Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Исследование теоретических основ формирования и влияния человеческого капитала на процессы регионального управления .14
1.1 Человеческий капитал как фактор социально-экономического регионального развития 14
1.2 Роль человеческого капитала в процессе государственного управления региональной конкурентоспособностью .37
1.3 Анализ современных подходов к оценке человеческого капитала 53
Выводы по 1 главе .64
Глава 2 Модель оценки человеческого капитала в сфере государственного управления на региональном уровне 69
2.1 Система критериев и показателей оценки человеческого капитала в сфере государственного управления на региональном уровне 69
2.2 Методика оценки человеческого капитала в сфере государственного управления на региональном уровне 80
2.3 Оценка развития человеческого капитала в сфере государственного управления Санкт-Петербурга 92
Выводы по 2 главе 103
Глава 3 Механизм повышения региональной конкурентоспособности на основе развития человеческого капитала в сфере государственного управления Санкт-Петербурга .107
3.1 Анализ факторов влияния человеческого капитала в сфере государственного управления на региональную конкурентоспособность Санкт-Петербурга 107
3.2 Механизм повышения региональной конкурентоспособности на основе человеческого капитала в сфере государственного управления .118
3.3 Приоритетные направления дополнительного профессионального образования по развитию человеческого капитала в сфере государственного управления Санкт-Петербурга .137
Выводы по 3 главе .153
Заключение .156
Список используемой литературы .160
- Человеческий капитал как фактор социально-экономического регионального развития
- Анализ современных подходов к оценке человеческого капитала
- Оценка развития человеческого капитала в сфере государственного управления Санкт-Петербурга
- Приоритетные направления дополнительного профессионального образования по развитию человеческого капитала в сфере государственного управления Санкт-Петербурга
Человеческий капитал как фактор социально-экономического регионального развития
Теория человеческого капитала, окончательно оформившаяся в качестве самостоятельного научного направления в 1960-е годы, ознаменовала собой процесс перехода социально-экономических систем ряда передовых государств от индустриального к постиндустриальному (информационному) типу общества. Принципиальной особенностью нового уклада становится доминирование нематериального (человеческого) капитала над физическим.
Несмотря на стремительное развитие теории человеческого капитала в 50-е годы XX века, человеческий капитал как фактор, влияющий на развитие общественных отношений, упоминается в работах виднейших ученых начиная с XVII в.
По нашему мнению, формирование и становление теории человеческого капитала условно можно разделить на два основных этапа. Первый этап включает в себя трех вековую историю зарождения концептуальных основ будущей теории в трудах таких ученых как: У. Петти, А. Смит, Д. Рикардо, Ж. Сэй, К. Маркс, А. Маршалл, и др. и длится до середины XX столетия. Второй этап (50-е годы XX века) отражает структурные изменения в институциональном (социально-экономическом) развитии общества, которые были вызваны наличием и реализацией прорывных технологий научно-технического прогресса.
Одно из первых упоминаний о природе человеческого капитала содержится в научных трудах У. Петти, который в работе «Политическая арифметика» (1676 г.) обосновывал роль человека при формировании национального богатства. Исследуя уровень квалификации как основной критерий развития человека, он предпринял попытку подсчета дохода нации. Согласно его методике, ценность людей тождественна двадцатикратному годовому доходу, который они приносят [177]. Таким образом, в XVII веке была осознана исключительная роль человека в формировании национального богатства, а в качестве основы для стоимостной оценки человека - уровень его квалификации.
Спустя век, в работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776 г.) А. Смит впервые сделал вывод о наличии прямой зависимости между уровнем подготовки (профессионализма) работника, его воспитанием и ростом производительности труда. А. Смит полагал, что «увеличение производительности полезного труда зависит, прежде всего, от повышения ловкости и умения рабочего, а затем от улучшения машин и инструментов, с помощью которых он работал» [71].
По мнению А. Смита, всё то, что может приносить доход, при этом не поступая в обращение или не меняя своего владельца является основным капиталом, который включает в себя 4 компонента: средства производства (машины, орудия труда); капитальные постройки, сдаваемые в аренду (производственные помещения, склады, мастерские и т.д.); земельные участки; способности людей. Таким образом, структура основного капитала по А. Смиту представляет собой соотношение вещественных благ к невещественным, как три к одному. Но если вещественными благами как индивидуально определенными вещами владеет конкретное лицо, и это характеризует исключительно его благосостояние, то невещественная составляющая основного капитала отдельного человека способствует формированию национального благосостояния, «становится частью богатства всего общества, к которому оно принадлежит» [71]. Кроме того, А. Смит приходит к выводу, что развитие способностей человека требует определенных расходов, но впоследствии применение полученных навыков при реализации трудовой функции «возмещает эти расходы вместе с прибылью» [71]. Тем самым А. Смит обосновывал необходимость инвестирования в процессы воспитания и образования человека, а также развитие его способностей с целью повышения производительности его труда, что создаёт предпосылки получения дополнительного дохода. Мы считаем справедливым тот факт, что аккумулирование знаний и умений в процессе обучения и практической деятельности позволяет своему владельцу увеличить доходы по сравнению с работниками, имеющими более низкий уровень квалификации, т.е. получить конкурентные преимущества при осуществлении различных видов социального обмена.
