Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы формирования политики управления социально-экономической подсистемой государственных закупок 11
1.1. Теоретические основы и особенности функционирования региональной социально-экономической системы 11
1.2. Роль и место государственных закупок в развитии региональной социально-экономической системы 21
1.3. Институциональные принципы формирования региональной структуры управления подсистемой государственных закупок 45
ГЛАВА 2. Современное состояние региональной социально экономической подсистемы государственных закупок 67
2.1. Текущее состояние и особенности развития институциональной структуры управления подсистемой государственных закупок Санкт-Петербурга 67
2.2. Сравнительный анализ практики формирования государственных закупок в регионе 83
2.3. Оценка эффективности управления социально-экономической подсистемой государственного закупок региона 109
ГЛАВА 3. Основные направления развития региональной структуры управления подсистемой государственых закупок 138
3.1. Экономико-математическая модель совершенствования механизма управления подсистемой государственных закупок 138
3.2. Методические положения по организации взаимодействия субъектов подсистемы государственных закупок 158
3.3. Институциональная модель организационного механизма управления подсистемой государственных закупок 172
Заключение 188
Список использованной литературы 194
- Роль и место государственных закупок в развитии региональной социально-экономической системы
- Институциональные принципы формирования региональной структуры управления подсистемой государственных закупок
- Сравнительный анализ практики формирования государственных закупок в регионе
- Методические положения по организации взаимодействия субъектов подсистемы государственных закупок
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Развитие
экономики субъектов Российской Федерации требует решения задач, способных
обеспечивать повышение эффективности взаимодействия региональных
институциональных структур управления социально-экономической системой и
процессов обеспечения потребностей государственных учреждений
общественного сектора экономики в товарах, работах, услугах.
Рассматривая общественный сектор экономики как совокупность финансовых механизмов, механизмов распределения доходов бюджета и межбюджетных отношений, следует учитывать степень влияния региональной подсистемы государственных закупок на потенциал развития регионального производства, распределение и потребление общественных благ.
Актуальность исследования методического обеспечения управления
подсистемой государственных закупок обусловлена наличием ряда проблем,
связанного с организацией процессов взаимодействия органов государственной
власти и учреждений общественного сектора экономики субъектов Российской
Федерации в сфере государственных закупок. Масштабные преобразования в
сфере закупок диктуют новые направления институциональной трансформации
взаимодействия субъектов социально-экономической подсистемы
государственных закупок. Отсутствие целостной институциональной структуры управления подсистемой государственных закупок приводит к снижению социального и экономического эффекта от проведения закупок региональными учреждениями. Такие действия региональных органов исполнительной власти являются причиной снижения результативности закупок и неэффективного использования бюджетных средств.
В условиях имманентных тенденций рыночной экономики основными
задачами региональных властей являются повышение эффективности управления
социально-экономической подсистемой государственных закупок и организация
взаимодействия органов государственной власти с учреждениями общественного
сектора экономики путем максимального использования потенциала
квалифицированных специалистов и снижения трудоемкости процессов, связанных с определением поставщиков.
Степень разработанности научной проблемы. Проблема
совершенствования модели организационного управления институциональной структурой подсистемы государственных закупок находит отражение в ряде работ отечественных и зарубежных авторов.
Вопросы развития систем управления на местных уровнях, а так же исследования в области технологий управления региональными социально-экономическими процессами рассмотрены в публикациях Т.И. Безденежных, О.Л. Ким, А.М. Малинина, И.О. Калинниковой, А.А. Бессоновой, Н.Н. Некрасова, С.И. Никитина. Важным аспектам регионального управления и государственного регулирования общественного сектора экономики и их воздействия на хозяйственные и социально-экономические процессы посвящены труды Л. Якобсона, Е. Егорова, К. Павлова, Т. Морозовой, В. Рубана.
Общий анализ роли и места государственного заказа, институтов и механизма регулирования представлены в работах отечественных и зарубежных исследователей: Л.И. Якобсона, И.И. Смотрицкой, Р.Б. Чамова, К.А. Перова, С.Н. Чирихиной, А.В. Пикулик, Н.В. Афанасьевой, Р.В. Хрущева, Г.И. Мартыненко. Методологические основы, в том числе вопросы эффективности организации и управления закупками государственных учреждений, рассмотрены в работах: Е.А. Пластининой, А.А. Демина, В.С. Гладкова, Л.Г. Каранатовой, Н. В. Нестеровича, В.Е. Белова и Л.В. Андреевой.
