Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы формирования стратегии публичного управления 12
1.1 Понятие и основные элементы формирования стратегии публичного управления 12
1.2 Принципы реализации стратегии публичного управления 30
1.3 Классификация стратегий публичного управления 39
Глава 2. Методические аспекты формирования стратегии публичного управления и возможностей применения программно-целевого подхода 47
2.1 Предпосылки и механизм реализации стратегического менеджмента в публичном управлении на основе программно целевого подхода 47
2.2 Особенности реализации региональных программ как элемент формирования стратегии публичного управления 62
2.3 Современные проблемы и перспективы реализации стратегии публичного управления 98
Глава 3. Совершенствование инструментария формирования стратегии публичного управления 125
3.1 Определение приоритетов формирования стратегии публичного управления 125
3.2 Разработка инструментария формирования стратегии публичного управления на основе программно-целевого подхода 136
3.3 Методика оценки состояния и перспектив развития стратегии публичного управления 148 Заключение 163
Список литературы 168
- Принципы реализации стратегии публичного управления
- Классификация стратегий публичного управления
- Особенности реализации региональных программ как элемент формирования стратегии публичного управления
- Разработка инструментария формирования стратегии публичного управления на основе программно-целевого подхода
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Целью стратегии публичного управления является социально-экономическое развитие каждого конкретного муниципалитета, определенного региона и государства в целом. Основой данной стратегии являются государственные программы, которые представляют собой систему мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. Формирование государственных программ в Российской Федерации происходит на основе стратегического планирования с использованием инструментария стратегического менеджмента.
Программно-целевой подход, направленный на решение задач социально-экономического развития муниципалитета, региона и государства в целом формирует объективную целесообразность совершенствования инструментария стратегического менеджмента, реализация которого должна основываться на новых концептуальных и методических научных разработках. В процессе формирования стратегии публичного управления возникают определенные разночтения. С одной стороны, нет инструментария своевременного выявления и устранения негативных явлений на основе применения программно-целевого подхода, с другой стороны, постоянно увеличивается потребность в получении своевременной информации в ходе выполнения государственных программ. Необходимость формирования новых и переосмысление имеющихся инструментов эффективного публичного управления, определяют значимость и приоритетность программно-целевого подхода в отношении государственных программ страны, и их реализации на региональном и муниципальном уровнях.
Междисциплинарный характер современного стратегического менеджмента дает возможность подходить к решению проблем долгосрочного развития публичного управления системно, принимая во внимание различные факторы воздействия. Противоречия, которые сложились в понимании места и роли стратегических ориентиров в структуре публичного управления, содержания механизмов стратегического выбора и изменений усложняют задачу их практического применения. В современных условиях, на наш взгляд, в процессе формирования стратегии публичного управления и при разработке конкретно каждой государственной программы, помимо широко изложенных в научной литературе методов, этапов и характеристик научно-обоснованного и экономически эффективного управленческого решения, необходимо рассматривать процедурную рационализацию и реинжиниринг публичного управления. На сегодняшний день в научно-методической литературе отсутствует адаптация реинжиниринга и процедурной рационализации в отношении стратегии публичного управления и формирования государственных программ, поэтому диссертационное исследование направлено на совершенствование инструментария формирования стратегии публичного управления на основе программно-целевого подхода.
Степень научной разработанности темы исследования. Отечественными и зарубежными авторами сформирован большой массив знаний, касающийся формирования различных стратегий, но при этом в контексте публичного управления
наблюдается недостаточность методических разработок и применения определенных подходов, присущих стратегическому менеджменту.
Наибольший вклад в теорию публичного управления внесли такие видные отечественные и зарубежные ученые, как, Г.В. Атаманчук, С.Бир, А.Г. Барабашева, А.А.Богданов, М.Вебер, О.С.Виханский, Ф.Герцберг, Э.В.Гирусов, Е.В. Гриценко, Г.В. Овчаренко, В.А.Плотников, И.Е. Рисин, М.Селзник, В.Е.Чиркин и др.
