Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Предпосылки развития теории таможенного администрирования: состояние и проблемы 25
1.1. Историография формирования института таможенного администрирования в системе управления 26
1.2. Анализ современных условий развития таможенного администрирования 40
1.3. Оценка действующей таможенной системы в контексте новых условий развития 58
1.4. Анализ тенденций развития таможенного администрирования за рубежом 77
1.5. Повышение роли общественных институтов в решении проблем таможенного администрирования 90
Выводы по главе 1. Постановка проблемы исследования 103
Глава 2. Развитие теории таможенного администрирования на основе сервисно-ориентированного подхода 107
2.1. Существующие ограничения традиционной теории таможенного администрирования 109
2.2. Авторская трактовка развития теоретических основ таможенного администрирования 144
2.3. Концепция сервисно-ориентированного подхода как ключевой инструмент в развитии теории 153
2.4. Законы и закономерности таможенного администрирования 166
2.5. Категориально-понятийный аппарат теории сервисно ориентированного таможенного администрирования 178
Выводы по главе 2 198
Глава 3. Методологические основы сервисно-ориентированного таможенного администрирования 204
3.1. Анализ факторов и тенденций эволюции методологии административного управления 205
3.2. Традиционные методологические подходы в системе государственного администрирования и их ограничения 225
3.3. Инновационные изменения в методологии государственного администрирования 247
3.4. Обоснование необходимости развития методологии таможенного администрирования на принципах сервисно ориентированного подхода 265
3.5. Базовые положения и направления развития методологии сервисно-ориентированного таможенного администрирования 277
Выводы по главе 3 287
Глава 4. Развитие методического инструментария таможенного администрирования в целях реализации сервисно ориентированного подхода 291
4.1. Анализ существующего научно-методического аппарата сервисно-ориентированного таможенного администрирования 292
4.2. Интегративная модель развития таможенного администрирования на принципах сервисно-ориентированного подхода 314
4.3. Коммуникативная модель сервисно-ориентированного таможенного администрирования 337
4.4. Организационный механизм развития таможенного администрирования 354
4.5. Методика комплексной оценки таможенного администрирования на принципах сервисно-ориентированного подхода 377
Выводы по главе 4 400
Глава 5. Методические рекомендации по развитию сервисно ориентированного таможенного администрирования 405
5.1. Рекомендации по реализации сервисно-ориентированного администрирования в условиях цифровой трансформации таможни 405
5.2. Практические рекомендации по повышению эффективности и качества таможенных услуг в центрах электронного декларирования 420
5.3. Дорожная карта развития таможенного администрирования и механизм ее реализации 441
5.4. Комплексная оценка эффектов от реализации дорожной карты 452
5.5. Предложения по направлениям дальнейших исследований теории и методологии таможенного администрирования 477
Выводы по главе 5 484
Заключение 487
Список литературы 495
Приложения 528
- Историография формирования института таможенного администрирования в системе управления
- Анализ факторов и тенденций эволюции методологии административного управления
- Организационный механизм развития таможенного администрирования
- Предложения по направлениям дальнейших исследований теории и методологии таможенного администрирования
Историография формирования института таможенного администрирования в системе управления
В настоящее время таможенные органы Российской Федерации находятся на этапе завершения цикла развития до 2020 года и создают стратегические планы и цели на следующее десятилетие. Создание таких планов осуществляется поэтапно, с учетом влияния разноплановой и многоуровневой системы факторов – концептуальных, организационных, технологических, реализация осуществляется на международном и национальном уровнях.
Историография формирования таможенного администрирования в РФ позволяет определить наиболее существенные преобразования института, оценить исходную позицию и потребности в дальнейших преобразованиях, вскрыть проблемы научного и прикладного характера, препятствующие целенаправленным системным изменениям в области таможенного дела.
Руководитель Федеральной таможенной службы (далее – ФТС России) В.И. Булавин в своем докладе к заседанию Коллегии ФТС России3 выделил основные направления, цели и задачи, стоявшие перед таможенной службой до 2020 года. Важнейшим целевым ориентиром на обозначенный период, по мнению руководителя, стало «усовершенствование процессов, обеспечивающих простоту и удобство для бизнеса, а также эффективность и безопасность для государства».
