Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы обеспечения качества государственных программ 12
1.1. Развитие программно-целевого управления 12
1.2. Организационные аспекты реализации государственных программ 36
1.3. Формирование категории «качество реализации государственных программ» 46
Выводы 1 главы 64
Глава 2. Методические аспекты оценки качества реализации государственных программ 65
2.1. Контроль исполнения государственных программ как важный элемент управления качеством 65
2.2. Построение алгоритма оценивания качества реализации государственных программ 73
2.3. Формирование системы оценки качества реализации государственных программ 99
Выводы 2 главы 128
Глава 3. Применение аналитических информационных систем при оценке качества реализации государственных программ 130
3.1. Роль проектов при реализации государственных программ 130
3.2. Гармонизация информатизации проектов и государственных программ как этап развития цифровой экономики 140
Выводы 3 главы 157
Заключение 159
Библиографический список 167
Приложение А. Пример расчета уровня качества реализации государственной программы 181
Приложение Б. Сравнительный анализ программных решений ООО «Кейсистемс», НПО «Криста» и ООО «БФТ» 199
- Организационные аспекты реализации государственных программ
- Контроль исполнения государственных программ как важный элемент управления качеством
- Формирование системы оценки качества реализации государственных программ
- Гармонизация информатизации проектов и государственных программ как этап развития цифровой экономики
Организационные аспекты реализации государственных программ
Рассматривая всесторонне программно-целевое управление и главный инструмент его осуществления - государственные программы, особое внимание следует уделить организационным аспектам этого управления. В случае, если построение организационной структуры управления экономическим объектом основывается на решаемых этим управлением проблемах и реализуемых программах, то такую структуру управления называют программной.
Таким образом, программно-целевое управление может быть определено как организационная основа, структура управления, построенная по принципу программно-целевого метода управления [2, 36].
Помимо процессного управления разработкой и реализацией программ в программно-целевое управление включают и метауправление или управление управлением программами.
Учитывая изложенное, под процессом реализации государственных программ следует понимать совокупность всех подпроцессов, необходимых для реализации государственной программы: планирование и целеполагание (подпроцесс формирования государственной программы), выполнение мероприятий программы, контроль достижения показателей и индикаторов, анализ достигнутых результатов реализации программы (подпроцесс исполнения государственной программы). С теоретических позиций необходимо дополнительно остановиться на подпроцессе формирования государственной программы, в связи с тем, что четкий математический, формально-логический алгоритм формирования государственных программ не разработан, практически в любой программе наличествует выраженное своеобразие процедур ее разработки, зависящее от квалификации разработчиков, их состава. Программно-аналитическая стадия исследования условий программной проблемы зачинает процесс разработки программы. После чего создаются и сравниваются различные сценарии достижения целей, исполнения программных мероприятий, использования ресурсов в заданные заказчиком сроки осуществления программы.
Именно целеполагание призвано обеспечить целевое использование всех средств и оказывает воздействие на весь спектр принимаемых органами государственной власти действий, каждое из которых должно способствовать достижению целей, установленных на уровне государства, выводу экономики страны на новый уровень развития и стабилизации.
Райзберг Б.А. формирование государственной программы разделил на отдельные универсальные стадии [115], достаточно логичные по содержанию и последовательности исполнения (рисунок 2). Разделение может быть совершенно иным и зависит от различных воззрений на порядок проведения программных разработок и конечно же на его содержание. Обоснованная структуризация процесса формирования государственной программы упорядочивает его, позволяя облегчить понимание его сущности.
Формирование любой государственной программы представляет собой процесс прямых и возвратных циклов, каждая итерация которых последовательно приближает к первоначально намеченной цели, в ходе которых могут корректироваться задачи программы, уточняться необходимые ресурсы и сроки реализации программы.
Эффективно и результативно результаты деятельности достигаются тогда, когда деятельность воспринимается и управляется как синхронизированные процессы, которые функционируют как целостная система [62]. Применение процессного подхода предоставляет государству возможность планирования взаимосвязанности процессов, обеспечения прозрачности управления, идентификации и оценки рисков, а также определения контрольных точек и установления контрольных действий по реагированию на риски, эффективного мониторинга результатов контроля.
