Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы контракта жизненного цикла как формы государственно-частного партнерства 12
1.1. Социально-экономическая сущность государственно-частного партнерства и его форм 12
1.2. Контракт жизненного цикла как форма государственно-частного партнерства и катализатор экономического развития 23
1.3. Анализ отечественной и зарубежной практики использования контракта жизненного цикла в реализации инфраструктурных проектов 44
Глава 2. Методические подходы к оценке эффективности контракта жизненного цикла и направления его развития 61
2.1. Отраслевая специфика контракта жизненного цикла в Российской Федерации 61
2.2. Формирование модели оценки эффективности реализации контракта жизненного цикла 85
2.3. Методика интегральной оценки эффективности инфраструктурных проектов на основе контракта жизненного цикла 92
Глава 3. Практические рекомендации по реализации контракта жизненного цикла 128
3.1. Реализация механизма государственно-частного партнерства в Российской Федерации 128
3.2. Оценка взаимосвязи экономической привлекательности регионов и применения контракта жизненного цикла 140
3.3. Разработка практических рекомендаций по применению контракта жизненного цикла 153
Заключение 164
Список литературы 170
- Контракт жизненного цикла как форма государственно-частного партнерства и катализатор экономического развития
- Анализ отечественной и зарубежной практики использования контракта жизненного цикла в реализации инфраструктурных проектов
- Формирование модели оценки эффективности реализации контракта жизненного цикла
- Оценка взаимосвязи экономической привлекательности регионов и применения контракта жизненного цикла
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Зарубежный опыт реализации крупных инфраструктурных проектов на основе формы контракта жизненного цикла демонстрирует, что данный механизм является одной из наиболее эффективных форм государственно-частного партнерства по повышению качества общественных благ с одновременным покрытием данной стоимости для общества. Помимо преимуществ механизма государственно-частного партнерства, таких как использование более современных технологических решений, привлечение и использование новых управленческих практик и снижение бюджетной нагрузки, форма контрактов жизненного цикла способна обеспечить стабильно высокое качество эксплуатации объекта на протяжении всего жизненного цикла, минимизировав затраты на операционные расходы, а также предоставить свободный доступ к объекту со стороны потребителей, тем самым обеспечив высокий социальный эффект от реализации проекта.
С теоретико-методической точки зрения проблемы становления и особенности реализации проектов посредством реализации контрактов жизненного цикла являются мало изученными, носят дискуссионный характер и требуют всестороннего исследования, имеющим цель систематизации и конкретизации категориального аппарата и инструментария, а также адаптации зарубежного опыта в отечественную действительность, что послужило основанием для проведения настоящего диссертационного исследования. Нерешенность целого ряда методических вопросов, связанных с развитием формы контракта жизненного цикла в современных российских условиях, отягощенных финансово-экономическим кризисом и введением зарубежных санкций, недостаточный уровень методической и правовой проработки реализации проектов на основе контракта жизненного цикла на практике ставит перед отечественной экономической наукой задачу глубокого и всестороннего теоретико-методологического осмысления сложившейся ситуации.
Отсутствие общей методики оценки эффективности реализации проектов на основе контракта жизненного цикла, недостаточная проработка финансового планирования, бюджетирования и структурирования препятствуют развитию данной формы государственно-частного партнерства в нашей стране. Неполноценный анализ проектов на основе контракта жизненного цикла, как правило, заканчивается тем, что чрезмерная передача инвестиционных рисков на одну из сторон партнерства ведет к удорожанию проекта, неэффективной бюджетной и коммерческой ценности инвестиций, а также осложнению социальных и правовых последствий. Помимо прочего, использование общепринятых методик оценки эффективности реализации проектов государственно-частного партнерства в отношении формы контракта жизненного цикла ведет к нивелированию значимости оценки социальной эффективности и анализа рисков, которые крайне важны при реализации данной формы. Вышеуказанные обстоятельства обусловливают актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Количество исследований и публикаций по проблемам реализации контрактов жизненного цикла и иных форм государственно-частного партнерства значительно возросло за последнее время. В ходе исследования были проанализированы основные труды, посвященные теме данного диссертационного исследования. Вопросы развития и оценки взаимодействия органов публичного управления и организаций отражены в трудах А.Агаевой, А.Баклановой, И.Гришиной, Ю.Корчагина, Д.Крутских, К.Курпаяниди, Л.Лопатникова, Г.Парфенова, И.Рисина, И.Ройзмана, И.Скопиной, А.Третьякова, А.Шахназаровой и др. Особое внимание российских ученых сосредоточено на развитии государственно-частного партнерства как организационно–экономического механизма реализации инфраструктурных проектов. Теоретические основы исследования сущности механизма государственно-частного партнерства и проблемы его становления и развития представлены в работах таких авторов, как И.Аблаева, Е.Аржаник, А.Белицкой, А.Воротникова, М.Дерябиной, В.Кабашкина, С.Ларина, С.Литвякова, А.Панкратова, Х.Салихова, А.Фирсовой.