Следование в данном направлении подразумевало необходимость дальнейших преобразований в таможенной системе и соблюдения таможенными органами ключевых универсальных требований, сформулированных в Концепции административной реформы в 2006 году4 и характерных для развития любого института в системе государственного управления. В их числе:
– ориентация на клиента и его запросы (государство – «производитель услуг», общество – «потребитель услуг»);
– наличие механизма обратной связи с гражданами;
– предоставление государственных услуг в удобном для клиента виде (в том числе формирование механизма «единого окна»);
– баланс соблюдения интересов бизнеса при должном уровне обеспечения безопасности государства.
Предполагалось, что в результате таких изменений, должна сформироваться модель управления, ориентированная на реализацию государственных функций и услуг. Впервые в рамках формирования новой модели расширился круг субъектов, отношения между которыми стали рассматриваться как потенциальные ресурсы для совершенствования системы государственного управления. К таким субъектам отнесены государство, общество, бизнес.
Для реализации данной модели был проведен ряд изменений, затронувших структурную и функциональную составляющие системы государственного управления.
Административная реформа, ставшая исходным инструментом смены подходов и моделей управления, была проведена в несколько этапов.
Развитие таможенного института в системе государственного управления всегда осуществлялось с опорой на универсальные международные требования и с учетом специфики, определяемой особенностями и содержанием таможенного дела на каждом из этапов.
Первый этап развития системы государственного управления предусматривал создание рабочей группы под управлением руководителя президентской администрации, осуществляющей разработку проекта программы государственного администрирования.
На втором этапе происходят процессы первичного позиционирования сферы государственных услуг как конечных выходов государственных функций, а особенностью этапа становится определение границ функционирования сферы услуг в государственном секторе производства, определяемых ограниченными ресурсами государства – прежде всего финансовыми, информационными, административными. Третий этап – проведение институциональных реформ. Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ Президента № 314) утверждена новая структура ФОИВ, включающая:
– федеральные министерства (формируют государственную политику в сфере государственного управления);
– федеральные службы (находятся в подчинении министерств и выполняют контрольно-надзорные функции);
– федеральные агентства (управляют имуществом и оказывают государственные услуги).
На данном этапе на основании Указа № 314 и письма ФТС России от 14.09.2004 № 02-128/413 «О преобразовании ГТК России в ФТС России» Государственный таможенный комитет Российской Федерации преобразуется в Федеральную таможенную службу (ФТС России). В рамках данной фазы преобладает бюрократическая концепция управления, отражающая доминирование интересов государства над интересами гражданского общества.
Четвертый этап – период установления принципов административной реформы и закрепление 477 типовых регламентов предоставления услуг (функций) ФОИВ.
Ориентация на новые цели административной реформы – «обеспечение роста качества и доступности государственных услуг, установление ограничений на вмешательство государства в предпринимательскую деятельность, обеспечение роста эффективности органов государственного управления федерального уровня исполнительного характера»5 – впервые установила новый подход к деятельности государства, названный ранее в зарубежных странах – сервисным.
Впервые вводится термин «государственная услуга» – «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги»6.
На данном этапе на ведомственном уровне приказом ФТС России от 22.04.2011 № 845 «Об утверждении Порядка совершения таможенных операций при таможенном декларировании в электронной форме товаров, находящихся в регионе деятельности таможенного органа, отличного от места их декларирования» вводится технология удаленного выпуска товаров, позволяющая участнику ВЭД подавать электронную декларацию на товары на внутренний таможенный пост, а товар хранить на приграничном складе временного хранения, где и осуществляется фактический контроль.
