Содержание к диссертации
Введение
I. Теоретико-методологические основы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства региона 10
1.1. Социально-экономическая сущность жилищно-коммунального хозяйства и его место в инфраструктуре региона 10
1.2. Эволюция управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства региона 27
1.3. Формы и механизмы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства региона 43
II. Особенности управления в сфере услуг жилищно коммунального хозяйства республики башкортостан 60
2.1. Анализ особенностей современного уровня развития управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства 60
2.2. Факторы, влияющие на развитие системы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства 76
2.3. Методический инструментарий оценки эффективности системы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства 89
III. Совершенствование системы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства 103
3.1. Предпосылки и приоритетные направления в совершенствовании системы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства 103
3.2. Организационно-экономическая модель системы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства 123
3.3. Развитие механизма саморегулирования в системе управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства 138
Заключение 155
Список литературы
- Эволюция управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства региона
- Формы и механизмы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства региона
- Факторы, влияющие на развитие системы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства
- Организационно-экономическая модель системы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства
Эволюция управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства региона
Жилищно-коммунальная сфера – одна из крупнейших стратегически значимых и системообразующих отраслей российской экономики, играющих огромную социальную роль, которая состоит в обеспечении условий нормальной жизнедеятельности населения, реализации его биофизических, хозяйственных, духовных и иных потребностей посредством сосредоточения на формировании и оказании населению жилищно-коммунальных услуг.
Обеспечение жильем и коммунальными услугами – это социальные функции, реализуемые ЖКХ, которые являются уникальными в силу своей природы и специфических свойств: всеобщности и обязательности, насущности и незаменимости, индивидуальности, выраженной в регулярности, периодичности и неравномерности во времени. Высокий уровень социальной значимости обусловливает исключительную экономическую и политическую значимость сектора ЖКХ. Нерациональные экономические действия в отрасли закономерно влекут за собой снижение качества жизни и рост социальной напряженности; в то же время ЖКХ, являясь одним из ключевых секторов экономики страны, способен серьезно дестабилизировать политическую обстановку в случае принятия неверных, экономически и политически неграмотных решений. Таким образом, от нормального функционирования жилищно-коммунального комплекса зависит не только жизнь и здоровье граждан, но и экономическая безопасность страны.
В настоящее время существует множество определений понятия жилищно-коммунального хозяйства (таблица 3) и классификаций его структурных единиц. В рамках данной работы предлагается использовать следующее определение: жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой многоотраслевой комплекс, включающий в себя жилищный фонд и многопрофильную инженерную инфраструктуру, обеспечивающую оказание потребителям услуг по тепло-, электро-, водоснабжению и водоотведению, производству работ по уборке, вывозу, утилизации ТБО, благоустройству и озеленению территорий и др. Таблица 3. Определения понятия жилищно-коммунального хозяйства
Попова О.С. Обеспечение социально-экономической безопасности жилищно-коммунального хозяйства страны. Дисс. к.э.н. Москва, ИЭ РАН, 2014.
Содержание определения 2 Многофункциональная, комплексная, динамически развивающаяся экономическая система, имеющая непосредственное отношение к социально-экономической структуре общества, характерными особенностями которой являются многоотраслевой и преимущественно территориальный (муниципальный) характер обслуживания, традиционно рассматриваемая как единая отрасль, состоящая из двух основных организационно, экономически и технически взаимосвязанных и взаимообусловленных, в то же время имеющих свою специфику, подсистем (подотраслей) – коммунального и жилищного секторов. Многоотраслевой комплекс, обеспечивающий функционирование инженерной инфраструктуры зданий различного назначения и создающий удобства и комфортность проживания или нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг Многоотраслевая комплексная сфера хозяйствования, в которую входят предприятия и организации, удерживающие жилищный фонд в надлежащем состоянии (производители жилищных услуг), и предприятия, специализирующиеся на предоставлении услуг тепло-, энерго-, газо-, водоснабжения, водоотведения (производители коммунальных услуг), которые действуют в условиях сложной внешней среды.