Существенный вклад в развитие теоретических основ, раскрывающих процесс внедрения в практику управления программно-целевого подхода, внесли М.П. Афанасьев, Л.С. Белоусова, Е.М. Бухвальд, Е.Е. Ваксова, Ю.В. Вертакова, В.В. Виницина, А.А. Гаврилов, С.Ю. Глазьев, А.Г. Гранберг, А.Г. Игудин, В.В. Колмы-кова, В.Н. Лексин, А.В. Луканин, А.Ю. Машюнис, И.А. Мурзина, С.В. Матюкин, В.Ф. Новиков, О.С. Олейник, А.В. Осташков, А.В. Петриков и др.
В последнее время особое внимание отечественных исследователей акцентировано на проблемах повышения эффективности и результативности управления целевыми программами в контексте придания публичному управлению программно-целевого и стратегического характера. С этой точки зрения представляют интерес работы С.Д. Бодрунова, Е.В. Бушмина, Е. Журавской, В.В. Климанова, А.А. Климова, А.Л. Кудрина, Ю.В. Кузнецова, А.М. Лаврова, Ю.А. Маленкова, О.В. Макашина, Т.Г. Нестеренко, С.Е. Прокофьева, С.Н. Рябухина, Ю.И. Черкасова и др.
Несмотря на то, что вышеназванными учеными были получены весьма существенные результаты, как в теоретическом, так и в прикладном аспекте, по-прежнему, целый ряд вопросов, связанных с формированием стратегии публичного управления, остается неизученными в полном объеме и дискуссионными, предопределяя потребность в проведении исследований в области применения программно-целевого подхода.
Объектом исследования является система органов и институтов публичного управления.
Предмет исследования – социально-экономические и управленческие отношения в системе органов и институтов публичного управления, образующиеся в ходе формирования и реализации государственных программ, на основе применения инструментария стратегического менеджмента.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретико-методических и научно-практических рекомендаций по формированию стратегии публичного управления на основе программно-целевого подхода.
Для достижения указанной цели в диссертации потребовалась постановка и решение следующих основных задач:
раскрыть содержание категории «стратегия публичного управления»; разработать порядок формирования стратегии публичного управления базирующийся на методах и принципах стратегического менеджмента;
составить алгоритм поэтапного развития стратегии публичного управления на основе программно-целевого подхода;
предложить модель стратегии развития публичного управления в ходе реализации государственных программ на основе реинжиниринга;
- разработать методику поэтапной оценки состояния и перспектив развития
стратегии публичного управления на основе применения программно-целевого подхода.
Гипотеза исследования заключается в предположении, что совершенствование инструментария формирования стратегии публичного управления может быть обеспечено применением методов и принципов стратегического менеджмента посредством использования процедурной рационализации и реинжиниринга государственных программ.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Исследование выполнено в рамках специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством, п. 10. Менеджмент (пп. 10.2 Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления ее развития в современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного управления; пп. 10.3 Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества. Особенности национальной организации системы публичного управления. Реформы в системе публичного управления; пп. 10.7 Информационное обеспечение системы публичного управления. «Электронная демократия», «электронное государство», «электронное правительство» и технологии электронного администрирования).
Теоретическая, методологическая и эмпирическая база исследования. Теоретической основой диссертационного исследования послужили научные труды теоретического и методического характера, как отечественных, так и зарубежных ученых и специалистов в области стратегического менеджмента, публичного управления, реинжиниринга, теории и практики принятия управленческих решений, связанные с формированием стратегии развития государства (региона, муниципалитета), разработкой государственных программ и их адаптации на региональном и муниципальном уровнях управления.
Проведенное исследование базируется на системном подходе с применением следующих научных методов: монографический (для изучения основ теории и практики принятия управленческих решений, методов и принципов стратегического менеджмента и публичного управления, методического обеспечения реинжиниринга), абстрактно-логический (для систематизации концептуально-методических подходов формирования стратегии публичного управления), экономико-статистический (для построения моделей, изучения тесноты и направлений взаимосвязи показателей государственных программ, их процедурной рационализации), расчетно-конструктивный и графический (для отражения тенденций развития показателей и индикаторов деятельности системы органов и институтов публичного управления).
Информационно-эмпирической базой исследования послужили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, государственные программы, программы социально-экономического развития регионов и муниципалитетов, статистические данные Федеральной службы государственной статистики, в том числе территориального органа по Орловской области, а также материалы международных, всероссийских и региональных научно-практических конференций, интернет ресурсы и личные разработки автора, полученные в процессе исследования.
