Содержание к диссертации
Введение
1 Особенности функционирования жилищно-коммунального хозяйства как составляющей социальной инфраструктуры региональной экономики 12
1.1 Компонентный состав социальной инфраструктуры региона 12
1.2 Сущность и особенности функционирования ЖКХ, как важнейшей составляющей инфраструктуры региона 25
1.3 Системообразующие факторы модернизации жилищно-коммунального хозяйства региона на современном этапе 43
2 Социально-экономические тенденции развития комплекса ЖКХ региона 54
2.1 Предметно-содержательная характеристика процесса развития ЖКХ региона 54
2.2 Анализ процесса развития жилищно-коммунального хозяйства Республики Адыгея 67
2.3 Информационное и трудовое обеспечение процесса функционирования ЖКХ региона как подсистемы социальной инфраструктуры 81
3 Стратегические приоритеты модернизации организационно-экономического механизма комплекса ЖКХ региона на примере Республики Адыгея 96
3.1 Организационно-экономический механизм управления процессом развития жилищно-коммунального хозяйства в регионе 97
3.2 Трехконтурная схема организационно-экономического механизма регионального комплекса ЖКХ 117
3.3 Региональная стратегия модернизации комплекса ЖКХ Республики Адыгея 135
Заключение 150
Список использованных источников 157
- Сущность и особенности функционирования ЖКХ, как важнейшей составляющей инфраструктуры региона
- Системообразующие факторы модернизации жилищно-коммунального хозяйства региона на современном этапе
- Информационное и трудовое обеспечение процесса функционирования ЖКХ региона как подсистемы социальной инфраструктуры
- Трехконтурная схема организационно-экономического механизма регионального комплекса ЖКХ
Сущность и особенности функционирования ЖКХ, как важнейшей составляющей инфраструктуры региона
Как известно, инфраструктура региона является мощным фактором повышения эффективности производства и жизненного уровня населения. Термин «инфраструктура», часто используемый в научной литературе, имеет множество определений, поскольку существует большое количество аспектов как её формирования, так и функционирования. В силу этого, существует и достаточно большое разнообразие её видов и классов. Следовательно, данный вопрос является важным объектом для изучения. Поскольку экономический термин «инфраструктура» происходит от латинских слов infra – «ниже» и structura – «строение», «расположение», то, следуя буквальной логике, инфраструктура представляет собой часть сферы материального производства, способствующая получению конечной продукции. Исследования таких ученых, как Важенин С.Г., Краснопольский Х.Б., Красовский В.П., Новиков А.В., Носов С.С., Руссков Е.Г., Тощенко Ж., Хомелянский Б.Н., Шарипов А.Ю. посвящены проблемам формирования и развития инфраструктуры. Среди зарубежных, следует выделить по данной проблематике научные публикации: Р. Нурке, П. Розенштейна-Родана, У. Ростоу, П. Самуэльсона, А. Хиршмана и др. Прежде чем исследовать классификацию объектов инфраструктуры, необходимо определить сущность данного понятия. В соответствии с мнением Н.А. Ивановой, под инфраструктурой понимается «совокупность отраслей хозяйства, признанных создавать и обеспечивать организационно-экономические, социальные и юридические условия для нормального функционирования экономики и обеспечения качественной жизнедеятельности людей» . Развитие социальной инфраструктуры обусловливается соответствующими изменениями ее функциональных подсистем. Сегодня, по мнения ряда ученых, социальная инфраструктура включает 16 интегрированных отраслей и более 50 подотраслей . Критерием классификации отраслей социальной инфраструктуры выступает функциональное назначение реализуемых услуг в целях реализации общественных и личных потребностей. В научной литературе по причине сложности социальной инфраструктуры как объекта исследования имеет место большое разнообразие её классификаций по различным признакам и критериям. Очевидно, что данное многообразие объясняется существованием различных концептуальных целей исследователей.
