Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы управления землепользованием крупного города 11
1.1 Анализ системы управления землепользованием в Российской Федерации 11
1.2 Особенности пространственной и функциональной организации крупного города и регулирования его землепользования 21
1.3 Анализ управления землепользованием крупного города в современных условиях 39
Выводы по главе 1 55
Глава 2. Исследование и совершенствование методов управления землепользованием крупного города в целях его развития 56
2.1 Разработка метода оценки присоединенных городских земель на основе их классификации 56
2.2 Совершенствование метода управления землепользованием на основе выбора приоритетных земельных участков для освоения 73
2.3 Разработка экономической модели управления земельными ресурсами на территории крупного города 80
Выводы по главе 2 93
Глава 3. Эффективность функционирования системы управления землепользованием крупного города в условиях его роста 94
3.1 Информационно-экономическое обеспечение системы управления землепользованием крупного города 94
3.2 Анализ земельных ресурсов присоединённых городских территорий с целью градостроительного развития 99
3.3 Технико-экономическое обоснование проекта планировки и застройки земельного участка первоочередного освоения 108
3.4 Экономическое обоснование первоочередного освоения земельного участка крупного города 112
Выводы по главе 3 118
Выводы и предложения 119
Список литературы 121
- Особенности пространственной и функциональной организации крупного города и регулирования его землепользования
- Анализ управления землепользованием крупного города в современных условиях
- Совершенствование метода управления землепользованием на основе выбора приоритетных земельных участков для освоения
- Анализ земельных ресурсов присоединённых городских территорий с целью градостроительного развития
Особенности пространственной и функциональной организации крупного города и регулирования его землепользования
При решении поставленных задач применялся системный анализ, расчётно-аналитический метод и метод группировок, методы оценки, балансовый и нормативный методы.
В диссертации комплексно исследовалась совокупность теоретических, методических и практических аспектов регулирования землепользования крупного города, природной городской среды, развития экономических методов управления городским землепользованием.
Научная новизна заключается в разработанных принципах и методах эффективного управления землепользованием крупного города в условиях его территориального развития на основе экономической оценки и порядка поочередного введения в градостроительное развитие земельных участков для реализации проектов комплексного освоения территорий, что конкретизируется в следующих положениях: - определены и обоснованы принципы, дополняющие состав основных градостроительных принципов, на основании которых следует осуществлять планирование эффективного использования городских земельных ресурсов в условиях развития города; - разработан метод оценки земель сельскохозяйственного использования в границах крупного города, содержащий шкалу показателей для определения очерёдности отвода таких земель под градостроительное освоение и позволяющий классифицировать земли по основанию «степень пригодности для градостроительного освоения»; - разработана схема подготовки и содержание технико-экономического обоснования проекта комплексного освоения земельного участка, отнесённого к первоочередному развитию, базирующаяся на известной площади земельного участка, градостроительных регламентах и региональных градостроительных нормативах; - разработаны предложения по совершенствованию информационно-методического обеспечения системы управления землепользованием на новых территориях крупного города с учетом экономических регуляторов, включая государственно-частное партнёрство при реализации проектов комплексного освоения территории.
Соответствие диссертационной работы паспорту научной специальности. Диссертация выполнена в соответствии с Паспортом специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика природопользования) и соответствует: п. 7.2. Экономика природных ресурсов (по конкретным видам ресурсов). Исследование методов экономической оценки природных ресурсов и эффективности их использования; п. 7.20. Разработка экономических методов повышения эффективности использования природных ресурсов (минеральных, водных, лесных, земельных и пр.) в народном хозяйстве.
Апробация работы. Основные научные положения и научные результаты диссертационного исследования докладывались, обсуждались и получили одобрение на Международной научной студенческой конференции «Ломоносовские чтения в Женеве», (Женева, 2011 г.); ХXVII, ХXVIII и ХХIX Международных Плехановских чтениях (Москва, 2014, 2015 и 2016 гг.); IV, V Международных научно-практических конференциях «Современные проблемы управления проектами в инвестиционно-строительной сфере и природопользовании» (Москва, 2014, 2015 гг.).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 10 работ, общим объемом 3,0 п.л., в том числе 3 статьи, объемом 1,0 п.л. – в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Объем и структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, списка литературы из 143 наименований, изложена на 135 страницах (без приложений) машинописного текста, содержит 9 рисунков, 20 таблиц, 19 формул и 8 приложений. Во введении обоснована актуальность исследования, определена степень разработанности темы российскими и зарубежными учеными. Установлены цель и задачи диссертации, обозначены его объект и предмет, приведены методы исследования. Представлена научная новизна результатов исследования, их практическая и теоретическая значимость. В первой главе «Основы управления землепользованием крупного города» выполнен анализ системы управления городским землепользованием, рассмотрены особенности пространственного функционирования крупного города, доказана необходимость расширения методологической базы планирования городского землепользования с использованием новых принципов и методов.