Научная новизна проведенного исследования заключается в формировании теоретико-методических положений и разработке научно-практических рекомендаций по совершенствованию инструментария формирования стратегии публичного управления на основе программно-целевого подхода, отличительной особенностью применения которого является использование процедурной рационализации и реинжиниринга публичного управления в совокупности с моделированием процесса определения приоритетов стратегического развития и оценки эффективности управленческих решений в процессе реализации государственных программ, на основе предложенного инструментария, базирующегося на методах и принципах стратегического менеджмента.
Наиболее значимыми научными результатами диссертационного исследования являются:
- сформирован научный подход к определению понятия «стратегия публичного
управления», отличительной особенностью которого является его рассмотрение
как системы управленческих решений в процессе разработки, формирования и
применения государственных программ; раскрыты особенности формирования
элементов предметно-объектной области стратегии публичного управления; раз
работан механизм формирования стратегии публичного управления с помощью
принципов стратегического менеджмента (пп. 10.2. Паспорта специальности
08.00.05).
составлен авторский алгоритм поэтапного развития стратегии публичного управления на основе программно-целевого подхода, принципиальное отличие которого от существующих заключается в том, что цели публичного управления, заложенные в управленческих решениях, находятся в зависимости от применяемых методов оценки стратегического воздействия государственных программ на развитие страны, регионов и муниципалитетов с дальнейшим определением приоритетов их развития (пп. 10.2. Паспорта специальности 08.00.05);
построена авторская модель определения приоритетов развития публичного управления при принятии управленческих решений в ходе реализации государственных программ на основе применения реинжиниринга, отличием которой от существующих является то, что при формировании стратегии авторская декомпозиция принимает на себя функции по систематизации стратегических процессов публичного управления, которые в условиях централизации возлагаются на государственные программы. Результатом моделирования, при четырехуровневой декомпозиции с применением технологий электронного администрирования является функциональная структуризация процесса формирования стратегии публичного управления с применением государственных программ как входных методов, позволяющая осуществить территориальную интеграцию хозяйственных элементов разных уровней управления (государственного, регионального и муниципального) (пп. 10.3, пп. 10.7. Паспорта специальности 08.00.05).
разработана методика поэтапной оценки состояния и перспектив развития стратегии публичного управления на основе применения программно-целевого подхода, принципиальным отличием является применение матрицы процедурной рационализации управленческих решений в публичном управлении, основными элементами в ней являются многовариантность внешних и внутренних факторов,
влияющих на эффективность управленческих решений при реализации государственных программ, качественное моделирование вариантов, способность использовать при формировании стратегии развития государства (региона, муниципалитета) разнообразные методы принятия управленческих решений, дающих возможность сформулировать направления совершенствования формирования стратегии публичного управления (пп. 10.2. Паспорта специальности 08.00.05).
Достоверность научных результатов подтверждается теоретическим анализом научной литературы, посвященной проблемам публичного управления, теории и практики принятия управленческих решений связанных с формированием стратегии развития государства (региона, муниципалитета), разработкой государственных программ и их адаптации на региональном и муниципальном уровнях управления; применением комплекса экономических методов адекватных цели и задачам исследования; широкой апробацией результатов научного исследования, содержание которых многократно обсуждалось на научно-практических конференциях и было опубликовано в научных изданиях; применением отдельных положений диссертационного исследования в практической деятельности органов законодательной и исполнительной власти в Орловской области.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в определении направлений и разработке концептуальных подходов по формированию системы управленческих решений в процессе разработки, формирования и реализации государственных программ, в результате применения которых формируется стратегия публичного управления.
Практическая значимость исследования заключается в том, что основные научные положения могут быть использованы в практической деятельности органов и институтов публичного управления в процессе формирования стратегии по реализации государственных программ на государственном, региональном и муниципальном уровнях управления, а также применяться органами публичного управления для осуществления контроля по исполнению государственных программ.
