Введение к работе
Актуальность исследования. Формирование рыночной экономики, построение адекватной системы управления народным хозяйством касаются не только сугубо экономических процессов, поскольку в их центре - демократизация хозяйства и общества в целом, поворот экономики к удовлетворению интересов человека. Успех экономической реформы зависит от глубоких преобразований в обществе, в его структуре и политической системе. Недостаточный учет и анализ социальных факторов может привести к резкому обострению общественно-политической ситуации и, в конечном итоге, к торможению или срыву проводимых реформ. Иными словами, экономическая реформа - не самоцель, а средство улучшения жизни людей.
Нынешняя социальная политика во многом унаследовала прежние подходы, основанные на господстве государственной собственности, планово-распределительной системе хозяйствования, государственной опеке над всеми слоями общества. В соединении с уравнительными тенденциями в распределении доходов и расходов при формировании бюджета семей все это приводило к ослаблению трудовой мотивации и порождало социальное иждивенчество, патернализм, коррупцию и теневой рынок. В экономической литературе, научных исследованиях последних лет преобладает односторонний подход к анализу проблем формирования социальной политики. В условиях перехода к рынку чаще заостряется и критикуется одна сторона этого сложного явления - резкое падение уровня жизни населении как в целом по стране, так и в регионах России. Становится очевидным, что монетаристская концепция, взятая на вооружение Правительством России при переходе я рыночной экономике, привела к резкому спаду промышленного производства и эбнищанию значительной чести населения, сокращению объема со-иалыщх услуг, особенно в сфере здравоохранения, образования і культуры.
В течение 1993 года дохода ниже прожиточного минимума одели в отдельные месяцы от 27 до 35$ населения страны, в пер-!ую очередь - это семьи с детьми и пенсионеры, работники бюд-сетннх организаций. В этом же году разрыв в доходах 10$ внсоко-шлачиваемых и 10$ низкооплачиваемых категорий работников до-
- 2 -стиг 26-кратного уровня*. В середине 1992 года он составляя 10-кратннй, а в 1991 году - 5-6-кратный разрыв. При атом уровень заработной платы в бюджетной сфере существенно отстает от оплаты труда в производственных отраслях.
Реализуемая в настоящее время социально-экономическая программа ведет к быстрому разрушению сложившихся форм социальной политики, лишает население привычных для него способов социальной защиты. Пока не освоены ее новые формы и механизмы реализации, а старые разрушены или подорваны, неизбежно будет нарастать социально-психологическая напряженность в обществе. Поэтому проблемы взаимоотношения государственной власти с населением приобретают особую остроту и актуальность, а социальная политика в решающей мере определит судьбу реформ.
Сложность тл неоднозначность проводимых реформ требует выработки новых подходов к формированию и реализации социально; политики с учетом конкретно-исторических условий страны и ее республик, регионов, складывающейся общественно-экономической ситуации. Стратегия и тактика активной социальной политики на различных этапах экономической реформы выступают органической составляющей осуществляемых преобразований.
Характерной чертой переходного периода является противоречие между нарастанием потребностей в социальной защите населения и сужением ресурсных возможностей для их удовлетворения в условиях резкого падения темпов общественного производства. Первостепенное значение поэтому приобретает задача поддержки наименее защищенных групп населения, предотвращения развала непроизводственной сферы, сохранения и восстановления уровня социального обслуживания. В этих условиях социальная стратегия должна быть нацелена не на абсолютное увеличение средств ресурсного обеспечения, а преимущественно на перераспределение имеющихся ресурсов в целях оказания адресной и более дифференцированной помощи наиболее нуждающимся слоям и группам населения. Важнейшее значение приобретает поиск внутренних ресурсов отраслей, опосредующих социальную политику (здравоохранение, образование, культура и др.). Необходима разработка соответствующего правового обеспечения и введения системы минимальных социальных гарантий и нормативов.
Преобразование экономики на основе развития рыночного механизма требует глубокого исследования социальных процессов, порождаемых природой рыночного хозяйства, а также роли государства в регулировании социальных явлений на переходном этапе. При этом важно видеть различия в подходах к решению социальных проблем в странах с разными моделями рыночной экономики. Особый интерес представляет анализ социальной политики в условиях социально-ориентированной рыночной экономики. При їтом не следует сбрасывать со счетов опыт обеспечения социальных гарантий в обществе государственного социализма.