Стоит отметить, что в существующих научных работах и публикациях в недостаточной степени изучена проблема взаимодействия субъектов системы государственных закупок. В частности не разработанными остаются вопросы формирования модели организационного механизма управления и институтов размещения закупок для нужд учреждений общественного сектора экономики.
Таким образом, недостаточная степень разработки проблемы обуславливает выбор темы, формулировку задач и актуальность диссертационного исследования.
Объектом исследования является региональная подсистема государственных закупок.
Предметом исследования выступает методическое обеспечение управления взаимодействиями, возникающими в процессе управления социально-экономической подсистемой государственных закупок.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационной работы состоит в разработке модели институциональной структуры организационного механизма управления подсистемой государственных закупок как основного инструмента государственного регулирования развития социально-ориентированной экономики региона; разработке методических рекомендаций по развитию модели взаимодействия органов государственной власти и государственных учреждений субъектов Федерации в области формирования государственных закупок.
Реализация цели обусловлена необходимостью последовательного решения автором следующих задач:
определить элементы и институты региональной структуры управления социально-экономической подсистемы государственных закупок;
определить приоритетные направления развития институциональной структуры региональной подсистемы государственных закупок в области повышения эффективности размещения государственных закупок;
разработать методику определения экономической эффективности управления региональной подсистемой государственных закупок;
разработать экономико-математическую модель зависимости показателей экономической эффективности формирования государственных закупок от ключевых факторов, влияющих на функционирование региональной подсистемы управления государственными закупками;
разработать методические рекомендации по организации взаимодействия органов государственной власти и учреждений общественного сектора экономики подсистемы государственных закупок.
разработать модель институциональной структуры организационного механизма управления субъектами социально-экономической подсистемы государственных закупок региона;
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют концепции управления государственными закупками в условиях развития региональной социально-экономической подсистемы, изложенные в работах отечественных и зарубежных авторов. Основными методами исследования явились сбор и анализ первичной информации об объемах размещаемых закупок государственными учреждениями Санкт-Петербурга, экспертный опрос и проведение аудиторного анкетирования руководителей бюджетных учреждений по вопросам организации контрактной системы.
Информационной базой исследования являются федеральные законы, нормативные акты, постановления Правительства Российской Федерации и указы Президента Российской Федерации, нормативно-правовые акты Правительства Санкт-Петербурга, регулирующие процесс размещения государственного заказа на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; официальные данные территориального органа Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации по Санкт-Петербургу, результаты анкетирования руководителей бюджетных учреждений Невского района Санкт-Петербурга, а также материалы, собранные ПО для ЭВМ «Мониторинг государственных закупок» на основе открытых данных в сети Интернет.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлена использованием отечественных и зарубежных методических подходов исследования роли государственных закупок в формировании региональной социально-экономической системы. Достоверность результатов подтверждается применением методов анализа статистических данных, сбора и обработки информации о деятельности региональных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области формирования регионального бюджета и эффективности размещения государственных закупок.
Соответствие диссертации Паспорту научной специальности.
Содержание диссертационного исследования соответствует Паспорту научной специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика»: п. 3.9. «Роль институциональных факторов в развитии региональных экономических систем. Региональные особенности трансформации отношений собственности, их влияние на структуру и эффективность функционирования и развития региональных экономических систем»; п. 3.16. «Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях»; п. 3.17. «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур
гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности»; п. 3.21. «Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля».
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке комплекса методических рекомендаций, направленных на развитие институциональной модели организационного механизма управления подсистемой государственных закупок Санкт-Петербурга с целью повышения динамики размещения закупок государственных учреждений и эффективности использования средств регионального бюджета.
