Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности и условия развития логистической системы обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций 12
1.1. Роль дошкольных и общеобразовательных организаций в социально-экономическом развитии страны 13
1.2. Эволюция системы ресурсного обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций 23
1.3. Особенности использования логистического инструментария 37
Глава 2. Анализ логистической системы обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций 50
2.1. Исследование логистических процессов 50
2.2. Управление логистической системой обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций 62
2.3. Информатизация логистической системы ресурсного обеспечения 71
Глава 3. Основные направления развития логистической системы обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций 85
3.1. Оценка ключевых факторов развития логистической системы обеспечения 85
3.2. Автоматизация процессов в логистической системе обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций 98
3.3. Организация совместных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд дошкольных и общеобразовательных организаций на принципах оперативной и функциональной эффективности 106
Заключение 117
Библиографический список 126
- Эволюция системы ресурсного обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций
- Исследование логистических процессов
- Оценка ключевых факторов развития логистической системы обеспечения
- Организация совместных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд дошкольных и общеобразовательных организаций на принципах оперативной и функциональной эффективности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Динамика развития современного общества во многом зависит от уровня образования, которое является основным инструментом создания интеллектуального потенциала государства, фактором конкурентоспособности хозяйствующих субъектов и ресурсом, обеспечивающим жизненное благополучие граждан. Достижение заявленных приоритетов в рамках масштабной общенациональной программы невозможно без формирования адекватного механизма социально-экономической поддержки сферы образования. Рост общего уровня образования строится на качестве и эффективности дошкольного и общего образования, что требует развития ресурсной базы и формирования адекватной задачам системы обеспечения. Процессы, направленные на достижение запланированных целей в сфере дошкольного и общего образования на фоне ухудшения финансового положения регионов и роста их долговой нагрузки, требуют пересмотра и трансформации используемых подходов, совершенствования методологии государственной логистики, и в частности, логистического менеджмента при организации закупок. Логистика, преследуя стратегическую цель повышения эффективности процесса в целом, решает задачи управления материальными, информационными и прочими потоками. При этом достижение оптимальных параметров закупки рассматривается в рамках логистического подхода как экономия бюджетных средств при обеспечении своевременности и высокого качества закупаемых товаров, работ и услуг.
В российской науке вопросы применения логистического подхода к системе государственных и муниципальных закупок приобрели актуальность с начала 1990-х гг. на фоне перехода экономики к рыночным условиям хозяйствования, выявления многочисленных фактов расточительства, неумения и нежелания заказчиков рационально выстраивать коммерческие связи. Вместе с тем, в странах с развитой рыночной инфраструктурой система госзакупок имеет длительную историю и является одним из эффективных методов государственного регулирования экономики, где особое значение приобретает логистический фактор. Теоретические и практические исследования, связанные с разработкой новых подходов к внедрению логистики в управление закупками для нужд государственных, муниципальных заказчиков приобрели особую актуальность, в связи с изменением контрактного законодательства. Решение конкретных хозяйственных задач требует комплексных решений и постоянной готовности к внедрению технических и организационных инноваций.
Специфика функционирования современных дошкольных и общеобразовательных организаций связана с зависимостью от уровня социально-
экономического развития региона, широким разнообразием климатических условий, плотностью и структурой населения региона, что делает необходимым учет данных различий при планировании и реализации системы обеспечения исследуемых организаций. Данные факторы выступают предпосылками для внедрения моделей и механизмов логистического управления, учитывающих потребности в консолидации заказчиков, применения механизмов логистической координации, оптимизации функционирования отдельных элементов информационной инфраструктуры и разработку комплексного решения с целью повышения эффективности и результативности работы всей системы обеспечения исследуемых организаций.
Таким образом, логистический менеджмент в системе обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций должен учитывать, как особенности данных организаций, так и условия, сформированные контрактной системой. В связи с этим возникает необходимость разработки и апробации новых моделей и методов логистического управления, способствующих развитию логистической системы обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций.
Степень разработанности научной проблемы. Проведенное диссертационное исследование основывалось на научных трудах отечественных и зарубежных ученых в области логистики, в том числе затрагивающих теоретические и прикладные аспекты развития логистических систем, использования логистического инструментария в реализации механизма государственных закупок в сфере обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций.
