Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические основы государственно-частного партнерства на региональном уровне в нестабильных внешнеэкономических условиях 12
1.1 Сущность и значение государственно-частного партнерства, исторические аспекты развития в России и за рубежом 12
1.2 Особенности взаимодействия и формы партнерских отношений государства и бизнеса на региональном уровне 34
1.3 Трансформация роли и форм реализации ГЧП в условиях интеграции России в мировое экономическое пространство 49
2. Особенности развития форм и механизмов гчп в регионах россии в процессе глобализации экономики 58
2.1 Тенденции социально-экономического развития Россия в условиях членства в ВТО 58
2.2. Развитие механизмов ГЧП в субъектах Российской Федерации в динамичной внешнеэкономической среде 67
2.3 Методы оценки региональных последствий углубления интеграции России в глобальное экономическое пространство 81
3. Совершенствование форм партнерства частного бизнеса и власти в регионах в динамичной внешнеэкономической среде 101
3.1 Динамика внешнеэкономической активности субъектов Российской Федерации в трансграничный период 101
3.2 Типологизация субъектов федерации по уровню и направлению воздействия новых условий внешнеэкономической деятельности на региональную экономику 111
3.3 Адаптационные механизмы регулирования социально-экономического развития регионов в условиях интеграции в мировое экономическое пространство 125
Выводы и предложения 148
Список использованных источников
- Особенности взаимодействия и формы партнерских отношений государства и бизнеса на региональном уровне
- Развитие механизмов ГЧП в субъектах Российской Федерации в динамичной внешнеэкономической среде
- Методы оценки региональных последствий углубления интеграции России в глобальное экономическое пространство
- Типологизация субъектов федерации по уровню и направлению воздействия новых условий внешнеэкономической деятельности на региональную экономику
Особенности взаимодействия и формы партнерских отношений государства и бизнеса на региональном уровне
В последние годы в экономике ряда стран, включая Россию, происходят кардинальные изменения, заключающиеся в том, что правительства стран прямому вмешательству государства в экономику все чаще предпочитают различные формы взаимовыгодного сотрудничества с частными бизнес-структурами: передают, продают, либо предоставляют в долговременное пользование находящиеся в государственной собственности и государственном управлении активы, создают предприятия смешенной частно-государственной собственности, осуществляют совместные инвестиционные проекты и др., одновременно осуществляя регулирование и контроль за их деятельностью, разделяя полученную прибыль и неся совместные риски. Такие партнерские отношения разрешают целый ряд противоречий. С одной стороны -предприятия не могут быть полностью приватизированы из-за многосторонней значимости объектов инфраструктуры (экономической, социально-политической, стратегической). А с другой - недостаток бюджетных средств в государственном бюджете сдерживает их простое и расширенное воспроизводство. Взаимодействие бизнеса и государства за рубежом получило название государственно-частное партнерство.
Впервые термин «Государственно-частное партнерство» появился в США и относился к совместному государственному и частному финансированию программ в образовании, позднее в 50-х гг. - к финансированию объектов общественного пользования, а в 60-е гг. стал применяться чаще, обозначая совместные государственно-частные предприятия, занятые модернизацией и перестройкой городов. Дальнейшее свое развитие теория государственно-частного партнерства получила распространение в середине XX века, однако активное ее распространение в практической деятельности пришлось на 80-е гг. прошлого столетия. С этого периода механизм государственно-частного партнерства (ГЧП) стал использоваться множеством стран.
В научной литературе сформировано множество подходов к анализу становления и функционирования ГЧП, однако, до сих пор среди ученых исследователей нет единого мнения о терминологии и об условиях его применения.
Термин «государственно-частное партнерство» является переводом распространенного во всем мире термина «public-private partner ship» (РРР). Однако, в ряде стран используется термин «частно-государственное партнерство» или «публично-частное партнерство». В зарубежных странах часто термин «public-private partner ship» употребляется для форм сотрудничества государственной власти и частного бизнеса. Интерес к инвестиционной составляющей такого сотрудничества появился впервые во время первой постройки канала по концессионному принципу во Франции и датируется 1552 гг. Наиболее активно государственно-частное партнерство в концессионной форме стало использоваться многими зарубежными странами на рубеже XIX - XX вв.
