджетные расходы региона, связанные с превышением численного состава персонала сферы здравоохранения над среднероссийским уровнем. По ее мнению, будет положительной тенденцией, если бездотационный регион, «заработав» средства, использует их на увеличение численности медицинского персонала или объема оказываемых медицинских услуг. «Примерно на том же уровне «аргументированности» и методологической «четкости» находятся и объяснения Минрегиона относительно оценки эффективности бюджетных затрат в таких сферах, как ЖКХ и пр., поскольку и здесь эффективность затрат определяется вне конкретного эффекта (результата) этих затрат, а только в связи с долей проблемно исчисленной доли «неэффективных» затрат на те или иные цели»64.
По мнению Зинченко И.Ю., для качественного обновления рассматриваемой системы оценки следует предпринять ряд шагов. Во-первых, следует отказаться от термина «эффективность деятельности», хотя отдельные показатели, логически строго выверенные, могут строиться по принципу соотношения результатов и затрат. Лучше говорить о «качестве число используемых показателей должно быть сокращено, причем их количество и состав должны быть уточнены на основе специального исследования ученых экономистов и правоведов. В-третьих, показатели должны соответствовать конкретным «собственным» полномочиям субъектов Федерации, а также их полномочиям по предметам совместного ведении Федерации и ее субъектов. В-четвертых, основой оценки в преимущественной мере должны служить зафиксированные социальные стандарты. Целевые установки должны быть подтверждены независимым аудитом, иначе их использование как базы для последующих оценок, сопоставлений, а также для выводов о качестве работы региональных администраций неправомочно. В-пятых, на основе системного научного исследования необходимо разработать и реализовать методику представительных опросов общественного мнения. В-шестых, на основе научного исследования и с привлечением независимых экспертов необходимо разработать и реализовать методику получения итогового результата оценок. Затем должна производиться сводная оценка.
Стоит отметить, что за последние годы наблюдаются положительные тенденции в развитии методического инструментария определения бюджетных расходов, применяемым Правительством РФ. Так пути решения проблемы эффективности расходов более взвешенно рассмотрены «Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года». Здесь стоит упомянуть о бюджетировании, ориентированным на результат. Данная система активно использовалась российским правительством, но большого успеха не имела, поскольку не соблюдались основные условия применения бюджетирования, ориентированного на результат: взвешенный выбор методик и выборочное использование эффективности для определения целесообразности бюджетных расходов. Следует согласиться с Лаптевым С.В. по поводу необходимости формирования единой методики оценки эффективности бюджетных расходов, включающую в себя целевые индикаторы с качественной и количественной составляющими по программам, а также карту рисков65.
Оценка эффективности бюджетных расходов по количественным и качественным индикаторам была рассмотрена нами в настоящей статье. Что касается бюджетных рисков, то детальное изучение данного вопроса проводится Паздниковой Н.П. и Шипицыной С.Е.66 Методы управления финансовыми рисками авторы распространяют и на бюджетную сферу и на их основе разрабатывают методику определения бюджетных рисков. Первым шагом предложенной методики является группировка государственных программ по целеполаганию. Вторым шагом – выбор результативных индикаторов, отражающих целевые показатели государственных программ. Третьим шагом - проведение корреляционно-регрессионного анализа эффективности программ. Четвертым шагом - определение среднего значения коэффициентов ранговой корреляции Кендалла по программе и по группе программ. Последним шагом – определение зоны риска для каждой из программ. Данный метод возможно использовать совместно с методами лимитирования и резервирования.
По результатам анализа программных расходов Пермского края авторы сделали вывод о том, что в зону высокого бюджетного риска попадают два кластера «природопользование и инфраструктура» и «общественная безопасность», поскольку высоко влияние расходов консолидированного бюджета на эффективности исполнения. К зоне умеренного бюджетного риска отнесены кластеры «социальная политика» и «эффективное управление», программы которых диверсифицированы по объемам финансирования. В зону со средним риском попали «экономическая объемам финансирования, но наблюдается увеличение бюджетных средств. Предложенная методика оценки бюджетных рисков программного бюджета Пермского края на 2014–2016 гг. показала, что изначально запланирована умеренно-эффективная эффективность реализуемых государственных программ с умеренными рисками. Для достижения высокой эффективности необходимо составлять более долгосрочные программы с последующим разбиением их на среднесрочные подпрограммы.
В России распространяется и такой метод учета финансовых рисков как стресс-тестирование, под которым понимается группа методов оценки оказания влияния на финансовое состояние организации неблагоприятных событий, которые определяются как «исключительные, но правдоподобные (возможные)»67. В рамках этого метода рассчитывается ряд вероятностных показателей, применяемые для оценки и анализа рисков. Для наиболее вероятных событий с «ожидаемым» риском применяются классические методы оценки. Далее оценивается — Value at Risk (VaR) — стоимость, подверженная риску. Это — величина потерь при умеренно неблагоприятном, т. е. возможном в рамках нормальной конъюнктуры рынка, сценарии именуется «неожиданным риском68. В свою очередь, стресс-тестирование включает анализ чрезвычайных событий, характеризующиеся низкой вероятностью и высоким воздействием (Low probability high impact (LPHI) events). При анализе исключительных событий применяется специальный инструментарий — теория экстремальных значений (Extreme Value Theory (EVT).