Основные научные результаты исследования, полученные лично соискателем и обладающие научной новизной:
введено представление о региональной подсистеме государственных закупок, выявлены особенности формирования институтов государственных закупок и развития институциональной структуры управления контрактной системой;
определены приоритетные направления развития институциональной структуры региональной подсистемы государственных закупок в области повышения эффективности размещения закупок (определения поставщика). Выявлены проблемы и сформулированы предложения по совершенствованию организационного механизма взаимодействия функционирующих на рынке регионального уровня институтов государственного управления контрактной системой;
разработана авторская методика определения экономической эффективности управления региональной подсистемой государственных закупок: введены расчетные формулы показателей комплексной оценки, определен диапазон значимости критериев эффективности государственных закупок, построен алгоритм и произведен расчет итогового показателя комплексной оценки эффективности размещения государственных закупок административных районов регионального уровня (на примере Санкт-Петербурга);
разработана экономико-математическая модель зависимости экономической эффективности формирования государственных закупок от факторов, оказывающих влияние на управление региональной подсистемой государственных закупок. Выявлены ключевые факторы, ограничивающие развитие внутренней среды управления звеньями существующей системы организации закупок региона;
предложены методические рекомендации по организации взаимодействия органов государственной власти в целях повышения управления социально-экономической подсистемой государственных закупок. Обоснована схема взаимодействия региональных властей и учреждений общественного сектора экономики социально-экономической подсистемы государственных закупок (на примере Санкт-Петербурга);
- предложена модель организационно-функциональной структуры управления социально-экономической подсистемой государственных закупок региона, включающая исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, учреждения общественного сектора экономики, органы регионального управления, территориальные управления федеральных органов государственной власти.
Теоретическая значимость состоит в том, что научные результаты исследования позволяют на основе выявленных проблем организационного механизма взаимодействия раскрыть вопросы развития методики организации и эффективности управления закупками государственных учреждений региона.
Практическая значимость работы заключается в том, что разработанная модель многоуровневой централизованной институциональной структуры взаимодействия субъектов подсистемы государственных закупок может быть использована на региональном уровне для решения задач оптимизации трудоемкости процессов органов государственной власти и государственных учреждений общественного сектора экономики в сфере размещения государственных закупок.
Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты
и выводы диссертационного исследования были представлены автором на
международных, всероссийских и межвузовских научно-практических
конференциях. Результаты проведенного исследования институционального
взаимодействия в области государственных закупок региона были
рекомендованы при разработке документов, регламентирующих закупочную деятельность учреждений, подведомственных администрации Невского района Санкт-Петербурга.
По результатам исследования запатентовано ПО для ЭВМ «Мониторинг государственных закупок» и «АИС ГОСПУЛЬС», являющиеся неотъемлемой частью внедряемой модели многоуровневой централизованной структуры управления региональной подсистемой государственных закупок.
Публикации результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в 7 научных работах общим объемом 1,93 п. л. Из них 4 публикации в научных журналах из «Перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий», рекомендованных Высшей аттестационной комиссией (ВАК) Министерства образования и науки Российской Федерации, объемом 1,36 п. л.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, каждая из которых в соответствии с поставленными задачами разбита на параграфы, заключения, библиографический список, включающий 170 наименований. Диссертационное исследование проиллюстрировано 21 рисунками и 32 таблицами, содержит 17 формул. Основной текст работы составляет 212 страниц, общий объем работы с приложениями 221 страница.
Роль и место государственных закупок в развитии региональной социально-экономической системы
Современные подходы к исследованию региона, как целостной сложноорганизованной системы образуют множество направлений изучения понятий региона, среди которых выделяют социально-экономические, территориальные, социальные, экономические, административные и управленческие подходы [103]. В этой связи важно рассматривать указанные подходы изучения с точки зрения приоритетов осуществления региональной (социально-экономической) политики управления.
Прежде всего, стоит определить место региона в социально-экономическом комплексе страны. В качестве объекта анализа социально-экономической территориальной системы регион рассматривается как крупная территория государства, обладающая целостностью элементов структуры и совокупностью ее признаков.
Более емкое определение региона с точки зрения изучения хозяйственных комплексов дает Н.Н. Некрасов, где «под регионом понимается крупная территория страны с более или менее однородными природными условиями, а главным образом - характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной социальной структурой» [100, с. 19].
Несколько иное определение региона дается в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации № 803 от 3 июня 1996 года, согласно которому [134]: «Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации». Следует отметить что, по мнению А.С. Маршаловой [92, с. 25], регион выступает самостоятельной частью подсистемы социально-экономического комплекса страны, обладающий рядом свойств, присущих социальным и экономическим процессам [54].