Свое начало теоретическая концепция ГЧП берет от теории X-эффективности, разработанной X. Лейбенстайном1 . X. Лейбенстайн считал, что частные институты или предприятия не могут потерпеть неудачу до тех пор, пока официальная финансовая и денежно-кредитная политика государства направлены на поддержку деятельности данных предприятий. Не эффективность деятельности частных структур проистекает одновременно и из-за чрезмерного вмешательства государства и из-за бюрократизации государственных структур. Отсюда, согласно теории X. Лейбенстайна
Однако, еще Дж. Кейнс одним из первых экономистов считал, что вмешательство государства в инвестиционный процесс необходимо, и что это является основой будущего экономического роста2.
Так А.Я. Рубенштейн и Р.С. Гриберг отмечают, что еще со времён Кейнса инвестиционный процесс в рыночной экономике становится и не перестает быть легитимным объектом государственного вмешательства .
Одно из первых профильных исследований, посвященных ГЧП было осуществлено Институтом государственно-политических исследований в 2001г. В отчете Building better partner ship государственно-частное партнерство было определено как отношения по распределению рисков, основанные на взаимной заинтересованности публичного сектора, с одной стороны, и частного сектора, с другой стороны, нацеленного на достижение согласованного материального результата или на оказание общественно-значимых услуг4.
Схожее определение ГЧП было представлено рабочей группой из Северной Ирландии в 2003 г., где государственно-частное партнерство определяли, как среднесрочные и долгосрочные отношения между публичным и частным сектором, подразумевающем под собой разделение рисков и прибыли, а также применение межотраслевых умений, опыта и финансов для получения запланированных результатов.
Развитие механизмов ГЧП в субъектах Российской Федерации в динамичной внешнеэкономической среде
В Российской Федерации органами исполнительной власти проводится работа по адаптации отраслей экономики к новым условиям членства России в ВТО.
В настоящее время работа федеральных органов исполнительной власти, связанная с ВТО, направлена преимущественно на реализацию ряда конкретных мероприятий, предусмотренных плановыми документами Правительства Российской Федерации в целях адаптации отраслей экономики к условиям членства России в ВТО.
Полнота, своевременность и эффективность реализации указанных ниже плановых документов в значительной степени определяет результаты использования предоставляемых ВТО возможностей для решения стоящих перед Россией долгосрочных задач социально-экономического развития.
Рабочая группа, созданная в период переговорного процесса присоединения России к ВТО провела масштабные ревизии отраслевых уровней внешнеторгового протекционизма и осуществила мероприятия по устранению барьеров для российского экспорта, которые осуществляют Министерство экономического развития с одной стороны в части проведения совместных консультаций с бизнесом, выявляющих его потребности и Советом Федерации в части законотворчества и исполнения принятых законов. Многим секторам российской экономики необходимо в дальнейшем пересмотреть свои стратегические планы по экспертным оценкам.
Для снижения действия негативных последствий от вступления в ВТО необходимо подготовить квалифицированные кадры, владеющие в совершенстве инструментарием ВТО. Это позволило бы не только сгладить влияние негативных последствий вступления в ВТО, но и в наибольшей степени использовать положительные моменты для защиты национальной безопасности страны, а также отечественных производителей. Не смотря на то, что Россия вступила в ВТО с более низким уровнем тарифной защиты, чем у большинства развивающихся стран-членов ВТО, но более высоким, чем у развитых стран-членов ВТО, вступление страны в ВТО на наш взгляд может повлечь за собой возникновение множества рисков. Одним из них является снижение конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей.