Наиболее существенными результатами для практического использования являются: механизм формирования стратегии публичного управления с помощью принципов стратегического менеджмента; авторский алгоритм поэтапного развития стратегии публичного управления на основе программно-целевого подхода; модель определения приоритетов развития публичного управления при принятии управленческих решений в ходе реализации государственных программ на основе применения реинжиниринга, методика поэтапной оценки состояния и перспектив развития стратегии публичного управления на основе применения программно-целевого подхода, практические рекомендации по повышению эффективности при принятии управленческих решений и направления совершенствования стратегии принятия управленческих решений в публичном управлении
Отдельные теоретические и практические положения могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплин «Административный менеджмент», «Публичное управление», «Государственное управление», «Муниципальное управление», «Стратегический менеджмент» а также при подготовке, переподготовке и повышении квалификации специалистов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования были изложены в научных статьях, докладывались и обсуждались на международных и всероссийских научно-практических конфекциях в 2014-2016 годах (Белгород, Курск, Магнитогорск, Москва, Нижний Новгород, Орёл, Саратов, Стерлитамак), используются в деятельности органов исполнительной и законодательной власти Орловской области.
Публикации. Основные результаты исследования представлены и опубликованы в 20 научных работах общим объемом 8,6 п.л. (авторской вклад 5,85 п.л.), из которых 5 изданий, в ведущих рецензируемых журналах рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки РФ.
Объем и структура работы. Работа включает в себя введение, три главы, заключение, список литературы и приложения. Содержание диссертации изложено на 183 страницах печатного текста, включающего в себя 30 рисунков, 39 таблиц, 2 приложения и список литературы из 152 источников.
Принципы реализации стратегии публичного управления
В связи с этим дальнейший курс исследований был взят именно в этом направлении. Д.А. Лимарева рассматривала публичное управление как, процесс активного взаимовлияния таких групп факторов, как государство, представители гражданского общества и предпринимательства7. В.Е.Чиркин делал акцент в своем определении на то, что публичное управление - это распорядительная, контрольная, организационная деятельность, которая реализуется на основе разработанных и утвержденных норм, правил, процедур8. И.И. Хлытчиев рассматривал публичное управление как интегративную форму власти, объединяющую коллективные усилия государственного управления «сверху» и негосударственного управления «снизу» со стороны институтов гражданского общества и бизнеса при подготовке совместных и важных для общества решений9.
Нередко «публичное управление» считается синонимом термина «публичный менеджмент», что в корне неверно. Термин «менеджмент» является англосаксонским по происхождению с латинскими первоисточниками. Существует научное мнение, применяя которое менеджмент рассматривается как вид управленческого воздействия (влияние на систему или организацию для реализации обусловленных целей), а также как процесс руководящего воздействия (влияние на человеческие потенциалы для достижения определенных управленческих задач)10.
Управление публичным сектором необходимо изначально рассматривать как применение правовых, политических и управленческих теорий и процессов для осуществления исполнительных, нормативных и судебных государственных основ для сервисной ориентации деятельности в обществе11. А. И. Елистратов обобщал публичное управление и государство – это явления общественные. Государство есть известное соединение людей. Государством называется система верховного соподчинения населения в границах определенной территории12 . Один из основателей организационной теории публичного управления – американский президент Вудро Вильсон емко и системно сформулировал, что публичное управление необходимо рассматривать как сегментированное и постоянное использование права в современном развитии общества13. Согласно определению ООН, публичное управление выступает как реализация полномочий следующего характера: политического, экономического и административного по управлению, а также полномочия внутри страны и за ее пределами. Данный вид управления содержит систему инструментов, механизмов, взаимодействие сегментов, посредством которых происходит выражение интересов, реализация прав и обязанностей. Публичное управление может реализовываться за счет методов, которые государство применяет для перераспределения обязанностей и ресурсов, а также решений, позволяющих идентифицировать проблемные ситуации14.
Зеленцов А.Б. обращал в своих трудах внимание на то, что публичное управление представляет собой «систематизированную целостность структур и организаций, формально осуществляющих в условиях своей компетенции цели, задачи и функции исполнительной власти, используя нормативно-правовые издания актов»15.
Л. Келлер выделяет следующие характеристики «нового» публичного управления: «трансляция властных прав и реализация эластичности; реализация производительности деятельности, контроль и снабжение подотчетностью; формирование конкуренции, использование рыночных инструментов; оказание нужных потребителям государственных услуг, цельная ориентация на потребителя; улучшение управления человеческими потенциалами; нормализация информационных составляющих; улучшение качества правового воздействия; использование стилей управления из частной (внутренней) сферы» 16.