Разработанная в соответствии с международным стандартом ИСО серии 9000 модель системы менеджмента качества, основывается на процессном подходе, содержащем риск-ориентированный подход и принцип постоянного улучшения (цикл PDCA) [11, 20], что подтверждает признание применения процессного подхода повсеместно.
Главное преимущество цикла PDCA заключается в обеспечении уверенности заинтересованных сторон государственной программы в том, что, во-первых, мероприятия программы соразмерно обеспечены ресурсами и реализуются, а во-вторых, что потенциал улучшения программы определен и достигается.
Менеджмент качества согласно циклу Деминга – Шухарта (PDCA) разбивается на 4 стадии процесса: планирование (Plan), выполнение (Do), контроль (Check), действие (управление) (Act) [23, 134].
Цикл Деминга – Шухарта обладает следующими преимуществами:
1) направлен на борьбу с тремя главными «врагами»: потерями, несоответствиями и нерациональными действиями;
2) управляет и обеспечивает достижение требуемого уровня качества, в дальнейшем и его улучшение.
Представляется целесообразным процесс реализации государственных программ представить в виде этапов деятельности по управлению качеством аналогично циклу PDCA (рисунок 3).
Еще одним заслуживающим внимания положительным моментом процессного подхода представляется анализ комплекса бизнес-процессов государственного уровня с точки зрения риск-ориентированного подхода, согласно которому:
1) процессы или процедуры относят к определенному классу рисков или к определенной категории возможности неисполнения/недостижения запланированных результатов;
2) классифицируют причины отклонения фактических результатов государственного управления и управления качеством от спланированных;
3) разрабатывают средства и методы превенции и минимизации негативного влияния установленных причин и условий.
Опираясь на вышеизложенное, продуктивное использование рассмотренных инструментов обеспечения качества, широко применяемых всем мировым сообществом, может рассматриваться как главный инструмент обеспечения непрерывности бюджетного цикла.
Возвращаясь к Посланию Президента Федеральному Собранию, глава государства подчеркнул, что каждый бюджетный цикл должен начинаться с четкой фиксации приоритетов. При чем, стоит обратить внимание, что приоритеты должны соответствовать утвержденным стратегическим целям [2] государственной политики РФ.
Государственные программы Российской Федерации – один из элементов системы стратегического планирования – в процессе перехода к программно-целевому методу финансирования государственных расходов призваны не только обеспечить корреляцию фактически предоставленных бюджетных средств и достигнутых результатов их использования в рамках стратегических целей, но и повысить эффективность расходования средств в государственном секторе и качество предоставления государственных услуг [133].
В соответствии с законом о стратегическом планировании госпрограммы определены как нижний уровень стратегического планирования (рисунок 4), уровень программный, а над ним уже – прогнозы и стратегии [2]. Поэтому в госпрограммах отражаются все достоинства и недостатки общеэкономических, отраслевых и региональных стратегий, равно как и ошибки прогнозирования. Госпрограммы – это индикатор качества планирования экономики нашей страны.
Контроль исполнения государственных программ как важный элемент управления качеством
В настоящее время, в связи с переходом к программному стилю государственного управления [34, 83], госпрограммы стали индикатором качества планирования экономики нашей страны, потому как в них заложены не только преимущества документов стратегического планирования, но и все недостатки стратегий и концепций.
Если рассматривать хронологию, то необходимо начинать с 2013 года с Бюджетного послания Президента РФ, в котором определена ключевая задача – развитие программно-целевых методов управления.
В рамках реализации планов и целей главы государства в 2014 году принят основополагающий федеральный закон «О стратегическом планировании в РФ», согласно которому госпрограммы – нижний уровень стратегического планирования [2].
Тем самым, госпрограммы являются общим механизмом взаимодействия одновременно и стратегического и бюджетного планирования для достижения целей бюджетной политики РФ.
Учитывая, что внушительный объем федеральных средств расходуется на реализацию государственных программ, перспектива системы программно-целевого управления государственными средствами представляется в организации качественного финансового контроля со стороны государства расходов программного бюджета.