В условиях ВТО одним из главных механизмов, позволяющим осуществлять поддержку отечественных товаропроизводителей является ГЧП. ГЧП - наиболее перспективное направление для минимизации рисков в условиях ВТО путем создания, развития и совершенствования новых технологических платформ, появления информационной базы для страхования рисков товаропроизводителей, обеспечения квалифицированными кадрами, обеспечения взаимодействия бизнес структур и сферы образования, создания управляющих компаний для комплексного развития объектов жилищно-коммунального хозяйства, развития социальной и бытовой инфраструктуры.
Ускорение процесса самоорганизации производителей после присоединения к ВТО является важной задачей, не решив которою невозможно будет обеспечить эффективную защиту, как отдельных товаропроизводителей, так и национальной экономики в целом. Обострение конкуренции на российском рынке может быть вызвано увеличившимся количеством импортных товаров.
Именно ГЧП должно выступать в качестве инициатора антидемпинговых и иных защитных мер по отношению к зарубежным конкурентам по нормам ВТО. Разнообразие форм, механизмов и сфер применения государственно-частного партнерства делают его универсальным механизмом для решения целого ряда долгосрочных задач - от создания и развития инфраструктуры до разработки и адаптации новых перспективных технологий и видов высокотехнологичных видов услуг. Наша страна имеет уникальную возможность и большой потенциал для развития многих форм ГЧП, с одной стороны, разработка и нормативно-правовое обеспечение механизмов ГЧП идет не менее интенсивно, чем в зарубежных странах, с другой стороны сложность эффективного развития ГЧП заключается в том, что для его практической реализации необходимо решение ряда важных вопросов. Во-первых, двум сторонам партнерства необходимы ясность в действиях и взаимопонимание - предсказуемость стратегии дальнейшего развития страны. Во-вторых, необходим существенный прогресс в понимании и практической реализации публично-правовых функций государства. Пока российское законодательство не выделяет специально публично-правовых функций и не устанавливает связи между ними и публичной собственностью. Конституция права такова, что публично-правовые функции реализуются либо административно, либо через гражданско-правовые функции. Организовать на такой основе распределение правомочий между сторонами партнерства невозможно. В-третьих, необходимо предоставление государственной поддержки частного сектора. В-четвертых, острая проблема, характерная для современной России это нехватка специалистов и отсутствие практического опыта составления долгосрочных инвестиционных проектов. В государственных органах власти, как правило, отсутствуют методики по составлению договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций. Для обеспечения эффективного функционирования системы государственно-частного партнерства большое значение имеет повышение квалификации государственных и муниципальных служащих.
Методы оценки региональных последствий углубления интеграции России в глобальное экономическое пространство
Механизм государственно-частного партнерства получил широкое распространение не только в странах запада, но и зарекомендовал себя как эффективный метод взаимного сотрудничества государства и бизнеса в нашей стране.
В последние годы все больше субъектов Российской Федерации стремятся на региональном уровне принять закон об участии в государственно-частном партнерстве.
Причинами этого послужила недостаточность федерального законодательства в данной области, а именно: отсутствие необходимых положений о государственно-частном партнерства, недоработки имеющего законодательства, сложная процедура оформления ГЧП. Так, регулирование содержания концессионных соглашений, которое имеет подробный и обязательный характер, не позволяющий сторонам распределять права и обязанности. Данный недостаток существует и в отношении типовых концессионных соглашений, которые также имеют обязательную силу для органов самоуправления.
Действующее федеральное законодательство («О государственных закупках» и «О концессионных соглашениях») регламентирует заключение договора о ГЧП только в установленных пределах, содержит регулирующие нормы, которые содержат препятствия для привлечения частных партнеров. Одно ограничение направлено на упрощение предмета соглашения между частным бизнесом и государством партнером путем разрешения закупки отдельного товара, работы или услуги. Другое - рассчитано на сложные объекты, которые настолько прибыльны либо уникальны и ценны, что обязательно должны оставаться в собственности государства, в то время как частный партнер финансирует их исходя из будущей выручки. Регулирование федеральным законодательством концессионных соглашений не дает право частным структурам на получения льгот и гарантий, которые предоставляются им в других странах.