Предъявляемые к рыночной экономике требования высокой »ффективности и социальной ориентированности, с одной стороны, ээаимодополняют друг друга, но, с другой стороны, находятся і определенном противоречии. Если видеть социальную ориенти-юванность в такой структуре экономики, которая прежде всего іаправлена на удовлетворение нужд людей, их платежеспособного іпроса, в которой ликвидированы деформации и перекосы в развитии основных отраслей промышленности и сельского хозяйства, 'о такая социальная ориентация органически сочетается с рыноч-гой экономикой, способствующей широкому развитию конкуренции г предпринимательства. Только эффективное производство, основание на активизации человеческого потенциала и его использовами, создает национальное богатство в таком объеме, который поз-юляет проводить в жизнь принципы социальной справедливости. Іменно средствами социальной политики должна быть решена клеевая задача современного этапа - формирование нового мотива-конного механизма развития экономики.
Его действенность определяется природно-географическими, биографическими, национально-культурными и хозяйственными азличиями регионов России. При этом необходим всесторонний чет федерального, устройства российского государства. В раэви-ие Федерального договора целесообразно создать эффективный оциально-экономический механизм федеративных отношений, вклю-ая регулирование таких процессов, как денежно-кредитная и юджетная политика, отношений собственности, реализацию полно-очий в сфере совместного ведения приоритетных направлений, том числе в области социальной политики. Следует определить
- 4 -перечень социальных норм и гарантий, устанавливаемых Центром, регионами и местными органами управления и источники их финансового обеспечения на каждом из уровней управления. Перенос центра тяжести в финансировании расходов на социальные программы с федерального на региональный уровень - это объективный и закономерный процесс децентрализации социальной политики. Одна иэ предпосылок этого - невозможность разработки унифицированных подходов и рекомендаций к развитию социальной сферы на региональном уровне.
В программе углубления экономических реформ, принятой Правительством в 1993 году, впервые появился специальный раздел - "Региональный аспект реформы". В нем сделана попытка сформулировать основные направления и приоритеты новой региональной экономической и социальной политики. В частности, выделено несколько групп регионов Российской Федерации с точки зрения особенностей их социальных проблем. Прежде всего, это районы нового хозяйственного освоения в зоне Севера с суровыми природно-климатическими условиями. Здесь особого внимания требуют экология, структурная перестройка экономики, а также ареалы проживания малочисленных народов.
Все это требует научного поиска и обоснований системы новых методологических подходов в разработке и реализации активной современной, социальной политики в регионах при переходе к рыночным отношениям.
Степень разработанности проблемы. Проблеме разработки и реализации комплексной социальной политики и ее особенностей на региональном уровне на различных этапах становления рыночной экономики посвящен ряд научных исследований. Особый интерес представляют в рамках исследуемой проблемы труда П.Г.Бунич; А.М.Бабича, Н.А.Волгина, Е.Н.Жильцова, Т.И.Заславской, В.И. Кушлина, Д.Н.Карпухина, Ю.П.Кокина, Л.А.Костина, Л.Э.Кунвльско го, Б.Е.Пенькова, Б.В.Ракитского, Л.С.Ржанициной, В.Т.Рязанова А.Н.Шохина, С.С.Шаталина, Л.И.Якобсона и других ученых и практ ков-экономистов.
Значительный вклад в развитие региональных проблем и мето дологических основ развития экономики Севера внесли Г.А. Агран
- б -
А.Г.Гранберг, Г.Й.Граник, Ю.М.Догаев, Б.Х.Краснопольский, В.П.Логинов, В.Ф.Пузанова, С.В.Сяавин, Б.Ф.Шапалин и другие.
Среди зарубежных авторов весомый вклад в разработку исследуемой проблемы внесли Гзлбрейт Дж.К., Синк Д.Скотт, Коуз Р., Кейнс Дж.М., Ламперт X., Линдсей Д., Скита С., Самуэльсон П., Хансен Э., Харрод Р., Харрис Д., Эклунд К., Энтховен А.С, Эрхард Л. и другие. Вместе с тем многие аспекты регионального социально-экономического развития в теоретическом, методологическом и практическом плане, особенно применительно к условиям становления социально ориентированной рыночной экономики не исследованы. Это отрицательно сказывается на ходе проводимых экономических реформ. В полной «ере это относится и к необходимости выработки новых принципиальных подходов к региональной социальной политике освоения зеверных территорий: формированию механизма социальной защиты, сарантий и льгот для населения Севера; реформированию системы зоциального страхования; использованию минимальных потребитель-зких бюджетов для разработки системы социальной защиты населения в регионах и другие проблемы.