Оценка результативности политики территориального развития дотационного региона
Так в соответствии с муниципальными программами Тамбовской области планируется, что к 2017 году более 90 % бюджетных расходов будет осуществляться с помощью государственных программ77. Территориальное развитие региона в значительной мере определяется развитием муниципальных районов, поэтому требуется рассмотреть муниципальные программы. Положительными сторонами программного бюджетирования являются: - обеспечение прозрачности распределения бюджетных средств; - концентрация ресурсов на приоритетных направлениях социально экономического развития; - обозначение ответственности за достижение результатов. Однако на настоящий момент не все положительные стороны программного бюджетирования удалось реализовать органам муниципалитетов Тамбовской области. До 2014 года в районах Тамбовской области реализовывалось, на наш взгляд, необоснованное множество программ. Например, в Никифоровском и Токаревском районах - 31 программа, области, что определяется, по всей видимости, финансированием из областного бюджета. В этих программах обычно указаны одинаковые цели и проблемы, не учитывающие потребности населения различных территорий. Несмотря на это в некоторых районах реализация отдельных муниципальных программ была прекращена в связи с полным отсутствием областного финансирования. Так в Пичаевском районе не были реализованы три программы «Информационное общество», «Оказание содействия добровольному переселению в Пичаевский район соотечественников, проживающих за рубежом» на 2013-2020 годы», «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Пичаевском районе на 2011-2015 годы и на период до 2020 года»78.
Следует отметить наличие различных критериев оценки эффективности программ в различных районах. Так в Сосновском районе используются критерии: достижение результатов, целей и задач программы, качество управления финансами, эффективность расходования средств качество администрирования программы, а в Пичаевском районе -соответствие программы системе приоритетов социально-экономического развития Тамбовской области и Пичаевского района, финансовая эффективность, качество управления и контроля за ходом исполнения, полнота выполнения мероприятий и достижение целевых индикаторов79. Число критериев ограничивается четырьмя, каждому из которых присваивается свой весовой коэффициент при расчете интегрального показателя. Тогда как архангелогородские исследователи предлагают в этом случае использовать десять критериев80. По нашему мнению, критерии для аналогичных программ разных районов должны быть сопоставимы, что необходимо для проведения сравнительного анализа развития районов.
Принятые долгосрочные муниципальные программы пересматриваются в части бюджетных расходов и показателей. Например, в принятую Администрацией Староюрьевского района программу «Экономическое развитие и инновационная экономика» на 2014-2020 годы 6 декабря 2013 года были внесены изменения 13 января 2014 года, 24 февраля 2014 года, 17 октября 2014 года, 30 января 2015 года и 4 марта 2015 года81. Такое внесение изменений прослеживается во всех районах Тамбовской области и касается большинства муниципальных программ. Эти тенденции объясняются с одной стороны сильной зависимостью муниципалитетов от областного финансирования, с другой стороны - тем, что показатели определяются исполнителями, которые могут занижать показатели, чтобы быть уверенными в их достижении. Таким образом, оперативную деятельность исполнителей программ сложно проследить. Кроме того отсутствует обоснование выбора источника финансирования программы, что также препятствует осуществлению принципа бюджетного программирования - открытости информации. Это доказывает слабость развития контрольно-координационной функции и необходимость совершенствования реализации политики территориального развития не только с технической, но с культурной и с управленческой точек зрения82.
Остается нерешенной проблема учета риска в исполнении программы. Так в программе «Развитие образования Петровского района» на 2014–2020 годы перечислены риски реализации программы, но отсутствуют пояснения корректировки исполнения программы в случае возникновения этих рисков83. Разрешению этой проблемы могла бы способствовать разработка нескольких вариантов реализации программы.
Не до конца проработано использование качественных показателей в муниципальных программах. Так среди мероприятий подпрограммы «Формирование и развитие кадрового потенциала муниципальной системы образования Инжавинского района на 2014-2020 годы» среди мероприятий указано «формирование профессионально-отраслевой структуры педагогических кадров, адекватной образовательным потребностям населения района»84. Однако отсутствуют критерии адекватности образовательным потребностям населения. Несмотря на содержание в программах показателя удовлетворенности государственной услугой, в открытом доступе не встречаются результаты опросов населения какого-либо из районов Тамбовской области, что с одной стороны снижает эффективность реализации программы, а с другой - ставит под сомнение вопрос о заинтересованности муниципальных властей в оценке ее деятельности населением муниципалитета.
В ряде программ прописана интенсификация оказания государственных услуг. Например, в образовательных программах указывается на увеличение дополнительных часов обучения школьников за счет организации кружков. При этом отсутствует информация об увеличении численности штатных сотрудников образовательных учреждений. Подобные противоречия, очевидно, ведут к снижению качества государственных услуг, предоставляемых населению.
