Развитие методологии программно-целевого планирования экономических процессов на основе институциализации обратных связей в управлении Федотова Гилян Васильевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Формирование системы стратегического управления экономическими процессами и развитием экономических систем 18

1.1. Сущность и роль стратегического планирования в управлении экономической системой 18

1.2. Основные принципы функционирования системы стратегического управления экономическими процессами 34

1.3. Макроэкономические индикаторы как основа формирования стратегических параметров управления экономическими процессами 58

1.4. Институциональные основы стратегического планирования (региональные аспекты) 88

Глава 2. Программно-целевое планирование и проектное управление как методологическая основа реализации стртегий развития 106

2.1. Современные особенности использования программно-целевых и проектных методов управления экономическими системами 106

2.2. Формирование «вертикали» программ и обеспечение их эффективного взаимодействия 128

2.3. Региональные институты развития и их роль в системе стратегического управления и в реализации целевых программ развития экономических систем 148

Глава 3. Институты реализации обратных связей в системе управления экономическими процессами при применении методов программно-целевого планирования 160

3.1. Анализ генезиса системы государственного контроля 160

3.2. Институциональные основы функционирования системы государственного контроля в Российской Федерации 188

3.3. Реализация государственного контроля в контексте стратегического управления экономическими процессами и системами 209

3.4. Задачи и особенности контроля на стадиях программно-целевого управления 233

Глава 4. Методы ресурсного обеспечения системы программно-целевого и стратегического планирования 246

4.1. Особенности программно-целевого планирования при организации бюджетного процесса 246

4.2. Функции и методы государственного контроля в условиях стратегического планирования 259

4.3. Адаптация системы бюджетирования, ориентированного на результат, к условиям программно-целевого и стратегического планирования в проектах 272

4.4. Специфика организации обратных связей в управлении экономическим взаимодействием в проектах государственно-частного партнерства 287

Глава 5. Институциализапия контроля в системе программно-целевого планирования и стратегического управления 299

5.1. Становление стратегического аудита в управлении социально-экономическими процессами 299

5.2. Институты системного контроля и направления повышения эффективности их деятельности 310

5.3. Совершенствование законодательной базы деятельности органов контроля в субъекте Российской Федерации 318

Заключение 331

Список использованных источников

• Основные принципы функционирования системы стратегического управления экономическими процессами
• Формирование «вертикали» программ и обеспечение их эффективного взаимодействия
• Институциональные основы функционирования системы государственного контроля в Российской Федерации
• Адаптация системы бюджетирования, ориентированного на результат, к условиям программно-целевого и стратегического планирования в проектах

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Современная рыночная экономика постоянно развивается и усложняется. Этому способствуют не только эндогенные факторы, присущие рыночным процессам, но и внешнее влияние на экономику социальных, политических, правовых, экологических и иных условий. В результате неуклонно возрастает неопределенность и снижается устойчивость функционирования экономических систем. Для противодействия этим негативным тенденциям требуется развитие механизмов управления, повышение его эффективности. Вследствие этого, управление в современных условиях приобретает адаптивный, упреждающий, стратегический характер.

Вследствие процессов глобализации, конкуренция, как главный движущий механизм рыночного развития, становится всеобъемлющей. С уровня отдельных хозяйственных единиц - фирм, «центр тяжести» конкуренции во всё большей степени смещается на мезо-, макро- и даже мегауровень. В качестве конкурентов на мировых рынках всё чаше выступают транснациональные компании, отдельные страны и их интеграционные объединения. Это объективно повышает требования к эффективности и качеству государственного регулирования экономических процессов. Сегодня появилось новое явление - глобальная гиперконкуренция, для успешного противодействия которой требуется консолидация всех имеющихся у национальной экономической системы ресурсов. В результате, объективно происходит повышение роли государства, публичной власти в регулировании экономики и управлении развитием экономических процессов, что требует пересмотра инструментария государственной экономической политики, включения в его состав проектных и программно-целевых подходов, ориентированных на гарантированное достижение целей развития.

Решение задач развития требует от органов публичной власти осуществления обоснованной, рациональной, эффективной управленческой деятельности долгосрочного характера, направленной на адаптивное преодоление возникающих сложностей, оперативное приспособление механизмов управления к меняющейся ситуации. В этой связи традиционные методы прогнозирования, планирования, хозяйствования и мониторинга функционирования экономики отходят на второй план, уступая место более адаптивным и, в этой связи, более результативным методам управления, таким, как программно-целевое планирование и проектное управление, выстроенным с использованием индикативного подхода.

Специфика подобного совершенствования управления экономическими процессами в России состоит в её значительной пространственной дифференциации. Система программно-целевого планирования и стратегического управления в условиях возрастающей роли регионов требует от региональных властей большей концентрации внимания на систематизации используемых стратегических планов и целевых программ, оценке их воздействия на уровень социально-экономического развития, мониторинге и последующей корректировке целевых показателей. Следовательно, необходимо особое внимание уделять развитию и институциализации обратных связей в системе публичного управления, реализуемых посредством контроля, аудита, мониторинга и т.п.

При этом императив сохранения единого экономического пространства выдвигает на первый план проблемы разрозненности методов и подходов к осуществлению программно-целевого планирования в различных регионах, недостаточной проработанности нормативной базы использования программно-целевых инструментов системы стратегического планирования на общероссийском уровне, отсутствия координационного центра стратегического управления и программно-целевого планирования, слабой увязки целевых показателей с фактическими макроэкономическими параметрами.