Социально-экономический комплекс выступает в роли национальной экономической системы страны, включающей множество региональных экономических систем. Одним из первых ученых, озвучивших задачи создания общей теории систем был Людвиг фон Берталанфи. В своих работах Л. Берталанфи ставит задачу создания аппарата, в основе которого было не количество, а отношения, сформированные и упорядоченные [16; 17]. Терминология общих систем в настоящее время находит все более частое применение в общественной и хозяйственной жизни. Сам Берталанфи говорит о том, что «системы повсюду», подчеркивая необходимость применения их в различных областях действительности [17].
Один из предшественников Л. фон Берталанфи, А. А. Богданов, рассматривая систему в концепции всеобщей организационной науки (или тектологии), как объект исследования создание системы вне процесса ее организации, считал также, что решение проблем проще производить, в случае, если они представлены в общем виде [19]. Тем самым создание общей теории систем более простой процесс, нежели создание теории социальных систем.
Следовательно, исходя из существующих в литературе подходов к определению термина «система», основанных на различных пониманиях авторов ее свойств, очевидно суждение, что системе присущи свойства наличия внутренних связей, целостности, целенаправленности и управляемости.
Рассматривая общую теорию социально-экономических систем Л. Фон Берталанфи, мнение А.С. Маршаловой и общепринятую терминологию региона, формируется понятие, что регион является подсистемой социально-экономического комплекса страны, включающий в себя региональную систему, которую ряд исследователей трактуют как синоним понятия «территория» [15].
В тоже время в позиции, озвученной в экономической литературе, региональная система представляет собой более широкое понятие терминологии региона. Выступая в качестве объекта государственного регулирования, региональная система располагается на территории субъектов федерации, либо объединяя их части, формируется на основе институциональной структуры органов власти.
Таким образом, региональная система образует совокупность экономических отношений, возникающих в процессе взаимодействия хозяйствующих субъектов, функционирующих на территории региона, и элементов, образующих территориально-производственный комплекс национальной экономики страны. Широкий круг связей, включенных в понятие системы, представляет возможным использовать термин «социально-экономическая система» по отношению к региональным и национальным экономическим системам.
Экономическая система, выступая формой реализации производственных отношений, основой которой являются отношения собственности как социальной формы функционирования рабочей силы и средства производства, вправе рассматриваться как социально-экономическая система [1, с. 153].
В исследовании, рассматривая в качестве основы административный принцип деления территории на регионы, автор характеризует регион как сложноорганизованную пространственную систему, выделяя в качестве основы функционирования социально-экономическую подсистему государственных закупок, обладающую факторами, обуславливающие взаимосвязанное развитие ресурсной сферы, производства и сферы обслуживания населения.
Характеристика региона как социально-экономической системы предлагаемой автором подтверждается мнением А. С. Новоселова и А. С. Маршаловой согласно которым регион выступает не только в качестве подсистемы социально-экономического комплекса страны, но и полноценной его частью, обладающей функциями и особенностями территориальной структуры с законченным циклом воспроизводства [92, с. 192].
Региональная социально-экономическая система характеризуется комплексом упорядоченных по иерархии подсистем, включающих элементы развития жизнедеятельности населения, социальной сферы и состояния окружающей среды. В основе авторской модели региональной системы представлены политико-правовая, социальная, экономическая, пространственно-экологическая подсистемы и подсистема государственных закупок, объединяющая экономические связи между хозяйствующими субъектами, финансовыми и производственными структурами региона (рисунок 1.1.1).
Цели функционирования социально-экономической системы эффективное и динамическое развитие региона, его субъектов в условиях обеспечения политической, экономической, социальной и экологической стабильности
Институциональные принципы формирования региональной структуры управления подсистемой государственных закупок
Формирование и размещение государственных закупок Санкт-Петербурга года до 31 декабря 2013 года осуществлялось в соответствии с Законом о размещении заказов и Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30.11.2005 N 1829 «О мерах по совершенствованию системы государственного заказа Санкт-Петербурга» [120].
Со вступлением в силу Закона о контрактной системе с 1 января 2014 года были внесены существенные изменения в нормативно-правовые акты, регулирующие закупочную деятельность в регионе
В результате изменений, Правительством Санкт-Петербурга принято Постановление от 30.12.2013 N 1095 «О системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Санкт-Петербурга» [127] в соответствии с которым Постановление от 30.11.2005 N 1829 признается утрачивающим силу, за исключением пункта 3 - Положение о государственном заказе Санкт-Петербурга.