Тема организации и осуществления государственного финансового контроля расходования средств бюджета на государственные программы слабо освещена в научной литературе. Изучением проблем в области финансового аудита и аудита эффективности расходования бюджетных средств, в том числе на государственные программы, занимались такие ученые, как Быстров О.Ф., Болонин А.И., Булавин И.В., Воронин Ю.М., Жукова А.Г., Климантов С.Б., Михеев В.В., Нехорошкин И.И., Райзберг Б.А., Рябухин С.Н., Степашин С.В., Шишов В.А., Шлейников В.И. и др.
Изложенное предопределяет обязательность оценки качества нормативных и методических основ государственного финансового контроля расходов программного бюджета, соразмерность ответственности за нарушение законодательства в сфере бюджетных правоотношений, а также нахождение альтернативных тенденций совершенствования этих направлений.
В существующем законодательно-правовом поле не существует положений, регламентирующих организацию и осуществление государственного финансового контроля за программными расходами, а также закрепляющих полномочия и регламент взаимодействия органов государственного финансового контроля в ходе контроля за финансовым обеспечением и реализацией мероприятий программ. Как и не регламентировано применение мер ответственности к владельцам и исполнителям государственных программ [35, 94].
Несовершенство методического инструментария государственного финансового контроля расходов программного бюджета заключается в отсутствии актуального классификатора нарушений, применяемого единообразно органами государственного финансового контроля, не зависимо от региональной принадлежности, при выявлении нарушений в рамках контроля расходования бюджетных средств на реализацию государственных программ, а также, что немаловажно, в отсутствии системы специфических (профильных) государственных стандартов.
При отсутствии правового оформления определения государственного финансового контроля за реализацией государственных программ невозможно сформировать полноценную систему программно-целевого управления и модернизировать технологию и порядок государственного финансового контроля за программными расходами бюджета. Учитывая специфику предмета контроля, государственный финансовый контроль за реализацией государственных программ определяется как главный компонент программно-целевого управления, обеспечивающий превентивность нарушений, эффективность и своевременность расходования бюджетных средств на реализацию мероприятий государственной программы, повышение качества их реализации, достижимость стратегических целей и задач социально-экономического развития публично-правового образования [35].
При этом, следует разработать стандарт государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств на реализацию государственных программ, в котором следует структурировать и определить элементы государственного финансового контроля за программными расходами бюджета, требования, предъявляемые к подготавливаемым отчетам, общую схему контроля государственных программ, вопросы, подлежащие рассмотрению.
Для решения проблемы дублирования полномочий органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля необходимо законодательно разделить полномочия в области государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств на реализацию государственных программ между Счетной палатой РФ и Федеральным казначейством (правопреемник полномочий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора).
Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» к полномочиям Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ отнесены аудит государственных программ для оценки качества их формирования и реализации. Основными инструментами органов внешнего государственного финансового контроля являются аудит эффективности и финансово-экономическая экспертиза государственных программ, позволяющие оценить результаты планирования и исполнения программного бюджета. При анализе контрольными органами исполнения государственных программ в обязательном порядке должны рассматриваться следующие вопросы:
1) характеристика выполнения программных мероприятий;
2) обоснованность состава и значений целевых индикаторов;
3) наличие стартовых значений ожидаемых результатов и показателей;
4) степень достижения значений запланированных показателей за отчетный период с анализом причин их перевыполнения или невыполнения;
5) наличие механизма сбора, расчета индикаторов и проверки достоверности информации о значениях показателей программ;
6) соответствие ожидаемых результатов и достигнутых показателей целям государственной программы и требованиям, установленным в соответствующих федеральных программах;
7) учет целевых индикаторов программы в показателях оценки эффективности работы исполнительных органов государственной власти;
8) оценка ресурсного обеспечения программы, включая учет полного освоения бюджетных средств в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ;
9) анализ обоснованности рассчитанных оценок эффективности программы.
Следует отметить, что Счетной палатой разработаны методические рекомендации по проведению финансово-экономической экспертизы государственных программ, основными задачами которой являются:
- проверка соответствия государственной программы нормативным правовым актам и документам стратегического характера;
- анализ структуры государственной программы;
- анализ системы финансирования, оценки эффективности и контроля государственной программы.
Общая схема контроля государственных программ со стороны Счетной палаты [34] представлена на рисунке 9.