Во второй главе «Исследование и совершенствование методов управления землепользованием крупного города в целях его развития» исследована система управления земельными ресурсами крупного города, разработаны экономические методы управления земельными ресурсами и планирования развития городского землепользования, отвечающие условиям развития осваиваемых территорий.
В третьей главе «Эффективность функционирования системы управления землепользованием крупного города в условиях его роста» представлена процедура анализа земельных ресурсов присоединённых городских территорий и классификация земель сельскохозяйственного использования с целью определения благоприятности и очередности их градостроительного освоения. Разработан алгоритм технико-экономического обоснования проекта планировки и застройки земельного участка первоочередного освоения и выполнена оценка эффективности проекта комплексного освоения территории при осуществлении градостроительного развития осваиваемого земельного участка.
Анализ управления землепользованием крупного города в современных условиях
Окончательная величина рыночной стоимости выкупаемого земельного участка сельскохозяйственного вида использования (Сз.у.оконч.с..х.использ.) определяется по формуле: Сз.у.оконч.с..х.использ. = Сз.у. х К1 + Vi х К2 ; (3) где: К и К2 - весовые коэффициенты рыночных стоимостей земельных участков сельскохозяйственного вида использования, полученных соответственно методами сравнения продаж и капитализации земельной ренты. Подходы по рыночной оценке стоимости продажи частному инвестору земельного участка для жилой застройки Для рыночной оценки стоимости продажи частному инвестору земельного участка для жилой застройки предлагаем использовать аналогичные формулы: - метод сравнения продаж сравнительного подхода: С зу=С з.у±аЪс (4) где: Сз.у — рыночная стоимость оцениваемого земельного участка по виду использования для жилой застройки, руб.; Сз.у — цена продажи земельного участка по виду использования для жилой застройки, сопоставимого с оцениваемым, руб.; abc — совокупная поправка к цене продажи земельного участка, сопоставимого с оцениваемым, руб. - метод капитализации земельной ренты доходного подхода: Г = А /v " ; (5) где: Vl — рыночная стоимость оцениваемого земельного участка по виду использования для жилой застройки, руб.; Il — земельная рента, генерируемая земельным участком вида использования для жилой застройки, руб./год; Rl — коэффициент капитализации. Окончательная величина рыночной стоимости продажи частному инвестору земельного участка для жилой застройки (Cз.у.оконч.жил.застр.) определяется по формуле: Cз.у.оконч.жил.застр. = Cз.у. х К1 + Vl х К2 ; (6) где: К1 и К2 - весовые коэффициенты рыночных стоимостей земельных участков жилой застройки, полученных соответственно методами сравнения продаж и капитализации земельной ренты.
При планировании освоения сельскохозяйственных земель под застройку необходимо иметь в виду, что на сельскохозяйственные земли распространяется следующее положение Земельного кодекса: «… пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), … имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, … а особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научных организаций и учебно-опытных подразделений образовательных организаций высшего образования, … могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается» (ст. 79 ЗК РФ) [6].
Исходя из данного вывода и опираясь на указанные выше положения ЗК РФ, присоединённые к городу сельскохозяйственные земли предлагается оценивать по степени пригодности для градостроительного развития в соответствии с классом пригодности земель и «зерновым эквивалентом»27 [92, С. 9,10 ].
Основой для разработки шкалы классификации земель послужили почвенная информация и характеристики агроклиматической подзоны, к которой относится объект классификации28[92].
Для выполнения работ по классификации земель использовалась информация почвенной карты в масштабе 1:50 000 (приложение 2) и пояснительной записки к ней. При отсутствии почвенной карты её составляют заново на земли сельскохозяйственного назначения на основе крупномасштабных почвенных карт. После составления или уточнения почвенной карты окончательно формируется список почв анализируемой территории, их сочетаний и комплексов, представленных на карте, устанавливаются свойства почв (мощность гумусового горизонта, содержание в почвах гумуса и физической глины и другие), необходимые для расчёта интегрального качественного показателя - зернового эквивалента.