В связи с широким разнообразием социальной инфраструктуры (очень большим количеством элементов) оценка её состояния достаточно затруднена. Уровень развития социальной инфраструктуры региона определяется индикаторами, представленными на рисунке
Объекты социальной инфраструктуры формируют функциональные блоки: дошкольные образовательные учреждения, учреждения начального школьного образования, наука, здравоохранение, спорт, туризм и прочее. Как сложная система социальная инфраструктура многофункциональна. Группировка элементов социальной инфраструктуры возможна в соответствии с уровнями организации общества. Выделяется социальная инфраструктура страны, региона, города, района, предприятия. Следует отметить, что социальная инфраструктура еще недостаточно изучена, поскольку сегодня недостаточно изучены и остаются такие нерешенные проблемы, как причины и масштаб различий в уровне обеспеченности регионов России объектами социальной инфраструктуры. Сегодня уровень и качество жизни населения разных российских регионов, а также городских и сельских жителей существенно отличаются. Социальная инфраструктура большинства сельских территорий и малых городов слабо развита.
Такие обстоятельства вызывают необходимость обозначить стратегическими задачами: сокращение дифференциации уровня и качества жизни на территории России; минимизация различий в степени развитости социальной инфраструктуры с учетом многообразия региональных и национальных укладов жизни. Перспективы для преобразования социальной инфраструктуры заложены в Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
В экономической науке до перестроечного периода существовал взгляд о достаточности подразделения инфраструктуры на производственную и социальную, и переход к рыночной экономике, необратимо изменивший внешнюю среду, обусловил многообразие мнений о делении инфраструктуры на виды. Наибольшее распространение получила отраслевая классификация инфраструктуры по ее функциональному признаку, в которой выделены производственная и другие её виды (социальная, финансовая, информационная, административная и т.д.).
Такие исследователи, как Х.Б. Краснопольский, А.Ю. Чиханчин, С.В. Мирошниченко в своих работах предлагают отдельно рассматривать группу «производственно-социальная инфраструктура», поскольку повышение уровня жизни населения непосредственно влияет и на производственный потенциал. Проанализировав различные подходы к классификации инфраструктуры и ее функций, предлагается систематизировать виды социальной инфраструктуры в соответствии с их функциональным назначением (рис. 2). В предложенной классификации предлагается рассмотрение отдельных видов социальной инфраструктуры в зависимости от их функциональной принадлежности (производственной, административной или социальной). В свою очередь, данные функциональные сферы представлены множеством объектов, обеспечивающих реализацию основных функций инфраструктуры. Так, производственная функция социальной инфраструктуры реализуется посредством деятельности производственных предприятий, а также предприятий, генерирующих тепло-, энерго-, и газоресурсы, логистическое хозяйство и пр. Административная функциональная компонента включает территориальные органы власти.
Системообразующие факторы модернизации жилищно-коммунального хозяйства региона на современном этапе
В предыдущем параграфе исследования ЖКХ определена как сложная самоорганизующаяся система, обладающая целым рядом специфических свойств, проявляющихся в различных сферах его функционирования: жилищном хозяйстве, ресурсообеспечении, благоустройстве, бытовом обслуживании населения и т.д. С позиции системного подхода региональное жилищно-коммунальное хозяйство предлагается рассматривать как сложную многокомпонентную систему, эффективность которой определяется результатами действия системообразующих факторов. Их идентификация очень важна, так как они оказывают непосредственное влияние на эффективность функционирования всех составляющих системы ЖКХ и служат определяющим механизмом обеспечения высокого уровня качества услуг, предоставляемых населению. Для управления данной системой необходимо выявить и систематизировать ряд средств и инструментов. В научной литературе под системообразующим фактором понимается явление, позволяющее обретать системность объектам или явлениям, а так - же это средство управления, обеспечивающее эффективное функционирование любой системы. В сфере жилищно-коммунального хозяйства множество системообразующих факторов служит инструментом, способствующим реализации функции удовлетворения нужд населения в услугах ЖКХ. В данном контексте ключевым системообразующим фактором выступает системная цель. Именно ради достижения данной цели все элементы системы объединяются и функционируют. Целевое множество отдельно взятой подсистемы обладает уникальными особенностями, а также принято считать, что в подсистеме целевые множества должны быть взаимосогласованы. Это в теории, а на практике это условие практически невыполнимо. Цели объектов ЖКХ разнятся, например, население желает снижения платы за ЖКУ, в то же время управляющие компании, предприятия теплосетей и др. заинтересованы в ее повышении. Поэтому стоимость оказания услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства разнонаправлена. По мнению некоторых исследователей, стоимость услуг ЖКХ определяется в основном политическими факторами. Зачастую его устанавливают муниципальные власти, учитывая затраты на их производство и величину минимальной рентабельности. Это приводит к тому, что субъектам хозяйствования не выгодно показывать прибыль, у них отсутствуют стимулы к снижению затрат в будущих периодах .