В этой связи возникает потребность теоретической разработки, внедрения и использования на практике сквозного, вертикально-интегрирующего элемента для всех этапов прогнозирования, планирования и реализации управленческих решений. Использование современных методов контроля на всех этапах управления поможет решить рассмотренные проблемы. Анализ показывает, что в настоящее время методологически не проработаны подходы к развитию и институциональному закреплению стратегического контроля в системе публичного управления, что подчеркивает актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Наиболее ранние отечественные научные труды, послужившие основой теории стратегического и программно-целевого планирования экономического развития, опирались на положения марксистской концепции планомерного и пропорционального развития. В этой связи следует отметить заслуги следующих выдающихся отечественных экономистов: Я.Б. Альтера, Б.И. Брагинского, В.А. Базарова, Н.А. Вознесенского, В.Н. Кириченко, Г.М. Кржижановского, Н.Д. Кондратьева, А.Е. Пробста, Г.М. Сорокина, С.Г. Струмилина, В.Я. Узуна и др., акцентировавших внимание на методах активизации государственной политики развития производительных сил, планирования и прогнозирования дальнейшего экономического развития, поиске ресурсов для реализации намеченных планов и программ. Их научные результаты использовались нами в качестве элемента методологии проведения авторского исследования.

Позднее возникновение, развитие и внедрение в практику государственного управления программно-целевых методов изучали в своих работах Н.Т. Агафонов, М.П. Афанасьев, Л.С. Белоусова, X. Брюйн, Е.М. Бухвальд, Е.Е. Ваксова, Ю.В. Вертакова, В.В. Виницина, А.А. Гаврилов, Дж. Гелбрэйт, СЮ. Глазьев, А.Г. Гранберг, А. Грузнов, Г.В. Двас, С.Г. Емельянов, И.Р. Зарипова, А.Г. Игудин, В.В. Климанов, М.А. Клишина, М.А. Клупт, И.В. Кривогов, И.Г. Кревский, Т.С. Колмыкова, О.С. Кошевой, Э.Н. Кузьбожев, В.Н. Лексин, А.В. Луканин, А.Ю. Машюнис, И.А. Мурзина, СВ. Матюкин, СИ. Неделько, В.Ф. Новиков, О.С. Олейник, А.В. Осташков, И.Г. Паршутина, А.В. Петриков, В.А. Плотников, И.Е. Рисин, О.Н. Руденко, В.М. Ретинская, П.В. Сергеев, Н.В. Сироткина, Дж.Э. Стиглиц, Е.Ф. Сысоева, Е.В. Харченко, А.Н. Швецов, Р.И. Шнипер и др. Положения и выводы, содержащиеся в исследованиях этих авторов, с соответствующей адаптацией к современной специфике экономического развития России, широко использовались в диссертационном исследовании.

Разработкой и изучением механизмов использования отдельных элементов системы стратегического управления (в том числе вопросов мониторинга и

контроля) занимались Д. Аакер, Б. Альстренд, К. Боумен, X. Виссема, Р. Каштан, Э. Кемпбелл, Р. Кох, Д. Лемпел, Г. Минцберг, Д. Нортон, К. Прахалад, М. Роберт, С. Ривкин, Дж. Траут, А. Томпсон, Дж. Стрикленд, К. Фляйшлер, Г. Хэмел и другие зарубежные ученые. Несмотря на то, что их прикладные разработки относятся к иной, чем российская, институциональной среде, их теоретические результаты оказались востребованы в авторском исследовании.

В последнее время пристальное внимание отечественных исследователей акцентировано на проблемах повышения эффективности и результативности бюджетного финансирования и ресурсного обеспечения целевых программ в контексте придания публичному управлению в целом и государственной экономической политике в частности стратегического, программно-ориентированного характера. С этой точки зрения представляют интерес работы А.Л. Александровой, С.Д. Бодрунова, Е.В. Бушмина, В.В. Горбунова, Е. Журавской, В.В. Климанова, А.А. Климова, А.Л. Кудрина, Ю.В. Кузнецова, A.M. Лаврова, А.Л. Лазаренко, Ю.А. Маленкова, О.В. Макашина, Т.Г. Нестеренко, СЕ. Прокофьева, С.Н. Рябухина, Н.М. Сабитовой, А.Г. Силуанова, СВ. Степашина, А.Е. Суглобова, Ю.И. Черкасова, А. Улюкаева, О.А. Шапорова, Е.В. Черных, Л.И. Якобсона, М. Яндиева и др.

Исследованием вопросов повышения эффективности региональных бюджетов и практики внедрения методов программно-целевого бюджетного планирования, бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс занимаются многие ученые и практические работники, в числе которых A.M. Бабич, А.А. Головин, А.В. Дорждеев, Д.Ю. Завьялов, О.В. Иншаков, В.Ф. Кос-тюченко, Э.Н. Кузьбожев, А.Х. Курбанов, А.В. Лукьянова, Л.М. Никитина, Л.В. Перекрестова, Б.Г. Преображенский, М.П. Придачук, О.В. Рудакова, СП. Сазонов, СВ. Шманев и др. Особое значение эта проблематика приобрела в кризисных условиях развития, которые объективно требуют концентрации ограниченных ресурсов на первоочередных приоритетах. Проблемам внедрения такого рода инновационных методов в практику публичного управления, а также оценкой реакции экономических систем на кризисы активно занимались А.Г. Айрапетова, Е.А. Бессонова, В.И. Гуров, А.А. Ермоленко, В.В. Ермоленко, А.Т. Калоева, Е.С Кудрина, О.Г. Ларина, Н.И. Лыгина, О.Л. Маргания, М.А. Па-рхомчук, Е.М. Рогова, И.Е. Сазонова, Е.А. Ткаченко, Э.Л. Файбусович, B.C. Че-калин и др. Указанные результаты, в части обоснования новых форм, методов и способов стратегического контроля, как элемента системы управления экономическими процессами, получили развитие в авторском исследовании.