Зерновой эквивалент - это универсальный комплексный показатель качества продуктивных земель, выраженный через соотношение показателей расчетного чистого дохода по всему ассортименту оценочных культур, возделываемых в данной зоне. Основу показателя составляет нормативная урожайность зерновых культур, откорректированная на доходность других зональных оценочных культур: картофеля, сахарной свеклы, подсолнечника, многолетних и однолетних трав и т.д. Чем больше величина зернового эквивалента, тем выше качество земли, тем больше её доходность. Величина интегрального показателя отражает: - пригодность земель для использования под различные виды сельскохозяйственных угодий; 27 Носов С.И. Справочник агроклиматического оценочного зонирования субъектов Российской Федерации. Учебно-практическое пособие – М.: Маросейка, 2010. – 208 с. 28 Носов С.И. Справочник агроклиматического оценочного зонирования субъектов Российской Федерации, Учебно-практическое пособие – М.: Маросейка, 2010. – 208 с. - ассортимент сельскохозяйственных культур, которые могут выращиваться на земельном участке по условиям климата и рельефа; - уровень потенциальной урожайности сельскохозяйственных культур и естественного травостоя; - уровень нормативных затрат на возделывание и уборку культур, на поддержание плодородия почв (рассчитывается по зональным технологическим картам). Нормативная урожайность зерновых рассчитывается по формуле [95, с. 9]: Ун = 33,2х1,4х — хК1хК2хК3хК4, (7) 10.0 где: Ун - нормативная урожайность зерновых культур, ц/га; АП - величина местного агроэкологического потенциала для зерновых культур (по Карманову И.И.); 10,0 - базовое значение величины АП; 33,2 - нормативная урожайность (ц/га) зерновых культур на эталонной почве, соответствующая нормам нормальных зональных технологий при базовом значении АП (10,0); 1,4 - коэффициент пересчета на уровень урожайности при интенсивной технологии возделывания; Кь..К4 - поправочные коэффициенты на: Кi - содержание гумуса в пахотном слое, %; К2 - мощность гумусового горизонта, см ; Кз - содержание физической глины в пахотном слое, %; К4 - негативные свойства почв.
При расчетах учитывается интенсивная технология возделывания культур и средний уровень обеспеченности почв питательными элементами. Не учитывается фактический уровень окультуренности почв, оцениваемый по их кислотности, содержанию азота, фосфора и калия, т.к. они не стабильны и отличаются значительной динамичностью даже в течение года
Совершенствование метода управления землепользованием на основе выбора приоритетных земельных участков для освоения
Большое значение придавалось разработке мероприятий по градостроительному развитию ландшафтно-рекреационных территорий, которые предусматривали: - сохранение, регенерацию и развитие территорий зеленых насаждений общего пользования; - восстановление и реабилитацию основных структурных элементов ландшафта: крупных оврагов, долин малых рек и ручьев, водораздельных возвышенностей; создание непрерывной системы зеленых насаждений общего пользования вдоль берегов рек. Для предварительного определения потребной площади селитебной зоны использовались укрупненные показатели в расчете на 1000 чел. (СНиП 2.07.01-89): в городах при средней этажности жилой застройки до 3 этажей — 10 га для застройки без земельных участков и 20 га— для застройки с участками; от 4 до 8 этажей — 8 га; 9 этажей и выше — 7 га.
Таким образом, проектирование комплексного развития территорий начиналось с определения проектной численности населения. В современных рыночных условиях такой показатель определить практически невозможно, особенно методом трудового баланса. Поэтому необходимо найти новый подход к определению проектной численности населения, считая его по-прежнему базовым показателем для расчёта объёмов проектируемого жилищного и культурно-бытового строительства на осваиваемых земельных участках.
Развитие крупного города не может осуществляться одновременно на всей его территории путем освоения всей его площади. Это длительный процесс, при котором градорегулирование и градостроительное планирование определяют порядок освоения земли.
При решении конкретной задачи комплексного развития земельного участка в составе городской территории соотношение затрат частного инвестора (застройщика, девелопера) и затрат города должно обеспечиваться разумным соотношением обоюдных выгод одного и другого.
