Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы использования сбалансированной системы показателей в муниципальном образовании 10
1.1. Сущность, этапы построения и проблемы применения сбалансиро- ванной системы показателей
1.2. Интеграция концепций и методологий стратегического управления .. 20
1.3. Опыт применения сбалансированной системы показателей в муни- ципальном образовании
Глава 2. Методические подходы к формированию системы повышения качества предоставления муниципальных услуг в городском округе 38
2.1. Оценка взаимосвязи функций и услуг и формирование модели рын- я ка муниципальных услуг
2.2. Исследование основных направлений и методов повышения качест- п ва предоставления муниципальных услуг
2.3. Анализ системы предоставления муниципальных услуг в город- й1 ском округе «Город Хабаровск»
Глава 3. Практические приложения сбалансированной системы показателей для повышения качества предоставления муниципальных услуг 94
3.1. Разработка сбалансированной системы показателей для исполни- Q тельного органа местного самоуправления городского округа
3.2. Методические подходы к формированию сбалансированной системы показателей для муниципальных унитарных предприятий
3.3. Разработка сбалансированной системы показателей для оценки эффективности работы муниципальных служащих и оптимизации сие- темы стимулирования их деятельности Заключение 139
Список литературы
- Интеграция концепций и методологий стратегического управления
- Опыт применения сбалансированной системы показателей в муни- ципальном образовании
- Исследование основных направлений и методов повышения качест- п ва предоставления муниципальных услуг
- Методические подходы к формированию сбалансированной системы показателей для муниципальных унитарных предприятий
Интеграция концепций и методологий стратегического управления
Принципиально новой сбалансированную систему показателей назвать нельзя. До этого существовали модели управления по целям (МВО) Питера Дру-кера15; система селективных показателей Юргена Вебера16, система управления на основе показателя EVA.
Стоит отметить, что данные стратегические инструменты, также, как и ССП, являются отражением системного подхода, позволяющего использовать количественные показатели через призму различного рода взаимоотношений (с персоналом, поставщиками, покупателями, государственными и институциональными образованиями), что позволяет получить синергетический эффект при оценке деятельности организаций с учетом их особенностей, применяя анализ взаимоотношений исследуемого объекта с его внешней и внутренней средами.
ССП будет эффективным инструментом только тогда, когда она будет интегрирована в общую систему управления через инструменты стратегического влияния . К таким инструментам относятся стратегическое планирования, бюджетирование, трейдинг.
Для того чтобы ССП не оказалось ненужным и бесполезным набором показателей, она должна коррелироваться с инструментами стратегического управления, и в первую очередь, стратегическим планированием.
Массив аналитической и статистической информации, как продукт планирования, является основой для разработки стратегической карты компании и последующему формированию показателей. сударственных и муниципальных органах власти. Статус обязательности внедрения этого инструмента в повседневную практику управления придал закон РФ «О стратегическом планировании», в котором обеспечена координация стратегических планов государственных и муниципальных органов власти, урегулированы отношения между участниками процесса стратегирования. Основа успешного стратегического планирования - вовлечение в процесс формирования стратегии представителей разных социохозяйственных групп городского сообщества. Только в этом случае стратегический план может стать договором общественного согласия и получить реальные шансы на эффективную практическую реализацию
Думается, что этот импульс обязательно перейдет на уровень организаций, так как на сегодняшний день этот инструмент управления на предприятиях применяется крайне недостаточно. С развитием стратегического управления на уровне предприятий процесс стратегического планирования будет опережать формирование ССП. В настоящий момент эти процессы, как правило, начинаются одновременно. Проводится опрос ведущих сотрудников, формируется отчет, разрабатывается стратегическая карта.
Концепция ССП позволяет сформировать цели компании таким образом, что будут охвачены все направления ее деятельности. Это позволит обеспечить сбалансированную структуру производства. Мониторинг выполнения показателей позволит собрать необходимый объем информации, что даст возможность готовить предложения по актуализации стратегии и стимулировать сотрудников к эффективному стратегическому планированию.