Формирование системы оценки качества реализации государственных программ
Оценка эффективности использования государственных средств – самое перспективное и потенциально самое результативное направление работы органов государственного финансового контроля. Однако оценка эффективности – средство очень сильнодействующее, ошибки в его применении очень опасны. Для того, чтобы такая работа давала надежные результаты, приносила пользу, необходимы серьезные научные разработки в ее методологическом обеспечении.
Первопричина отмеченных негативных явлений заключается в пренебрежении оценкой качества, эффективности, результативности государственных программ на протяжении всего их жизненного цикла, а также в недостаточности контроля за достижением целей государственных программ.
Сдерживающее влияние на степень практического освоения оценок качества, эффективности, результативности программ оказывает неразвитость теории и методологии оценивания, явно отстающих от назревших запросов практики программно-целевого и проектного управления.
Приходится констатировать терминологическую неопределенность таких ключевых понятий как «качество управления», «экономическая и социальная эффективность управления», «эффективность расходования бюджетных средств», «результативность государственного управления», различно трактуемых во множестве научных исследований, учебниках, пособиях, методических рекомендациях [38, 49, 68, 81, 85, 90, 97, 107]. За редким исключением отсутствует утвержденные наделенными на то полномочиями государственными органами, научными предприятиями методики оценки качества, эффективности, результативности государственных программ, содержащие всю полноту критериев и способов их определения.
Как отмечалось в Главе 1 практически невозможно выработать единую всеобщую методику оценки качества и эффективности государственного управления, применимую ко всем программам.
В широком смысле слова «эффективность управления» является совокупной результативностью деятельности, усилий всех работников организации, системы мероприятий.
Эффективность управления можно рассматривать и как интегрированный результат функционирования системы управления при взаимодействии управляющей и управляемой подсистем. Другими словами, эффективность управления отражает степень достижения управляющим органом поставленных целей и запланированных результатов. Соотношение результатов деятельности с целью и затратами формирует эффективность как управленческую категорию. Объективная оценка эффективности управления предоставляет возможность соизмерять разные вариации организации управления, оценивать их, определять направления совершенствования, повышать уровень ответственности руководителей и специалистов за результаты деятельности.
Наравне с другими видами деятельности управление также требует проведения конкретной оценки и расчета его эффективности. В теории и практике сформировалось 5 самых распространенных подходов к оценке эффективности управления. Рассмотрим их подробнее.
Целевой подход предполагает измерение эффективности управления относительно степени достижения организацией исключительно характеризующих основные ее цели деятельности показателей наиболее рациональным способом. Некоторые исследователи называют эффективность управления, рассчитываемую согласно целевому подходу, широкой эффективностью управления или результативностью управления.
Согласно функциональному подходу оценка эффективности управления рассчитывается на основе результатов (эффектов) и затрат самой управленческой системы, учитывая организацию труда и функционирование управленческого персонала.
Цель композиционного подхода к оценке эффективности управления заключалась в измерении степени влияния труда управленческого персонала на итоговые результаты деятельности организации.
Множественный подход к оценке эффективности управления появился как одна из попыток ее обобщенной оценки, поскольку главным недостатком большинства разработанных методик и подходов к оценке эффективности управления являлась их несостоятельность отражения многогранности управления в целом. Согласно множественному подходу оценка эффективности управления проводится на основе синтетических показателей, способных обобщить несколько важнейших аспектов управленческой деятельности организации, включая актуальный в условиях конкурентных рыночных отношений – конкурентоспособность.
Оценка эффективности управления согласно поведенческому подходу заключается в определении степени удовлетворенности потребностей всех заинтересованных в результатах деятельности организации сторон, которые подразделяются на внутренние (подразделения, группы, индивиды) и внешние (государство, потребители, поставщики и т.д.). Достижение равновесия между всеми заинтересованными в результатах деятельности организации сторонами является главным признаком поведенческого подхода к оценке эффективности управления, который практически аналогичен оценке управления с позиции менеджмента качества.
В связи с тем, что ни у одного из пяти перечисленных подходов к оценке эффективности управления нет абсолютных преимуществ по сравнению с другими, рациональным считается их комбинация, позволяющая повысить степень достоверности получаемых результатов.