Анализ факторов и тенденций эволюции методологии административного управления
Проведенные выше исследования доказывают, что таможенное администрирование – это специфический институт, деятельность которого осуществляется в условиях особенностей современного рынка. В связи с этим методология таможенного администрирования должна формироваться на базе методологий государственного управления, экономической теории, общего и специального менеджмента и маркетинга и адаптироваться под специфику отношений, возникающих в таможенной сфере и сфере внешнеэкономической деятельности в процессе таможенного администрирования.
Центром особого внимания в таких условиях становятся организационно-экономические и управленческие отношения в социально-экономических системах, где термин государственное управление рассматривается не с позиции правоведов и юристов, а с позиции управления как регулирующей и координирующей деятельности государственных организаций в рамках принятия управленческих решений.
Определяя такую особенность таможенного администрирования, при разработке методологии необходимо подходить комплексно, учитывая не только организационно-управленческую составляющую, но и экономическую, определяющую условия формирования рыночных норм для социально-экономических систем в целом, в частности, а также политический фактор – влияние наднациональных институтов, рамочно определяющих принципы деятельности таможенных администраций.
Комплексный подход к разработке методологии таможенного администрирования позволяет учитывать как экономические законы и закономерности, так и управленческие – принципы организации управленческой деятельности и управления организацией.
В диссертационном исследовании в качестве базовой дефиниции – методология. Анализ научных работ в области теории и методологии науки позволяет под методологией понимать:
– совокупность познавательных средств, методов и приемов, используемых в какой-либо науке;
– область знания, изучающую средства, предпосылки и принципы организации познавательной и практически преобразующей деятельности.
Следовательно, методология науки представляет собой систему принципов, методов и средств, направленных на познание ее предмета. Если теория науки представляет собой результат процесса познания, то методология является способом достижения этого знания и направляющим началом исследовательской деятельности.
Данное представление методологии будет использоваться в качестве базового для формулирования определения термина «методологии таможенного администрирования на принципах сервисно-ориентированного подхода».
Под методологией сервисно-ориентированного таможенного администрирования предлагается понимать систему традиционных и инновационных научных подходов к решению теоретических и прикладных проблем, определяющих создание и развитие системы администрирования в сфере таможенных услуг. Разрабатываемая методология объединяет принципы, подходы и методы управления, сформированные на основе закономерностей и законов экономики и управления с учетом факторов и тенденций развития таможенных институтов.
Предлагаемая структура методологии разработана на основе сложившихся традиционных подходов к научным и прикладным исследованиям и представлена на рис. 3.1.
Рассматривается интегративный вариант методологии, позволяющей на основе единого подхода осуществлять проведение научных исследований, институциональное проектирование, инновационную адаптацию и внедрение организационных структур, практическое применение и развитие системы администрирования. Каждый элемент методологии органично участвует в формировании определенного этапа создания и развития системы, являющегося базовым относительно последующего этапа.
Представленная схема отражает возможности логического анализа и развития методологии таможенного администрирования и проектирования системы таможенных институтов с учетом эволюции теории и методологии государственного управления.
Определяющим условием анализа возможностей традиционных методологических подходов по решению проблемы формирования института сервисно-ориентированного таможенного администрирования является понимание факторного пространства (совокупности внутренних и внешних, действующих и прогнозируемых факторов) и основных тенденций, влияющих на эволюцию таможенных систем.
Так, на этапе исследования институционального проектирования на основе систематизации, выявления и группирования факторов, влияющих на таможенное администрирование, можно определить ведущие тенденции развития таможенного администрирования. В свою очередь, тенденции становятся основой для определения и выявления зависимостей, закономерностей. Следствием чего является формулирование законов развития таможенного администрирования. На базе сформулированных законов и закономерностей можно вычленить и систематизировать методологические принципы, определяющие правила и нормы выбора наиболее актуальных подходов к проектированию и реализации системы.
Основой любых изменений в социально-экономических системах является преобладающий по силе проявления фактор или группа фактов.
Большинство исследователей отмечает, что фактор – причина, движущая сила совершающегося процесса или одно из основных его условий. Данное определение является достаточно полным и в проведенном исследовании принимаемое как базовое.