Однако, на практике между этими двумя ограничениями оказалось большое количество моделей ГЧП, которые остались неназванными в федеральном законодательстве, но при этом в них имеется большая потребность на практике. Это привело к закреплению таких моделей во всех региональных законах и как следствие - привлечению частных инвестиций в область не только строительства, но и образования, здравоохранения.
Например, сегодня в нашей стране, как и странах зарубежья наиболее часто применяется модель партнерства, согласно которой бизнес-партнер берет на себя обязательства по проектированию, строительству и последующему управлению объектом, сохраняя право собственности на объект и возмещая свои затраты за счет сдачи его в аренду государству. В свою очередь, эта модель помогает снизить нагрузку на бюджет и упрощает привлечение финансирования за счет наличия объекта такого соглашения в собственности частного бизнеса.
В итоге, как отмечалось в первой главе работы, отсутствие и недостатки федерального законодательства привели субъекты России к необходимости введения собственного правового регулирования, развития законодательства о ГЧП в субъектах, что в конечном итоге создает больше возможностей для привлечения частных партнеров в экономику региона, развитие ее инфраструктуры49.
Анализ законодательных актов о механизмах ГЧП в регионах показал, что развитие ГЧП в регионах России во многом шло «вопреки» федерального законодательства. В связи с отсутствием регулирования проектов на федеральном уровне, категория ГЧП по-разному и не всегда верно трактуется в региональном законодательстве.
Наибольшее количество региональных законодательных актов, регламентирующих механизмы ГЧП, было принято в 2010-2011 годах более чем в 60 регионах. Однако часть из этих законодательных актов носит декларативный характер. Так, в некоторых законах субъектов закреплены цели и принципы ГЧП, но не содержится регулирования осуществления таких проектов. Часть законов состоит из 6-7 коротких статей (Вологодская и Омская области). Закрепление таких принципов не может привести к достижению указанных в законах целей.
Кроме того, в субъектах Российской Федерации нет понимания ГЧП как механизма, сложившегося в мировой практике. В региональном законодательстве произошло смешение различных форм взаимодействия между государством и бизнесом в понятии ГЧП.
Мы считаем, что включение данных форм в понятие ГЧП с точки зрения общепринятого представления о государственно-частном партнерстве является не точным. Все они, несмотря на то, что действительно являются формой взаимодействия государства и частного бизнеса, не обладают теми отличительными признаками ГЧП, которые сформировались в мировой практике, такие как партнерские отношения между сторонами, распределение рисков, достижение совместных общезначимых целей.
Одна из причин смешения ГЧП с иными механизмами также заключается в том, что субъекты Российской Федерации закрепляют положения в отношении ГЧП в законах о поддержке инвестиционной деятельности.
Рассмотрим, что было достигнуто в Липецкой области в рамках ГЧП. Первый проект, был направлен на модернизацию водопроводно-канализационного хозяйства Липецкой области. Как и в любом другом регионе, данная отрасль имеет высокий износ коммунальных сетей (до 70%), разработана концепция обеспечения питьевой водой населения Липецкой области с привлечением средств частных инвесторов. При этом в регионе разработан, но еще не принят закон «Об участии Липецкой области в ГЧП». По мнению Елены Ромакиной, директора Регионального центра развития ГЧП Липецкой области, это связано с отсутствием практики реализации инвестиционных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства в Липецкой области.
Типологизация субъектов федерации по уровню и направлению воздействия новых условий внешнеэкономической деятельности на региональную экономику
Итак, специфические для региона меры территориальной экономической политики по смягчению негативных последствий вступления в ВТО для Курской области должны быть сосредоточены в следующих видах экономической деятельности: сельское хозяйство, пищевая промышленность, легкая промышленность, машиностроение, связь.
Основные из них - меры по реструктуризации неконкурентоспособных отраслей; меры социальной политики, направленные на процессы межотраслевой миграции рабочей силы из неконкурентоспособных отраслей в отрасли, обладающие потенциалом роста; повышение конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции за счет создания комфортных условий банковского кредитования сельхозтоваропроизводителей на больший период времени и под меньшие проценты; поддержка легкой промышленности, предполагающая реализацию партнерских проектов бизнеса и власти по более эффективному продвижению российской продукции через торговые сети.