Вместе с тем, до настоящего времени нет единства мнений по ряду теоретических и методических вопросов в области понятийного аппарата государственно-частного партнерства, в связи с чем возникает несогласованность и некоторая противоречивость информации, провоцирующая множество дискуссионных споров в профессиональном сообществе. Так, накопленный опыт реализации проектов государственно-частного партнерства в России и в мире позволяет разрешить некоторые дискуссионные теоретические проблемы в прикладной плоскости. Существует значительное число работ, посвященных данному вопросу. Так, наиболее выдающимися являются труды отечественных ученых В.Баженова, А.Гордеева, П.Гохштейна, М.Жалкубаевой, А.Зельдера, О.Климовец, В.Максимова, В.Миллера, Е.Петриковой, А.Рунова, М.Соловьева, М.Хатаевой, А.Цирина, К.Шевелкиной, А.Шмариной, Н.Шеховцова, труды зарубежных ученых Ф.Бланк-Брюд, T.Валила, Х. Голдсмит, Дж.Делмон, П.Розенау, Дж.Рэйджнирс, Х.Смит, А.Эдкинс, а также материалы международных и отечественных организаций, работающих в сфере регулирования государственно-частного партнерства. Вместе с тем, в указанных трудах в полной мере не отражены рекомендации по взаимодействию органов публичного управления и предпринимательских структур, т.к. данные проблемы только отрабатываются.
Выработка практических рекомендаций невозможна без проведения
исследования эффективности реализации контракта жизненного цикла как
самостоятельной формы повышения экономической привлекательности страны и
ее регионов. Несмотря на наличие большого числа исследований в области оценки
эффективности механизма государственно-частного партнерства,
проанализированного в трудах отечественных и зарубежных исследователей: Э.Габдуллина, О.Лактюшина, М.Лившиц, Г.Литовка, В.Максимов, Т.Новикова, С.Прокопович, Е.Шакина, Е.Шарипова, Дж.Блум, Дж.Грин, А.Дамсгаард, Дж.Делмон, Э.Джиардина, П.МакЭвен, А.Мас-Колелл, П.Салливан, А.Уильямс,
М.Уинстон, Г.Ходж, было обнаружено, что в большинстве из них рассчитываются лишь показатели эффективности для сторон партнерства (органов публичного управления и организаций), не учитывая социальную значимость проекта, его территориальную специфику и анализ возможных экономических рисков.
Рассмотрению автором специфических особенностей развития новой формы государственно-частного партнерства – контракта жизненного цикла способствовали научные взгляды, представленные в работах таких ученых как Е.Агитаева, К.Аракелян, Е.Зусман, В.Кабашкин, М.Корнев, П.Селезнев, М.Черниговский, Н.Шевердина, Дж.Делмон, К.Измаил, Р.Таким, Аб.Наувави, П.Лихи, Д.Гримси, М.Льюис. Однако, вопросы развития формы контракта жизненного цикла, проблемы его практического использования исследованы недостаточно и требуют выработки уникальных практических рекомендаций по стимулированию развития именно данной формы государственно-частного партнерства.
Гипотеза исследования заключается в предположении, что развитие и совершенствование государственно-частного партнерства может быть обеспечено посредством внедрения организационно-правовой формы контракта жизненного цикла и его новых видов.
Объектом исследования является система взаимодействия органов публичного управления, коммерческих и некоммерческих организаций, объединенных в организационно-правовую форму – контракт жизненного цикла.
Предмет исследования – социально- экономические отношения, возникающие между организациями и органами публичного управления в рамках реализации контракта жизненного цикла.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретико-методических положений и научно-практических рекомендаций по совершенствованию государственно-частного партнерства на основе контракта жизненного цикла.
Для достижения указанной цели в диссертации потребовалась постановка и решение следующих основных задач:
- раскрыть содержаниекатегорий «государственно-частное партнерство» и
«контракт жизненного цикла»;
- построить модель центра государственно-частного партнерства;
- провести сравнительный анализ контракта жизненного цикла с другими
формами государственно- частного партнерства;
предложить новый вид формы контракта жизненного цикла;
разработать методику оценки эффективности контракта жизненного цикла. Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Исследование
выполнено в рамках специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством, п. 10. Менеджмент (пп. 10.5 «Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Прямые и обратные связи государственной политики, механизмов, методов и технологий ее разработки и реализации. Развитие форм государственно-частного партнерства»).