Для формирования бюджетной стратегии развития компании ССП служит основой для структурирования основных параметров модели бюджетирования.
В то же время система бюджетирования формирует финансовую информацию, которую можно трансформировать в целевые значения индикаторов. Гершун А. , Фурсеева М. Интеграция ССП и других систем управления компанией. [Электронный ресурс] / А.
Гершун. - Режим доступа: http://www.antek.ru/index.php/podderzhka/bukhgalterskoe-obsluzhivanie/strategiya-i planirovanie/103-integratsiya-ssp-i-dragikh-sistem-upravleniya-kompaniej Система бюджетирования позволяет осуществить проверку показателей на «чувствительность», то есть выявить факторы, влияющие на выполнение того или иного показателя.
Немаловажное значение ССП играет и при разработке финансового плана компании. Финансовые ресурсы должны распределяться между стратегическими целями, бюджетные назначения должны быть «привязаны» к этим целям.
Бюджетная заявка должна содержать сведения о стратегической цели, на какой показатель это повлияет и как повлияет, ожидаемый конечный результат.
В качестве обратной связи такой подход дает возможность рассчитать необходимый объем финансовых ресурсов для достижения каждой стратегической цели.
Данный подход представляет классическую точку зрения (Каштана и Нортона) на проблему формирования проектного управления.
Альтернативой может выступать подход, при котором система бюджетирования организуется таким образом, что принимаемые бюджетные программы (бюджетные заявки) будут содействовать выполнению не одной, а несколько стратегических целей 19. Тогда достигается системный эффект.
Таким образом удается обеспечить баланс интересов всех структурных подразделений компании 20.
В современных условиях роль интеграции ССП и системы бюджетирования значительно усиливается т.к. все уровни власти переходят на формирование программного бюджета. На практике это означает, что все расходы бюджета публичного органа власти должны быть описаны соответствующей программой развития.
Трейдинг позволяет влиять на составляющие фонда оплаты труда, формировать своеобразную ценность сотрудника.
Трейдинг ликвидирует «уравниловку» в организации системы оплаты труда, вводит справедливое распределение материальных благ в зависимости от конечных результатов труда каждого работника, задает импульс для мотивации персонала к повышению своей квалификации.
Изменение грейда сотрудника необходимо проводить только на основании решения аттестационной комиссии. Причем это изменение может быть как в сторону увеличения, так и в сторону снижения.
Периодичность проведения аттестации, к примеру, в органах местного самоуправления, не реже одного раза в три года.
На рисунке 1.1 представлен системный взгляд на взаимодействие ССП с другими инструментами стратегического управления, которые будучи альтернативными, способствуют ее развитию в горизонтальном измерении за счет накопления новых опционов, а также интеграцию исследуемой модели с механизмами стратегического управления.
Это обеспечивает становление ССП как самостоятельной управленческой концепции. На наш взгляд, только в условиях интеграции ССП в систему стратегического управления можно добиться больших успехов в реализации стратегического видения и миссии.
Опыт применения сбалансированной системы показателей в муни- ципальном образовании
С 2009 года в бюджетное планирование государственных и муниципальных услуг введен новый инструмент - задания по оказанию услуг с целью обеспечения взаимосвязи и сбалансированности объемов и качества услуг с одной сторо-ны, и с объемами финансирования с другой стороны .
Под заданием понимается документ, который устанавливает требования к составу, качеству, объему, содержанию, условиям, порядку и результатам оказания государственных и муниципальных услуг.
Как отмечают специалисты, внедрение заданий на муниципальном уровне оказалось самым сложным и трудным вопросом повышения эффективности бюджетных расходов, ибо они (задания) были призваны увязать предоставление услуг и бюджетные расходы .