Несмотря на глубокую проработанность множества аспектов, касающихся проблемы эффективности организации и управления закупками государственных и муниципальных заказчиков, вопросы использования логистического инструментария в системе закупок на региональном уровне являются в настоящее время недостаточно изученными. Вместе с тем, как заказчики, так и органы государственного управления признают практическую значимость проблемы. Последние, на уровне субъектов РФ, активно разрабатывают и внедряют точечные решения, в том числе с использованием логистического инструментария, с целью повышения эффективности закупочного процесса подведомственных организаций. Однако в научной литературе не отражено комплексное видение проблемы, позволяющее определить направления развития логистического менеджмента в системе обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций и выработать методологию, направленную на решение утилитарных задач.
Целью диссертационного исследования является разработка научно-методических основ развития логистической системы обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций.
В соответствии с целью исследования, определен круг научных задач, подлежащих решению:
выявить роль дошкольных и общеобразовательных организаций в социально-экономическом развитии страны, основные индикаторы текущего состояния и потенциал рассматриваемых организаций;
исследовать эволюцию системы обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций, рассмотреть влияние законодательства на реализацию закупочного процесса;
обосновать необходимость использования логистического инструментария в системе обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций;
- определить структуру логистической системы обеспечения до
школьных и общеобразовательных организаций;
выявить особенности управления логистической системой обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций;
исследовать организацию информационного обеспечения закупок товаров, работ, услуг для нужд дошкольных и общеобразовательных организаций;
определить основные факторы и направления развития логистической системы обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций;
выработать рекомендации по информатизации логистических процессов в системе обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций, основанные на модернизации отдельных элементов информационной инфраструктуры;
составить алгоритм реализации логистического механизма совместных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд дошкольных и общеобразовательных организаций и разработать показатели оценки эффективности его внедрения.
Объектом исследования являются логистические процессы в системе обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций.
Предмет исследования составляют организационно-экономические отношения, формирующиеся в процессе логистического обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют научные труды фундаментального и прикладного характера в области логистики и управления цепями поставок. Обоснование результатов диссертационного исследования обеспечивается использованием положений общей теории управления, системного подхода, информационной и закупочной логистики, решение поставленных научных задач осуществляется с
применением методов имитационного моделирования, кластерного анализа, анализа «узких мест», статистического и сравнительного анализа.
Информационную базу исследования представляют федеральные законы, нормативные акты, постановления Правительства РФ и указы Президента РФ в сфере государственных закупок; официальные данные Министерства экономического развития РФ, результаты анкетирования руководителей дошкольных и общеобразовательных организаций, а также материалы и статистические данные из Единой информационной системы (ЕИС) в сфере закупок.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается использованием современных достижений теории, методологии и практики управления в области логистики, анализом актуальных статистических данных, адекватным использованием общенаучных и специальных методов, обоснованием результатов исследования соответствующими расчетами, отражением основных положений работы в рецензируемых научных изданиях, апробацией полученных в ходе исследования результатов на научно-практических конференциях различного уровня.
Соответствие диссертации Паспорту научной специальности.
Диссертационная работа выполнена в соответствии с Паспортом научной специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: логистика»: п. 4.7. Теоретические и методологические аспекты исследования функциональных областей логистики: логистики снабжения, логистики производства, логистики распределения, возвратной (реверсивной) логистики; п. 4.17. Моделирование и оптимизация параметров логистических бизнес-процессов; п. 4.20. Управление закупками материальных ресурсов. Рационализация материально-технического обеспечения различных секторов народного хозяйства.
Научная новизна результатов исследования заключается в обосновании и реализации научной гипотезы о необходимости внедрения и использования механизма логистического управления системой обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций, позволяющего повысить оперативность размещения закупок и эффективность использования бюджетных средств.
Наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной и полученные лично соискателем:
- обоснована необходимость и содержательно охарактеризовано использование логистического инструментария в системе обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций, позволяющего осуществлять процесс закупок во всех его аспектах, решая задачи выявления «узких» мест и выбора решений по их устранению, элиминации их влияния на основе системного подхода, посредством введения ряда регламентирую-
щих документов и совершенствования информационно-аналитической поддержки;
- определена структура логистической системы обеспечения до
школьных и общеобразовательных организаций, состоящая из взаимосвя
занных элементов - заказчика, органов координации и контроля, органов,
осуществляющих организационно-техническое обеспечение процедур, свя
занных с размещением государственных и муниципальных закупок, плани
рованием и исполнением бюджета; выявлены особенности рассматривае
мой системы, обусловленные ее функционированием в рамках контрактно
го законодательства и необходимостью поиска компромисса между интере
сами заказчика, интересами рынка и общества в целом;
- выявлены особенности управления логистической системой обеспе
чения дошкольных и общеобразовательных организаций, определяемые
различиями в социально-экономическом развитии регионов; обоснована
необходимость использования смешанной модели управления, как наибо
лее адекватно отвечающей текущему состоянию и задачам развития обра
зования и экономики, обеспечивающей координацию действий участников
логистической системы;
разработан алгоритм реализации логистического механизма совместных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд дошкольных и общеобразовательных организаций, определяющий порядок принятия решений о проведении совместных закупок, основанный на синхронизации функциональных циклов снабжения каждого заказчика;
с целью сокращения логистического цикла обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций предложено решение по оптимизации информационных потоков в логистическом контуре управления, основанное на автоматизации взаимодействия заказчика и органов, осуществляющих реализацию процедур, связанных с размещением государственных и муниципальных закупок, планированием и использованием бюджета;
предложена система оценки эффективности внедрения логистического механизма реализации совместных закупок на основе расчета комплексного показателя, отражающего достигнутую экономию при осуществлении совместных закупок, соблюдение временных параметров поставки и достижение социально-экономических целей системы, связанных с обеспечением конкурентоспособности, расширения степени участия субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций.
Теоретическая значимость исследования обуславливается использованием потенциала конвергентной концепции, основанной на ключевых положениях теории и методологии логистики, государственного управле-
ния, информатизации при обосновании принципов управления логистическими потоками в системе государственных закупок и проявляется в развитии научно-методических основ логистики в сфере обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций.
Практическая значимость исследования заключается в разработке
рекомендаций, соотнесенных со стратегической целью эффективного
расходования бюджетных средств при формировании логистической
системы обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций и
адресованных участникам системы государственных закупок –
дошкольным и общеобразовательным организациям, органам
государственного управления на региональном и муниципальном уровнях.
Апробация результатов исследования прошла путем представления основных положений, выводов и разработок на научных конференциях различных уровней: международных научно-практических конференциях -II МНПК «Синергизм логистических стратегий» (Санкт-Петербург, 2015); XV МНПК «Логистика: современные тенденции развития» (Санкт-Петербург, 2016); III МНПК «Маркетинг России» (Москва, 2016); III Санкт-Петербургском Международном экономическом конгрессе «Форсайт «Россия»: новое производство для новой экономики» (Санкт-Петербург, 2016); МНПК «Модернизация российской экономики: прогнозы и реальность» (Санкт-Петербург, 2017); XII МНПК «Современный менеджмент: проблемы и перспективы» (Санкт-Петербург, 2017); а также на XVIII Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов, посвященной 25-летию со дня образования Технического института (филиала) СВФУ (Санкт-Петербург, 2017), НПК аспирантов СПбГЭУ (Санкт-Петербург, 2015-2017) и пр. Выработанные в ходе исследования рекомендации прикладного характера нашли отражение в закупочной деятельности отдела образования администрации Петроградского района Санкт-Петербурга и в учебном процессе СПбГЭУ.
Публикации автора. Основные положения исследования изложены в 19 научных работах общим объемом 5,11 п.л. (вклад автора - 4,63 п.л.), в том числе 4 статьи опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Структура диссертации. Материалы диссертационного исследования оформлены введением, тремя главами, заключением, сопровождены библиографическим списком.
Эволюция системы ресурсного обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций
Материально-техническое обеспечение необходимо в создании условий для полной реализации учебного плана организаций дошкольного и общего образования. Целью материально-технического обеспечения является оснащение необходимым материально-техническим и учебно-методическим оборудованием, укрепление (совершенствование) материально-технической и учебно методической базы образовательного процесса, создание безопасных условий пребывания обучающихся, воспитанников и персонала, соблюдение санитарно-гигиенического режима, мер противопожарной и электробезопасности.
Реализуется данная цель путем решения следующих задач:
1. Надлежащего обслуживания систем жилищно-коммунального хозяйства.
2. Соблюдения санитарно-гигиенических норм, мер противопожарной и электробезопасности.
3. Обеспечения сохранности здания, оборудования и имущества.
4. Приобретения материально-технической и учебно-методической базы образовательного процесса. Потребности, относящиеся к государственным (муниципальным) нуждам обладают определенными признаками. Так, А.Н. Борисов определят следующую совокупность признаков, характеризующих потребности в качестве федеральных нужд и нужд субъектов РФ:
- субъект потребности - Россия, субъект РФ как публично-правовое образование или государственный и региональный заказчик федерального и, соответственно, регионального уровня;
- источник обеспечения потребности - средства федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или внебюджетного источника финансирования;
- предмет потребности - товары, работы, услуги, необходимые для осуществления функций и полномочий России, субъектов РФ, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных и региональных целевых программ), для исполнения международных обязательств России, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Россия [28].