Теоретическая, методологическая и эмпирическая база исследования. При исследовании проблемы развития государственно-частного партнерства использованы научные разработки теоретического и методического характера отечественных и зарубежных ученых, в области особенностей использования форм государственно-частного партнерства, в частности формы контракта жизненного цикла. На разных этапах диссертационного исследования применялись следующие методы исследований: методы системного подхода (системный анализ, моделирование), эмпирические методы (наблюдение, обследование, опытная работа, программное проектирование), экономико-статистический метод, абстрактно-логический метод, методы сравнительного анализа и др. Информационной базой диссертационной работы стали законодательные акты, нормативные документы Правительства РФ, материалы Росстата, официальные нормативно-методические документы, публикации по данной теме в отечественной и зарубежной печати, аналитические обзоры и документы, опубликованные в официальных электронных изданиях (официальных сайтов международных организаций и национальных ведомств, консалтинговых и иных коммерческих организаций, задействованных в реализации проектов государственно-частного партнерства и проектов на основе контрактов жизненного цикла), материалы обсуждения проблем государственной политики в сфере государственно-частного партнерства, контрактов жизненного цикла на научно-практических конференциях.
Научная новизна результатов диссертационной работы состоит в разработке новых теоретико-методических положений и научно-практических рекомендаций по совершенствованию и развитию государственно-частного партнерства на основе контракта жизненного цикла, существенным отличием является авторская модель центров государственно-частного партнерства и введение в оборот нового вида контракта жизненного цикла.
К наиболее значимым научным результатам проведенного исследования, полученным лично автором и выносимым на защиту, относятся:
- предложена авторская трактовка понятия государственно-частное
партнерство, ее отличием от существующих является: закрепление длительности
сроков проекта и необходимость распределения не только благ, но и обязательств
и ответственности между партнерами; также на основе систематизации
теоретических подходов к сферам применения государственно-частного
партнерства, раскрыта сущность одной из его форм – контракта жизненного цикла,
и внесены авторские дополнения в его определение включением таких понятий
как: эксплуатация объекта на протяжении всего его жизненного цикла и оплата
выполненных по контракту работ и/или услуг осуществляется после ввода объекта
в эксплуатацию (пп. 10.5 Паспорта специальности 08.00.05);
- построена авторская модель формирования и взаимодействия центров
государственно-частного партнерства, ее принципиальным отличием является:
усовершенствование нормативно-правовой базы; консультирование; мониторинг
и отбор социально-значимых проектов; обеспечение доступа к конкурсу;
подготовка финансового обеспечения проекта; опосредованное создание новых
рабочих мест; осуществление мер государственной поддержки; стимулирование и поощрение использования инновационных разработок, новых методов управления (пп. 10.5 Паспорта специальности 08.00.05);
сформулированы концептуальные отличия контракта жизненного цикла в сравнении с другими формами государственно частного партнерства, принципиальными достоинствами являются: высокая мотивация частного партнера; высокое качество реализуемых инфраструктурных объектов; кратчайшие сроки запуска объекта в эксплуатацию и соблюдение изначально заявленной стоимости проекта. Установлено, что основные особенности: предметом контракта является предоставление сервиса на протяжении всего срока жизни объекта; государство формулирует в контракте лишь требования к сервису; государство начинает платить лишь за работающий сервис; бизнес партнер самостоятельно инвестирует собственные средства (пп. 10.5 Паспорта специальности 08.00.05);
предложен новый вид формы контракт жизненного цикла – «КЖЦ на принципе доверительного управления», который обуславливает необходимость введения новых финансовых, институциональных и нефинансовых инструментов государственно-частного партнерства, таких как: ведение реестра надежных бизнес партнеров по сфере применения государственно-частного партнерства (нефинансовый инструмент), наращивание использования облигационных займов от негосударственных пенсионных фондов (финансовый инструмент), и создание формы контрактов жизненного цикла на принципе доверительного управления (институциональный инструмент) (пп. 10.5 Паспорта специальности 08.00.05);
разработана методика оценки эффективности контракта жизненного цикла, существенным отличием которой является то, что помимо бюджетной и коммерческой эффективности включен расчет социальной эффективности, так как проект жизнеспособен лишь в определенном случае, когда удовлетворяет всем трем заинтересованным в реализации проекта сторонам, к которым относятся государство, бизнес и общество (пп. 10.5 Паспорта специальности 08.00.05).