Анализ показал, что, несмотря на обширный накопленный научно-практический опыт как зарубежного, так и отечественного программно-целевого планирования и стратегического управления экономическими процессами и системами, современная экономическая наука не в состоянии в полной мере обосновать и методологически обеспечить происходящие сегодня трансформации подсистемы обратных связей в системе публичного управления. В этой связи данное исследование будет представлять собой достаточно своевременное и комплексное изучение роли и места государственного контроля, аудита и мониторинга в обеспечении эффективности происходящих на всех уровнях управле-

ния реформ экономического и социального характера.

Целью диссертационного исследования является развитие организационно-методологических основ программно-целевого планирования экономических процессов на основе развития механизмов обратных связей в системе публичного управления и институциализации государственного контроля на всех уровнях национальной экономической системы.

Поставленная цель обеспечила необходимость решения следующих задач:

уточнить и расширить теоретические представления о государственном стратегическом планировании в его взаимосвязи с инструментарием государственной экономической политики;

обосновать комплексную систему показателей программно-целевого планирования экономических процессов и разработать методику прогноза динамики индикаторов социально-экономического развития;

выявить приоритетные сферы развития экономической системы и с использованием программно-целевого подхода сформировать рекомендации по их ресурсному обеспечению;

сформировать классификацию государственных и муниципальных программ социально-экономического развития, учитывающую специфику уровней российской вертикали публичного управления;

выявить этапы, принципы, механизмы и движущие силы эволюции государственного контроля в системе управления экономическими процессами; обосновать перспективные требования к его институционализации;

разработать многоуровневую модель институциализации обратных связей в управлении экономическими процессами;

специфицировать механизм программно-целевого планирования и контроля развития экономической системы, базирующийся на использовании модели управления по результатам в системе публичного управления;

сформировать методический подход к оценке программно-целевой активности и результативности управления развитием региональных экономических систем;

обосновать институциональный механизм внедрения стратегического аудита программ социально-экономического развития как перспективной формы государственного контроля.

Объектом исследования выступают экономическая система Российской Федерации и система органов публичной власти, внедряющих в практику управления экономическими процессами программно-целевые методы.

Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе формирования и реализации программ, стратегий, планов экономического развития, контроля и мониторинга итогов достижения целевых показателей экономической системы. Прикладные исследования в диссертации выполнялись на примере экономических систем регионального уровня.

Область исследования соответствует следующим пунктам паспорта специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: п. 10: менеджмент (пп. 10.2. Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления ее развития в

б

современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного управления; 10.3. Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества. Особенности национальной организации системы публичного управления. Реформы в системе публичного управления; 10.4. Государственная политика, механизмы, методы и технологии ее разработки и реализации. Стратегии и тактики в осуществлении государственной политики; 10.5. Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Прямые и обратные связи государственной политики, механизмов, методов и технологий ее разработки и реализации. Развитие форм государственно-частного партнерства. Управление государственным имуществом; 10.6. Управление по результатам. Система ответственности в сфере публичного управления; 10.8. Управление экономическими системами, принципы, формы и методы его осуществления. Зависимость управления от характера и состояния экономической системы. Управление изменениями в экономических системах. Теория и практика управления интеграционными образованиями и процессами интеграции бизнеса) и п. 3: региональная экономика (пп. 3.17. Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности).

Теоретическую, методологическую и информационную основу исследования сформировали научные концепции и иные теоретико-методологические разработки, изложенные в монографиях, научных статьях, докладах на конференциях отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам управления экономическими процессами и системами, в том числе с применением программно-целевого и проектного подходов, разработки и реализации мероприятий государственной экономической политики, стратегическому управлению и управлению по результатам. В работе также были использованы законодательные и нормативные акты в сфере публичного управления и регламентации процедур осуществления государственной экономической политики, информационные ресурсы, нормативные и аналитические материалы, касающиеся программ и стратегий развития различных российских регионов, отраслей отечественной экономики, их текущей деятельности, достигнутых результатах. В качестве информационной основы исследования, помимо этого, выступала официальная отчетность Росстата, его территориальных органов и иных государственных и негосударственных организаций об уровне, темпах и динамике изменений экономических и социальных показателей в России, об организационных изменениях в структуре органов публичной власти на федеральном, окружном, региональном, муниципальном уровнях. Проведенное исследование основано на принципах диалектической логики, системном подходе к анализу экономических явлений и процессов, анализе и синтезе теоретических положений и эмпирического опыта реализации программно-целевого планирования и публичного управления в российских регионах и стране в целом. Для получения нового научного знания применялись проверенные и широко

используемые в современных научных исследованиях методы научного познания: выборка, группировка, сравнение, обобщение, прогнозирование, регрессионный и корреляционный анализ, графическое описание и анализ временных рядов показателей и др.