Аналогичные признаки присущи и потребностям, относимым к муниципальным нуждам.
Л.В. Андреева делит признаки, которые характеризуют потребности как государственные нужды, на сущностные признаки государственных нужд и формально-юридические и относит к ним:
- потребности государства в товарах;
- финансирование из средств бюджета и привлекаемых внебюджетных источников;
- осуществление государственных закупок субъектами, получившими статус государственных заказчиков;
- удовлетворение государственных нужд посредством «разработки и утверждения специального правового механизма взаимодействия государства и предпринимателей, включая использование установленных законом способов размещения заказов государства и применения особой договорной конструкции - государственного контракта» [12, с.23]. Проанализировав расходы по статьям бюджета можно выявить основные потребности заказчика (таблица 1.4).
Из представленных в таблице 1.4 данных видно, что помимо материальных благ дошкольные и общеобразовательные организации нуждаются в разнообразных услугах и работах материального характера, имеющих своим предметом и результатом вещественные блага (ремонтные, строительные работы и прочие). Кроме этого, любая организация нуждается в нематериальных услугах, не имеющих своим конечным результатом материальное благо, к которым относятся консультационные услуги, услуги связи, работы и услуги по содержанию имущества, обучение сотрудников, повышение квалификации, проведение профилактических медицинских осмотров, покупка программного обеспечения и т.д.
С работами и услугами по содержанию имущества связана существенная доля расходов из общего объема финансирования дошкольных и общеобразовательных организаций, так, в среднем, данная статья расхода занимает порядка 10%, при этом на увеличение стоимости основных средств и увеличение стоимости материальных запасов приходится не более 4-5%. Значительные суммы также связаны с оплатой коммунальных услуг (в среднем, до 10% от общего объема финансирования) и организацией питания - в среднем, порядка 15% от общего объема выделенных средств.
Проводимые в образовательных организациях мероприятия по сохранению и укреплению материально-технической базы позволяют создать эстетически организованную предметную среду, условия для организации учебно воспитательного процесса на современном уровне информационно технологического оснащения. Для обеспечения работоспособности всех звеньев учебно-воспитательного процесса и жизнедеятельности его участников заключаются контракты на обслуживание с подрядными организациями, проводятся ремонтно-строительные и интеграционные работы во всех сферах хозяйственной деятельности.
Деятельность по обеспечению государственных (муниципальных) заказчиков требуемыми товарами, работами, услугами, с учетом ее масштабов и значимости для общества, представляет один из тех фокусов, где сходятся экономические интересы властных структур, бизнеса и частных лиц [19, с.3]. Закупки организаций общественного сектора экономики влияют не только на динамику макроэкономических показателей, но и оказывают определенное воздействие на экономику страны и региона, будучи существенным фактором, формирующим совокупный спрос [23].
До принятия ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [2] образовательные организации могли быть созданы только в форме учреждения. С принятием данного федерального закона образовательные организации получили возможность иметь любую форму, установленную законодательством для некоммерческих организаций. Однако большинство организаций в РФ, осуществляющих образовательные услуги, имеют форму учреждений [101, c. 16]. Казенными, бюджетными и автономными могут быть образовательные организации, учрежденные Российской Федерацией, субъектом федерации, муниципальными образованиями в форме учреждения (государственные и муниципальные учреждения), в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ. Данные типы обусловлены переходом от сметного финансирования к субсидированию образовательных учреждений на выполнение государственного (муниципального) задания. Различия в типах государственных и муниципальных учреждений заключаются в степени финансовой самостоятельности учреждения. Автономное учреждение получает доходы от приносящей доход деятельности полностью, казенное учреждение передает доходы от оказанных платных услуг и работ в бюджет своего учредителя.
Категория заказчика не влияет на порядок размещения заказов на поставку товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений [101 c. 16]. Государственные закупки организаций общественного сектора по своей сути не отличаются от закупок, осуществляемых отделами снабжения предприятий реального сектора экономики [17, c. 296], то есть задачи снабжения для образовательных организаций вполне сопоставимы с задачами снабжения частных предприятий.