Таким образом, можно говорить и некой узкой направленности и отсутствии управленческих компонент (управленческой сегментации в виде управленческого решения) в указанных выше определениях. Проанализировав и сравнив понятийный аппарат осуществления государственного и публичного управления, нами были систематизированы следующие критерии различия стратегии развития данных категорий. Результаты представлены в таблице 1.1.
Классификация стратегий публичного управления
К тому, что планирование от полученного (достигнутого) должно стать диаметрально противоположенным процессом, а именно планированием от желаемого результата. И данная переоценка стратегии приведет управление на новый уровень стратегически ориентированного развития региона на основе программно-целевого подхода.
Историческим толчком к нынешнему повсеместному программному развитию послужило Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 года № 1450 «О совершенствовании механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации». Данный нормативный акт фактически запретил осуществление публичных решений по государственной региональной поддержке в ходе реализации в них проектных процессов без формирования региональных программ.
Важнейшими элементами практики применения программно-целевого подхода в регионе являются: - значимость проблемы формирования стратегии для региона; -неосуществимость разрешения проблематики развития публичного образования без сосредоточивания ресурсной базы различной принадлежности; -необходимость в создании и концентрации отраслевых взаимосвязей для разрешения определенной проблематики; -значимая эффективность мероприятий, необходимых для разработки стратегии, которые будут способствовать системному продвижению региона в экономическом становлении; -в ходе формирования и осуществления целевых программ участвуют определенные структурные элементы. Среди них, основоположник программной разработки проблематики на региональном уровне, региональный заказчик целевой программы, реализующий целевую программу. Основные участники применения программно-целевого подхода представлены на рисунке 2.2. Основоположник программы на региональном уровне – это всякое юридическое или физическое лицо, выступающее с предложениями и по формированию программы, как необходимого условия решения проблемы. Основоположник программы Заказчик Исполнитель Отраслевые взаимосвязи для разрешения проблематики стратегического развития региона Рисунок 2.2 - Основные участники публичного управления в ходе реализации программно-целевого подхода28 Заказчик региональной целевой программы - администрация регионального образования; Исполнитель программы – определенная организация, которой поручена функция своевременно сформировать и осуществить целевую программу, эффективно освоить ассигнования, направленные на исполнение программы.
Эффективность практики применения программно-целевого метода в публичном управлении обосновывается определенной системой контроля за осуществлением программ. Исходя из отчетности и проверок, департамент экономики готовит и представляет губернатору доклад об этапах реализации региональных целевых программ за год. И в данном случае, конечно, актуализируется поиск ответа на следующий вопрос: «Что важнее в условиях публичного управления при разработке программы - это отсутствие средств и ресурсов или отсутствие эффективного инструментария управления?». На этот Составлено автором по результатам исследования. вопрос необходимо найти рациональный ответ с учетом тех проблем, с которыми мы сталкиваемся при реализации программ на региональном уровне. Выделяем следующие проблемы при применении программно-целевого подхода на региональном уровне: -определенная информационная закрытость необходимости использования программно-целевого подхода для разрешения социальной и экономической проблематики; -недостаточный уровень развития эффективной системы публичного управления и системного воздействия программ на развитие региона.
На наш взгляд, наиболее слабым элементом в работе с управленческими решениями при применении программно-целевого подхода являются недочеты их осуществления в публичном управлении. В ходе формирования и реализации управленческих решений в публичном управлении формируются определенные условия, но не гаранты эффективного осуществления поставленных на данном уровне задач.
Управленческое решение предполагает определенный итог, который после выполнения определенных действий либо отвечает решению, или не отвечает. Анализ влияния программ рассматривается как трудная и системная социально-экономическая дефиниция, неотделимая составляющая стратегического менеджмента, которая анализируется в то же время как инструмент управления. С точки зрения организации программно-целевого подхода оценку воздействия программ можно представить как деятельность государственного служащего по реализации таких решений, как определение и регулирование процессом выполнения программных мероприятий, а также анализ итогов. То есть он должен постоянно сравнивать то, что есть с тем, что должно быть.
Особенности реализации региональных программ как элемент формирования стратегии публичного управления
По государственной программе Орловской области «Охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и экологическая безопасность Орловской области на 2013–2016 годы» уровень достижения плановых значений целевых индикаторов в отчетном году – ниже среднего (от 30 % до 60 %) – 57,6 %.