Такое возможно лишь при наличии для данной территории местных градостроительных нормативов, базирующихся на юридически значимых градостроительных регламентах, содержащихся в Правилах землепользования и застройки. Градостроительные нормативы и градостроительные регламенты используются соответствующими органами публичной власти при подготовке Градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ), предназначенного к градостроительному развитию. ГПЗУ, таким образом, выступает в качестве задания (технического, архитектурно-планировочного) для подготовки проектной документации на застройку конкретного земельного участка.
На прединвестиционной стадии с учетом ГПЗУ разрабатываются варианты использования земельного участка и выбирается наилучший вариант его финансирования в условиях государственно-частного партнёрства. Необходимость такого решения вытекает из теории земельной ренты и соответствует принципу мотивирования инвестора осваивать городские пространства в интересах: а) развития своего бизнеса (получить доход), б) в интересах города (обеспечивать поступление доходов в бюджет) и в) в интересах жителей города (создать благоприятную для жизни среду).
Опираясь на данное теоретическое положение, следует рекомендовать органам местного самоуправления крупных городов осуществлять государственно-частное партнёрство, которое должно обеспечить обязательные платежи, осуществляемые частным инвестором в муниципальный бюджет, на развитие социальной, транспортной и инженерной инфраструктур. При анализе земель сельскохозяйственного использования в целях градостроительного освоения следует руководствоваться предложенным в данном исследовании принципом аккумулирования земель в муниципальную собственность. В процессе своего развития крупный город осваивает прилегающие присоединённые земли, которые уже находятся в чьей-либо собственности.
Проведя классификацию присоединённых земель по показателю зернового эквивалента и их группировку по степени благоприятности для комплексного освоения (это низкопродуктивные сельскохозяйственные угодья 3 – 6 классов, малопригодные для сельскохозяйственного использования, но благоприятные для градостроительного освоения), следует приступить к процедуре выкупа и переоформления выкупленных земель в муниципальную собственность. Таким образом, с минимальными первоначальными бюджетными затратами будет создаваться банк неосвоенных земель муниципальной собственности. В процессе развития города из таких земель будут сформированы земельные участки для последующего, в том числе коммерческого, освоения путем их продажи частному инвестору. При этом, как отмечалось ранее в диссертации выкупаться они должны по рыночной стоимости для текущего вида использования – сельскохозяйственное назначение, а продаваться частному инвестору - по рыночной стоимости уже нового текущего вида использования – для жилой застройки.
Учитывая сопоставимость уровня рыночных стоимостей с кадастровыми стоимостями (по одному виду использования земель) воспользуемся для целей сравнения уровней стоимостей результатами государственной кадастровой оценки земель по поселениям, включенным в состав Новой Москвы. Расчеты выполнены на дату включения земель в черту города - 1 июля 2012 г. и утверждены Постановлением Правительства Москвы от 27 ноября 2012 г. № 669-ПП.
В соответствии с действующими методическими указаниями расчеты проведены по 17-ти видам разрешенного использования земель [21, 117]. Из всего перечня рассматриваемых видов разрешенного использования земель для настоящего исследования наибольший интерес представляют три вида: земельные участки, предназначенные для размещения домов многоэтажной жилой застройки (группа 1), земельные участки, предназначенные для размещения домов индивидуальной жилой застройки (группа 2) и земельные участки, предназначенные для сельскохозяйственного использования (группа 15).
Кадастровая стоимость земельных участков сельскохозяйственного использования, отнесенных к 15 группе существенно ниже показателей кадастровой стоимости земельных участков многоэтажной или индивидуальной жилой застройки, отнесенных соответственно к группам 1 и 2). Эти различия значительны и составляют сотни раз. Так кадастровые стоимости по рассматриваемым видам использования различаются, например, по поселению Щаповское, соответственно в 1085 раз (5157,86:4,75) и 610 раз (2898,16:4,75) (приложение 7). Эта существенная разница может стать экономической основой для реализации предлагаемого нами принципа «аккумулирования земель в муниципальную собственность» с целью последующей продажи частному инвестору и обеспечения весомого дополнительного источника формирования муниципальных бюджетов.
Таким образом, развитие землепользования города на основе комплексного освоения новых территорий, исходя из изложенных выше положений, предлагаем осуществлять следующим образом.
На первом этапе освоения земель принимается решение о разработке концепции, стратегии развития присоединённой территории, схемы территориального планирования. Это задача органов власти с привлечением муниципального бюджета.