Комплекс подотраслей, обеспечивающий функционирование инженерной инфраструктуры различных зданий населенных пунктов, создающий удобства и комфортность проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг. Окончание таблицы 3
1 5. Слиняков Ю.В. Методология управления сферой жилищно-коммунальных услуг в регионах. Автореферат дисс. д.э.н. Москва, 2010. Многоотраслевой комплекс, в котором переплелись социально-экономические вопросы жизнеобеспечения городов и иных поселений, включающий взаимозависимые, а также автономные предприятия и организации социальной ипроизводственной сферы, связанные с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах.
Таран С.А., Таран И.В. Экономический механизм инновационно-инвестиционной деятельности в ЖКХ региона. Ставрополь: ГОУВПО Северо-Кавказскийгосударственный технический университет, 2007. Сложный многоотраслевой комплекс, конгломерат подотраслей, различных по видам оказываемых услуг и по типам технологических процессов. Объединяющим фактором различных подотраслей является то, что все они предназначены для -жилищного благоустройства и отраслью сбора и утилизации ТБОобеспечения комфортных жилищных условий населения. Соответственно, структура ЖКХ может быть представлена совокупностью следующих отраслей: по эксплуатации и обслуживанию жилищного фонда, отраслью водоснабжения и водоотведения, тепло- и электроэнергетики, территориально.
С начала 1990-х годов отечественное ЖКХ находится в состоянии кризиса, вызванного глубокой убыточностью из-за выполняемой роли «социального буфера», смягчавшего все перипетии реформирования государственного строя. Основной причиной тяжелейшего системного кризиса является неграмотно проведенная в 90-х годах реформа, в результате которой образовался внесистемный вид жилья со смешанным составом собственников (частные и муниципальные собственники квартир, а также наниматели квартир, собственники нежилых помещений), смешанным социальным составом жильцов на государственной земле. В результате инженерное оборудование и сети, общее долевое имущество собственников домов стали имуществом многих пользователей. Все это приводит к крайне низкой эффективности и высокой затратной стоимости в ЖКХ.
Критическое положение отрасли и развивающиеся рыночные отношения обусловили необходимость срочных изменений в ЖКХ. Реформы в рассматриваемой нами отрасли в настоящее время направлены на углубление и развитие рыночных отношений, позволяющих повысить качество предоставляемых услуг и эффективность отрасли в целом. При этом существенным ограничением устанавливается минимальное повышение финансовой нагрузки на население. Реформирование отрасли ЖКХ разделило участников рынка жилищно-коммунальных услуг на три группы: – домовладельцы или собственники жилья (граждане, муниципалитет, государство, ведомства, организации) и/или представляющие их интересы товарищества собственников жилья (ТСЖ), советы домов, основное назначение которых заключается в контроле за содержанием жилья и его модернизацией; – управляющие компании (УК) – частные, муниципальные или государственные организации (их роль могут выполнять ТСЖ, либо ТСЖ могут пользоваться услугами управляющих компаний), чьими обязанностями являются предоставление ЖКУ и сбор за них платежей, а также выбор на конкурсной основе подрядных организаций по ремонту и модернизации жилья; – подрядные ремонтно-эксплуатационные организации и привлекаемые управляющей компанией для осуществления определенного вида работ (поставщики услуг) организации коммунального хозяйства. С учетом существовавших ранее и вновь возникших участников рынка услуг ЖКХ в данном исследовании будет использоваться следующая система управления в сфере услуг ЖКХ региона (рисунок 5).
Формы и механизмы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства региона
Управление в сфере услуг ЖКХ субъектов РФ осуществляется также посредством комплекса мероприятий по выполнению требований Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 №600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» (см. Приложение 2).
Согласно Указу Президента Республики Башкортостан от 19.05.2011 №УП-237 (ред. от 23.07.2012) «О создании Ситуационного центра Президента Республики Башкортостан», утвержден план основных организационных и технических мероприятий по созданию Ситуационного центра Президента Республики Башкортостан. В составе данного центра решается комплекс задач «Управление программами и проектами», предназначенный для целевого обеспечения информационной поддержки управления и принятия решений по следующим наиболее значимым направлениям деятельности Правительства Республики Башкортостан: 1) мониторинг целевых параметров и показателей утвержденных программ и планов и их индикативное представление в реальном масштабе времени; 2) мониторинг выполнения федеральных целевых программ, анализ полученных данных и оценка достигнутых результатов; 3) подготовка ЖКХ к зимнему периоду; 4) строительство дорожно-коммуникационной инфраструктуры; 5) строительство жилищно-коммунальной инфраструктуры; 6) контроль за освоением месторождений природных ресурсов; 7) мониторинг и анализ кадровой ситуации в Республике Башкортостан; 8) мониторинг и анализ количества, качества и доступности государственных и муниципальных услуг в Республике Башкортостан; 9) обеспечение мониторинга реализации приоритетных национальных проектов, комплексный анализ полученных данных и оценка достигнутых результатов в Республике Башкортостан на региональном уровне управления. Таким образом, данный комплекс задач перекрывает практически все вопросы управления ЖКХ региона.