Достоверность научных результатов обеспечивается теоретическим анализом научной литературы, посвященной проблемам развития государственно-частного партнерства и оценке его эффективности, применением комплекса экономических и статистических методов, адекватных цели и задачам исследования; широкой апробацией результатов исследования, содержание которых многократно обсуждалось на научно-практических конференциях и было опубликовано в научных изданиях; применением авторского алгоритма и методики оценки эффективности реализации проекта посредством использования формы контракта жизненного цикла в управленческом процессе администраций муниципальных образований Белгородской области, ОГБУ «Агентство по инвестициям и стратегическим проектам» г. Воронеж, а также в работе компаний ЗАО «КапиталАгро» и ООО «ТК «БелТрансГруп».
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
Теоретическое значение диссертации состоит в уточнении понятийного аппарата государственно-частного партнерства и его формы контракта жизненного цикла; в
выявлении этапов эволюции форм государственно-частного партнерства и
разновидностей форм контрактов жизненного цикла, используемых за рубежом; в
построении модели центров государственно-частного партнерства; анализе
различий и выявлении особенностей контракта жизненного цикла от других форм
государственно-частного партнерства. Практическая значимость
диссертационного исследования состоит в том, что предложен новый вид формы контракт жизненного цикла – «КЖЦ на принципе доверительного управления», разработана методика оценки эффективности контракта жизненного цикла. Представленные в рамках исследования рекомендации могут применяться при разработке и реализации органами региональной власти планов, стратегий, программ социально–экономического и инвестиционного развития и иных нормативно-правовых актов, для решения приоритетных социально-значимых задач, для стимулирования взаимодействия государства и бизнеса в рамках проектов на основе контрактов жизненного цикла, для оптимизации экономических процессов в регионах. Отдельные положения диссертации могут быть использованы российскими компаниями, консалтинговыми фирмами, банками и инвесторами, участвующими в реализации инфраструктурных объектов, а также специализированными институтами развития государственно-частного партнерства и могут представлять интерес для научных работников и преподавателей ВУЗов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования изложены в научных статьях, докладывались и обсуждались на международных, всероссийских, межрегиональных и вузовских научно-практических конференциях в 2010-2016 гг. (Новосибирск, Белгород, Воронеж, Харьков (Украина), Москва, Самара). Материалы диссертационного исследования используются в практической деятельности Администрации Ивнянского района Белгородской области в рамках реализации функций по выработке муниципальной политики в области развития государственно-частного партнерства и реализации социально-значимых инфраструктурных проектов, а также в работе коммерческих организаций ЗАО «КапиталАгро» и ООО «ТК «БелТрансГруп» в части оценки эффективности реализации инфраструктурных проектов в сфере государственно-частного партнерства.
Публикации. По теме исследования опубликовано 15 научных работ общим объемом 20,55 п.л. (авторского текста 12,95 п.л.), в том числе 5 статей – в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России, 2 статьи в зарубежных журналах, индексируемых в базах данных Scopus.
Объем и структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка из 194 наименований. Диссертация изложена на 196 страницах машинописного текста и сопровождена таблицами, рисунками и приложениями.
Контракт жизненного цикла как форма государственно-частного партнерства и катализатор экономического развития
Информационная карта (табл. 1.1) создана для четкого разграничения понятий, относящихся к экономической категории «ГЧП», т.к. многие авторы зачастую смешивают понятия (например, модель ГЧП и форма ГЧП или механизм ГЧП и инструмент ГЧП и т.п.), внося определенный «хаос» в использование данной терминологии.
Информационная карта позволяет выделить перспективные сферы развития механизма ГЧП в РФ: инновационная инфраструктура, сферы, относящиеся к государственной безопасности. В перспективе возможно развитие формы партнерства в виде КЖЦ на принципе доверительного управления, который обуславливает необходимость введения новых финансовых, институциональных и нефинансовых инструментов ГЧП, таких как: ведение реестра надежных бизнес партнеров по какой-либо сфере применения ГЧП (нефинансовый инструмент), наращивание использования облигационных займов от негосударственных пенсионных фондов (финансовый инструмент), и создание формы контрактов жизненного цикла на принципе доверительного управления (институциональный или договорной инструмент).
Само определение ГЧП имеет множество вариаций, и как в международной, так и в российской практике трактуется неоднозначно. Проанализировав более 70 определений ГЧП, представленных в публикациях международных организаций, международных нормативно-правовых документах и официальных документах субъектов РФ, публикациях консалтинговых и коммерческих компаний, научных трудах российских и зарубежных авторов, мы пришли к выводу, что каждое определение ГЧП носит определенный подход, составлено с учетом специфических целей и имеет широкое или узкое значение, а также некий уклон: социальный, правовой, экономический или управленческий.