Анализ земельных ресурсов присоединённых городских территорий с целью градостроительного развития
Тем не менее, среди российских урбанистов существует мнение, что подходы западных архитекторов не станут панацеей для развития крупных российских городов. Причин называют несколько. Первое. Иностранные специалисты, используя авторитет, привлекают заказчиков символами, образами, слоганами, не несущими никакого культурного или социального содержания. Второе. Демократическая модель находится в кризисе – специалисты пока не понимают, как адаптировать свой подход к современным реалиям. Западное общество расколото: половина за одно, другая — за другое или придерживается десятка иных позиций. Демократические процедуры не всегда выполняются.
Необходимо определить собственный путь участия общества в градостроительном процессе. Путей преодоления парадокса управления ни иностранные, ни российские специалисты пока предложить не могут. Полагают лишь, что необходимо учитывать следующие аспекты20 [79]: — централизованная административно-командная система не может выступать в роли полноценного заказчика. Будучи полностью отрезанной от общества, она не заботится о населении, а диктует проектировщикам решения, выгодные лишь бизнесу, приближенному к ней; — рыночный подход, который не ограничен общественным контролем, не способствует ни стихийному насыщению городской среды разнообразными функциями, ни улучшению качества жизни. «Следование частному коммерческому интересу ведет лишь к разграблению территории и обогащению отдельных лиц за счет спекуляции землей»; — никакой российский город на сегодняшний день не сможет развиваться без инициативы его жителей;
Город — это я. Сергей Ермак. http://expert.ru/dossier/author/ Город — это я. Сергей Ермак. http://expert.ru/dossier/author/ — градостроительные проекты можно разделить на два вида — локальные (небольшие квартальные) и общегородские. Первые затрагивают каждого жителя на небольшой по площади территории, и потому без применения демократической модели реализовываться не могут. Вторые могут инициироваться и приниматься во многом на уровне экспертного совета, хотя обсуждение также должно быть: людям необходимо понимать, каким образом это отразится на их жизни. То есть земельная и градостроительная политика должны объединить и вертикальные, и горизонтальные решения; — население не вовлечётся в градостроительные проекты самостоятельно. Необходима специальная профессия, как правило, социальные работники с образованием психологов, мобилизующие общество на участие в градостроительных процессах. Для этого нужна политическая воля, инициатива бизнеса и прогрессивных девелоперов, которые поймут, для кого они строят, кто их покупатель; — необходима цель, под которую нужно выстраивать стратегии развития городских территорий и проектировать это развитие. Как видим, социальные и экономические изменения, происходящие в последние годы в российском обществе и российских городах, требуют дополнения изложенных выше принципов.
Развитие рынка недвижимости, в первую очередь земельного, активизировало процесс пространственной интеграции городских функций, связанный с рассредоточением по территории города мест приложения труда. А с развитием индивидуального и общественного транспорта увеличилась мобильность населения, что позволило развивать индустрию отдыха и новых видов общественного обслуживания по всей территории города21 [80].
Кроме того, переход от административной системы управления городской территорией к рыночной принципиально изменил механизм формирования материально-финансовых ресурсов для городского развития. В результате политики приватизации пришли новые собственники основных фондов (муниципалитеты, юридические и физические лица), осуществляющие градостроительную деятельность с целью извлечения прибыли.
На состоявшемся в 2012 году 48-ом Международном конгрессе городских и региональных планировщиков ISOCARP-2012 отмечалось, что «…градостроительство должно перейти из сферы архитектурно-строительной деятельности в точку принятия решений на муниципальном уровне. Необходимо планировать города с точки зрения рачительного использования земли, воды, энергии, но не забывать о принципах комфортного проживания. Несмотря на различия градостроительного потенциала стран Европы, Азии и Африки, социальные аспекты и принципы городского планирования сегодня едины для всего мира»22 [81].
Основная цель конгресса заключалась в поиске парадигмы развития города XXI века. При этом эксперты исходят из того, что город – это не только территория, улицы и дома. В первую очередь город – это его жители, а также всё то, что окружает проживающих в нём. То есть ведущие планировщики мира отметили необходимость повышения комфортности проживания в городе, однако при непременном рациональном использовании его земельных ресурсов. Сегодня мировая тенденция в развитии городов сориентирована на интересы человека. В мегаполисах акцент ставится на развитии досуговой сферы, внутригородской инфраструктуры и организации многофункциональных общественных пространств23 [82].