Ситуацию в жилищно-коммунальном хозяйстве Республики Башкортостан можно проиллюстрировать следующим образом (данные представлены Территориальным органом службы государственной статистики по Республике Башкортостан - http://bashstat.gks.ru) [40]. напольными электрическими плитами 0,9 0,8 0,7 0,7 0,6 0,6 Графически эти соотношения отображены на рисунке 21. Рисунок 21. Благоустройство жилищного фонда Республики Башкортостан (на конец года, в % к площади квартир) Отметим, что уровень благоустройства жилищного фонда в городской местности значительно превышает уровень сельской местности, особенно по водопроводу, канализации и горячему водоснабжению. Особенно это контраст проявляется при сравнении соотношении характеристик жилищного фонда.
По имеющимся данным «Башкортостанстат» (по 2013 год включительно), наиболее сложная ситуация по основным фондам складывается в организациях по сбору, очистке и распределению воды – 61,8%, по сбору сточных вод, отходов и т.п. – 52,3%, по производству и распределению газообразного топлива – 49,1%, (таблица 14).
Степень износа основных фондов (на конец года), % 2005 2010 2011 2012 2013 производство и распределение газообразного топлива 33,8 45,9 49,5 49,1 54,0 производство, передача и распределение пара и горячей воды (тепловой энергии) 46,6 30,1 31,8 28,1 34,2 сбор, очистка и распределение воды 65,9 64,5 64,8 61,8 61,6 деятельность гостиниц 13,8 23,0 24,8 22,4 22,6 управление эксплуатацией нежилого фонда 31,6 52,4 13,1 28,2 39,9 управление эксплуатацией жилого фонда 23,2 33,6 35,1 37,4 40,0 сбор сточных вод, отходов и аналогичная деятельность 24,1 38,5 37,5 52,3 37,9 5. Финансовое состояние ЖКХ Республики Башкортостан. в том числе просроченная 114,5 139,8 213,7 276,6 249,6 Все это указывает на нестабильность финансовой ситуации в сфере ЖКХ Республики Башкортостан.
Рассмотренные в данном разделе особенности структуры, методов управления ЖКХ на примере Республики Башкортостан, ключевые результаты управленческой деятельности позволяют выявить факторы, влияющие на развитие управления жилищно-коммунальным хозяйством региона.
Выявление факторов, влияющих на развитие системы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства, во многом зависит от принципов, на основе которых строится управление.
В данном случае – принцип [нем. Prinzip фр. principe лат. prncipium основа, начало] как начало управленческой деятельности становится движущей силой, существенным обстоятельством или фактором [нем. Faktor лат. factor делающий, производящий], причиной какого-нибудь процесса, явления; существенным обстоятельством в каком-нибудь процессе, явлении. Последние 20 – 25 лет доминирующими принципами, определяющими сущность и характер управления в целом (странами, регионами, предприятиями и т.д.), были принципы «Вашингтонского консенсуса» с другими вариациями (Пекинский, Мумбайский, Сеульский консенсусы) и принципы устойчивого развития (sustainable development).
«Вашингтонский консенсус» в качестве модели экономического развития в 1989 году был оформлен в виде идеологической доктрины. Автором этого выражения, Джоном Вильямсоном, экономистом Института международной экономики в Вашингтоне, в эту доктрину была включены макроэкономическая стабилизация, микроэкономическая либерализация, связанные с открытием внутренних рынков для вхождения в них иностранных инвестиций при свободном перемещении капитала. Десятилетний «опыт» реализации доктрины «Вашингтонского консенсуса» в общемировом масштабе позволил ученым, аналитикам и политикам критически переформулировать принципы этой доктрины, которые осуществляются в виде:
Факторы, влияющие на развитие системы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства
На рисунке 19 «Рыночный механизм управления в сфере услуг ЖКХ региона (саморегулирование)» в общем плане представлен механизм саморегулирования в сфере услуг ЖКХ региона.