Некоторые определения можно распределить в соответствии с наличием целей – общий подход (в определении определенных целей не преследуется, а лишь даются общие понятия) или проектный подход (ставятся конкретные цели и задачи).
Таким образом, в широком смысле ГЧП есть любое конструктивное взаимодействие государства и бизнеса для реализации целей удовлетворения потребностей общества, причем не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и т.д.1
В нашем понимании, ГЧП – это юридически оформленный механизм долгосрочного взаимодействия государственного и бизнес сектора (партнеров) с целью реализации стратегически-важных и социально-ориентированных задач государства по предоставлению публичных услуг населению посредством объединения ресурсов партнеров и разумного распределения обязательств и ответственности между ними. Таким образом, определение ГЧП мы дополнили включением юридической стороны вопроса, закреплением длительности сроков проекта и необходимостью распределения не только благ, но и обязательств и ответственности между партнерами.
Основная цель механизма ГЧП – разработка, планирование, финансирование, создание и управление сектором государственного обслуживания посредством использования частных ресурсов для развития экономики и социальной сферы региона, эффективного использования государственных ресурсов и повышения уровня жизни населения. Ресурсы из бизнес пространства могут быть достаточно различными (капитал, объекты интеллектуальной собственности, в том числе и ноу-хау, а также управленческий опыт).
Помимо общих целей создания ГЧП, в процессе сотрудничества бизнеса и государства в рамках данного механизма, каждая из сторон партнерства преследует свои узконаправленные цели. Так, главной целью для государства является рост объемов и улучшение качества предоставляемых услуг, привлечение достаточного объема инвестиций для финансирования и реализации социально-значимых проектов, повышение эффективности публичной деятельности посредством развития капиталоемких и малоприбыльных отраслей экономики, развитие бедных и депрессивных регионов. А ведущей целью для бизнес партнера является цель обогащения: стабильное и постоянно растущее получение прибыли.
Помимо вышеназванных целей, каждая из сторон партнерства в результате объединения усилий получает определенные бонусы, являющиеся целями второго и третьего порядка. Бизнес структуре, к примеру, предоставляется возможность выхода на международные рынки капитала, тем самым способствуя повышению финансовой и кредитной активности и укреплению престижа компании на мировых рынках. В свою очередь выход на международные рынки капитала, позволяет органам публичного управления улучшить экономический потенциал региона, способствовать росту экономического благосостояния и уровню жизни населения, тем самым, обеспечив развитие бренда региона на мировом уровне. В свою очередь повышение престижа региона вследствие улучшения качества предоставляемых услуг населению способствует высвобождению бюджетных средств на другие социально-значимые программы.
Рассмотрим подробнее сферы применения ГЧП, его основные модели и формы (рис. 1.1). Указанные сферы применения ГЧП еще раз подтверждают тот факт, что областью деятельности данного механизма являются те сферы, за которые государство традиционно несет ответственность.
Согласно данных Центра развития ГЧП, наибольшее число проектов ГЧП приходится на развитие транспортной инфраструктуры и модернизацию объектов ЖКХ, при этом со стороны органов публичного управления растет спрос на строительство социальных объектов, в частности, детских садов и медицинских учреждений.
Анализ отечественной и зарубежной практики использования контракта жизненного цикла в реализации инфраструктурных проектов
Также, как и с обозначением термина КЖЦ за рубежом, определение КЖЦ в России разными авторами трактуется по-разному.
Так, Баронин С.Г. и Янков А.Г. в своих работах относят к КЖЦ два следующих понятия: LCCA и LCC. Как мы уже замечали, данные понятия относятся к инструментам анализа затрат проекта по схеме жизненного цикла и применять их исключительно как понятие «КЖЦ» неверно, т.к. данные инструменты могут быть использованы при оценке иных форм ГЧП (таких как, например, совместные предприятия).
Итак, LCCA (анализ жизненного цикла по затратам) является инструментом определения коммерческой эффективности вложения средств в объект посредством расчета чистого дисконтированного денежного потока.
LCC (анализ жизненного цикла) предполагает проведение анализа затрат жизненного цикла объекта, включающего в себя затраты потребителя, связанные с приобретением и владением объектом, т.е. цену приобретения, сопутствующие единовременные расходы, а также эксплуатационные издержки за весь срок службы объекта и расходы на утилизацию (снос). В современной литературе при проведении данного анализа учитываются затраты на экологические, социальные и качественные изменения, сопровождающие внедрение объекта.