Государственными и муниципальными заказчиками в соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов могут выступать следующие субъекты: - Органы государственной власти; - Органы управления государственными внебюджетными фондами; - Органы местного самоуправления; - Казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета. Закон о контрактной системе не указывает прямой перечень заказчиков, но фактически также ими выступают: - Уполномоченные органы, уполномоченные учреждения. - Автономные учреждения, государственные, муниципальные унитарные предприятия при осуществлении капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности, - Иные юридические лица, за исключением государственных и муниципальных учреждений, в случаях финансирования за счет бюджетных инвестиций.
Органы государственной власти в ст. 10 Конституции РФ разделены на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную власть. Система органов государственной власти имеет два уровня - федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.
Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [129] в п. 1 устанавливает, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с со ст. 2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [121] составляют: - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; - высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; - иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
В состав государственных внебюджетных фондов в соответствии со ст. 144 Бюджетного кодекса РФ входят государственные внебюджетные фонды Российской Федерации и территориальные государственные внебюджетные фонды двух уровней: Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются пенсионный фонд Российской Федерации, фонд социального страхования Российской Федерации и федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Территориальными государственными внебюджетными фондами являются территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
Состав органов местного самоуправления определен ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [122]. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
К иным получателям средств федерального бюджета относятся государственные или муниципальные учреждения, которые в соответствии с п. 2 ст. 120 части 1 ГК РФ подразделяются на автономные, бюджетные и казенные.
С 2013 года Комитет государственного заказа Санкт-Петербурга является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченным на осуществление функций по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для заказчиков Санкт-Петербурга. Комитет уполномочен проводить совместные торги с начальной (максимальной) ценой контракта (лота) на сумму до 50 млн. руб., в соответствии с пунктом 2.2.1 части 2 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30.11.2005 N 1829.
В структуре торгов, в разрезе основных заказчиков региона финансируемых за счет регионального бюджета в 2013 году наибольшая доля объема размещенных закупок 41,8% принадлежит следующим заказчикам: Комитету по строительству - 24,5 млрд. руб., СПбГКУ «Дирекция транспортного строительства» с объемом размещенных средств 24,4 млрд. руб. и СПбГКУ "Управление заказчика по строительству и капитальному ремонту объектов инженерно-энергетического комплекса" с размещенными средствами в размере 11,7 млрд. руб. Объемы размещения государственного заказа в 2013 году основными заказчиками Санкт-Петербурга приведены на рисунке 2.2.2.
К сравнению, в 2012 году наибольшая доля объема заказов приходилась на следующие учреждения: СПбГКУ "Дирекция транспортного строительства" -16,6 млрд. руб., СПбГКУ "Управление заказчика по строительству и капитальному ремонту объектов инженерно-энергетического комплекса" - 16,2 млрд. руб., Комитет по транспорту - 7,7 млрд. руб.
Сравнительный анализ практики формирования государственных закупок в регионе
В теории коллективного принятия решения доказывается, что предложенный способ является механизмом открытого управления, то есть защищен от манипулирования со стороны экспертов.
Решая проблему ранжирования факторов Х1,Х2,..,Х6у формирующих показатели экономической эффективности Z государственных закупок мы сформировали группу из 20 экспертов. Корректность реализации программы опроса обосновывается привлечением в качестве экспертов лиц, обладающих максимальной степенью компетентности в области процедур государственных закупок. Степень компетентности экспертов была установлена расчетным значением совокупного индекса - коэффициента уровня компетентности
Гдеі - числовое значение оценки теоретических знаний эксперта; К2 -числовое значение оценки практического опыта эксперта; К3 - числовое значение оценки способности эксперта к прогнозу. Для сформированной группы экспертов это интегральная характеристика оказалась равной 0,91 (при максимальном значении 1,00).
Для определения согласованности индивидуальных ранжировок экспертов был рассчитан множественный коэффициент ранговой корреляции (коэффициент конкордации) [1,2]: где ж- количество рассматриваемых факторов; п - число наблюдений; S -отклонение суммы квадратов рангов от средней их квадратов.
Степень тесноты связи между оцениваемыми экспертами признаками была установлена на основе проверки существенности связи путем вычисления значения критерия согласия Пирсона: где - уровень критерия значимости; к = п — т — 1 - число степеней свободы.