Исследование логистических процессов
Рассматривая систему обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций в виде структуры из взаимосвязанных элементов, становится возможным:
а) связать воедино все этапы жизненного цикла системы;
б) выработать единый подход к устанавливаемым целям государственных и муниципальных закупок, которые, кроме прочего, должны отражать полноту, своевременность и качество удовлетворения нужд в товарах, работах и услугах;
в) выработать систему критериев и показателей для оценки эффективности функционирования контрактной системы [21].
В рамках реализации процедур размещения, заключения и исполнения контракта логистическая система обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций включает группы следующих участников (рисунок 2.1):
1. Органы координации и контроля (органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок; финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами; органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации [3]).
2. Участники закупочных процедур, в том числе признанные поставщики.
3. Уполномоченные органы на организационно-техническое обеспечение процедур, связанных размещением закупок, планированием и исполнением бюджета.
Состав и структура внутреннего контура управления системой обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций зависит от статуса заказчика и реализованного административного механизма управления на местах. Например, в Санкт-Петербурге сложилась многоуровневая структура управления системой государственных закупок. Организации школьного и дошкольного образования имеют статус государственных учреждений и самостоятельно реализуют функции по размещению, заключению и исполнению государственного контракта. В нескольких административных управлениях Санкт-Петербурга ГКУ «Централизованная бухгалтерия» выполняет функции планирования, организации и размещения государственных закупок для подведомственных учреждений, что не совсем корректно, так как деятельность ГКУ «Централизованная бухгалтерия» в большей степени связана с обеспечением финансовой деятельности дошкольных и общеобразовательных организаций и данный орган не уполномочен оказывать услуги организационно-технического обеспечения процедур, связанных с размещением закупок данных организаций.
Для эффективного функционирования системы обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций необходима полноценная инфраструктура, объединяющая в себе элементы управления, размещения и контроля.
С позиций логистического менеджмента процессы закупки товаров или услуг для нужд дошкольных и общеобразовательных организаций представляют собой ряд управляемых операций по:
- планированию закупки;
- размещению закупки;
- заключению контракта;
- исполнение заключенного контракта;
- внутреннему и внешнему контролю (рис.2.3).
Дальнейший анализ системы предполагает структурирование процессов. Описание бизнес-процесса в стандартных терминах позволяет его однозначно идентифицировать [107, c. 101]. Так, все операции в системе и их последовательности становятся измеряемыми, управляемыми и контролируемыми.
Декомпозиция процессов (рис. 2.4) в логистической системе обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций и анализ ключевых параметров позволяет:
- выявить «узкие места» и проблемные звенья процесса;
- разработать метрики для измерения эффективности;
- улучшить процессы.
Затраты, обусловленные выполнением процессов в системе, сопряжены с логистическими издержками. В рамках системы обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций следует учитывать взаимозависимость и взаимообусловленность всех параметров и элементов системы, что проявляется в конфликте целей при формировании логистических издержек (рисунок 2.5).
Например, улучшение качества обслуживания отражается на увеличении цены контракта; стремление элиминировать отклонения от плана закупок потребует заключения рамочных соглашений, приводящих к омертвлению части бюджетных средств, что повлечет за собой дополнительные затраты при расторжении, изменении контрактов по итогам года. Контроль уровня логистических издержек основывается на системе информационных потоков, являющимися, по существу, каналами «обратной связи» в системе государственного регулирования экономики.
Дошкольные и общеобразовательные организации заинтересованы в снижении затрат в системе обеспечения при поддержании необходимого качества снабжения. Ресурсы по снижению логистических издержек в системе обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций ограничиваются совокупностью факторов, из которой ключевыми являются:
- длительность логистического цикла обеспечения образовательных организаций (от 7 до 11 недель в зависимости от начальной (максимальной) цены контракта);
- низкая скорость реакции на изменяющиеся условия внешней среды ввиду правовых ограничений;
- недостаточная согласованность действий участников в связи с отсутствием общей целевой направленности.
В соответствии с частью 2 статьи 59 Закона № 44-ФЗ заказчик обязан проводить электронный аукцион в большинстве случаев, поэтому приведенный логистический цикл на рисунке 2.6 характеризует максимальное время осуществления электронного аукциона, как наиболее часто реализуемой формы конкурентных процедур.
Оценка ключевых факторов развития логистической системы обеспечения
Система обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций в субъектах Российской Федерации отстраивается на фоне трудностей, характерных для системы в целом, так и обусловленных принятием нового контрактного законодательства.