Свойства, присущие системообразующим факторам, обусловливают структурно-функциональную целостность и обеспечивают реализацию системных целей. Основными из них являются свойства: - взаимосвязанности, обеспечивающие процессы формирования структурной достаточности и целевого функционирования комплекса жилищно-коммунального хозяйства региона при условии наличия и действенности различных его компонентов; - обеспечения равновесия системы ЖКХ при изменении режима функционирования каких-либо других ее элементов; - сетевого характера функционирования системы ЖКХ. Массив системообразующих факторов ЖКХ разделяется на внешний и внутренний. Внешние факторы (правовые институты, система налогообложения, ресурсы региона, уровень инфляции и пр.) проявляются на всех уровнях системы. Они действуют непосредственно в процессах формирования внешней среды функционирования системы ЖКХ региона. В отличие от внешних, внутренние факторы проявляются и воздействуют непосредственно на процессы функционирования системных элементов ЖКХ и их объединения. В диссертации приведена характеристика системообразующих факторов модернизации ЖКХ региона, при этом факторы агрегированы в девять групп, при этом каждая представлена множеством внутренних и внешних факторов (Приложение 2).
Следует признать, что на современном этапе, учитывая большой объем требуемых инвестиций, невозможно модернизировать ЖКХ только за счет государства. К тому же, правовые институты, в частности жилищный кодекс, ограничивают роль государства в процессах функционирования и развития ЖКХ. В значительной мере ответственность за системную результативность комплекса ЖКХ ложится на местные органы управления, которые, как правило, не располагают в полной мере финансовыми и другими ресурсами для обеспечения его работы. В современных условиях население и хозяйствующие объекты в полном объеме финансируют не только жилищно-коммунальные услуги, но и покрывают по большей части, потери энергоресурсов и поддерживают соответствующий уровень технического состояния элементов ЖКХ.
Комплекс ЖКХ региона представляет собой не только как таковые субъекты хозяйствования (тепло-, водо- и газоснабжающие предприятия), но и разветвленные сети внешних и внутренних коммуникаций. Понятно, что значимую роль в процессе жизнеобеспечения и муниципальных образований, и населения играют магистральные трубопроводы. Представляется, что определенная ответственность в поддержании их в нормальном техническом состоянии должна быть закреплена за местными органами власти. Такая же ответственность касается и процессов модернизации. Конечно, эта ответственность должна подкрепляться соответствующими финансовыми ресурсами, которые не могут быть сформированы без участия регионального бюджета. Частный бизнес, в ведении которого оказалось большинство объектов ЖКХ, априори не способен в полной мере нести ответственность за нормальное жизнеобеспечение населения муниципальных образований. Нереально рассчитывать, что бизнес за свой счет начнет спасать ЖКХ при сложившейся институциональной инфраструктуре. Все множество представленных факторов может быть разделено по признаку возможности управления ЖКХ региона через их изменения, т.е. на управляемые и неуправляемые факторы. В таблице 7 представлена матрица их факторной взаимозависимости. Данное матричное представление позволяет использовать достаточно обширный аналитический инструментарий анализа факторного множества и сформировать сценарные варианты модернизации регионального ЖКХ. В частности, может быть использован аппарат когнитивного моделирования .