Научная новизна выполненного диссертационного исследования заключается в решении важной научной проблемы - развитии организационно-методологических основ программно-целевого планирования экономических процессов и развития социально-экономических систем путем расширения функционального содержания обратных связей в системе публичного управления и их институциализации в рамках государственного контроля и аудита эффективности, которые конкретизированы в совокупности методик, моделей, матриц принятия решений, использование которых направлено на повышение результативности управления экономическими процессами с использованием инструментария контроля.

Полученные лично автором наиболее существенные результаты, содержащие научную новизну, имеющие теоретическую и практическую значимость и выносимые на защиту, заключаются в следующем:

1. предложена авторская трактовка понятия государственного стратегического планирования, рассматриваемого как элемент государственной политики развития, сущность которого состоит в формировании долгосрочных приоритетных целей поступательного развития социально-экономической системы, выборе методов их достижения в рамках национального правового поля и институциональных ограничений национальной экономической системы посредством реализации управленческих функций уполномоченных органов публичной власти, разработке системы взаимосогласованных планов и прогнозов, гармонизированных с общегосударственной социально-экономической политикой (п. 10.4 Паспорта специальности 08.00.05);

2. разработана авторская система показателей программно-целевого планирования экономических процессов (группы индикаторов гармонизации, корреляции, стабилизации, выравнивания, координации, устойчивости), комплексно отражающих степень его сбалансированности, что позволило сформировать методику количественного прогноза динамики развития и выявления взаимосвязей индикаторов социально-экономического развития, базирующуюся на методах много факторного регрессионно-корреляционного анализа (п. 10.8 Паспорта специальности 08.00.05);

3. обоснованы методические рекомендации по ресурсному обеспечению приоритетных отраслей развития экономической системы, отличающиеся количественным учетом соотношения между источниками ресурсов и системой приоритетов развития, адаптированные к специфике программно-целевого планирования и инструментарию государственной экономической политики на региональном уровне, что позволяет повысить уровень реализуемости региональных стратегий и программ (п. 3.17 Паспорта специальности 08.00.05);

4. предложена авторская классификация государственных и муниципальных программ социально-экономического развития, в соответствии с содержательным критерием в рамках вертикали публичного управления (социальные,

защитные, коммуникационные, отраслевые и муниципальные программы), направленная на внутрисистемное согласование уровней планирования в национальной экономике, что позволило доказать тезис о необходимости выделения регионального уровня программно-целевого планирования в качестве приоритетного с учетом российских особенностей организации системы публичного управления (п. 10.3 Паспорта специальности 08.00.05);

5. разработана эволюционная карта интеграции и координации государственного контроля в системе управления экономическими процессами, базирующаяся на выделении различий в методах институционализации обратных связей в публичном управлении, отличающаяся выделением шести последовательных этапов в развитии и становлении контроля, что позволило систематизировать и расширить систему основополагающих принципов реализации государственного контроля в системе публичного управления, посредством формирования трех функциональных групп принципов (организационные, институциональные, стратегические) (п. 10.2 Паспорта специальности 08.00.05);

6. разработана модель институциализации обратных связей в управлении экономическими процессами, отличающаяся выделением групп автономно функционирующих, самостоятельных субъектов государственного контроля, подсистемы информационной инфраструктуры управления, а также специализированного института системного контроля, действующих на базе «вертикали власти» в публичном управлении, что позволяет сформировать единую целостную институциональную сферу и культуру реализации государственного контроля и повысить эффективность программно-целевого планирования и управления развитием (п. 10.2 Паспорта специальности 08.00.05);

7. разработан механизм программно-целевого планирования и контроля развития экономических систем, отличающийся авторской адаптацией инструментария проектного подхода к разработке и реализации стратегии развития, базирующейся на применении методик систематизации проблем развития, предварительной оценки качественных и количественных индикаторов результативности программ и проектов, мониторинга реализации проектов, что обеспечивает внедрение модели управления по результатам в систему публичного управления, позволяет оперативно и с минимальными затратами вносить коррективы в процессы программно-целевого управления за счет активизации обратных связей (п. 10.6 Паспорта специальности 08.00.05);

8. разработана методика составления рейтинга программно-целевой активности и результативности деятельности регионов, базирующаяся на оценке региональных программ и стратегических планов социальной, защитной, инфра-структурно-коммуникационной, экономической и субрегиональной направленности, что позволяет предлагать рекомендации по совершенствованию программно-целевого управления на региональном уровне (п. 3.17 Паспорта специальности 08.00.05);

9. раскрыто содержание нового направления государственного контроля -стратегического аудита программ социально-экономического развития, представляющего собой деятельность уполномоченных органов системы публичного управления, направленную на определение достоверности, законности и це-

лесообразности достижения результатов, представленных в программных и стратегических документах социально-экономического развития, что позволяет обеспечить достижимость запланированных целевых индикаторов, развивает функциональное содержание системы публичного управления и позволяет ин-ституциализировать его подсистему обратной связи (п. 10.5 Паспорта специальности 08.00.05).

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется содержанием авторских разработок, направленных на формирование эффективных способов программно-целевого и проектного управления экономическими системами. Теоретические положения диссертации расширяют научные представления об инструментах разработки государственной экономической политики, стратегии и тактике ее реализации, прежде всего - на региональном уровне. Полученные результаты могут найти применение в деятельности региональных органов управления при разработке политики, целей, стратегии и методов программно-целевого планирования и управления процессами социально-экономического развития на основе активизации функции контроля. Результаты исследования могут использоваться при разработке мероприятий по управлению развитием и устойчивым функционированием экономических систем мезоуровня.