К числу наиболее значимых и определяющих понятий, посредством которых формируется суждение о расточительности, целесообразности, выгодности, экономности использования ресурсов, расходуемых на реализацию государственных программ, относится экономическая эффективность. Данная фундаментальная категория экономики и управления призвана также отражать уровень потерь и нерациональных затрат. По своему содержанию экономическая эффективность выражает величину удельного эффекта, достигаемого вследствие осуществления программы, в расчете на единицу затрат на программу.
Наличие разного рода программ, отличающихся целями, задачами, результатами, используемыми видами ресурсов, затрат, не позволяет добиться универсального представления логической формулы экономической эффективности в виде математической зависимости, представленной соотношением, в котором и числитель, и знаменатель однозначно выражены в измеримых единицах количественными показателями. Программный продукт, результат реализации может обладать совокупностью самых разных эффектов, выраженных в физическом, денежном, процентном и ином измерении, или вообще не имеющими общепринятого измерения и исчисления. Аналогичная ситуация и с затратами ресурсов на реализацию программы: финансовые, информационные, интеллектуальные, трудовые, временные выражены различными измерителями либо вообще не поддаются количественному исчислению.
Частный случай экономической эффективности – бюджетная эффективность. Единого подхода к оценке эффективности использования государственных средств нет. Самое главное – непроработанность понятия «ущерба» государству, отсутствие в законодательстве даже упоминания об ущербе государству вследствие недостатков (неэффективной деятельности). Ущерб упоминается только в связи с нарушениями, тогда как недостатками он причиняется не в меньшем объеме.
Исследования эффективности в теории менеджмента существенно повлияли на определение эффективности в области государственного управления. В настоящее время сформировались две основные парадигмы.
Согласно первому подходу государственное управление в незначительной степени отличается от менеджмента, соответственно, не требуется разрабатывать особые теории эффективности, применимые исключительно к государственному управлению. Известный приверженец теории административного менеджмента Саймон Г. полагает, что «в административном управлении и в управлении частной компанией требуются многие одинаковые навыки. Специалист по статистике мог бы перейти из крупной страховой компании в статистическое управление Министерства труда в Вашингтоне и обнаружить, что его функции практически не изменились».
Гармонизация информатизации проектов и государственных программ как этап развития цифровой экономики
В век информационных технологий важнейшим элементом эффективности работы человека и организации является информатизация деятельности. Следующим шагом научно-технического прогресса, активно внедряемым сегодня, является автоматизация. При чем, автоматизация успешно нашла применение во всех отраслях производства, в обыденной жизни, и постепенно приходит в сферу государственного управления.
В соответствии с Положением о создании, развитии и эксплуатации аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», утвержденным постановлением Правительства РФ от 23 июля 2015 года № 748, создан Портал государственных программ - www.programs.gov.ru.
Целями создания Портала государственных программ являлись:
а) повышение эффективности управления государственными программами, в том числе на уровне ответственного исполнителя соответствующей государственной программы;
б) оптимизация процессов разработки, реализации, мониторинга реализации и оценки эффективности государственных программ;
в) повышение информационной открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации государственных программ;
г) обеспечение сопоставимости сведений об исполнении федерального бюджета и фактических значений финансовых показателей государственных программ, а также данных единой межведомственной информационно статистической системы с фактическими значениями показателей государственных программ.
Портал государственных программ включает в себя следующие подсистемы:
автоматизации процессов формирования государственных программ;
мониторинга хода разработки, реализации и корректировки государственных программ;
мониторинга и анализа хода выполнения планов и детальных планов-графиков реализации государственных программ;
автоматизации процессов формирования планов и детальных планов-графиков реализации государственных программ;
управления государственными программами.
При этом, создание портала государственных программ так и не решило существующие проблемы, урегулирование которых может значительно повысить эффективность разработки и реализации государственных программ:
- отсутствует автоматизированное управление государственными программами; АИС «Государственные программы» обеспечивает функцию только составления отчета в электронном виде даже без электронной подписи.