Информационное и трудовое обеспечение процесса функционирования ЖКХ региона как подсистемы социальной инфраструктуры
Практика показывает, что механизмы функционирования элементов комплекса ЖКХ не определены и, как следствие, отсутствуют и способы их взаимодействий между собой, имеются значительные несоответствия принципам научного управления. Проанализировав систему организации управления хозяйством, можно сделать вывод об отсутствии возможности оплачивать населением расходы по эксплуатации и содержанию жилья в полном объеме. Поэтому назрела потребность в создании дополнительных источников финансирования (федеральный фонд содействия реформированию ЖКХ, муниципальные унитарные предприятия по управлению городским жилищно-коммунальным хозяйством, ТСЖ, управляющие организации и др.). Суть деятельности этих организации состоит в сборе средств у населения, но возникает проблема - отсутствие системы контроля за расходованием собранных средств, поэтому разработка такой системы вопрос более чем актуальный.
В механизме развития жилищно-коммунального хозяйства предполагается использование рыночных рычагов, обеспечивающих его безубыточность. Им должны быть присущи такие черты, как: - конкуренция; - наличие различных форм собственности; - сочетание рыночных механизмов и государственного регулирования. В процессе формирования жилищно-коммунальных услуг необходимо учитывать ряд свойственных данной сфере особенностей (законодательно-правовые, организационно-управленческие, экономические, финансовые и информационные особенности). В сфере управления организационно- экономическим механизмом можно выделить две подсистемы: - институционально-правовая база государственного регулирования рынка жилищно-коммунальных услуг; - экономические отношения организаций - участников. Систему совершенствования организационно-экономического механизма необходимо основывать на степени удовлетворенности интересов потребителей и использовании экономических стимулов, которые позволят повысить качество предоставляемых населению услуг. Необходимо сделать упор на привлечение различных источников финансирования (частный капитал и средства населения), развивать правовую основу и систему информационного обеспечения, модернизировать тарифную систему и систему предоставления услуг ЖКХ.
Для развития организационного механизма необходимо совершенствовать сферу управления и организационную структуру, уделять особое внимание квалификации персонала.
В качестве принципов организационно-экономического механизма управления комплексом ЖКХ можно выделить следующие: - принцип системности, основанный на использовании методологии системного подхода; - принцип иерархичности. Его суть состоит в выделении уровней и разделении системы на отдельные элементы и подсистемы; - принцип инновационности развития, предполагающий создание и реализацию конкурентоспособного технологического преимущества, обладающего новизной и ориентированного на нового потребителя; - принцип баланса интересов всех задействованных сторон: государства, поставщиков и потребителей, подразумевающий максимизацию прибыли посредством внедрения инноваций; - принцип инвестиционной привлекательности для частных инвесторов, предполагающий совершенствование нормативных правовых актов и нормативно-технической документации, создающих правовую и институциональную базу для функционирования отрасли на рыночных принципах; - принцип прозрачности, предполагающий доступность информации о расходах средств для потребителей, при помощи создания единой информационной системы. На современном этапе в практике хозяйствования существуют различные механизмы регулирования и управления, которые можно разделить на две группы: централизованные и децентрализованные. Централизованный механизм управления предполагает использование экономических, правовых, организационных и распорядительных рычагов регулирования, а также осуществляется на местном уровне власти. Децентрализованное управление осуществляется рынком. Централизованный механизм управления включает директивный (административный) и индикативный. Административный метод основан на директивном плане, который охватывает все виды деятельности. При наличии жесткой государственной власти данный механизм считается очень эффективным.