Рассчитанное по формуле (3.1.6) значение коэффициента конкордации W в представленной группе составило 0,87 при максимальном значении 1,0. Ему соответствует значение х2- критерия, равное 144,2 при табличном значении 22,4 при 5% уровне критерия значимости и 13 степеней свободы. Такое превышение расчетного значения х2 над его табличным значением подтверждает достаточную надежность согласованности мнений экспертов и обоснованность применения экспертного опроса в механизме открытого управления.
Используя механизм экспертных оценок, описанный выше, мы определили уровни значимости (ранги) Rj каждого из факторов Xj(J = 1,2,..,6) в формировании экономической эффективности государственных закупок. Соответствующие результаты в приведенной таблице 3.1.2.
Это соответствует подходу, предполагающему набор факторов Х1,Х2,..,Х6 полной группой событий. В проводимом исследовании это требование не является существенным и ограничительным, так как в принципе при более детальном анализе набор факторов Xj может быть расширен. Кроме того, значимыми при ранжировании являются не абсолютные значения рангов, а их относительные веса. Однако при развитии теоретико-вероятностного подхода, который выходит за рамки нашего исследования, контроль выполнения условия нормировки является необходимым.
Формирование уровня экономической эффективности государственных закупок, как это следует из обсуждения, проведенного нами выше, является многофакторным процессом. Однако степень влияния на ход этого процесса и, следовательно, на его результат каждого из факторов различна. Оперативное управление и прогнозирование эволюции этого процесса требует выделение наиболее значимых факторов формирования экономической эффективности Z и установления количественной зависимости результата от наиболее приоритетных показателей его реализации. В исследовании этой задачи, проведенном нами выше, на первом этапе было проведено ранжирование факторов Х1,Х2,..,Х6у результаты которого приведены в таблице 3.1.2. Полученные данные для экспертных оценок рангов этих факторов, как это следует из данных этой таблицы, позволяют нам при переходе к многофакторному анализу исследуемого процесса ограничиться факторами уровень конкурентной среды размещения государственных закупок; Х5- уровень злоупотреблений в сфере размещения закупок; В результате проведенного экспертного опроса степени влияния факторов на эффективность государственных закупок выявлены следующие регрессоры экономической модели: численность персонала, задействованного в размещении государственных закупок (численность персонала контрактной службы), периодичность и стоимость закупок (количественные характеристики закупок) и объем размещения государственных закупок:
Проведенный анализ организационной структуры, законодательства в сфере закупок подтверждают тенденцию роста штатной численности контрактной службы и бюджетных расходов на ее создание. Это, в условиях отсутствия нормативно-правовых актов, способных регламентировать процесс межведомственного взаимодействия государственных заказчиков в области закупок, негативно сказывается на процессе выполнения закупок и невозможность органами местного самоуправления влиять на эффективность государственных закупок.
Периодичность и стоимость. При смешанной организационной структуре различные бюджетные учреждения зачастую выставляют на торги схожую однотипную продукцию, закупая ее малыми объемами, таким образом, создается вероятность искусственного занижения начальной максимальной цены контракта. Поставщикам в свою очередь не выгодно участвовать в нерентабельных процедурах за счет затрат на обеспечение заявки и государственного контракта. В условиях укрупнения закупок и проведения совместных торгов в рамах структур, расположенных в одних территориальных границах, подконтрольных одному учредителю, создается положительная тенденция повышения социальной и экономической эффективности проводимых процедур. Сроки проведения процедур (рассмотрения заявок, подведение итогов) сильно растягиваются при несовершенстве механизма планирования закупок. Также причиной является не только низкая квалификация персонала, но существующая организационная структура, при которой сотрудники исполнительного органа власти, в чьем ведении находятся учреждения - заказчики выполняют функции экономистов и юридической службы. При высоком количестве подведомственных учреждений, не располагающих штатными единицами контрактных служащих, возрастает трудоемкость процесса проведения закупок. Правительству необходимо проводить политику, направленную на централизацию системы управления государственными закупками.
Проведенный анализ показал, что экономическая эффективность закупок в регионе существенно возрастает с усилением контроля периодичности проведения закупок, сроков рассмотрения заявок, объемов размещения закупок и численность персонала контрактной службы.
Второй этап исследования экономической эффективности Z государственных закупок и решения проблемы прогнозирования и управления этим процессом на основе выделенных нами факторов Xjбазировался на классических методах корреляционно-регрессионного анализа.