Достоверность результатов исследования обеспечивается корректным подбором репрезентативных исходных данных для его проведения, научной методологией и методикой диссертационного исследования. Результаты исследования базируются на объективном анализе отечественного и зарубежного опыта управления экономическими системами, его выводы коррелируют с научными положениями, сформулированными другими специалистами. Полученные результаты основываются на анализе фактических данных (статистической информации государственных органов статистики РФ, законодательной и нормативной базы РФ) в сочетании с собственными исследованиями и расчетами автора по официальным данным с гарантированной достоверностью.

Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и выводы диссертации были доложены, обсуждены и получили одобрение специалистов на ряде международных и всероссийских научно-практических конференций, среди которых: «Исследование инновационного потенциала общества и формирование направлений его стратегического развития» (Курск, 2012), «Экономические аспекты развития промышленных предприятий в условиях глобализации» (Москва, 2013, 2015), «Бюджетная политика сбалансированного регионального развития» (Волгоград, 2013), «Устойчивое развитие: общество и экономика» (Санкт-Петербург, 2014, 2015) и др. Они успешно внедрены в учебный процесс Волгоградского государственного технического университета и Юго-Западного государственного университета, использованы при выполнении исследований в рамках государственного задания в сфере научной деятельности № 26.2671.2014/К «Теоретико-методологические основы разработки и реализации кластерной политики на региональном уровне и научно-методическое обоснование инструментария прогрессивных структурных преобразований региональных социально-экономических систем».а также в прак-

тическую деятельность органов публичной власти регионального уровня.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 75 печатных работ общим объемом 120,1 п.л., с авторским участием 75,2 п.л., в том числе 5 монографий и 23 статьи в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России для публикации результатов кандидатских и докторских диссертаций. Ряд публикаций выполнены в соавторстве с другими учеными, при этом все новые научные результаты, выносимые на защиту и представленные в этих публикациях, получены лично автором.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников из 314 наименований, приложений, содержит 392 страницы, 47 рисунков и 28 таблиц.

Основные принципы функционирования системы стратегического управления экономическими процессами

К концу 2020 г. Волгоградская область может войти в число субъектов-лидеров по уровню социально-экономического развития и эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти. Это будет регион с развитой по международным стандартам индустрией и диверсифицированным высокопроизводительным сельским хозяйством.

Среднесрочные программы мероприятий реализации стратегии и отраслевые областные целевые программы Волгоградской области закрепляют участие муниципалитетов в конкретных мероприятиях с указанием ожидаемых результатов, передаваемых полномочий и условий финансирования.

Волгоградской области на муниципальном уровне присущи четыре основных вида социально-экономического планирования.

Бюджетное планирование - составление проекта бюджета и перспективного финансового плана. К бюджетному планированию можно отнести составление документов финансового обоснования, таких как план капитального строительства за счет бюджетных средств, программа муниципальных заимствований, программа приватизации муниципального имущества.

Социально-экономическое планирование - составление среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования и подготовка паспорта муниципалитета (также содержит прогнозные значения). Результаты социально-экономического планирования являются базой формирования местного бюджета и основанием для разработки муниципальных целевых программ.

Среднесрочное планирование решения задач территориального развития - разработка муниципальных целевых программ для решения конкретных социальных и хозяйственных задач муниципалитета (например, развитие малого бизнеса, привлечение инвестиций, повышение доступности услуг здравоохранения, профилактика правонарушений и т.п.).

Территориальное планирование - подготовка документов, имеющих долгосрочные ориентиры освоения территории муниципалитета, таких как ге неральный план, правила землепользования и застройки и прочие документы функционального зонирования.

В современных условиях многие муниципальные образования переходят от текущего и среднесрочного планирования к разработке долгосрочных стратегий собственного развития. Это обусловлено законодательным закреплением предметов ведения, прав и полномочий органов местного самоуправления, необходимостью повышения эффективности их деятельности (также имеющей законодательно закрепленную структуру количественной оценки) в условиях ограниченных ресурсов и значительного влияния внешней среды.

Разработчики стратегий муниципальных образований указывают, что под стратегией они понимают документально выраженное общественное согласие о представлении будущего социально-экономического состояния территории, приоритетах, ресурсах и механизмах, используемых органами местного самоуправления для приближения этого будущего.

Обзор действующих стратегий муниципальных районов показал, что в целом для них характерны все стратегические элементы: наличие миссии, целей, задач; анализ внешней среды; анализ текущего социально-экономического положения территории; SWOT-анализ; выработка сценариев развития; механизм реализации; ресурсное обеспечение; ожидаемые результаты. Основная задача бюджетного планирования на период до 2020 года состоит в увязке проводимой в регионе бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного устойчивого роста экономики и повышению уровня и качества жизни населения.