Основным препятствием эффективного осуществления закупочных процедур признается излишняя регламентация, неоправданное затягивание закупочного процесса, ведущее к росту временных издержек, что провоцирует заказчиков вступать в заведомо невыгодные финансовые отношения. Данная проблема приобретает особую актуальность при проведении срочных, оперативных закупок. Также, в случае признания процедуры несостоявшейся, заказчик вынужден проводить ее повторно, что в большинстве случаев не дает результатов. В конечном счете заказчик заключает контракт с единственным поставщиком, но нарушаются планируемые сроки заключения и исполнения контракта. Высокий размер штрафных санкций при неисполнении (ненадлежащем исполнении) условий контракта и пристальное внимание контролирующих органов к формальному соблюдению закупочных процедур и условий контракта повышают риски участников, тем самым снижают уровень конкуренции, особенно среди субъектов малого предпринимательства, так как в их штате отсутствуют квалифицированные специалисты, способные качественно подготовить тендерную документацию и отследить ход исполнения контракта.
Для субъектов РФ характерна острая кадровая проблема, связанная с недостатком квалифицированных специалистов, низкой мотивацией и высокой текучестью сотрудников. Данная проблема коррелирует с вопросом соразмерности и обоснованности ответственности за нарушения требований контрактного законодательства: при высокой вероятности возникновения технических ошибок размер штрафа очень высок. Поэтому невозможно решение кадрового вопроса без смещения фокуса с вопросов соблюдения бюрократических регламентов на оценку суммарного эффекта, то есть без пересмотра правоприменительной практики.
Существуют сложности, возникающие при определении начальной (максимальной) цены контракта и ее обосновании. В ряде субъектов РФ отсутствует официальная статистическая информация, нет каталогов типовых товаров, работ, услуг, часто заказчики получают недостоверную информацию от потенциальных поставщиков. Завышение цен поставщиками объясняется тем, что они пытаются снизить риски заключения заведомо невыгодного для себя контракта, поэтому в коммерческие предложения закладывается процент вероятного снижения от начальной (максимальной) цены контракта на торгах.
Возникают определенные проблемы при планировании закупок, ведущие к постоянным корректировкам документов планирования. При проведении закупки заказчик вынужден уточнять данные о начальной (максимальной) цене контракта, полученные при планировании закупки в начале отчетного периода, так как первоначальное обоснование носит вероятностный характер в связи с объективными экономическими обстоятельствами (сезонное колебание цен, изменение цен на продукцию и т. д.). Возникают дополнительные временные издержки на внесение изменений в планы закупок и планы-графики, поэтому заказчики высказывают пожелания о корректировке правил планирования закупок, основанные на сокращении в документах планирования объема и детальности расчетов, а также на уточнении методических рекомендаций по формированию начальных (максимальных) цен контрактов.
Отмечается поступление в контролирующие органы большого количества необоснованных жалоб с целью срыва закупочных процедур, затягивания сроков заключения контракта.
Для ряда субъектов РФ характерны трудности экономического и финансового характера, усложняющие проведение закупок, исполнение контрактов. Так же, в географически удаленных регионах, физически отсутствуют поставщики определенных товаров, работ, услуг.
Отсутствующая корректная интеграция региональных информационных систем в сфере закупок с информационными системами поддержки бюджетного процесса не дает возможность обеспечить необходимый уровень взаимосвязи закупочного процесса с бюджетным для построения эффективной системы управления бюджетными средствами региона.
Особо необходимо выделить проблему трудоемкости размещения части сведений в ЕИС. Федеральным законом № 44-ФЗ установлена обязанность публикации информацию о закупках именно в ЕИС, которая только частично взаимодействует с региональными информационными системами, в которых работают заказчики, поэтому они вынуждены выполнять двойную работу при внесении сведений в региональные информационные системы, и в ЕИС.
Ключевыми проблемами работы ЕИС в настоящий момент являются:
- низкий уровень реализации интерфейса пользователя и слабые алгоритмы поиска размещаемой информации;
- отсутствие встроенных программных точек для взаимодействия (импорт/экспорт данных пакетным режимом) ЕИС с региональными и муниципальными информационными системами в сфере закупок;
- отсутствие функциональных возможностей учета отдельных ключевых положений Федерального закона № 44-ФЗ при разработке и внесении официальных документов.
С целью решения указанных проблем необходимо принять соответствующие меры как на федеральном, так и на региональном уровнях (табл. 3.1).