В результате, на практике проекты муниципальных заданий стали ядром сформированных и обоснованных бюджетов муниципальных образований. Понятно, что это комплексное решение проблемы повышения качества услуг, поэтому после завершения работы по внедрению муниципальных заданий все субъекты отношений, были подключены к единой информационной системе; был составлен реестр услуг в электронном виде; на каждой услуге сформирована система количественных показателей качества; проведена частичная структуризация затрат по оказанию отдельных видов услуг; определены объемы необходимых финансовых ресурсов, то есть финансовые нормативы; сформированы не только объемы услуг, но разработан проект бюджета муниципального образования.
Таким образом, внедрение новых механизмов повышения эффективности бюджетных расходов на муниципальном уровне предполагает следующий алгоритм. Первоначально определяется ежегодная потребность в услугах физических
Предложения других авторов заключаются в создании системы нормативов финансирования государственных и муниципальных услуг. Переход от бюджетного сметного финансирования содержания учреждения к финансированию оказания услуг означает разработку и использование нормативов финансирования. Эта задача сегодня решается весьма формально и нормативы финансирования рассчитываются исходя из достигнутого объема финансирования. Сказанное сохранит существующее положение неэффективного использования бюджетных средств и еще менее прозрачной делает сферу распределения бюджетных средств246.
Поэтому нормативы должны быть дифференцированными и построены с учетом особенностей участников рынка услуг и с четким определением целей -повышения качества государственных и муниципальных услуг247.
Использование грантов, как финансового инструмента, в рамках существующих форм организации МФЦ и других организаций, обеспечивающих удовлетворение потребности в услугах, сокращает возможности для формирования кон 24 8 курентных отношений на рынке государственных и муниципальных услуг . Поэтому, как отмечалось ранее, создание новых организационных форм - НКО-МФЦ призвано обеспечить приток дополнительных инвестиций в сферу государственных и муниципальных услуг.
Повышение эффективности использования бюджетных расходов возможно на основе применения сбалансированной системы показателей и реализации но Быстрицкая О.Н. Внедрение новых механизмов повышения эффективности бюджетных расходов на муниципальном уровне // Вопросы государственного и муниципального управления. -2011. -№3.-С 38-48. 246 Мониторинг хода реализации Федерального закона от 08. 05. 2010 в части определения субъектами Российской Федерации нормативных затрат, связанных с оказанием государственных услуг / Под ред. Б.Л. Рудника, Н.В. Лисина. М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2013.
Муниципальные программы - это способ увязки по всем необходимым параметрам мероприятий, связанных с удовлетворением потребностей населения с целью повышения уровня и качества жизни .
Структура муниципальных программ включает систему целей, задач, целевые показатели, комплекс мероприятий и ресурсов, механизмов реализации, оценку эффективности и организацию управления.
Программы разрабатываются по различным направлениям и целям. Они могут включать нормативно-правовые преобразования (институциональные программы); формирование благоприятных условий для жизни людей (социальные программы); природоохранные мероприятия (экологические программы); развитие различной инфраструктуры (инфраструктурные программы); развитие и преобразование ЖКХ («жилищная» программа); развитие сотрудничества и партнерства, включая международные связи (межмуниципальные и международные программы).
Одной из важнейших задач муниципальных программ является поддержка малого бизнеса в муниципальных образованиях и развитие различных форм взаимодействия предпринимателей и властей.
Механизмом реализации программ являются финансирование мероприятий за счет бюджетов различного уровня. Предполагается использование государст Ананенко С. А. Повышение эффективности бюджетных расходов с помощью системы сбалансированных целевых показателей // Финансы. - 2004. - № 9. - С. 9-13.
250 Шашина А.С. Муниципальные целевые программы: проблемы разработки и эффективной реализации // Власть и управление на Востоке России. - 2012. - № 1 (58). - С. 16-22. венно-частного партнерства и на муниципальном уровне взаимодействия власти и бизнеса. При этом государственные и муниципальные услуги рассматриваются как форма реализации государственно-частного партнерства или муниципально-частного партнерства251.
