Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы исследования публичного управления сферой государственного заказа 14
1.1. Теоретико-концептуальные предпосылки применения концепций публичного управления к сфере государственного заказа 14
1.2. Система публичного управления сферой государственного заказа: сущность, принципы функционирования, инструменты реализации 37
1.3. Разрешение противоречий публичного управления – объективная необходимость развития сферы государственного заказа в условиях становления информационного общества 51
Глава 2. Современное состояние публичного управления контрактной системой в Российской Федерации 65
2.1. Анализ содержания и результативности применения инструментария публичного управления контрактной системой: экономико-нормативный и информационно-коммуникационный аспекты 65
2.2. Диагностика дисфункций и ограничений системы публичного управления контрактной системой 92
Глава 3. Практические аспекты реализации и развития инструментария публичного управления контрактной системой 106
3.1. Государственно-частное партнерство в системе инструментов публичного управления контрактной системой 106
3.2. Особенности реализации полиакторных тактических инструментов публичного управления контрактной системой 130
3.3. Дорожная карта совершенствования инструментария публичного управления контрактной системой 146
Заключение 166
Список использованных источников 173
- Система публичного управления сферой государственного заказа: сущность, принципы функционирования, инструменты реализации
- Разрешение противоречий публичного управления – объективная необходимость развития сферы государственного заказа в условиях становления информационного общества
- Диагностика дисфункций и ограничений системы публичного управления контрактной системой
- Особенности реализации полиакторных тактических инструментов публичного управления контрактной системой
Система публичного управления сферой государственного заказа: сущность, принципы функционирования, инструменты реализации
Указанные статистические данные свидетельствуют о существенной роли государственного заказа для экономики нашей страны. Поэтому в условиях, когда доля государственных расходов на закупки товаров, работ, услуг достигает 40-50 % расходной части федерального бюджета и 10-15% ВВП, задача формирования полноценной системы управления закупочной сферой приобретает стратегическое значение.
Происходящая в настоящее время трансформация социально экономических отношений в сфере государственных закупок выдвигает на первый план вопросы формирования на основе отечественной практики и зарубежного опыта комплексного подхода к управлению системой государственного заказа. Исходя из этого, тенденцией эволюции системы государственного управления, в том числе управления сферой закупок, в последние годы является осмысление необходимости использования инструментов публичного управления, применения партисипативных механизмов в управленческом процессе на основе партнерства государства, бизнеса и гражданского общества. Это обусловлено тем, что сложившиеся реалии развития страны актуализируют необходимость поиска новых, более устойчивых и перспективных форм активного сотрудничества государства с представителями общественности в целях повышения эффективности деятельности органов власти и качества жизни населения. Поэтому взаимодействие обозначенных акторов в рамках институциональных образований публичного управления «неизбежно, и от того, на каких принципах оно будет строиться, какие цели будет преследовать, какова будет в нем роль каждого субъекта, зависит эффективность и результат принимаемых решений и осуществляемых мероприятий» 10.
Прежний механизм государственного управления, основанный на жестком регламентировании, доминировании органов власти над институтами гражданского общества и субъектами предпринимательства, изжил себя, а в возможности участия в публичном управлении рамками, устанавливаемыми государством, показала свою неэффективность. Активно идет поиск новой модели государственного устройства («регулирующего государства», «рецептивного государства» как антитезы «бюрократическому», «иерархическому» государству11). В соответствии с этим, по мере усиления влияния информационных технологий в управлении, происходит изменение сущностной природы государства – важнейшего социально-политического института современности.
Специфической особенностью современной практики управления является перераспределение функций государства на национальный и субнациональный уровни, построение отношений между государством, гражданским обществом и предпринимательством на принципах партнерства, эффективного взаимодействия, транспарентности, децентрализации, реализации партисипативного механизма публичного управления. Институты гражданского общества и бизнес-структуры получают возможность не просто высказывать свою точку зрения по тем или иным общественно значимым вопросам, но и принимать непосредственное участие в разработке и принятии управленческих решений. А государство, инициируя процессы решения общественных проблем, выступает в роли посредника и устанавливает рамки ответственности для участников этих процессов, осуществляет информационную, инфраструктурную и финансовую поддержку, выполняя функции активизации и стимулирования.
Специфика сложившейся модели публичного управления и значимость ее для современной системы управления государственным заказом является отражением развития научной мысли относительно сущности публичного управления.
Мальковская И.А. Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации (актуализация европейского опыта для России) // Вестник Российского университета дружбы народов. – 2006. – № 8. – С. 28. Существующие подходы к выделению эволюционных этапов становления публичного управления являются дискуссионными, так как представляют собой рассмотрение публичного управления с различных концептуальных позиций, зачастую ограниченных опытом лишь одной страны, при этом не систематизированных в рамках временных этапов развития (табл. 1).