Приоритетной целью признается модернизация автоматизированных информационных систем управления закупками, связанная с автоматизацией процессов планирования и прогнозирования закупок, с интеграцией региональных информационных систем управления закупками с информационными системами исполнения бюджета и единой информационной системой в сфере закупок.
Поэтому в регионах складывается собственная практика информационного сопровождения процессов закупок, которая не находит отражения в ЕИС, однако доказывает свою эффективность. Например, в Калужской и Московской областях функционируют самостоятельно разработанные информационные системы, реализующие более мощные возможности для заказчиков и иных участников контрактных отношений, по сравнению с функционалом ЕИС:
- автоматическое формирование полей документов планирования;
- сквозное отражение документов закупки;
- определение цены на основе анализа цен по заключенным аналогичным контрактам.
В системе оценки, контроля и мониторинга закупочной деятельности необходимо сместить фокус с вопроса достигнутой экономии на возможности снижения издержек. Субъекты РФ сфокусированы на мерах по усовершенствованию систем оценки, мониторинга и контроля закупок, связанные с разработкой показателей оценки эффективности реализации закупочной деятельности, формированием рейтингов бюджетной эффективности в разрезе ГРБС и заказчиков, а также отслеживанием процесса исполнения контрактов.
В настоящее время общепризнано, что система обеспечения должна строиться:
- с преимущественным использованием процедур конкурентного размещения заказов;
- в рамках, жестко регламентированных нормативными правовыми актами. Подразумевается, что реализация данных подходов сама по себе позволит в значительной степени получать положительные эффекты при размещении закупок и снизить количество эффектов отрицательных. Однако задача оптимизации уровня средств, направляемых на закупки требует аналитического инструментария иного уровня, в качестве которого может выступать математическое моделирование. Поэтому, одна из задач, состоит в разработке экономико-математической модели, позволяющей выявить возможности снижения издержек в системе обеспечения исследуемых образовательных организаций. Исследование проводилось на основе информации об объемах закупок, размещаемой субъектами РФ, находящейся в открытом доступе на сайте http://www.zakupki.gov.ru.
Организация совместных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд дошкольных и общеобразовательных организаций на принципах оперативной и функциональной эффективности
Многие заказчики регулярно сталкиваются с необходимостью проводить по сути одни и те же закупки. Существуют типовые группы товаров, которые нужны всем дошкольным и общеобразовательным организациям - канцелярские товары, мягкий инвентарь, средства гигиены, хозяйственные средствами т.д. При этом требования законодательства достаточно сложны, для их выполнения нужны соответствующие знания и опыт, и формирование полноценной контрактной службы в ряде регионов Российской Федерации для дошкольных и общеобразовательных организаций достаточно затруднительно. Особенно на муниципальном уровне зачастую отсутствуют трудовые ресурсы, обладающие необходимым уровнем квалификации, здесь один и тот же человек осуществляет и планирование закупок, и подготовку документации о закупке, и является членом комиссии по осуществлению закупок, и осуществляет приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, включая проведение экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а в большинстве случаев, выполняет также иные функции в организации. Это приводит к резкому снижению качества закупочной деятельности.
Поэтому предусмотрена реализация возможности объединения типовых закупок в рамках муниципального образования (субъекта Федерации) в один лот и передачу полномочий стороннему субъекту контрактной системы на проведение данной процедуры, которая может быть организована следующими способами:
- несколько заказчиков самостоятельно договариваются о том, что один из них проводит тендер за всех - принцип совместных закупок;
- вышестоящий орган власти назначает организатора торгов (уполномоченный орган, уполномоченное учреждение) для нескольких подведомственных ему заказчиков - принцип централизованных закупок.
Необходимо разграничить понятия совместных и централизованных государственных (муниципальных) закупок. В основе реализации обоих видов закупок лежат действия, имеющие различную юридическую силу. При совместных закупках заказчики подписывают соглашение о проведении совместных закупок на средства соответствующих бюджетов, при организации централизованных закупок заказчики руководствуются актом органа регионального (муниципального) управления и соответствующим регламентом осуществления закупок, который определяет полномочия уполномоченного органа на реализацию закупочных процедур для нужд подведомственных учреждений. На практике, наиболее распространенной является модель передачи заказчиком всех своих полномочий по закупкам, за исключением определения начальной (максимальной) цены контракта, требований к качественным характеристикам товаров, работ, услуг, подписания контракта. В связи с тем, что в рамках соглашения может быть установлен различный объем полномочий участников совместной закупки, ответственность должностных лиц носит вариативный характер. В частности, разграничиваются полномочия каждого отдельного заказчика и сформированной закупочной комиссии, в зависимости от конкретных вопросов. В то же время, ответственность за нарушения контрактного законодательства возлагается на членов закупочной комиссии и носит индивидуальный характер, она соразмерна уровню имеющихся полномочий. Поэтому, основной трудностью при организации совместных закупок является разграничение зон ответственности, в связи с взаимопроникновением всех процессов в рамках реализации закупочных процедур.