Основной целью диссертационного исследования является разработка научных теоретических основ формирования региональной социальной политики и механизма ее реализации применитель-10 к условиям развития рыночного хозяйства в зоне Российского Зевера, поэтапное введение которой позволит повысить эффективность формирования и использования всех ресурсов в регионе і осуществить структурную перестройку экономики, ее переориентацию на удовлетворение потребностей человека.
Для достижения поставленной цели в исследовании последо-штельно решаются следующие главные задачи:
обосновываются содержание региональной социальной поли-"лки и ее особенности на различных этапах становления рыноч-гой экономики;
выявляются объективные границы действия государственных методов регулирования в данной сфере, специфика соотношения 'ыночннх и государственных форм регулирования с позиций со-;иаяьной справедливости и экономической эффективности;
анализируются зарубежный и отечественный опыт организации системы социальной защиты населения в целях использования ее взаимосвязанных элементов при проведении экономической реформы;
исследуются основные закономерности и особенности социально-экономического развития регионов Севера в условиях становления рыночной экономики;
разрабатываются новые подхода в регулировании рынка труда в Республике Саха (Якутия) на основе структурной перестройки экономики;
теоретически обосновывается механизм определения минимальных потребительских бюджетов для разработки программы социальной защиты населения в регионе;
проводится анализ существующих гарантий и льгот для населения, проживающего в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. На этой основе предлагается новая система социальной защиты северян, которая позволяет повысить конструктивную воспроизводственную роль социальных гарантий, одновременно укрепив при этом мотивационный механизм труда работников;
обобщаются наиболее целесообразные и необходимые в переходный период формы и методы регионального регулирования оплаты труда;
обосновываются основные направления и пути перехода к новой системе социального страхования.
Основным объектом исследования является регион (социо-территориальный комплекс), расположенный в зоне Крайнего Север; выступающий как сложная целостная, пространственно организован ная форма жизнедеятельности населения на основе реализации сво их прав и полномочий, как равноправный субъект Федерации.
В качестве предмета исследования рассматривается система социально-экономических отношений, складывающаяся на федеральном и региональном уровнях управления регионом в процессе прои водства и распределения доходов в условиях становления рыночно системы хозяйствования.
- ? -
Теоретической и методологической основой работы является системный подход к анализу социально-экономических отношений, диалектический метод познания взаимообуславливающих процессов в сфере федерально-региональных отношений и социально-экономической политики. Для решения рассматриваемых в диссертации проблем использованы теоретические труда российских и зарубежных ученых, законодательные акты Федерального Собрания РФ,бывшего Верховного Совета, постановления Правительства Российской Федерации, Республики Саха (Якутия), Указы Президента РФ и Республики Саха (Якутия).
Применялись методы экспертных оценок, математической статистики, экономического и корреляционного анализа, статистических группировок и другие. Широко использован зарубежный опыт !штата Аляска США, Канады, Германии, Швеции) организации систолы социальной защиты населения в условиях становления и функцио-«фования рыночной экономики, а также зарубежный и отечествен-гай опыт хозяйственного освоения северных и арктических территорий.