Так, в отличие от работы Понкина И.В.12 , который выделяет четыре модели публичного управления, сменявшие друг друга в процессе развития науки управления, Мальковская И.А. 13 рассматривает генезис публичного управления через призму пяти концептуальных подходов к нему, обусловленных становлением «нового публичного менеджмента» и движением к осознанию необходимости вовлечения гражданского общества и бизнеса в процесс управления.
Наиболее подробно зарубежный (американский) опыт развития публичного управления и образовательных программ, им обусловленных, отражен в работе Барабашева А.Г. и Гуселетовой Е.Л.14, где четкие временные промежутки каждого из этапов становления публичного управления не определены, однако выделены его характерные черты с позиций различных школ управления и различных поколений ученых.
Заслуживает внимания и позиция М.П. Петрова 15 , который на основе ретроспективного анализа нашел целесообразным выделение четырех попыток административного реформирования Российского государства, прямым или косвенным образом оказавших влияние на развитие публичного управления страны.
Разрешение противоречий публичного управления – объективная необходимость развития сферы государственного заказа в условиях становления информационного общества
Многообразие концептуально-теоретических подходов, которые складывались на разных этапах эволюции публичного управления, в настоящее время предопределили формирование различных точек зрения относительно сущности и специфики публичного управления, в связи с чем проблематичным является однозначная идентификация места и роли в нем системы государственного заказа.
Так, в самом общем виде существующие сегодня трактовки понятия публичное управление могут быть объединены в несколько групп, каждая из которых вбирает в себя те или иные постулаты рассмотренных выше этапов развития публичного управления.
Представители первой исходят из того, что по своей сути специфика публичного управления тождественна понятию «государственное управление», отражая при этом лишь одну, нормативную, сторону управления, не учитывая его партисипативный характер.
Например, по мнению Чиркина В.Е., «публичное управление – это нормотворческая, распорядительная, контрольная, организационная и иная деятельность. Она осуществляется на основе установленных норм, правил, процедур» 48 . Автор делает акцент на том, что общественное управление, определяемое как «процесс волевого воздействия субъекта на объект с заранее заданной, осознанной общественно значимой целью, которое поддерживает или изменяет положение, поведение, свойства объекта и его связи с субъектом в общественной группе» 49 , и публичное управление не тождественны. Общественное управление интерпретируется как самоуправление, то есть не отделенное от своего объекта управление внутри социума, в то время как публичное управление выступает функциональным механизмом реализации органами публичной власти своих полномочий, при этом субъект управления дистанцируется от объекта за счет наличия властных функций. Публичное управление имеет место в тех объединениях граждан, которые преследуют общественно значимые цели социально-экономического и политического характера – социо-территориальных публичных коллективах. Отдельные элементы публичного управления присутствуют также в коммерческих организациях, общественных объединениях, но там они не носят определяющего характера.
По И.В. Понкину, понятие «публичное управление» в общем значении отражает интегральный системный механизм, подсистемами и элементами которого выступают политические программные ориентиры и приоритеты, нормативное регулирование, процедуры, финансируемые государством или органами местного самоуправления централизованные и децентрализованные организационно-управленческие структуры и их персонал, отвечающие за администрирование деятельности в определенной области общественных отношений на национальном, субнациональном и местном уровнях50. То есть речь идет о системности публичного управления, ограниченного нормативно-функциональными рамками и институтами государственной власти на разных уровнях.
Е.В. Гриценко и солидарный с ним Я.Я. Кайль приводят определение публичного управления представителей немецкой школы государственного администрирования Г. Вольфа и О. Бахофа: «разнообразная (в своих проявлениях) целевая, организационно оформленная, ответственная, частично планируемая, самостоятельная деятельность по осуществлению имеющих общественное значение задач (предметов ведения), в частности, путем принятия соответствующих решений»51. К тому же, по мнению О. Мейера, публичное управление следует рассматривать как функционирование государственных институтов (кроме представительных и судебных), ориентированное на достижение общегосударственных целей52. Вместе с тем, указанные авторы приходят к выводу, что публичное управление следует рассматривать шире, нежели чем государственное, равно как и публичную власть – по отношению к государственной.
В.Е. Севрюгин выделяет категорию «государственное публичное управление», понимая под ней вид государственной деятельности, в рамках которой реализуются функции исполнительной власти, направленные, прежде всего, на предоставление публичных услуг53. К схожему понятию публичного управления, интерпретируемого как часть управленческой деятельности государства, связанной с деятельностью исполнительной власти, прибегают Г.Г. Кузнецова и Е.Ю. Федотовская54.