Основные проблемы формирования и реализации целевых программ на муниципальном уровне (помимо нехватки средств) состоят в отсутствии единой методологии их построения; в обосновании и отборе проблем муниципальных образований без должной проработки и без проведения социологических и маркетинговых исследований; в несистемной увязке целей и задач программ; в нехватке квалифицированных управленческих кадров; в ориентации руководителей администрации лишь на бюджетные средства и т.д. Сказанное предопределяет низкую эффективность программ и несоответствие полученных результатов заявленным целям.
Поэтому с целью повышения эффективности муниципальных программ, как инструмента удовлетворения потребностей населения, рекомендуют тщательно прорабатывать распределение полномочий соответствующих подразделений ад 9 S9 министрации муниципальных образований (табл.2.4).
Составной частью муниципальных программ и действенной формой поддержки бизнеса, повышения качества услуг, механизмом получения инвестиций является формирование зонтичных структур, в частности муниципального бизнес-инкубатора на основе межмуниципальной кооперации.
Бизнес-инкубатор является важным элементом инфраструктуры поддержки малого бизнеса, это организация, которая создает благоприятные условия для стартового развития малых предприятий .
Исследование основных направлений и методов повышения качест- п ва предоставления муниципальных услуг
Финансово-хозяйственная деятельность учреждений, в отличие от МУП, жестко регламентирована действующим законодательством, финансирование осуществляется через смету (для казенных) или через муниципальные задания (для бюджетных и автономных).
Из таблицы 3.6 мы видим, что в целом только 16 учреждений из 244 существующих (6,5%) возможно к переводу на систему сбалансированных показателей. Задача управления в этом случае ограничивается декомпозицией установленных показателей на более низкий уровень.
Разработка сбалансированной системы показателей для оценки эффективности работы муниципальных служащих и оптимизации системы стимулирования их деятельности Анализ действующей системы мотивации муниципальных служащих администрации г. Хабаровска опирался на соответствующее нормативно-правовое обеспечение, в частности, «Положение о проведении аттестации муниципальных служащих Администрации города Хабаровска» и сущест 124 вующую в системе органов управления систему позитивной и негативной мотивации.
Несмотря на то, что общий объем позитивной мотивации в разы превосходит объем негативной мотивации, можно говорить о наличии равновесия, так как для негативной мотивации характерным является наличие у служащих опасения за стабильность своего положения, связанного с конкретными прецедентами.
На наличие стабильности в аспекте мотивации служащих указывают два основных фактора: изменение количества увольнений по собственному желанию и интенсивность мотивационного взаимодействия между руководителем и подчиненными.
Количество увольнений по собственному желанию отражает степень заинтересованности сотрудников в работе и степень их удовлетворения положительной мотивации. Несмотря на достаточно высокую интенсивность ротации кадров, масштаб ротации не является критическим (не более 10 %) и имеет тенденцию к уменьшению, так в 2010 и 2011 годах показатель был равен 6,8 %, а в 2012 - 7,0 %287.
Говоря об интенсивности мотивационного взаимодействия, необходимо отметить, что оптимальное соотношение поощрения и наказания должно составлять 3:1, то есть хвалить подчиненных следует в несколько раз чаще, чем ругать, а об 285 „ „
Позитивная мотивация: Предоставление льгот на основании трудового стажа, защиту на случаи сокращения
штата или упразднения подразделения, а также наличие гарантий, среди которых условия работы; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные Законом; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию; переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; обязательность получения согласия служащего при переводе на другую должность муниципальной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей. Формы поощрения служащих включают материальное поощрение; награждение почетной грамотой; объявление благодарности; награждение государственными наградами Российской Федерации; премирование; выделение путевок в оздоровительные учреждения (санатории, дома отдыха); выделение дополнительных шести дней к ежегодному отпуску за периодическое выполнение работы за пределами рабочего дня либо участия в текущих образовательных семинарах, также, происходящих за пределами восьмичасового рабочего дня; дополнительные отпускные вознаграждения.