Индикативный подход основан на интересе населения (потребителей) и производителей. Он регулируется органами местного управления и государством. Данный механизм хорошо сочетается с механизмом рыночной саморегуляции и требует наличия высокого профессионализма и сильного государства.
В организационно-экономическом механизме процессом управления развития комплексом ЖКХ региона автор выделяет следующие основные подсистемы: - экономическую; - организационную; - информационную.
На современном этапе уделяется особое внимание и придается большое значение развитию информационной системы. Согласно поручению Председателя Правительства РФ от 20 октября 2011 года предприняты действия по разработке «Государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства (ГИС ЖКХ)». Внедрение данной системы открывает большие возможности и, в первую очередь, является мощным рычагом для повышения конкуренции и эффективности системы управления в секторе ЖКХ. С внедрением такой системы появляется необходимость в повышении интереса пользователей к данной системе и создания специальных механизмов его стимулирования. Единая информационная система в тандеме с порталом государственных услуг должна базироваться на принципах экономической мотивации. Предполагается оплата услуг населением только при предоставлении управляющей компанией информации о начислениях и обосновании произведенных расчетов. Для усиления эффективности организационно-экономического механизма необходимо использование ряда инструментов, таких как внедрение управляющими компаниями мероприятий по улучшению качества услуг ЖКХ, экономия ресурсов со стороны населения. Факторами, стимулирующими к применению в такой ситуации, могут выступить снижение налогового бремени предприятиям, предоставляющим жилищно-коммунальные услуги, дальнейшее развитие фонда содействия реформированию ЖКХ и т.п.
При использовании стимулирующих факторов необходимо изучить, проанализировать и использовать как зарубежный опыт, так и опыт различных регионов. Интерес вызывает, например, опыт по возмещению затрат на приобретение энергосберегающего оборудования, стимулирование мер, предоставляемых собственникам квартир, при осуществлении капитального ремонта с заменой коммуникаций. Заслуживает внимания опыт Германии, где созданы специальные государственные банки, предоставляющие льготные кредиты под конкретные адресные программы, направленные на развитие жилищно-коммунальной сферы, в том числе за счет экономии ресурсов.
Трехконтурная схема организационно-экономического механизма регионального комплекса ЖКХ
Предложенный автором алгоритм анализа вариантов структуры управляющих воздействий в ЖКХ региона позволяет исследовать альтернативы управляющих стратегий в зависимости от изменения целевых параметров развития отраслей.
Различные (сценарные) варианты структуры управляющих воздействий организационно-экономического механизма ЖКХ могут быть заданы целевой ориентацией процесса управления. В частности, в настоящей работе исследовались следующие структурные варианты управляющих воздействий: инерционное управление; управление институциональной сферой; управление технологической сферой; управление экономической сферой; управление социальной сферой.
И предложены следующие варианты управляющих воздействий в организационно-экономическом механизме: инерционная структура воздействий; расширения и усиления воздействий на институциональные условия функционирования ЖКХ, на технологическую модернизацию совершенствования экономического механизма стимулирования ЖКХ, развитие отношений в социальной сфере.
В качестве стратегического сценария выделяется вариант управляющих воздействий в зависимости от целевой направленности управления развитием регионального комплекса ЖКХ. Например, технологический вариант предполагает, что основные усилия и ресурсы в процессе развития ЖКХ сосредотачиваются на изменениях в данной сфере. Поскольку состояния других компонентов ЖКХ связаны функциональными зависимостями с технологической сферой, то состояния других сфер также будут изменяться.
Результаты моделирования стратегических траекторий развития регионального комплекса ЖКХ позволяют сделать вывод о наличии сильной инерционности данного процесса. Даже при 10% динамике значения целей в стратегических вариантах управления общие тренды функционирования ЖКХ не меняют своего характера (рис. 17). Изменение траектории развития ЖКХ региона будут происходить при изменении интегрального индикатора состояния технологической сферы на 20-30%.