Таким образом, основой первого подхода является классическое понимание власти и управления, публичных, открытых и гласных по отношению к обществу, но практически не задействующих его представителей в осуществлении управленческого процесса.
Представители же иного понимания публичного управления трактуют его как институционально-функциональную оболочку осуществления механизмов и процессов интеракции государства, бизнеса и представителей гражданского общества, характеризуя его как «управление обществом вместе с обществом» 55.
Диагностика дисфункций и ограничений системы публичного управления контрактной системой
Наиболее активным актором общественного контроля в 2014 году стала Общероссийская общественная организация содействия защите прав граждан и безопасности общества «Безопасное Отечество», которой было подано 626 жалоб, из которых 318 признано обоснованными, 62 — обоснованными частично. При этом, в результате работы общественных контролеров и активистов данной организации было выявлено 410 незаконных государственных и муниципальных закупок на общую сумму более 218 млрд. руб., отменено 115 незаконных закупок на сумму более 19 млрд. руб., по 243 закупкам на сумму более 186 млрд. руб. заказчики были вынуждены внести изменения в условия проводимых торгов, делая их более прозрачными и конкурентными120.
Таким образом, институт обжалования конкретной закупки субъектами общественного контроля получает постепенное распространение, однако его эффективность в данный момент снижена отсутствием норм процессуального порядка, детализирующих права и обязанности субъектов общественного контроля и органов контроля по отношению друг к другу в ходе такого обжалования, а также основания и порядок принятия решений по таким жалобам и обращениям представителей общественных контролеров.
Кроме того, как пишет Попова Е.А., «для эффективной реализации принципов открытости и гласности при размещении заказов на поставку продукции для государственных и муниципальных нужд необходимо дальнейшее развитие идеологии общественных (экспертных) советов», создание которых при различных министерствах и ведомствах позволило внедрить отдельные элементы общественного контроля. В основном общественные советы функционируют благодаря их тесной интеграции с властными структурами. Население не принимает активного участия в деятельности такого рода структур, ориентированных на внедрение институтов общественного контроля. Однако, согласно Указу Президента от 07 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», общественные советы должны стать механизмом общественного контроля за деятельностью в сфере размещения заказов на поставку продукции для государственных и муниципальных нужд.
Так, при Министерстве экономического развития РФ сформировалась система совещательных органов (рис. 12).
В состав совета вошли 15 экспертов, в том числе члены общественных организаций (ТПП, РСПП, Деловая Россия, Опора России, НАИЗ), представляющие малый, средний и крупный бизнес, представители антикоррупционных организаций и гражданские активисты (Комитет гражданских инициатив, «Фонд борьбы с коррупцией», «Центр антикоррупционных исследований и инициатив “Трансперенси Интернешнл-Р”»), представители высших учебных заведений (МГУ, ВШЭ, РАНХиГС). Работа Экспертного совета по контрактным отношениям направлена на выявление существующих сложностей у заказчиков в правоприменительной практике законодательства Российской Федерации о контрактной системе и выработку предложений по его совершенствованию. Основной задачей совета является разработка мер, направленных на развитие системы закупок, добросовестную конкуренцию, прозрачность, на повышение эффективности бюджетных расходов.
Как одна из форм общественного контроля, общественное обсуждение, в соответствии с 212-ФЗ, представляет собой используемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов власти с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением123. При этом необходимо отметить, что институт общественного обсуждения исходит из Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»124.
В сфере государственного заказа общественное обсуждение закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей стало практиковаться с 10 августа 2012 года в пилотном режиме на основании поручения Правительства Российской Федерации от 2 августа 2012 года № АД-П13-4450 125 в соответствии с подготовленным Минэкономразвития России порядком.
С 10 августа 2012 года по 31 декабря 2013 года на официальном сайте было размещено 577 извещений о проведении торгов с начальной (максимальной) ценой контракта свыше 1 млрд. рублей на общую сумму более 1,7 трлн. рублей. При этом, более двадцати крупных закупок было отменено заказчиками после получения ими замечаний в ходе общественного обсуждения. Наиболее распространенными нарушениями были: некомплектность документации о торгах; необоснованность начальных (максимальных) цен контрактов;
Практика реализации пилотного проекта показала высокую эффективность общественного обсуждения как инструмента общественного контроля бюджетных расходов на закупки и повышения прозрачности закупок и ответственности заказчиков, что было учтено при подготовке соответствующих положений 44-ФЗ, а также приказа Минэкономразвития России от 30 октября 2015 года № 795 «Об утверждении Порядка обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в случае, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает один миллиард рублей» 126. С 1 января 2014 года общественное обсуждение закупок с начальной (максимальной) ценой контракта свыше 1 млрд. рублей стало обязательным для всех заказчиков, причем закупки, подлежащие обязательному общественному обсуждению, не могут быть осуществлены без проведения такого обсуждения. Установленный приказом Минэкономразвития России порядок проведения обязательного общественного обсуждения крупных закупок предусматривает два этапа (рис. 13).