В данной схеме акцент сделан на предприятиях и организациях, производящих продукцию, выполняющих работы и оказывающих услуги в сфере ЖКХ.
Особо следует выделить категорию организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами.
За 2013 год органы прокуратуры выявили 320 000 случаев нарушений в сфере ЖКХ (рост на 50%). В адрес руководителей управляющих компаний вынесено 82000 представлений (рост также на 50%). В суды направлено 53000 исков (на 77% больше, чем год назад). К дисциплинарной и административной ответственностям привлечены 63000 виновных. Возбуждено 684 уголовных дела. Рост преступлений в сфере ЖКХ стал самым значительным среди так называемых экономических составов Уголовного Кодекса РФ. Общий ущерб по ним оценивается в 34 млрд. рублей, при этом возмещено лишь 866 млн. – 2,5% от общей суммы. Механизмы воздействия контролирующих инстанций на управляющие компании ограничены. В лучшем случае жилищная инспекция может оштрафовать УК, но она тут же переложит штраф в плату за содержание и ремонт многоквартирного дома. Федеральным законом от 21.07.2014 №255-ФЗ установлено, что до 1 мая 2015 года юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами, на дату обращения с заявлением о предоставлении лицензии должны соответствовать лицензионному требованию, предусмотренному пунктом 6 части 1 статьи 193 (в редакции указанного Федерального закона).
Выдача лицензии будет подразумевать наличие в УК необходимого количества аттестованных специалистов. С 1 сентября 2014 г. начато обучение и прием квалификационных экзаменов. Условия лицензирования требуют также указания конкретных домов, которыми может управлять УК. Если в течение года по любому из домов наберется 2 и более административных правонарушений, дом исключается из лицензии. Если из нее исключены более 15% от общего количества домов, лицензия УК аннулируется полностью. Выдачей лицензий будут заниматься действующие госжилинспекции. Также в законопроекте устанавливается минимальный размер уставного капитала управляющей компании – 500 тыс. рублей. 14 мая 2014 года в Государственной Думе состоялось заседание Комитета Госдумы по жилищной политике и ЖКХ. Основным вопросом повестки заседания комитета стало рассмотрение ко второму чтению поправок к проекту Федерального закона № 623780-5 «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации (о саморегулировании в сфере управления многоквартирными домами)». Проект закона предусматривает введение обязательного саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами (МКД). Данный законопроект был принят Госдумой в первом чтении еще 25 мая 2012 года.
В России пока нет достаточной практики саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами, показавшей свою эффективность и способность замещения функций государственного контроля. Положения законопроекта в корне меняют сложившееся понимание и правоприменение гражданского и жилищного прав, и могут привести к негативным последствиям для собственников помещений в многоквартирных домах.
В то же время, переход к обязательному саморегулированию в сфере услуг ЖКХ призван поправить сложившуюся ситуацию за счт усилий самих управляющих компаний. При этом важность государственного присутствия в регулировании сферой услуг ЖКХ не оспаривается. Напротив, чаще всего говорится о необходимости совместной работы власти и СРО для достижения наиболее высоких результатов.
Разработка и принятие законодательных актов по развитию саморегулируемых организаций в сфере услуг ЖКХ, в которых на основании обязательного членства будут объединены управляющие компании, позволит создать систему совместного регулирования данной отрасли государством и профессиональным сообществом. Перед СРО управляющих компаний в данном случае стоит ответственная задача по принятию соответствующих стандартов и правил, которые будут обязательными для каждого из членов СРО. Это позволит эффективно решить задачу разработки унифицированной системы управления в системе ЖКХ, а также создать наиболее эффективные механизмы взаимодействия с ресурсоснабжающими организациями, собственниками жилья, органами местного самоуправления и федеральной власти. Создание СРО, как объединение управляющих компаний, – это введение в работу одного из самых действенных механизмов контроля – солидарной ответственности членов СРО перед заказчиками, которое позволяет определить правила игры и снизить влияние чиновничьих инициатив. Необходимость обязательного вступления УК в саморегулируемую организацию и получение 140 свидетельства (допуска) СРО в качестве разрешительного документа оказания услуг в системе ЖКХ позволяет свести к минимуму риски появления в сфере услуг ЖКХ недобросовестных игроков (рисунок 33).