По государственной программе Орловской области «Развитие системы комплексной безопасности в Орловской области на 2013–2016 годы» уровень достижения плановых значений целевых индикаторов в отчетном году – низкий (менее 30%)63. государственной программы Орловской области "Охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и экологическая безопасность Орловской области" (в редакции Постановлений Правительства Орловской области от 25.04.2014 N 98) Таблица 2.12 - Государственные программы по уровню достижения плановых значений целевых индикаторов с уровнем ниже среднего (от 30 % до 60 %) достижения плановых значений целевых индикаторов
Наименование государственной программы Количество индии-като-ров Выполнение мероприятий Уровень достижения плановых значений % Степень реализации достигнуты частично достигнуты менее 30% бол ее100 % от 95%до 100% от 60%до 94% от 30%до 59% «Охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и экологи-ческая безопасность Орловской области на 2013– 2016 годы» 20 5 10 0 1 5 57,6 1,76
Государственные программы по уровню достижения плановых значений целевых индикаторов с уровнем менее 30% достижения плановых значений целевых индикаторов
Наименование государственной программы Количество индии-като-ров Выполнение мероприятий Уровень достижения плановых значений % Степень реализации достигнуты частично достигнуты менее 30% бол ее100 % от 95%до 100% от 60%до 94% от 30%до 59% «Развитие системы комплексной безопасности в Орловской области на 2013– 2016 годы» 21 1 2 1 0 17 23,3 ОД По информации ответственных исполнителей государственных программ основными причинами отклонения фактически полученных результатов от запланированных являются сокращение или полное отсутствие финансирования мероприятий, несвоевременное поступление денежных средств. Причины значительного недовыполнения одних показателей в сочетании с перевыполнением других или значительного перевыполнения по большинству плановых показателей в отчетном периоде ответственными исполнителями государственных программ не представлены.
В целом, за отчетный год уровень достижения плановых значений целевых индикаторов по итогам реализации государственных программ Орловской области составил 103 %, степень реализации государственных программ – 1,0 – «высокая».
Рейтинг государственных программ Орловской области по уровню достижения плановых значений целевых индикаторов в 2013–2015 годах представлен в таблице 2.14.
Рейтинг государственных программ Орловской области по уровню достижения плановых значений целевых индикаторов в 2013–2015 годах Рейтинггосударственныхпрограмм по уровнюдостижения целей ирешения задач Количество госпрограмм Достижение индикаторов Уровень достижения плановых значений % достигнуты частично достигнуты низкийменее 30% высокий выше среднего средний ниже среднего более 100% от95%до100% от 60% до 94% от 30% до 59% 2015 год 20 12 2 4 1 1 103 2014 год 24 8 6 10 - - 102 2013 год 21 6 5 10 - - 92 В отчетном 2015 году по сравнению с предыдущим периодом реализации увеличилось количество государственных программ Орловской области, реализованных с высоким уровнем достижения и, как следствие, снизилось количество государственных программ реализованных с уровнем достижения плановых значений целевых индикаторов «выше среднего» и «средний». В 2015 году впервые за три года реализации государственных программ Орловской области появились программы, у которых уровень достижения Составлено автором по результатам исследования. плановых значений целевых индикаторов по итогам реализации «ниже среднего» и «низкий».
В соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации по каждой государственной программе субъекта Российской Федерации ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения указанной оценки и ее критерии устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Постановлением Правительства Орловской области от 23 июля 2012 года № 255 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Орловской области и Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Орловской области» установлено, что оценку эффективности реализации государственной программы Орловской области и входящих в ее состав основных мероприятий, подпрограмм, ведомственных целевых программ включенных в состав подпрограмм, проводит ответственный исполнитель государственной программы в соответствии с Порядком и Методикой, утвержденными в государственной программе65.
Методика оценки эффективности (далее также – Методика) по каждой государственной программе определена ответственными исполнителями с учетом специфики курируемой государственной программы Орловской области и Требований к оценке эффективности реализации государственной программы Орловской области, установленными приложением 2 к Порядку разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Орловской области вышеуказанного постановления Правительства Орловской области.66 разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Орловской области и методических указаний по разработке и реализации государственных программ Орловской области" (с изменениями на: 19.10.2015) уровню эффективности реализации сложился следующим образом: эффективность реализации шестнадцати государственных программ признана высокой, по две государственные программы с уровнем эффективности реализации «средний» и «удовлетворительный», уровень эффективности реализации пяти государственных программ признан неудовлетворительным67.