Согласно определения юридической компании Ucates, занимающейся практикой ГЧП, «КЖЦ представляет собой соглашение, по которому частный партнер создает или реконструирует объект инфраструктуры за счет собственных и привлеченных средств и поддерживает объект в надлежащем состоянии в течение определенного срока («жизненного цикла» проекта), а публичный партнер выплачивает частному партнеру плату за доступность объекта после ввода в эксплуатацию. Срок действия контракта определяется исходя из срока создания (реконструкции) объекта, размера вложенных частным инвестором инвестиций и согласованного срока возврата инвестиций за счет бюджета»12.
Корнеева Я.А. расширяет функции бизнес партнера в определении, заключая, что КЖЦ – «это одна из форм ГЧП, которая учитывает жизненный цикл объекта, чаще всего в средне- или долгосрочной перспективе, согласно условиям которого частный партнер выполняет весь объем работ, начиная с создания проектно-сметной документации и заканчивая обслуживанием, эксплуатацией, ремонтом в течение всего жизненного цикла объекта, а государство гарантирует оплату равными частями на все время действия государственного контракта после ввода объекта в эксплуатацию» 13.
Изосимов Д.А и Громова Е.Г. акцентируют внимание на том, что «КЖЦ -это одна из форм концессионных соглашений, отличительной чертой которого является то, что он объединяет функции проектирования, строительства и эксплуатации в один, увязанный договорными отношениями, результат, при этом плательщиком за услугу выступает не конечный потребитель – пользователь инфраструктурного объекта, а государство»14.Данное определение двояко, т.к.с одной стороны описано отличие КЖЦ от концессии, а с другой - КЖЦ не рассматривается в виде отдельной самостоятельной формы ГЧП.
Согласно Петриковой Е. и Слободянюк Н., КЖЦ – «это одна из форм ГЧП, система долгосрочных договорных отношений между государственными и частными контрагентами с привлечением заемного финансирования»15. В данном определении, по нашему мнению, не раскрыта сущность КЖЦ, которая заключается в том, что именно данный контракт объединяет в одном партнере и проектировщика, и девелопера, и исполнителя, а также реализуется не просто в течение длительного промежутка времени, а в течение всего жизненного цикла объекта.
Сутягина Н.И., также как и Изосимов Д.А., считает КЖЦ - «формой концессии, при которой частный партнер занимается управлением объекта (модернизация и эксплуатация) в течение всего его срока жизненного цикла, а уполномоченный орган местного самоуправления осуществляет оплату по проекту равными долями после ввода объекта (после его модернизации) в эксплуатацию, при условии поддержания бизнес партнером объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями»16. Здесь определение понятия «управление объектом» не в полной мере охватывает реализуемые процессы в рамках КЖЦ, в особенности такие важные как проектирование и строительство. Управление объектом подразумевает эксплуатацию уже имеющегося объекта, а в КЖЦ до момента эксплуатации объект должен быть построен или реконструирован, иначе следует заключать обычный сервисный контракт.
Согласно п. 16 ст. 34 ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013г. № 44-ФЗ, КЖЦ представляет собой «контракт, предусматривающий закупку товаров или работ, последующие обслуживание, эксплуатацию в течение срока службы, ремонт, утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работ объекта».
Формирование модели оценки эффективности реализации контракта жизненного цикла
Главными участниками проекта на основе КЖЦ в транспортной инфраструктуре являются SPV компания, ГК «Автодор» и пользователь. Участниками проекта со стороны бизнес партнера, напрямую работающими с SPV компанией, являются инфраструктурные провайдеры (например, подрядчики на проектирование и строительство объекта, операторы дороги), поставщики сырья, материалов и оборудования (в том числе наладчики оборудования), инвесторы и кредиторы (обеспечивающие финансирование строительства). Со стороны государства, главным заказчиком выступает ГК «Автодор»168, компания, которая, по сути, является аффилированным лицом с государством, которое уполномочено осуществлять контроль за деятельностью SPVкомпании и качеством предоставляемых транспортных услуг (в том числе технический аудит). Причем, ГК «Автодор» является не единственным контролером от государства. За технической составляющей дорог также наблюдает РосТехнадзор, который и выдает разрешение на ввод дороги в эксплуатацию. Еще одним участником проекта, собственно для которого реализуется проект, является пользователь – потребитель услуг по проекту. Именно отношения между пользователем и ГК «Автодор» обуславливают такие понятия как «КЖЦ с прямым сбором оплаты» и «КЖЦ без прямого сбора оплаты», более подробно рассмотренные далее.
Внешний контроль за строительством осуществляет служба технического надзора кредитующего органа со стороны государственного заказчика.