Особенности реализации полиакторных тактических инструментов публичного управления контрактной системой
В соответствии с ч. 16 ст. 34 44-ФЗ, КЖЦ представляет собой контракт, предусматривающий закупку товара или работы, последующее обслуживание, Составлено автором по результатам исследования. эксплуатацию в течение срока службы, ремонт, утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта. Включение в иной контракт нескольких видов работ (например, проектирование и строительство) может быть признано нарушением законодательства о конкуренции. Это ограничение следует из статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»186, согласно которой в один лот (и один контракт) нельзя включать технологически и функционально не связанные друг с другом товары (работы, услуги).
Перечень случаев, когда можно использовать КЖЦ, установлен Правительством Российской Федерации. В настоящее время он носит закрытый характер и включает: автодорожные объекты; инфраструктуру морских и речных портов; коммунальную инфраструктуру; аэродромы; инфраструктуру метрополитена, внеуличного и электрического наземного транспорта; железнодорожный подвижной состав, транспортные средства метрополитена, внеуличного транспорта и городского наземного электрического транспорта; воздушные, морские и речные суда; уникальные объекты капитального строительства; объекты капитального строительства в сфере здравоохранения и культуры; объекты, предназначенные для социального обслуживания граждан; объекты, предназначенные для проживания военнослужащих и членов их семей187.
Механизм заключения КЖЦ можно представить следующим образом: одна сторона – частный партнер – обязуется осуществить проектирование, строительство (реконструкцию) объекта КЖЦ, передать его в собственность публичного партнера и осуществлять его эксплуатационное обслуживание, а другая сторона – государство или муниципальное образование – обязуется при выполнении условий КЖЦ частной стороной и соответствия объекта заданным целевым параметрам предоставлять частному партнеру равные платежи.
С учетом особенностей КЖЦ в системе государственных закупок возникает необходимость соотнесения особенностей контрактов указанного типа с механизмами иных форм ГЧП, схожих по своей модели с КЖЦ. К ним относятся три вида соглашений: концессия, контракты по моделям BOT и DBO.
В рамках нормативно-правовой базы Российской Федерации концессия является наиболее близкой по природе моделью построения партнерских отношений к КЖЦ. Заключение концессионных соглашений регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»188 . Основным отличием концессионного соглашения от КЖЦ является распределение рисков между сторонами контракта. Если в рамках концессии основные риски ложатся на частного партнера в силу необходимости ему за счет эксплуатации объекта соглашения самостоятельно возвращать свои инвестиции, то в КЖЦ риски принимает на себя публичный партнер, обязующийся выплачивать частному партнеру заранее определенный «сервисный платеж». Концессия как одна из форм ГЧП является более гибкой по отношению к государственным закупкам и позволяет вводить в соглашение более тонкие настройки для учета интересов частного инвестора. Однако, в отличие от КЖЦ, концессионное соглашение обязательно включает целевую эксплуатацию объекта. Таким образом, на сегодняшний день КЖЦ по 44-ФЗ не в полной мере относится к ГЧП и поэтому не является столь эффективным, а использование концессионного законодательства в отношении всех видов сервисных контрактов невозможно.
Следующий вид контрактов, используемых в мировой практике, — контракты по модели: строительство — эксплуатация/управление — передача (Build — Operate — Transfer /BOT/). В рамках данного контракта частный партнер финансирует, владеет, развивает и эксплуатирует объект (как правило, это отдельный новый объект, а не комплексная инфраструктура) в период соглашения, после окончания которого имущество возвращается во владение и пользование государственного партнера. Как правило, выручку компания получает от единственного покупателя (например, от энергетической или коммунальной компании, государственного заказчика). Доходы от эксплуатации объекта покрывают издержки на строительство (поставку), эксплуатацию, привлечение финансирования на начальных этапах. Основное отличие данной модели от концессий в том, что она ориентирована на отдельный объект, оплата производится не конечными пользователями, а единственным покупателем.
Третий вид контрактов — контракты по модели: проектирование — строительство — эксплуатация/управление (Design — Build — Operate /DBO/). В рамках DBO государственный партнер финансирует строительство имущества, является его владельцем. Частный партнер проектирует, создает (строит) и эксплуатирует имущество с целью достижения заявленных результатов. Частная сторона не несет финансовых рисков и получает установленный в соглашении платеж за проектирование, производство и последующее обслуживание.