На первом шаге этого анализа следует определить числовые характеристики интегральной величины Z и формирующих ее факторов Xj Для этого необходимо располагать набором статистических данных по результатам проведения т процессов государственных закупок, для каждого из которых определена экономическая эффективность Zt(i = 1,2,..,пї) и значения факторов Xtj определяющих процесс государственных закупок.
Методические положения по организации взаимодействия субъектов подсистемы государственных закупок
Первым элементом институциональной структуры размещения государственных закупок выступает исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченный на осуществление функций по определению поставщика (далее - УО ОП), исполнителя, подрядчика. В территориальных границах административных управлений Санкт-Петербурга уполномоченным органом для подведомственных учреждений выступает орган местного самоуправления.
УО ОП выполняет функции по определению поставщика на сумму закупки с начальной максимальной ценой контракта, установленной в размере от 3 до 50 млн. рублей, в том числе при формировании документации для проведения совместных закупок подведомственных учреждений. УО ОП имеет два структурных подразделения, выполняющих возложенные обязанности по определению поставщика: отдел закупок и комиссия по осуществлению закупок.
К числу полномочий отдела закупок уполномоченного органа относится деятельность: - консолидация информации и мониторинг планов закупок и планов-графиков подведомственных учреждений с целью выявления закупок, попадающих под установленный лимит размещения, - планирование проведения совместных закупок на основании проведенного мониторинга и выявления потребности; - прием от подведомственных учреждений поступающих заявок на сумму от 3 до 50 млн. рублей, проекта технического задания, проектно-сметной документации, обоснование метода определения НМЦК и документов, подтверждающих ее формирование; - формирование конкурсной или аукционной документации о закупке и проекта государственного контракта; - согласование, утверждение и размещение документации о закупке в установленном порядке взаимодействия внутренних структурных подразделений; - оказание содействия по размещению результатов (протоколов) рассмотрения и оценки заявок, подведения итогов процедуры закупки в ЕИС и ЭТП (при необходимости); - выполнение контрольных функций (ведомственного контроля) за деятельностью специализированных организаций и подведомственных учреждений, выполняющих самостоятельное размещение закупок и заключение государственных контрактов.
Количество комиссий по закупкам формируется равным количеству подведомственных учреждений, для нужд которых уполномоченная организация выполняет функции определения поставщика. Созданные комиссии по закупкам уполномоченного органа выполняют функции по определению поставщика путем рассмотрения и оценки поступающих заявок, предметом которых являются закупки для нужд подведомственных органу местного самоуправления государственных заказчиков.
Таким образом, процесс организации закупки НЦМК стоимостью свыше 3 млн. рублей заключается в направлении государственным заказчиком в уполномоченный орган сформированной заявки, проекта технического задания, проектно-сметной документации (в случае необходимости) и обоснование выбора метода НМЦК (с подтверждающими документами). Уполномоченный орган принимает решение о форме определения поставщика и согласовывает представленную документацию. Далее формирует документацию о закупке и проект договора, утверждает и размещает в ЕИС и ЭТП.
По окончанию сроков подачи заявок специализированная комиссия по закупкам уполномоченного органа принимает решение о соответствии заявок, допуске участников на предмет соответствия заявленным требованиям документации о закупке и определяет победителя процедуры.
В результате проведенного размещения, уполномоченный орган передает государственному заказчику проект контракта и необходимые для включения существенные условия договора, предложенные победителем в составе заявки для дальнейшего подписания государственного контракта.
Вторым элементом институциональной структуры являются специализированные организации, выполняющие определение поставщика на сумму закупки с начальной максимальной ценой контракта до 3 млн. рублей.
В составе специализированной организации не предполагается выделение отдельных структурных подразделений, позволяющих разграничить функции определения поставщика, рассмотрения и оценки коммерческих предложений, поступающих в составе заявок участников аукционов или конкурсов. Это связано с тем, что существующее законодательство в области закупок обязывает государственных заказчиков самостоятельно формировать комиссии по закупкам, вне зависимости от степени централизации модели организационного управления. Следовательно, на комиссии по закупкам государственного заказчика лежит полная ответственность за принятые решения в ходе рассмотрения и оценки заявок.
В целях формирования субсидиарной и солидарной ответственности за деятельность специализированной организации государственный заказчик формирует комиссию по закупкам, включая в состав ответственное лицо со стороны исполнителя государственного контракта по оказанию услуг определения поставщика (подрядчика, исполнителя).