Реализация совместных проектов государства и бизнеса в сфере связи не только необходима не территории Курской области для смягчения негативных последствий членства в ВТО для данного вида экономической деятельности, но и может способствовать созданию новых предприятий. Спектр услуг предприятий связи, успешный аутсорсинг которых повышает результативность основного бизнеса, весьма велик. Однако реализация таких проектов требует высокого уровня развития телекоммуникационной инфраструктуры. Развитие почтовой связи требует расширять территориальные масштабы своей деятельности.
Специфические для Курской области меры территориальной экономической политики по усилению положительного эффекта от вступления в ВТО для Курской области должны быть сосредоточены в следующих видах экономической деятельности: оптовая и розничная торговля, черная металлургия, производство электроэнергии, транспорт, химическое и нефтехимическое производство.
Реализуемые в этом направлении меры должны быть в первую очередь направлены на увеличение потенциала не сырьевого экспорта путем снижения барьеров, препятствующих выходу Курских предприятий на зарубежные рынки, принятие мер поддержки экспорта, не запрещенных в рамках ВТО, ускорения развития отраслей на отечественном сырье, с обеспечением его глубокой переработки, создания благоприятных условий для развития новых импортозамещающих производств. Одним из действенных способов поддержки здесь может быть создание экспортной инфраструктуры на принципах частно-государственного партнерства. Проекты ГЧП должны быть сконцентрированы на создании товаропроводящей инфраструктуры, расширении рынков сбыта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, исключении многочисленных посредников в цепи между товаропроизводителями и потребителями.
Развитие транспортной инфраструктуры видится как перспективное направление эффективного партнерства власти и бизнеса. В тех отраслях, где вступление в ВТО будет способствовать росту объема производства и притоку прямых иностранных инвестиций, эффективной стратегией может стать развитие технопарков.
В Курской области, как и в большинстве регионов России, при активном участии губернатора, представителей органов власти, деловых и научных кругов была создана рабочая группа и комиссия по подготовке региона к присоединению России к ВТО (пост. Губернатора Курской области от 29.12.2012 № 511-пг «О создании Рабочей группы по адаптации экономики Курской области к работе в условиях членства России в ВТО»).
Рабочая группа является коллегиальным совещательным органом. В ее состав входят представители региональных и федеральных органов государственной власти, преподаватели высших учебных заведений, представители финансово-кредитных учреждений Курской области, Курской таможни и Курской торгово-промышленной палаты, руководители хозяйствующих субъектов Курской области.
Основными задачами Рабочей группы являются: - координация работы по определению влияния на социально экономическое развитие Курской области вступления страны в ВТО; - выработка предложений по адаптации экономики региона в условиях членства России в ВТО; определение необходимых механизмов реализации органами исполнительной власти региона мероприятий по адаптации экономики области в условиях членства в ВТО; - выработка и доведение рекомендаций до организаций Курской области по адаптации к работе в условиях ВТО; - организация работы по проведению анализа работы отраслей экономики и отдельных организаций с точки зрения их готовности к функционированию в условиях членства России в ВТО, возможного усиления конкуренции со стороны зарубежных производителей и, как следствие, возможных негативных последствий деятельности отраслей и отдельных организаций в условиях усиления конкуренции; - выработка рекомендаций муниципальным органам власти по учету особенностей работы экономики региона в условиях членства России в ВТО. На базе экономических факультетов ВУЗов Курской области разработаны образовательные программы по обучению руководителей и специалистов по проблематике ВТО. Подготовлен план мероприятий по обеспечению устойчивого функционирования экономики Курской области в условиях вступления России в ВТО.
Кроме того, в городе Курске проводится работа по созданию учебного центра подготовки к работе в условиях присоединения России к ВТО. Наибольшую заинтересованность в создании учебного центра подготовки и переподготовки кадров проявили: Юго-Западный государственный университет и Всероссийский заочный финансово-экономический институт (ВЗФЭИ).