Результаты моделирования траекторий развития ЖКХ Республики Адыгея при различных вариантах структуры управляющих воздействий в организационно-экономическом механизме функционирования ЖКХ региона Очевидно, что в данном случае показатели развития технологической сферы являются целевыми для всего ЖКХ, а значения показателей, характеризующие процессы развития других сфер, изменяются в соответствии с установленными регрессионными зависимостями.
Для эффективного функционирования организационно-экономического механизма ЖКХ необходим комплекс инструментов, которые способствуют повышению эффективности управления жилищно-коммунальной сферой. Комплекс инструментов совершенствования организационно-экономического механизма ЖКХ региона в теоретическом и практическом отношениях должен основываться на разработанных и принятых целевых программах развития отраслей ЖКХ региона. Такие инструменты должны способствовать повышению эффективности ЖКХ региона и обеспечивать достижение целевых значений показателей, отражающих стратегию развития региона.
Для успешной модернизации сферы ЖКХ необходима разработка и реализация адекватной политики на всех уровнях регионального управления. Такая политика должна быть направлена на решение ряда приоритетных задач, нацеленных на модернизацию экономики ЖКХ. В числе таких задач следует выделить следующие.
1. Постепенное снижение, а в последующем и полное прекращение бюджетного дотирования предприятий ЖКХ. Повышение эффективности расходования бюджетных средств в сфере ЖКХ может заключаться в замене бюджетных дотаций предприятий на инвестиционные программы, направленные на развитие и модернизацию жилищного фонда и финансируемые бюджетом (капитальные ремонты жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры). Данный подход способствует снижению роста тарифов и обеспечению контроля за целевым использованием денежных средств.
2. Реструктуризация и ликвидация задолженности предприятий ЖКХ. Причинами долгов предприятий ЖКХ являются: - бюджетные неплатежи за предоставлением дотаций, субсидий и льгот; - несбалансированная тарифная политика в связи с неизменностью тарифов ЖКУ.
3. Создание эффективной системы тарифного регулирования. Проблемы, связанные с тарифами и договорами, могут быть решены с помощью нормативно-правового регулирования. Политика искусственного сдерживания роста тарифного регулирования является абсолютно бесперспективной, т.к. совершенно не способствует снижению нерациональных затрат и является причиной неэффективности институциональных преобразований.
4. Создание правовой среды для эффективного взаимодействия власти и бизнеса в ЖКХ, развития предпринимательства. Решением данной проблемы должно стать партнерское взаимодействие власти и бизнеса. Власть осуществляет функцию гарантии надежности и доступности услуг ЖКХ, а бизнес – повышение эффективности их производства и потребления. Данный подход сделает наиболее привлекательной сферу ЖКХ для инвесторов. Наиболее предпочтительным вариантом является передача частному бизнесу управления и коммерческих рисков сферы ЖКХ, а инфраструктурные объекты оставить в муниципальной собственности. Данный подход сделает наиболее привлекательной сферу ЖКХ для инвесторов.
Если инфраструктурные объекты ЖКХ находятся в муниципальной собственности, то органы местного самоуправления несут ответственность за жизнеобеспечение населенных пунктов. Наиболее предпочтительным вариантом является передача частному бизнесу управления и коммерческих рисков сферы ЖКХ, а инфраструктурные объекты оставить в муниципальной собственности.
Развитие бизнеса по управлению жилищным фондом на основе пообъектного управления зданиями и рационального ресурсопотребления. Возникает потребность в высококвалифицированных специалистов по управлению многоквартирными домами.
Формирование экономической мотивации к ресурсосбережению в сфере ЖКХ. Для решения этой задачи необходимо формирование нормативной договорной базы по распределению обязанностей и компетенций в сфере регулирования ресурсопотоков между органами местного самоуправления и структурами частного бизнеса.