Негативная мотивация: выговор; лишение премии; штраф; возможность увольнения. 287 Аналитические материалы Администрации города Хабаровска за период 2010-2013 гг.
В администрации г. Хабаровска указанное соотношение ниже. Количество муниципальных служащих (процентное отношение), охваченных позитивной мотивацией с 2010 г. до 2012 г. снизилось с 43,0 % до 18,0 %. Уровень негативной мотивации с 2010 по 2012 годы не превысил 2,0 % от численности администрации и не более 5,0 % от количества муниципальных служащих, на которые распространялась позитивная мотивация.289
Полагаем, что обобщающим индикатором состояния системы мотивации может выступать соотношение позитивной и негативной ее подсистем. Его значения в 2010, 2011, 2012 годах составили соответственно - 86,0, 17,7 и 25,7.
По итогам 2012 года совокупный объем позитивной и негативной мотивации был ниже необходимого минимального мотивационного уровня примерно на 45,0 %. Выправление ситуации требует преимущественно увеличения объемов позитивной мотивации в форме благодарственного письма, благодарности мэра города и премирования.
Обобщая итоги анализа действующей системы мотивации муниципальных служащих администрации г. Хабаровска, следует отметить, что существующий сегодня тип отношений характеризуется достаточно интенсивным взаимодействием руководящего состава и рядовых служащих. Основу мотивации составляют преимущественно вознаграждения, а санкции существуют как редкие меры.
Нельзя не отметить и наличие формальной жесткой системы контроля за деятельностью сотрудников, которая обеспечивается, в том числе, работой комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. В значительной степени, деятельность комиссии связана с фактором негативной мотивацией и стимулирует поддержание определенного мотивационного равновесия.
Щербатых Ю.В. «Психология предпринимательства и бизнеса»; http: //www.no-stress.ru/business/motivation.ntml Аналитические материалы Администрации города Хабаровска за период 2010-2013 гг.
Недостатки существующей системы мотивации муниципальных служащих связаны с отсутствием учета ряда факторов мотивации (в частности связанных с вопросами повышения квалификации), а также со слабой политикой по управлению мотивацией, опорой на старые формы стимулирования.
Нереализованным остался и продекларированный принцип создания системы мотивации с использованием результатов деятельности служащих.
Хорошо известно, что мотивация персонала определяется как побуждение сотрудников к достижению целей компании при соблюдении своих интересов290. Поэтому считаем, что материальное поощрение требует значительной доработки на основе объективной оценки результатов труда.
Для синхронизации стимулов позитивной и негативной мотивации необходимым условием адекватного стимулирования является соблюдение следующих требований: назначение премий/штрафов должно сопровождать только самые важные действия; премии/штрафы должны носить показательный характер и быть материально значимы; параметры, влияющие на изменение зарплаты, должны быть очевидны для служащих; модель стимулирования должна быть комплекс -291 НОИ .
Научно-техническая или инновационная составляющая является одним из важнейших сегментов комплекса мотивационных факторов связанных с условиями труда. Необходимым условием является систематическое обновление оборудования, программного обеспечения, консультационных систем, подключение новых интернет-тарифов и т.д.
Изменение формы внутриорганизационной коммуникации муниципальных служащих связано с расширением их функционала через участие во внутренних стажировках292.
Методические подходы к формированию сбалансированной системы показателей для муниципальных унитарных предприятий
В итоге в приведенном расчете показатель «Премия к начислению, кол-во окладов» по матрице показателей принимается равным 1,86.
Считаем, что сочетание различных форм материального и нематериального поощрения является залогом создания сбалансированной системы мотивации обновленного типа, где каждый сотрудник может найти для себя очевидный стимул к интенсификации собственной деятельности и ее качественному улучшению.