С момента подписания передаточного акта Государственной приемочной комиссии о приемке инфраструктурного объекта и его ввода в эксплуатацию, начинается оплата эксплуатационных платежей по контракту.
С этого времени государственный заказчик осуществляет оплату платежей за доступность в зависимости от показателей эффективности, к которым можно отнести: среднюю скорость потока, пропускную способность автодороги, количество дорожно-транспортных происшествий за период, требования по очистке трассы от наледи и снежного покрова, ровность дорожного полотна, подготовка водоотведения на подмываемых участках трассы и т.п. Инфраструктурный провайдер несет ответственность за осуществление работ по содержанию и эксплуатации объекта. ГК «Автодор» непосредственно контролирует выполнение заданных характеристик по объекту в режиме реального времени с помощью технических средств, доступ к которым предоставляет бизнес партнер. оставляя за ГК «Автодор» обязательство оплаты эксплуатационных платежей бизнес партнеру.
Таким образом, КЖЦ с прямым сбором оплаты – это, по сути, традиционный вид концессии, когда концессионер в свою пользу собирает деньги на оплату своих работ и риск трафика полностью лежит на нем. КЖЦ без прямого сбора оплаты – это обрусевшая форма КЖЦ, «квази КЖЦ». Данная модель финансирования предполагает взимание платы за услуги, предоставляемые бизнес партнером (а именно SPV компанией), но в доход концендента, т.е. ГК «Автодор». В свою очередь, ГК «Автодор» платит эксплуатационный платеж и принимает риск спроса полностью на себя. Сбор оплаты за пользование дорогой с потребителей может быть начат в любой период времени эксплуатации объекта или не начат вообще, в зависимости от потребностей ГК «Автодор». Данный сбор никак не влияет на прирост дохода бизнес партнера. Однако, в случае принятия решения о реализации проекта по данной схеме финансирования – ГК «Автодор» может выступить в качестве соинвестора проекта на стадии проектирования и подготовки территории под строительство. Помимо прочего, именно ГК «Автодор» является заказчиком объекта и именно данная компания осуществляет платежи по проекту. Все остальные характеристики формы КЖЦ для бизнес партнера, касаемо критериев эксплуатации объекта, риска cпроса, начала получения эксплуатационных платежей, возможности наложения штрафов или мотивирование бонусами, остаются неизменными. Следует отметить, что форма «квази КЖЦ» может применяться только ГК «Автодор» и лишь при относительно небольшом объеме требуемых капиталовложений в проект, не более 5-10 млрд. руб.170
Помимо прочего, одной из последних тенденций в реализации традиционных проектов на основе КЖЦ, реализуемых в транспортной инфраструктуре ГК «Автодор», является привязка небольшой части эксплуатационного платежа (не более 2-5% от общего размера платежа) к пропускной способности дорожного полотна, пассажиропотоку или потоку клиентов. Это не только дает дополнительную мотивацию инфраструктурному провайдеру на улучшение качества услуг, но и также предоставляет своего рода компенсацию за возросшие затраты на обслуживание инфраструктурного объекта, вызванные увеличением нагрузки на объект171.
Оценка взаимосвязи экономической привлекательности регионов и применения контракта жизненного цикла
В регионах в основном применяется категория «соглашения о ГЧП» в качестве формы участия, при этом не ставя барьеров и ограничений бизнес партнеру при выборе формы ГЧП, т.е. форма КЖЦ также имеет право на жизнь в регионах ЦЧ.
Имущественное участие при реализации проектов ГЧП почти во всех регионах Центрального Черноземья схоже: предоставление земельных участков, движимого и недвижимого имущества. Что касается финансового участия, то они в каждом регионе имеют свою специфику (активнее всего используются средства бюджетов регионов и госгарантии).
В настоящее время, наиболее полное определение механизму ГЧП представлено в проекте закона о ГЧП в Белгородской области. По нашему мнению, каждой из оставшихся рассматриваемых областей необходимо расширить определение механизма ГЧП, дополнив его основными признаками ГЧП, рассмотренными в первой главе данной диссертации.
Проанализировав региональное законодательство о ГЧП в ЦЧР, мы вынуждены полностью согласиться с мнением аналитиков Центра ГЧП, которые говорят об отсутствии единого видения в сфере партнерства регионального уровня. Каждый регион способствует развитию данного направления, опираясь лишь на управленческий опыт и интуицию. Принятые в субъектах ЦЧР законы о ГЧП носят скорее рекомендательный вектор, при этом не исследуя и не принимая к работе эффективные инструменты. На данном этапе, эффективное использование и реализация форм ГЧП согласно Концепции долгосрочного социально–экономического развития РФ на период до 2020 года поставлена под угрозу срыва, т.к. отсутствие общего видения развития механизма ГЧП, отсутствие опыта реализации проектов ГЧП препятствуют развитию регионов одинаковыми темпами, а существующая правовая база для инвестиционных проектов в регионах не способна обеспечить синергию взаимодействия власти и бизнеса в отношении важных инфраструктурных проектов.