Разработка инструментария формирования стратегии публичного управления на основе программно-целевого подхода
Государственные программы играют важнейшую роль в достижении целей и задач публичного управления. Они являются эффективным инструментом развития экономических взаимосвязей, территориальной интеграции, формирования и развития региональных потенциалов, создания инфраструктуры, повышения эффективности развития жизни самого населения. Осуществление целей регионального публичного управления, через управленческие решения, в большей степени зависит от применяемых методов стратегического воздействия программ. Итоги этого воздействия напрямую связаны с тем, в какой мере они отвечают принципам осуществления публичного управления в целом. Анализ, произведенный выше, дает возможность нам определить следующие современные проблемы и перспективы реализации стратегии публичного управления на основе принципов программно-целевого менеджерализма.
При этом, несмотря на все положительные стороны, многолетний опыт формирования и реализации региональных программ в Российской Федерации необходимо отметить ряд проблем, которые уменьшают эффективность их применения. Как было отмечено нами выше резервы и оптимизирующие элементы присутствуют в условиях современного публичного управления. Теоретически мы уже разработали и показали главенствующую роль основополагающих принципов разработки стратегии публичного управления. Естественно на практике осуществления публичного управления существует ряд проблем. И данная проблематика обладает особой практической значимостью и приоритетностью для нашего исследования.
Государственные программы развития страны в целом и ее регионов всегда занимали и будут занимать важнейшее место в системе публичного управления социально-экономическими процессами и явлениями. В отличие от нормативного регулирования, которому присущи в основном методы установления прав и обязанностей субъектов отношений, программы содержат более четкие и ясные установления, которые предполагают конкретные действия в будущем. Государственные программы не могут разрабатываться и приниматься в условиях отсутствия нормативно-правового регулирования, поскольку законодательство определяет компетенцию лиц, задействованных в планировании и последующей реализации планов.
С другой стороны, наблюдается и обратная связь, а именно: вне эффективного законодательного обеспечения государственные программы так же обречены на неисполнение. Само по себе планирование мероприятий является недостаточным, требуется организация их исполнения. Для этой организации, в свою очередь, необходимо эффективное законодательное регулирование.
До недавнего времени (примерно до 2010 г.) государственные программы России и ее субъектов принимались весьма хаотично, несогласованно, спонтанно78. Не всегда гарантировалось их финансирование79. В результате одни направления деятельности (например, здравоохранение, образование, культура, безопасность дорожного движения и т.д.) были обеспечены планами, другие – не в полной мере и степени. После 2010 г. в нашей стране стал использоваться более комплексный подход: во-первых, государственные программы разрабатываются и принимаются на основе единого перечня, утверждаемого уполномоченным органом исполнительной власти, во-вторых, государственные программы должны быть согласованы друг с другом во избежание методологических расхождений, дублирующих положений, противоречий и неточностей.
На федеральном уровне официальный перечень государственных программ был утвержден Распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р (действует в редакции от 13 октября 2016 г.)80.
Согласно этому документу, программы охватывают следующие структурные блоки: во-первых, «новое качество жизни» (здравоохранение, образование, культуру, спорт, содействие занятости, обеспечение общественного порядка), во-вторых, «инновационное развитие и модернизацию экономики» (науку, промышленность, торговлю, природные ресурсы), в третьих, «обеспечение национальной безопасности» (обороноспособность, государственную безопасность), в-четвертых, «сбалансированное региональное развитие» (развитие Дальнего Востока, Байкальского региона, Калининградской области, Арктики, Крыма и Севастополя и т.д.), в-пятых, «эффективное государство» (государственное имущество, финансы, внешнеполитическую деятельность и юстицию). Каждому из этих структурных блоков корреспондируют, во-первых, соответствующие федеральные конституционные и федеральные законы, во-вторых, исполнительные органы специальной компетенции, в область ведения которых входит реализация соответствующих государственных программ.
Схематично это представлено в виде таблицы 2.23. Данные таблицы 2.23 имеют самый общий характер ввиду того, что кроме «базовых» федеральных законов имеется и ряд других нормативных документов, обеспечивающих реализацию соответствующих государственных программ. Например, позиции «культура» в представленной таблице поставлен в соответствие законодательный акт «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»81