Необходимо произвести оценку качества бюджетного планирования и эффективности бюджетной политики, соответствие нормативной правовой базы целям эффективного исполнения, планирования и управления бюджетным процессом. Для этого необходима разработка бюджетной стратегии Волгоградской области. Целью работы по составлению бюджетной стратегии должна стать выработка процедур по повышению качества государственных и муниципальных услуг, эффективности использования бюджетных средств на средне- и долгосрочную перспективу. В целях формирования оптимальной структуры расходов бюджета, ориентированной на стимулирование экономического и социального развития Волгоградской области, предстоит осуществлять формирование областного бюджета с выделением бюджета текущих расходов и бюджета развития. Бюджет текущих расходов должен обеспечить бесперебойное, в полном объеме принятых расходных обязательств, финансирование мер социальной поддержки, выплату заработной платы с начислениями, оплату коммунальных услуг, обслуживание государственного долга. Иные текущие расходы могут быть установлены в рамках единого подхода ко всем отраслям.

Источником формирования бюджета развития, помимо собственных доходов областного бюджета, могут стать заемные средства, привлекаемые Волгоградской областью. Анализ научных публикаций, мнений экспертов и руководителей муниципальных образований позволил выявить следующие проблемы организации системы стратегического планирования на муниципальном уровне.

Таким образом, система стратегического планирования муниципальных районов Волгоградской области в настоящий период находится на этапе становления, который с определенными результатами уже прошли многие регионы. В этой связи региональным органам власти необходимо сформировать условия организации эффективных муниципальных систем стратегического управления собственным развитием, к которым можно отнести следующие: определение соотношения федеральной, региональной и местных стратегий социально-экономического развития по способам правового регулирования, по методам разработки и содержанию; законодательное закрепление статуса и перечня муниципальных документов стратегического планирования, определение круга участников этого процесса и их полномочий; разработка комплекса методических рекомендаций по организации стратегического планирования развития муниципальных образований; организация выездных консультаций органов местного самоуправления.

Формирование «вертикали» программ и обеспечение их эффективного взаимодействия

Сравнительная таблица 17 особенностей бюджетных процессов в различных иностранных государствах показала, что руководство различных стран применяли в своей политике управления государственными ресурсами многие элементы программного планирования. Единого жесткого правила использования программных методов нет, существует только принцип взаимной увязки целей, проблем, возможностей, результатов в определенном наборе официальных документов, утверждаемых на государственном или региональном уровнях власти.

Сравнительный анализ практики бюджетного планирования показал, что многие страны не используют такую категорию, как «бюджет», в виде определенного плана доходных и расходных статей. Возможными вариантами является ассигнования, планы, функции, миссии, раздельное утверждение доходов и расходов. Но единым является четкое следование программам в рамках планов, функций, миссий. Такое принципиальное основание подчеркивает необходимость и востребованность программного подхода к решению наиболее острых проблем.

Проследим особенности внедрения и развития практики применения программно-целевого и проектного подхода в отечественной экономике.

В российскую практику программно-целевое управление вошло в 1960-1970-е годах , преимущественно было сконцентрировано на решении проблем интеграции региональных экономических систем в рамках существующей системы управления национальной экономикой. В данной ситуации отсутствовал алгоритм согласования программ и проектов, часто предпочтения отдавались отдельным проектам вследствие их конкретности и срочности89.

Затем, в период реформ 1990-х годов, данный подход утратил свою актуальность ввиду полного разрушения государственного устройства страны. Со второй половины 1990-х годов происходит активное использование данных методов. Так, в 1995г. был принят Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ»90 (данный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»), после утверждения, которого резко увеличилось количество принятых федеральных целевых программ регионального развития около 50 субъектов Российской Федерации. Далее стали разрабатываться документы более долгосрочного характера - стратегические91.

В период с 2002г. по 2004г. наблюдается тенденция резкого сокращения федерального целевого планирования и резкое увеличение тенденций к развитию регионального стратегического планирования. Приказом Министерства экономического развития и торговли РФ был разработан Типовой макет программ социально-экономического развития субъектов РФ, а также Порядок согласования с федеральными органами программ социально-экономического развития для регионов федерального значения и регионов, предполагающих использовать при реализации программ развития средства федерального бюджета92.

С 2006г. многие регионы пересматривают свои программы стратегического развития, другие разрабатывают непосредственно собственные стратегии развития, включающие в себя такие элементы, как: долгосрочные стратегии социально-экономического развития на 20-25 лет, среднесрочные программы социально-экономического развития на 4-6 лет, краткосрочные планы органов власти на год, описывающие первоочередные задачи, которые необходимо решить для выполнения программ .

Таким образом, активизация процесса внедрения программно-целевых методов в современное рыночное хозяйствование приобретает актуальность в свя 90 Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развитиязи с принятием федеральных целевых программ, направленных на повышение эффективности бюджетного финансирования во всех отраслях и сферах социально-экономического развития государства. Теоретическим основам программно-целевого управления социально-экономическими системами посвящено значительное число научных трудов.

М.Ю. Кривошеева, например, характеризует программно-целевой метод как метод выделения основных целей и задач государственного, экономического, социального, экологического и культурного, территориального развития, разработки взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки94.

Особой позиции в трактовке программно-целевого управления придерживаются Б.А. Райзберг, Е.П. Голубков, Л.С. Пекарский. По их мнению, это понятие следует рассматривать в широком и узком смыслах95.

Программно-целевое управление в широком смысле они рассматривают как воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. Средства достижения целей управления (план, целевая комплексная программа и др.) определяются, исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла). В узком смысле сущность программно-целевого управления сводится ими только к разработке и реализации целевых комплексных программ различного типа. При анализе "широкой" трактовки следует отметить попытку авторов дать состав основных атрибутов программно-целевого управления (план, программа, структура). В то же время ей присуща известная абстрактность, поскольку неясно, кто выступает в качестве субъекта управления, каковы объект и специфика организационного воздействия.