- отсутствует связь с создаваемыми или модернизируемыми в настоящее время системами («Управление», «Электронный бюджет», Единая информационная в сфере закупок, ИС Росстата);
- отсутствует в необходимой мере развитое методическое и методологическое обеспечение, предусматривающее в том числе управление рисками недостижения целевых показателей и взаимосвязь выходных эффектов государственных программ с целевыми показателями более высокого уровня;
- отсутствует механизм оценивания государственных программ, учитывающий однозначную связь выходных показателей с затрачиваемыми ресурсами;
- отсутствие единой электронной технологии управления госпрограммами не позволяет в полной мере эффективно реализовать функцию комплексного анализа совокупности государственных программ с учетом их взаимного влияния и влияния на экономику страны в целом.
Крупнейшими игроками на рынке разработки и внедрения информационных технологий в государственном секторе на сегодняшний день являются три компании: ООО «Кейсистемс», НПО «Криста» и ООО «Бюджетные и Финансовые Технологии», сравнительный анализ программных решений которых представлен в приложении Б.
Как видно из анализа коммерческими организациями представлена линейка программных продуктов с достаточно обширными возможностями, однако, такие программные комплексы не могут решать интеллектуальные задачи, возникающие в процессе реализации государственных программ, с возможностью реализации функции поддержки принятия решений, тогда как стоимость их внедрения, адаптации и эксплуатации требует достаточно большого объема бюджетных ассигнований. При этом, создание конкурентоспособных информационных систем немыслимо без использования новейших методов и моделей анализа данных.
Одной из важнейших управленческих задач является выбор наилучшего решения из предлагаемых вариантов. В этих условиях для управления требуются не только понимание того, что нужно исправлять в процессе реализации государственных программ (в основном, предлагаются типовые проектные решения), а как нужно принимать решения по выбору структуры программы, средств ее реализации в конкретных условиях и прочее.
Исследование особенностей программно-целевого и проектного управления показало, что выбрать наиболее целесообразную жесткую структуру государственной программы практически невозможно, в связи с этим, необходимо оценивать выгоды и преимущества, которые получат заинтересованные стороны при реализации того или другого плана действий.
В качестве методической основы принятия управленческих решений при реализации государственных программ целесообразно использовать концепцию управления выгодами (Benefits Management) в жизненном цикле программы.
Под выгодой (benefit) понимается возможность, предоставляющая в случае ее претворения в жизнь некое преимущество.
Управление выгодами – это технологии и инструменты, используемые для определения, создания, максимизации и поддержки выгод, предоставляемых программой проектов.
Автором проведен полный и всесторонний анализ возможностей и преимуществ концепции управления выгодами путем ее адаптации («наложения») на жизненный цикл программы (таблица 18). Применение концепции управления выгодами при реализации государственных программ позволяет системно поддерживать полный жизненный цикл программы от финансового планирования и бюджетного управления до момента завершения программы «под ключ», понимая, какие выгоды на каждом этапе исполнения государственной программы должны быть реализованы.
Практика государственного управления реализацией государственных программ показывает, что у нас не только выгоды программ не реализуются, но зачастую не достигаются и непосредственные результаты их реализации. В этот момент и возникает главный вопрос: были ли оценены те упущенные выгоды и какие управленческие решения приняты дабы эти выгоды максимально реализовать?
Внутренние заинтересованные стороны, как отмечалось в Главе 1, не уделяют должного внимания отслеживанию достижения выгод, так как это, по большей части, интересует непосредственных владельцев государственных программ. Однако необходимо понимать, где и в какой момент выгода упускается и уже не может быть реализована. Рассмотрим этот вопрос подробно.
При формировании программы на основе концепции управления выгодами должны быть идентифицированы и зафиксированы выгоды от реализации государственной программы. Именно тогда и определяются плановые сроки завершения и окупаемости программы, отталкиваясь от которых оцениваются будущие выгоды программы, в том числе в финансовом эквиваленте, на тот момент времени.
На практике часто возникает ситуация, когда смещаются сроки завершения и окупаемости программы, многократно корректируются планы-графики реализации государственных программ. Выгоды программы в таком случае извлекаются в момент ее фактической окупаемости, в совершенно отличных от плановых условиях. Процесс образования упущенной выгоды схематично представлен на рисунке 24.