Согласно статьи 26 Федерального закона № 44-ФЗ в отношении бюджетных учреждений не предусмотрена возможность централизации полномочий по всему закупочному циклу. Организациям дошкольного и общего образования, являющимся преимущественно бюджетными учреждениями, допускается передача уполномоченному органу (уполномоченному учреждению) только полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Поэтому на практике, торги для нужд нескольких заказчиков проводятся уполномоченным органом под видом совместных закупок, при этом в соглашении о проведении совместных закупок устанавливалась единая для всех заказчиков цена за единицу продукции.
Выбор единого поставщика для нескольких заказчиков при установлении ими различных наборов требований к предмету закупки, начальных цен, критериев оценки заявок не возможен. Подобное решение не полностью соответствует законодательству, так как совместные торги организуются по инициативе заказчиков, только при удержании за заказчиками полномочий по определению поставщика. При делегировании данных полномочий уполномоченному органу заказчики теряют право проявлять подобную инициативу. Согласно части 2 статьи 25 Федерального закона № 44-ФЗ соглашение о проведении совместного конкурса или аукциона должно содержать «начальные (максимальные) цены контрактов каждого заказчика и обоснование таких цен соответствующим заказчиком» [3]. Иными словами, эта норма не дает возможности установления равной цены за единицу закупаемой продукции, даже в случае добровольного соглашения сторон. Отдельные регионы при проведении закупочных процедур для нужд нескольких заказчиков соблюдают вышеупомянутые нормы, указывая в закупочной документации разную цену за единицу продукции, установленную каждым из заказчиков. Полученная по результатам проведения конкурсных процедур экономия распределяется между заказчиками в равном объеме, пропорционально общему снижению цены. И может создаться парадоксальное положение, когда при организации одной закупочной процедуры один и тот же поставщик поставляет для группы организаций идентичные товары по разным ценам, так как нет возможности установления единой цены за единицу продукции для всех заказчиков, в связи с тем, что такая единая цена могла бы превысить начальные цены отдельных заказчиков [51].
Для решения указанной проблемы возможно использование зарубежного опыта, например, организации смешанной модели, при которой централизация ограничена номенклатурой стандартизированной продукции. При этом возможно использовать нормированный перечень продукции. В данной ситуации уполномоченный орган заключает с поставщиками рамочные соглашения об установлении цены за единицу товара, работы, услуги, в свою очередь заказчики присоединяются к данным соглашениям, формируя заявки на объем, в установленном порядке.
Таким образом, основной вопрос в рамках системы обеспечения дошкольных и общеобразовательных организаций касается организации совместных торгов.
В основе рационализации потребности проведения совместных торгов помимо потенциальной экономии, лежит вопрос соблюдения сроков поставки, который часто не учитывается при организации совместных закупок для обеспечения нужд дошкольных и общеобразовательных организаций. Потребность в однотипной продукции может возникать у разных заказчиков в разное время.
К тому же, при укрупнении заказов сокращается количество потенциальных поставщиков. При проведении совместных торгов могут остаться только крупные компании, а малые и средние предприниматели по объективным причинам не смогут участвовать. В теоретическом аспекте, при выходе на лот хотя бы двух участников, уровень конкуренции считается достаточно приемлемым. Но на практике, это может привести к тому, что весь рынок государственных закупок определенной продукции в регионе будет поделен между несколькими крупными игроками, а субъекты малого и среднего предпринимательства будут отстранены. И, в случае картельного сговора между ограниченным числом участников рынка, начальные цены контрактов практически не будут снижаться. Поэтому огромную роль в достижении эффекта экономии средств играет уровень конкуренции, при увеличении количества участников конкурсной процедуры возрастает вероятность закупки более качественной продукции по более низкой цене. Количество заявок, поданных для участия в лоте - показатель открытости процедуры.
На рисунке 3.5 представлен разработанный алгоритм реализации логистического механизма совместных закупок, учитывающий параметры функциональных циклов снабжения каждого заказчика, конъюнктуру рынка.