Институциональные основы функционирования системы государственного контроля в Российской Федерации

Проведенная инвентаризация всех работающих программ по вертикали «Российская Федерация - Южный федеральный округ - Волгоградская область - Волгоград», показала, что все существующие программы распределяются в соответствии с их содержанием на 5 групп и по уровням власти. Рассмотрим данные группы подробнее: -программы 1 группы Пс - социальной направленности направленные на развитие отраслей нематериального производства, социальную поддержку населению, формирование культурного и нравственного потенциала населения разработаны на всех уровнях; -программы 2 группы Пз - защитного характера, так же представлены на всех уровнях; -программы 3 группы Птм - инфраструктурно-коммуникационного характера разработаны на всех уровнях власти; -программы 4 группы Пт - поддерживающие отрасли национальной экономики, утверждены на всех уровнях, кроме окружного уровня. Данный факт является с нашей точки зрения достаточно примечательным, так как округ должен координировать государственную экономическую политику между федеральным центром и регионами, между регионами округа. Поэтому здесь должен быть разработан определенный документ, сглаживающий диспропорции между уровнем экономического развития в регионах; -программы 5 группы Тім - призванные решать проблемы местного характера, разработаны только на уровне муниципалитета, в то время как отсутствуют на других уровнях. В данном случае с нашей точки зрения необходимо более подробно изучить направления муниципального развития и возможно включить данное направление в список приоритетных стратегических направлений развития государственной политики, поскольку необходимо соблюсти единство общей социально-экономической политики на всем национальном пространстве.

В завершение отметим, что сложившаяся система программного управления на территории Российской Федерации сегодня требует четкого пересмотра в сторону оптимизации схемы согласования и сокращения количества, дублирующих друг друга программ. Итак, в ходе анализа процесса формирования и утверждения программ, нам вырисовывается следующая картина работы данного механизма.

Федеративный уровень: государственные программы, федеральные адресные инвестиционные программы, приоритетные национальные проекты, 2)федеральные целевые программы, подпрограммы, ведомственные целевые программы.

Субъект федерации: 1 федеральные целевые программы, подпрограммы, ведомственные целевые программы, проекты, 2)региональные долгосрочные целевые программы.

Муниципальный уровень: 1 Долгосрочные муниципальные целевые программы, 2)ведомственные муниципальные целевые программы.

Наибольшее количество программ разработано на уровне муниципалитетов, что доказывает огромное количество накопившихся проблем именно на данном уровне. Поэтому дальнейшее реформирование и совершенствование программно-целевых методов в управлении общественными ресурсами должно сосредоточиться, прежде всего, на методической, законодательной, финансовой поддержке муниципалитетов. Данная задача, прежде всего, будет относиться к компетенции органов исполнительной власти субъектов федерации, как наиболее приближенных к муниципалитетам государственных образований, обладающих определенными собственными финансовыми резервами.

Региональные институты развития и их роль в системе стратегического управления и в реализации целевых программ развития экономических систем

Формирование в России инновационной экономики согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года сегодня представляется основной задачей государственной внутренней политики. Повышение инвестиционной привлекательности субъектов федерации - задача, решить которую административными рычагами практически невозможно, так как частные инвесторы пользуются исключительно рыночными категориями при принятии решений финансового характера. Интересы государства и частных инвесторов расходятся в вопросах социальной сферы, демографии, экологии, развития инфраструктуры, формировании комфортной и доступной среды жизнедеятельности людей. Но, тем не менее, существуют сферы, где можно данные интересы максимально сблизить, в таких случаях возникают государственно-частные партнерские отношения, которые необходимо развивать и укреплять.

В этой ситуации государство и частный бизнес не способны общаться напрямую ввиду отсутствия навыков такого общения, нежелания совершать совместные усилия, отстаивания неких полярных позиций. В связи, с чем сформированные на данный момент посредники по всех регионах позволяют властям и бизнесу вести конструктивный диалог и совместными усилиями решать задачи устойчивого поступательного развития территории на долгосрочную перспективу. Такими посредниками сегодня выступают - Институты развития.

Под институтом обычно понимают какое-либо учреждение или организацию, нацеленную на генерирование, изучение, систематизацию, апробацию некого научного знания и его практическое претворение в жизнь. Часто под институтом развития понимают - финансовую или нефинансовую организацию, осуществляющую аккумулирование или перераспределение финансовых, трудовых и интеллектуальных ресурсов для решения социально-экономических проблем развития и модернизации экономики126. Такая интерпретация учреждений представляется нам достаточно узкой, акцентирующей внимание исключительно на проблеме распределении ресурсов со стороны государства.

В нашей трактовке институт развития - эффективный инструмент государственной политики, позволяющий активизировать и стимулировать инновационные процессы и развитие инфраструктуры совместными усилиями государства и бизнеса. Основной целью работы таких организаций является создание условий, позволяющих сформировать благоприятный климат для развития социально-значимых производств на льготных и привилегированных позициях.

Довольно часто институты развития выступают в форме специализированных государственных корпораций, компаний, ассоциаций т.п. Но, как правило, все институты решают 4 основные задачи: 1)интенсификация инновационных процессов, 2)дополнение недостающих рыночных сегментов, 3)развитие территориальной, социальной, экономической инфраструктуры, 4)сглаживание существующих разрывов в развитии регионов.