Информационной базой для анализа явились результаты со-[иологических исследований и материалы Госкомстата РФ и Респуб-(ики Саха (Якутия), в которых диссертант принимал непосредствен-гое участие; итоги исследований соискателя по разработке и внед-іению различных программ социальной защиты населения в регионе, іеханизма регулирования оплаты труда на ряде предприятий рес-[ублики; фактический и статистический материал по различным ре-ионам Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в ледущем:
- определены основные принципы, закономерности новой ре-иональной социальной политики и механизм ее реализации в ус-овиях формирования и развития рыночного хозяйства. Доказано, то формирование нового экономического механизма должно исхо-ить из необходимости единства экономического и социального ас-ектов регионального воспроизводственного процесса при приорите-э социальных задач, что обусловлено двуединой ролью человека, вступающего как главная производительная сила и одновременно
- 8 -потребителем продукции и услуг. - В работе подчеркивается, что сильная социальная политика должна иметь региональную направленность, она должна учитывать конкретные условия социально-экономического, демографического развития и особенности менталитета населения в каждом интересующем нас регионе. С учетом всех факторов современного развития и особенностей перехода к рыночной экономике в регионе определены приоритетные направления социальной политики. При этом должен обеспечиваться баланс интересов трех основных групп населения - наемных работников, предпринимателей и нетрудоспособных граждан;
- в результате исследования на основе обобщения конкрет
ных аналитических материалов показано, что недальновидная по
литика "ускоренного индустриального освоения" Севера, основан
ная на приоритете производственного над социальным, в новых
условиях хозяйствования привела экономику северных территорий
к целому ряду негативных социальных последствий и процессов:
более низкому по сравнению со среднереспубликанским уровню
социальной обеспеченности и защищенности населения Севера;
регрессирующему характеру экономики Севера в районах наиболее
концентрированной и интенсивной добычи минерально-сырьевых
и топливно-энергетических ресурсов; нарушению среды жизнеобеспечения и выживания малочисленных народов Севера; диспропорциям между основным и обеспечивающим производством, темпами эк номического роста и социального развития;
- обоснованы принципиально новые подхода к выработке но
вой региональной социальной и экономической политики государ
ства по развитию Северных территорий: I) переход от модели
индустриального освоения Севера, основанной на ведомственных
интересах, к модели его комплексного устойчивого развития на
базе многосекторной экономики, в центре которой - интересы че
ловека, улучшение среды его обитания; 2) приоритеты государст
венного регулирования процессов адаптации Севера к рыночной
экономике, усиление территориального начала в управлении эти
ми процессами при сочетании общенациональных и региональных ш
тересов; 3) минимизация социальных издержек на основе упоря-
- 9 -дочения процессов миграции, решения проблем демографической напряженности, создания системы социальной поддержки, гарантий и льгот, устойчивого и надежного продовольственного обеспечения населения Севера; 4) государственный подход к созданию благоприятных условий для дальнейшего социально-экономического прогресса коренных и малочисленных народов Севера на основе развития традиционных, исторически сложившихся форм жизнедеятельности;
- определена необходимость перехода к целостной системе
социального и экономического развития, сформированная на базе
многосекторной диверсификации - переход от преимущественно моно
продуктового развития природно-хозяйственных комплексов Севера
к полиструктурному. В целях обеспечения регулирования рынка труда на основе структурной перестройки впервые в республике Саха (Якутия) с участием автора разработаны целевые программы "Кадры Республики Сока (Якутия) до 1995 года и "Программа эффективного использования трудовых ресурсов села в основных отраслях народного хозяйства", согласно которым в республике осуществляются структурные сдвиги на основе комплексного развития алмазо-эбрабатывающей, ювелирной, камнеобрабатывающей и деревообрабатывающей промышленности;
предложен и аргументирован механизм использования минимальных потребительских бюджетов для разработки системы социаль-гой защиты населения с дифференцированным подходом для различите социально-демографических групп населения и с учетом пригодно- климатических условий и особенностей Севера. Это позволит 5олее гибко регулировать уровни доходов населения, не допуская :ущественного их снижения по улусам;
доказана необходимость разработки научно обоснованных годходов и методик определения в новых условиях хозяйствования 'арантий и компенсаций по возмещению дополнительных материаль-гых и физиологических затрат граждан в связи с работой и прожитием в экстремальных природно-климатических условиях Севера. [ри этом необходимо повысить конструктивную воспроизводственную «ль социальных гарантий, одновременно укрепив мотивационный :еханизм, экономическую ответственность работников. Предложено
решение ряда вопросов регулирования трудовых отношений, установления льгот для отдельных категорий населения, социального страхования, семейной политики и пенсионного обеспечения. Разработаны основы Программы социальной защиты малоимущих слоев на селения Республики Саха (Якутия);
в условиях перехода к рынку, усиливающейся инфляции, а также предоставления права предприятиям использовать различные формы и системы заработной платы аргументирована целесообразность регионального регулирования оплаты труда на переходном этапе. С участием диссертанта в республике впервые в Российской Федерации внедрена система, учитывающая как снижение, так и повышение производительности труда при регулировании заработной платы; разработано несколько вариантов повышения , эффективности применения Единой тарифной сетки; доказана целесообразность изменения действующего механизма формирования северных надбавок и районных коэффициентов;
с учетом отечественного и зарубежного опыта разработана новая концепция реформы системы социального страхования в условиях перехода к рыночным отношениям, качественного медицинского обслуживания; формирования льготных пенсионных систем. С учетом данных положений разработан проект Закона Республики Саха (Якутия) "О социальном страховании граждан", который устанавливает правовые, организационные и экономические основы социального страхования на период перехода к рыночной экономике.