Организационно-экономическая модель системы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства
В работе представлен алгоритм взаимодействия стейкхолдеров (заинтересованных и реально способных действовать лиц) по управлению в сфере услуг ЖКХ региона. Выделена следующая особенность управления. В практике взаимодействия связки «власть-бизнес-население» давно работает структура, создаваемая органами власти, - это трехсторонняя комиссия, в рамках которой согласовываются параметры социально-экономического развития субъекта РФ. В субъектах РФ для этого приняты законы о социальном партнерстве. Дальнейшее развитие этот аспект получит с принятием федерального закона и закона субъектов РФ законов о государственно-частном партнерстве.
Данный подход с учетом организационно-экономической структуры управления в сфере услуг ЖКХ региона и алгоритма управления в сфере услуг ЖКХ региона отражен в организационно-экономической модели системы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства региона.
Разработанная организационно-экономическая модель системы управления в сфере услуг ЖКХ региона включает отдельно представленные механизмы территориального маркетинга сферы услуг ЖКХ региона, территориального прогнозирования развития сферы услуг ЖКХ региона, балансировки социального, экономического, экологического и институционального развития сферы услуг ЖКХ региона на основе технологии BSC (сбалансированная система показателей), способствующих совершенствованию организации, управления в сфере услуг ЖКХ в условиях рынка. Механизм саморегулирования организационно-экономической модели системы управления в сфере услуг ЖКХ региона (блок «Орган управления» – «Трехсторонняя комиссия» – «Ассоциации и объединения производителей, работодателей, саморегулируемые организации ЖКХ» на рисунке 29) представлен в общем плане на рисунке 19.
В работе выполнен анализ ситуации в правовом поле Российской Федерации в вопросах создания СРО в сфере услуг ЖКХ. При наличии 166 законопроектов для установления большего порядка внесением изменений в Жилищный кодекс РФ было введено только лицензирование управляющих организаций в управлении многоквартирными домами. Но сами управляющие организации создают некоммерческие партнерства с перспективой перехода в саморегулируемые организации, подчиняющиеся общим требованиям законодательства о СРО. Учитывая необходимость саморегулирования, автор в работе конкретизировал порядок создания и функционирования СРО ЖКХ. Создание объединяющих управляющие компании СРО – это введение в работу одного из самых действенных механизмов контроля – солидарной ответственности членов СРО перед заказчиками. Он позволяет определить правила игры и снизить влияние чиновничьих инициатив. Необходимость обязательного вступления УК в саморегулируемую организацию и получение свидетельства (допуска) СРО в качестве разрешительного документа оказания услуг в системе ЖКХ позволяет свести к минимуму риски появления в отрасли ЖКХ недобросовестных игроков.
Создание законодательной базы и последующее практическое накопление опыта саморегулируемыми организациями в сфере услуг ЖКХ должно привести к оформлению системы, в которой государство и профессиональное сообщество будут совместно заниматься регулированием данной отрасли.
При этом именно СРО УК должны принять необходимые правила и стандарты, которые в итоге станут обязательными для всех вступающих в подобные объединения компаний.
Такими мерами будет эффективно решена задача формирования унифицированной системы управления, а также дающих максимальную отдачу способов коммуникаций с собственниками жилых помещений, органами власти на всех уровнях и ресурсоснабжающими организациями.
Объединение УК и ТСЖ в СРО позволяет задействовать один из наиболее эффективных способов контроля отрасли, хорошо показавший себя в разных странах. При его внедрении отраслевые правила формируются, в основном, работающими на рынке профессионалами, а инициативы чиновников отводятся на второй план. Исходя из практики, можно отметить, что саморегулирование в системе управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства региона становится одним из ключевых механизмов совершенствования системы управления в сфере услуг ЖКХ региона.
Таким образом, в диссертационном исследовании сформулированы теоретико-методологические основы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства региона, выявлены особенности управления в сфере услуг ЖКХ региона и предложены научно-методические рекомендации по совершенствованию системы управления сфере услуг ЖКХ региона на основе разработанной организационно-экономической модели системы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства региона.
В работе обоснованы теоретико-методологические положения, разработаны научно-методические и практические рекомендации по развитию системы управления в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства региона, то есть достигнута поставленная цель исследования.