Практически все институты развития подразделяются на 2 большие группы: финансовые институты и нефинансовые институты. Среди финансовых институтов наиболее распространение получили: банки развития, агентства развития, экспортно-импортные банки, экспортные и страховые агентства, долговые агентства, финансовые корпорации, инвестиционные фонды, венчурные фонды, суверенные фонды. В числе нефинансовых институтов следует выделить, такие как: специализированные экономические зоны, технополисы, технопарки, научно-внедренческие инновационные центры, научные фонды, промышленные союзы, образовательные и экспертно-аналитические центры, торговые ассоциации.

Адаптация системы бюджетирования, ориентированного на результат, к условиям программно-целевого и стратегического планирования в проектах

Программно-целевые методы управления сегодня активно используются как в системе корпоративного, так и в системе управления общественными финансовыми потоками. Центральное место в системе управления общественными финансами отводится традиционно к организации и практической реализации бюджетного процесса. Данный аспект взаимоотношений субъектов исполнительной и законодательной власти на уровне региона будет диктовать условия дальнейшего реформирования всей национальной экономической системы, поскольку экономические системы субъектов федерации являются ее составными элементами. Поэтому, с нашей точки зрения необходимо сегодня обратить внимание, прежде всего, на качество организации бюджетного процесса на уровне региона. От уровня профессионализма, компетентности, ответственности, скоординированности будет зависеть грядущая бюджетная реформа и ее последующий результат, как в масштабах отдельного региона, так и в масштабах всего государства.

Существующее в настоящее время смешение различных подходов к организации бюджетного процесса, а именно одновременное использование элементов затратного и результативного подходов свидетельствует об отсутствии скоординированности в работе государственных органов. Проведенный анализ утвержденного перечня из 39 государственных программ на 2015 год256, показал их неравнозначности, различную нагрузку на исполнителей и соисполнителей, разбалансированность в организации их реализации, различную детализацию в достижении приоритетов. Кроме того, вертикальный анализ утвержденных программ по цепочке «федерация - округ - субъект федерации - муниципалитет» показал хаотичность в порядке утверждения, согласования, финансо 256 Полный перечень утвержденных государственных программ и их аналитический обзор проведен в параграфе 2.2 данного научного исследования нагрузки по уровням власти. Количество программ, утвержденных и принятых к реализации, на каждом уровне отличается довольно существенно в связи с наделением законодательных органов каждого уровня власти нормотворче-скими полномочиями в части принятия на себя дополнительных обязательств.

Таким образом, получаем эффект «снежного кома», так как согласно проведенному анализу в городской округе г. Волгограда количество принятых к реализации программ достигает более 80 шт., что с нашей позиции будет являться чрезмерной нагрузкой на муниципальные органы власти, которые ограничены в ресурсах, как экономических, так и в трудовых, инфраструктурных и т.п.

Продолжающийся переход в 2015 году к программному бюджету требует коренной перестройки всей системы планирования, утверждения, исполнения, контроля государственного бюджета. На данный момент можно отметить, что последние годы проводилась подготовительная работа к такому переходу: было внедрено трехлетнее скользящее бюджетное планирование, разработаны и реализованы приоритетные национальные проекты, утверждены государственные программы развития, в регионах и муниципалитетах приняты к исполне 257 Выводы сделаны на основе анализа, проведенного автором в разделе 2.2 данного диссертационного исследования. нию ряд местных программ развития, приняты долгосрочные стратегии социально-экономического развития на всех уровнях власти, внедрены в практику работы исполнительных органов власти показатели результативности и эффективности их работы - все эти принятые новшества подготовили российскую экономику к формированию программного бюджета, который будет базироваться на конкретных программах развития.

Программный бюджет будет более четко и конкретно увязывать «цели-ресурсы-результаты» в процессе выделения финансирования и его освоения. С этой целью должна быть разработана довольно эффективная система приоритетов того или иного региона. Поэтому в данном случае с нашей точки зрения необходимо утвердить список приоритетов в каждом регионе, который должен быть консолидирован и обобщен на уровне округа, затем на уровне федерации. После формирования такого списка приоритетов каждого субъекта необходимо четко дифференцировать и распределить достижение данные приоритетов в течении ряда периодов, по каждому приоритету следует разрабатывать отдельную программу. Фактически предлагаемый механизм будет представлять собой систему распределения федеральных субсидий между регионами.

Механизм планирования приоритетов должен стать изначальной, отправной точкой отсчета бюджетного процесса. Приоритеты развития того или иного региона должны представлять собой конкретные цели, при достижении которых территория должна качественно изменить уровень жизни своего населения. Следует отметить, что необходимо определить граничное число приоритетов в зависимости от площади и количества населения, проживающего на данной территории. Кроме того утверждение списка приоритетов должно предваряться анализом социально-экономического положения каждого региона, с целью избегания неправомерного завышения требований региональных властей, так же не должно быть бесконечного субсидирования какого-то конкретного региона в ущерб другим регионам. Поэтому здесь необходимо предусмотреть предварительный мониторинг достоверности приоритетов развития субъектов федерации. Федеральные субсидии необходимо распределять равномерно согласно численности населения, если это адресная помощь; согласно площади региона, если это помощь на развитие территории.