Общепринятые подходы к выделению факторов преимущественно основаны на классификации, в основе которой лежит происхождение фактора (эндогенный, экзогенный), его природа (экономический, социальный, политический и т.д.), результаты или характер его воздействия (интенсивный, экстенсивный, латентный, результатирующий, компенсирующий).
В рамках проведенного исследования, опираясь на работы Р.В. Давыдова206, Ю.Е. Гупановой, В.В. Макрусева, Е.Э. Толиковой по классификации факторов, учитываемых в сфере таможенного дела, автором были систематизированы и дополнены следующие факторы, влияющие на развитие института таможенного администрирования (изложены ниже).
В рамках классификационного признака «природа фактора» был внесен «институциональный фактор», определяющий нормы поведения экономических агентов.
Комплекс взаимосвязанных институциональных факторов образует институциональную среду, влияющую на группы иных факторов.
В свою очередь, институциональная среда образует превалирующие ценности, формальные и неформальные «правила игры». При этом, стимулы в человеческой деятельности производны от институциональной среды, которая и определяет границы выбора207.
Традиционная структура институциональной среды состоит из социальных, политических, правовых и экономических правил осуществления деятельности.
Применительно к таможенной сфере под институциональной средой понимается свод правил, определяющих контекст, в котором осуществляется внешнеэкономическая и внешнеторговая деятельность. Такая институциональная среда не является простым набором институтов и институциональных правил как элементов. Она представляет собой особый институт высшего порядка, формирующий ориентиры, на основе которых происходит отбор наиболее эффективных экономических и социальных конструкций, выбор которых определяет быстроту и качество институциональных изменений208.
Таким образом, институциональные факторы и институциональная среда – превалирующий элемент формирования регулирующего и управляющего характера, формирующие условия организации и развития института таможенного администрирования.
Организационный механизм развития таможенного администрирования
На этапе разработки проектов административных регламентов реализуется ряд определенных процедур, в том числе: разработка примерного проекта административного регламента предоставления государственной таможенной услуги, доработка проекта административного регламента с учетом результатов публичного обсуждения, поступивших отзывов и предложений, а также обеспечение проведения экспертизы и консультационное сопровождение согласования проекта административного регламента.
Доработанный проект сопровождается комплектом документов (пояснительная записка, справка об учете замечаний, план-график внедрения административного регламента), а также показателями эффективности внедрения административного регламента.
В случае необходимости разрабатываются предложения по изменению действующих нормативных актов, устанавливающих порядок реализации подлежащих регламентации государственных таможенных услуг. К таким нормативным актам, среди прочих, относятся должностные регламенты и инструкции сотрудников таможенных органов ответственных за предоставление данной государственной таможенной услуги. На этапе утверждения административных регламентов государственных таможенных услуг осуществляется взаимодействие Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, участвующих в разработке административного регламента.
Правительство Российской Федерации, с учетом предложений федерального коллегиального органа по административным регламентам, принимает решение об утверждении или неутверждении проекта административного регламента государственной таможенной услуги.
На втором, оперативном уровне управления государственными таможенными услугами, осуществляется применение разработанных административных регламентов в таможенных органах Российской Федерации, а также управление этими регламентами на основе традиционной методологии на уровне их структурных подразделений. Графическая модель механизма оперативного уровня управления государственными таможенными услугами представлена на рис. 4.11.
В структуре механизма оперативного управления отражены два системообразующих аспекта: организационный и деятельный.
Организационный аспект управления услугами осуществляется по традиционной схеме в рамках сложившейся системы управления таможенными органами России (ФТС России – РТУ – таможня – таможенный пост).
Определяющим документом для организационного уровня являются административные регламенты, в рамках которых определяется, на каком организационном уровне осуществляется предоставление той или иной услуги.
Деятельный аспект представлен перечнем государственных таможенных услуг, категорией потребителей услуг и показателями, характеризующими таможенную услугу (пример представлен в табл. 4.9).