Создание системы мониторинга мотивации муниципальных служащих является обязательным условием функционирования системы мотивации на протяжении длительного времени.
Мониторинг - это комплексная система регламентированных периодических наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния мотивации сотрудников с целью выявления тенденций снижения уровня трудовой мотивации, и выработки рекомендаций по их устранению или ослаблению.
На данный момент в администрации г. Хабаровска не существует комплексной системы оценки уровня мотивации служащих. Для создания эффективной системы оценки мотивации служащих необходимо утверждение концепции проведения мониторинга и входящих в него методик, систематическое проведение прикладных исследований мотивации, которые проясняли бы характеристики, качества служащих, их направленность, потребности, а также создание регламентированной системы отчетности, закрепляющей форму отчета и функцию составления данного отчета за определенными служащими. Для реализации функции
Источник: Разработано автором мониторинга, в администрации г. Хабаровска целесообразно возложить функции по подготовке отчетов на руководителей подразделений. Информация из отчетов по мониторингу мотивации в рамках подразделений должна передаваться в управление кадрового обеспечения и в переработанном виде, в форме аналитической записки перенаправляться руководителю администрации г. Хабаровска.
При подготовке отчетов по подразделениям целесообразно использовать форму экспертного опроса, где для определения уровня мотивации будет собираться комиссия данного подразделения (3-6 чел.).
Каждый служащий оценивается каждым членом комиссии по 5-бальной шкале. При анализе результатов из всех служащих подразделения целесообразно выделять категорию лучших - служащие, набравших не менее 20 баллов и не более 5 % от общего числа (могут быть рекомендованы на получение премии, благодарности и повышение), и категорию служащих, набравших менее 16 баллов, но не более 5 % от общего числа. Данные сотрудники могут быть рекомендованы для более интенсивного контроля со стороны руководства.
На наш взгляд, предложенная модель позволяет обеспечить баланс интересов муниципальных служащих и организации в целом и постоянный мониторинг хода реализации стратегического плана по оказанию муниципальных услуг через достижение заданных индикаторов развития.
Таким образом, в ходе исследования автором предложена концептуальная модель управления устойчивым развитием города, которая позволяет создать фундамент для нового интеграционного процесса планирования и распределения ресурсов, увязать стратегию и операционную деятельность, сформировать условия для мотивации и инициативности муниципальных служащих, нацелить их творческие возможности на достижение стратегических целей организации. Основная задача такой модели - обеспечить реальный результат для потребителей муниципальных услуг, для бизнеса и населения; изменить механизм оценки результатов деятельности органов власти, вовлекая в этот процесс именно конечных представителей, получающих муниципальные услуги - бизнес и население. Для этого каждый муниципальный служащий должен знать и понимать стратегию развития города, нести персональную и коллективную ответственность за результаты своей деятельности. Данная модель позволяет местным органам власти управлять стратегией, то есть не только получать информацию о ходе реализации стратегии, но и о жизнеспособности и эффективности самой стратегии, корректировать стратегию.
В результате социологического исследования, мониторинга реализации Стратегического плана, анализа законодательства выстроена система сбалансированных показателей по четырем составляющим стратегической карты администрации города Хабаровска. Стратегия развития города, формализованная в стратегическую карту и систему сбалансированных показателей представляет собой гибкий и относительно несложный индикативный инструмент, позволяющий замерять отрицательные и положительные изменения в городе, управлять своим успехом, управлять устойчивым развитием города.
Предложенная автором концептуальная модель оценки и поощрения муниципальных служащих на базе ключевых показателей эффективности позволяет обеспечить баланс интересов администрации города Хабаровска и работников. В первом случае обеспечивается достижение краткосрочных и долгосрочных целей организации, во втором - мотивация на выполнение должностных обязанностей.