Практическая значимость исследования заключается в том, что основные его выводы и результаты доведаны до конкретных программ и рекомендаций, направленных на эффективное регулирование социально-экономического развития региона, способствующи: последовательному, поэтапному переходу региональной экономики і рыночным отношениям, созданию экономических и правовых условий стимулирующих активную трудоспособную часть общества обеспечивать высокопроизводительным трудом свое благополучие - с одной стороны, а с другой, обеспечивающих основные социальные гарантии в области социальной защиты нетрудоспособных и малоимущих слоев населения.
Большинство теоретических положений и практических реко-
- II -
мендаций диссертационного исследования легли в основу принятых Правительством Республики Саха(Якутия) документов, касающихся проблем социальной защиты малоимущих слоев населения, реформы оплаты труда и системы социального страхования, регулирования рынка труда.
При непосредственном участии соискателя разработаны и реализуются 8 целевых программ и более 70 нормативных документов по социальной защите населения, в том числе целевые комплексные программы: "Программа трудозанятости и профессиональной реабилитации инвалидов", "Кадры", "Семья", "Программа эффективного использования трудовых ресурсов села в основных отраслях промышленности, строительства и связи" и другие. Программы разработаны с предварительной глубокой научной пр&работкой совместно с ведущими научно-исследовательскими центрами России и республики, их обоснованием и социальным прогнозированием.
В Республике Саха (Якутия) впервые в Российской Федерации приняты законы "О социальной защите инвалидов", "Об охране труда", "О здравоохранении" и другие. Выносится для обсуждения и принятия парламентом Республики Саха (Якутия) проект Закона "О регулировании оплаты труда в Республике Саха (Якутия)". Он- разрабатывался диссертантом совместно с учеными Российской академии управления (Волгин Н.А., Костин Л.А., Пеньков Б.Е.). Вышеперечисленные документы представляют собой комплексную систему мероприятий по смягчению последствий ускоренного перехода к рыночной экономике.
Внедряется на практике обоснованная в работе рекомендация об использовании минимальных потребительских бюджетов для разработки системы социальной защиты населения и о реализации Закона "О государственных гарантиях для лиц, работающих и пропивающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".
В процессе работы над диссертационным исследованием ряд пето дологических положений и практических предложений, содер-кащихся в нем, были оформлены в виде научных и аналитических злужебных записок в центральные и местные органы управления.
Апробация работы. Результаты проведенного исследования і практические рекомендации отражены в книгах, брошюрах, нор-
- 12 -мативных документах и пругих печатных работах. Полученные научные результаты апробированы автором на международных, российских, республиканских, региональных научно-практических конференциях: "Развитие производительных сил и проблемы внедрения научно-технических достижений в условиях полного хозрасчета" (Москва, 1988); "Ключевые проблемы перестройки: демократизация общественной жизни и радикальные экономические рефорідн" (Москві 1987); "Человек и Север: исторический опыт, современное состояние и перспективы развития" (Якутск, 1992); "Народы Крайнего Севера: языки, культура и будущее" (Якутск, 1993); "Регион Севера: организация оплаты труда в условиях рынка - поиск оптимальных вариантов" (Якутск, 1993). В 1992-1994 гг. автор принимал участие в совещаниях-семинарах заместителей глав правительств и администраций субъектов Федерации по социальным вопросам в том числе по социально-экономическим проблемам развития регионов Севера,и часть его предложений вошли в рекомендации этих совещаний, часть из них отражены в нормативных и программных документах федеральных и республиканских органов власти.
Структура и логика исследования. Структура работы предопределена логикой исследования. Она состоит из введения, двух разделов, восьми глав, заключения, приложений, дополняющих и конкретизирующих теоретические выводы и практические предложения, списка источников и литературы..