Действующий организационный механизм обладает всеми представленными ранее недостатками бюрократической системы управления. Более того, в существующей системе таможенных органов управление осуществляется в пределах конкретного подразделения непосредственно по каждой конкретной услуге, и в этом контексте требования Административной реформы по реализации ее основного принципа – принципа системности – не выполнено.
Еще одним существенным недостатком работающего механизма является отсутствие финансово-экономических инструментов регулирования в действующей организационной процедуре, что в значительной мере ограничивает регулятор в применении механизма обратной связи как внутри таможенной системы, так и при взаимодействии с участником ВЭД.
Философия развития таможенного администрирования на принципах сервисно-ориентированного подхода представляет таможенное дело как динамический институт сервиса, как сложную социально-экономическую систему. Целью такого института является достижение социально-экономического эффекта за счет оптимизации взаимоотношений субъектов таможенного администрирования путем оптимального использования ресурсного потенциала.
Реализация цели достигается путем разработки и внедрения актуального организационно-экономического механизма развития таможенного администрирования на принципах сервисно-ориентированного подхода.
Несмотря на значительный объем научно-исследовательских работ, использующих термин «организационный механизм» и «организационно-экономический механизм», в специализированной литературе не сложилось единого подхода к пониманию данного термина. Трактовка его значения имеет широкие границы: от сугубо практического изложения – как механизм «реализации методов и способов управления» – до исключительно теоретического представления как «система принципов, подходов, элементов».
На основе анализа существующего разнообразия трактовок, в диссертационном исследовании предложена трактовка, по мнению автора, наиболее полно отражающая суть данного явления.
Под организационным механизмом сервисно-ориентированного таможенного администрирования следует понимать иерархическую совокупность субъектов, принципов, форм и методов воздействия на объект администрирования с целью гармонизации отношений субъекта и объекта на основе совершенствования организации, функционирования и развития института и обеспечения ожидаемого (заданного) целевого эффекта.
Предлагаемый организационный механизм структурно состоит из двух блоков – собственно организационного и экономического.
Организационную основу механизма составляют совокупность взаимосвязанных организационных структур, юридических лиц, различных организационно-правовых форм, осуществляющих деятельность в сфере ВТД и объединенных процессом производства, предоставления и получения таможенных услуг. Организационный блок-механизма регулирует организационные отношения между элементами системы.
При построении организационного механизма использовались базовые понятия, определяющие его основу. Так, под организацией в теории управления понимается обеспечивающая функция управления, направленная на создание необходимых условий для достижения целей.366 При этом основной показатель высокой организации управления – ее быстрая реакция на изменения внешней среды.
В исследованиях отмечается, что термин «организация» имеет несколько трактовок.
Во-первых, организация может рассматриваться как свойство – внутренняя упорядоченность.
Предложения по направлениям дальнейших исследований теории и методологии таможенного администрирования
В условиях трансформации государственного управления, смены управленческих парадигм в системе таможенных органов сформировалась объективная необходимость изменений подходов к решению проблем стратегического характера на основе направлений, соответствующих лучшим мировым практикам, отвечающих за реализацию национальных интересов России, способствующих развитию внешнеторгового сектора как конкурентоспособной системы.
Создание и внедрение в практику таможенной службы инноваций, основанных на современных информационно-коммуникационных технологиях, сформировали тенденцию изменения самой системы таможенных органов, принципов реализации деятельности и ее оценки, системы отношений таможенных органов и участников ВЭД.
Изменения затронули не только сектор практической работы таможенной службы, участников ВЭД и иных структур, участвующих в реализации внешнеэкономической деятельности. Изменения затронули институциональный, социальный, экономический, законодательный, технологический, организационный пласт проблем, требующих адекватного разрешения. При этом необходимо учитывать, что решение данного рода проблем должно быть достаточно динамичным, точным, эффективным с позиции экономической безопасности и социальной значимости таможенного администрирования. Следовательно, опираться данные решения должны на теоретический базис, позволяющий наиболее точно и выверено предложить путь решения с минимальными потерями и максимальными выгодами для государства, общества и бизнеса.