Управление финансами по Тамбовской области выделяет следующие проблемы реализации государственных программ: отсутствие полноценной системы стратегических документов, которые бы задавали актуальные приоритеты социально-экономического развития и государственной политики в соответствующих сферах реализации государственных программ на всех уровнях; методологическая зависимость субъектов Российской Федерации от решений, принимаемых на федеральном уровне (отдельные министерства и ведомства требуют от региональных властей внесения изменений в структуру действующей государственной программы (выделить отдельную подпрограмму или включить отдельную целевую ведомственную программу). В случае несоблюдения данного условия отказывают в предоставлении субсидии из федерального бюджета на софинансирование региональной государственной программы;
Алгоритм организации процедур по совершенствованию инструментария реализации федеральной политики территориального развития дотационных регионов
В ходе проведенного исследования были получены следующие выводы. Во-первых, выявлены недостатки существующей в России модели федеративных отношений, дестабилизирующие социально-экономическое развитие регионов. Социально-экономическое развитие регионов требует проведения соответствующей государственной политики, успешность которой определяется в том числе и учетом результатов анализа управленческих решений, принятых органами государственной власти в целях достижения поставленных целей. К этим результатам относятся выявление недостатков и значимых проблем реализации государственной политики. Отсутствие значительных «прорывов» в социально-экономическом развитии многих российских регионов при наличии экономического потенциала позволяет говорить о существовании серьезных проблем реализации федеральной политики территориального развития.
Как показало проведенное исследование, в относительно небольшой промежуток времени в российской экономике произошли серьезные экономические преобразования, которые потребовали пересмотра основных положений федеративных отношений. При этом строго определенной последовательности в проведении этих преобразований не прослеживается. Происходит копирование опыта экономически развитых стран без учета национальных особенностей.
В диссертации выявлено, что на современном этапе развития российской экономики происходит переход к программно-целевому управлению, основное отличие которого от используемой ранее от затратной модели состоит в распределении финансовых потоков. При затратной модели финансовые средства распределялись по ведомствам, исходя из нормативов затрат, а при программном бюджете они идут на обеспечение реализации утвержденных государственных программ, рассчитанных на достижение определенного результата. При этом следует отметить, что на настоящий момент в России не удалось раскрыть потенциал программно-целевого управления, причинами чего являются: несоответствие целей программ и показателей реализации программ потребностям населения, недостаточная детальная проработанность программ, отсутствие выверенного инструментария управления программами.
Кроме того, существует ряд организационно-методических проблем исполнения целевых программ: организация контроля за ходом реализации программ, отсутствие учета последствий сокращения бюджетных рабочих мест, построение программ с помощью экстраполяции количественных зависимостей без анализа использования альтернативных методов управления, существование необоснованно большого количества программ, недостаточная прозрачность программно-целевого управления в регионе, отсутствие детальности в региональных стратегиях, имеющих однотипные цели и не учитывающих потребности населения конкретных территорий, нерешенность проблемы ответственности заказчиков программ за их исполнение, необходимость ежегодной корректировки оценочных индикаторов и финансового обеспечения выполнения программ. Помимо прочего, проблемными аспектами остаются вопросы соответствия показателей оценки бюджетного расходования полномочиям органам власти различных уровней; использования социальных стандартов при оказании государственных услуг; использования общественных опросов при определении бюджетных расходов с целью учета интересов населения определенной территории.
В целом выявленные в диссертации недостатки существующей в России модели федеративных отношений, дестабилизирующие социально-экономическое развитие регионов, систематизированы следующим образом: - концептуальные (неопределенность в целях реформирования федеративных отношений, заимствование зарубежного опыта без учета особенностей существующей модели); - организационные (недостаточный контроль федеральных властей за организацией нормотворческого процесса муниципальных властей, неразвитая система ответственности исполнительных органов власти); - политические (необоснованное предпочтение федеральными властями одних регионов перед другими при перераспределении финансовых средств, низкая политическая культура руководителей территориальных образований). Во-вторых, проведен сравнительный анализ моделей федеративных отношений с точки зрения их адаптивности к решению проблемы территориального развития дотационных регионов, и идентифицирована российская модель федеративных отношений. По результатам проведенного сравнительного анализа в диссертации предложена классификация существующих моделей федеративных отношений политики территориального развития по признакам: степень самостоятельности органов власти, взаимодействие органов власти разных уровней, разграничение предметов ведения и полномочий, разграничение налогов, выделение дотаций отстающим в экономическом развитии регионам. В рамках предложенной классификации выделены кооперативные (чистая, гибкая, с уклоном, финансово кооперативная, унитарно кооперативная) и децентрализованные (финансово децентрализованная и частично финансово децентрализованная) модели межбюджетных отношений
Систематизация признаков моделей федеративных отношений позволяет определить степень децентрализации той или иной модели и предполагает дальнейшую надстройку в виде добавления иных групп признаков и моделей, используемых в других странах. В настоящее время не существует стран с ярко выраженными централизованными или децентрализованными признаками. Наиболее близка к децентрализации американская модель.