Кроме рассмотренных выше законодательных актов государственного и регионального уровня необходимо отметить важность наличия специализированного органа по развитию ГЧП.
В исследуемых регионах Центрального Черноземья имеются специальные органы, координирующие инвестиционное направление, в том числе и проекты ГЧП, что подтверждает правовую поддержку механизма ГЧП. Так, в Белгородской и Воронежской областях инвестиционную деятельность координируют департаменты экономического развития: агентство по инвестициям и стратегическим проектам в Воронежской области и управление инвестиций и инноваций в Белгородской области. В Липецкой и Тамбовской областях вопросами инвестиционного направления занимаются Управление инвестиций и международных связей и Управление инвестиций соответственно. В Курской области специализированным органом по инвестиционной деятельности является Комитет по экономике и развитию.
Помимо наличия специализированных органов, координирующих инвестиционную активность в регионах ЦЧ, во всех представленных областях существуют и действуют нормативно-правовые акты, устанавливающие гарантии реализации инвестиционных проектов. В отношении договорной базы на реализацию инвестиционных проектов только Курская область отстает от других регионов ЦЧ и не имеет данной базы в наличии.
Другим фактором успеха государственно-частного взаимодействия в регионе является финансовая поддержка. Механизм ГЧП - это альтернатива поиска частного капитала для финансирования крупных инфраструктурных проектов, необходимых для социально-экономического развития региона. При этом такие проекты сохраняют функцию контроля у государства (в праве собственности на объект). Современное финансирование национальных проектов ГЧП имеет такие характеристики как: переход от бюджетного финансирования к использованию частного капитала; «диверсификация» государственной поддержки; учет расходных обязательств (региональных бюджетных обязательств) в реестрах; регионализация сфер применения проектов ГЧП; рост популярности форм концессии и КЖЦ; внедрение социальных форм финансирования проектов ГЧП, относящихся к инновационному сектору; финансирование за счет новых источников (в том числе средств негосударственных пенсионных фондов).
Необходимость развития механизма ГЧП обусловлена возможностью увеличения «эффекта финансового рычага» региональных проектов. Другими словами, механизм ГЧП позволяет повысить рентабельность бюджетных средств посредством использования средств бизнес партнера в качестве заемных для увеличения размера от реализованного проекта, таким образом реализуя не только социальный, но и коммерческий и бюджетный эффект.
Активнее всего при реализации проектов партнерства используются такие источники финансирования как: 1. Государственное финансирование (государство, привлекая заемные средства, в дальнейшем предоставляет субсидии, госгарантии, кредиты). 2. Корпоративное финансирование подразумевает применение заемных средств, взятых бизнесом под залог активов, доходов или гудвила компании. Недостатком этой схемы финансирования является то, что объем необходимых инвестиций и планируемой прибыли, делают проект ГЧП «дорогим». Для этого вида финансирования необходимы дополнительные стимулы для участия бизнес партнера в проекте (предоставление контракта на эксплуатацию объекта в течение всего жизненного цикла, дополнительные гарантии государства, снижение налоговой нагрузки и т.п.). 3. Проектное финансирование. Данный вид финансирования предполагает финансирование проекта ГЧП через SVP компанию, которая аккумулирует финансовые ресурсы.125 Проекты, реализуемые с помощью формы КЖЦ, как правило, финансируются согласно данного источника. Кроме вышеперечисленного могут быть использованы такие инструменты финансирования как: 1. Бюджетное инвестирование за счет бюджетов различного уровня, а также федеральных и региональных целевых программ. 2. Частное инвестирование, в том числе и зарубежные инвестиции. 3. Финансирование за счет ресурсов финансовых и кредитных институтов, которые могут быть как национальными, так и международными (например, Внешэкономбанк, Инвестиционный фонд, Сбербанк, Европейский банк реконструкции и развития и т.п.); венчурное финансирование. 4. Смешанное финансирование (совмещение нескольких источников). Тщательный анализ возможных источников финансирования проекта очень важен, для того, чтобы проект ГЧП стал эффективным вариантом взаимодействия между органом публичного управления и бизнесом, позволяющим решить инвестиционные проблемы по развитию региональной инфраструктуры.