Проведенный анализ в диссертационном исследовании позволил сформировать основы теории и методологии сервисно-ориентированного таможенного администрирования. Однако дальнейшее развитие сервисно ориентированного таможенного администрирования потребует совершенствования разработанной теории и методологии, актуализации отдельных направлений, разработки новых направлений, в рамках которых были только вскрыты отдельные потенциальные проблемы.
Осмысление новых парадигм, направлений их трансформации, формирование новых концепций и методик сервисного подхода как способа обновления предметной области государственного управления, теории общего и таможенного менеджмента обеспечивает решение триединой задачи любой науки – попытки объяснить, спрогнозировать некое явление (предсказать его появление) и совершенствовать предметную область. Сервисно-ориентированный подход нужно рассматривать как «зонтичную методологию» для значительного количества научных дисциплин экономического, управленческого, социологического, техническо технологического направлений. В соответствии с этим необходимо отметить основные положения, требующие дальнейших усилий для разработки и развития.
Во-первых, в рамках разработанной теории сервисно ориентированного администрирования потребуется адаптировать, обосновать и структурировать терминосистемы, созданные интеграцией категорий государственного управления и менеджмента. Обосновать применение и разработать категориальный аппарат сервисного администрирования как социальной системы, как технологической системы, как экономической системы, как интеллектуальной системы.
Для реализации данного направления необходимо научно обоснованное уточнение на базе аналитической обработки научно-методических и практических материалов применяемого таможенными органами России понятийно-терминологического аппарата.
Реализация данного направления подразумевает дальнейшую работу с научно-методическими и практическими материалами, их аналитическую обработку с точки зрения теоретического обоснования механизма сервисно-ориентированного администрирования как социальной, экономической, технологической и интеллектуальной системы в государственном управлении, исследования терминосистем развития таможенного администрирования по стратегическим направлениям совершенствования деятельности таможенной службы Российской Федерации. Основные задачи данного направления исследования:
– анализ основных теоретических положений сервисно ориентированного таможенного администрирования в условиях процесса интеллектуализации;
– построение терминосистемы исследуемой области, разработка когнитивной карты терминосистем сервисно-ориентированного администрирования;
– анализ тенденций развития сервисно-ориентированного таможенного администрирования в условиях реализации Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года как ключевого документа, содержащего особенности осуществления стратегического планирования в ФТС России.
– дальнейший анализ зарубежного опыта деятельности таможенных администраций по формированию и внедрению терминосистем, основанных на рекомендациях ВТамО, ВТО, направленных на обеспечение стратегического развития;
– разработка современных подходов и методов, которые могут быть применены в исследовании терминосистем развития сервисно ориентированного таможенного администрирования с учетом вектора интеллектуализации;
– оценка сложившейся в настоящее время терминосистемы развития таможенного администрирования по стратегическим направлениям совершенствования деятельности таможенной службы;
– разработка терминосистем с учетом развития процессов интеграции ЕАЭС и тенденции к унификации таможенного администрирования на пространстве ЕАЭС;
– разработка методических рекомендации по направлениям исследования и совершенствованию понятийно-терминологического аппарата сервисно-ориентированного таможенного администрирования.
Во-вторых, развитие теории сервисно-ориентированного администрирования на основе совершенствования и актуализации интеграционной модели с учетом уровневой системы таможенного администрирования. Данное направление может быть реализовано посредством:
– комплексного экономического обоснования социальной значимости каждого уровня системы таможенного администрирования;
– разработки имитационной модели таможенного администрирования на основе интегративной модели;
– исследования функций, структуры, основных бизнес-процессов каждого уровня и их интеграции при формировании ценности таможенного администрирования;
– разработки методологической схемы формирования цепочек ценностей в процессе таможенного администрирования;
– разработки и обоснования модели формирования ценности таможенного администрирования;
– разработки и оценки формирования мультипликативного эффекта таможенного администрирования в рамках уровневой интегративной модели;
– разработки методики оценки качества таможенного администрирования с учетом применения сервисно-ориентированного подхода.