Последовательным продолжателем учения А. Смита является Д. Рикардо, автор работы «Начала политической экономии и налогового обложения» (1817), в которой с позиции теории трудовой стоимости доказал, что именно производительные способности человека формируют стоимость товаров. При этом, по его мнению, на развитие способностей людей к высокопроизводительному труду существенное влияние оказывает мера потребления ими необходимых жизненных благ [66]. Другими словами, одной из причин низкой производительности труда является низкий уровень жизни населения. Другой причиной низких темпов экономического роста Д. Рикардо считал «недостаток образования во всех слоях населения», тем самым обосновывая зависимость национального богатства государства от уровня образования его населения [66]. По нашему мнению, взгляды Д. Рикардо на необходимость развития способностей населения к труду в целях повышения национального благосостояния являются квинтэссенцией концепции человеческого капитала.
Важный вклад в развитие предпосылок формирования теории человеческого капитала внес Ж. Б. Сэй, автор «Трактата по политической экономии» (1803 г.). По его мнению, профессиональные навыки и способности, которые приобретаются работником, во-первых, требуют затрат, во-вторых, имеют возможность накапливаться, в-третьих, оказывают влияние на увеличение производительности труда. В этом смысле, по мнению Ж.Б. Сэя, профессиональные навыки представляют собой капитал [181].
Особое место в развитии теории человеческого капитала отводится работам К. Маркса, автора научного труда «Капитал. Критика политической экономии» (1867 год). На наш взгляд, марксистский подход к определению человека в качестве рабочей силы раскрывает экономическую сущность человеческого капитала как фактора, влияющего на формирование производительных сил и производственных отношений. Под рабочей силой К. Маркс понимал «совокупность физических и духовных способностей, которыми располагает организм - живая личность человека, и которые пускаются им в ход всякий раз, когда он производит какие-либо потребительские стоимости» [55].
Рассматривая человека как носителя и обладателя рабочей силы, К. Маркс считал, что в процессе труда она не только воспроизводится, но также совершенствуется и накапливается, формируя новую стоимость рабочей силы. Согласно К. Марксу, «труд, который имеет значение более высокого, более сложного труда по сравнению со средним общественным трудом, есть проявление такой рабочей силы, образование которой требует более высоких издержек, производство которого требует большего рабочего времени и которое имеет поэтому более высокую стоимость, чем простая рабочая сила. Если стоимость этой силы выше, то и проявляется она в более высоком труде и овеществляется поэтому за равные промежутки времени в сравнительно более высоких стоимостях» [56].
Выделяя два вида рабочей силы (простую и развитую) К. Маркс утверждал, что носителями простой рабочей силы являются люди, не имеющие, как правило, специальной подготовки. Развитая рабочая сила, напротив, является результатом «производства физических и умственных способностей», т.е. ее носитель обладает квалификацией (специальными знаниями), позволяющей выполнять высокооплачиваемый квалифицированный труд. Мы согласны с мнением А. В. Корицко-го, который исследуя марксистский подход отмечает, что характеристикой развитой рабочей силы выступают: а) качество выполняемого работником труда, б) сложность продукции, на производство которой направлено усилие. При этом отсутствие квалификации у работника предопределяет основной вид выполняемой им деятельности [46].
Обосновывая высокую роль воспитания и образования в подготовке квалифицированного работника, К. Маркс утверждал: «для того, чтобы преобразовать общечеловеческую природу так, чтобы она получила подготовку и навыки в определенной отрасли труда, стала развитой и специфической рабочей силой, требуется определенное образование или воспитание, которое, в свою очередь, стоит большей или меньшей суммы товарных эквивалентов» [55]. В этом смысле, К. Маркс (как и А. Смит) относит способности человека, выраженные его квалификацией, навыками, умениями к основному капиталу, подтверждая тем самым специфическую способность человеческого труда к формированию прибавочной стоимости. Отдавая дань уважения великому мыслителю, необходимо отметить, что К. Маркс внес существенный вклад в развитие и переосмысление научных трудов своих предшественников в вопросах обоснования роли и места человека в реальной экономике. Он сформулировал основополагающие положения, заложив институциональную основу развития теории человеческого капитала.
Логическим завершением первого этапа формирования теории человеческого капитала является рубеж XIX – первой половины XX века. Данный период развития экономической науки неразрывно связан с именами таких ученых, как: Л. Вальрас [38], А. Маршалл [54], Ф. Лист [232], Г.Д. Маклеод [53] и др., в исследованиях которых способности человека к труду рассматривались в качестве капитала.
Например, А. Маршалл пришел к выводу о том, что капиталовложения в развитие человека позитивно отражаются на благосостоянии всего общества. Оценивая стоимость человека (человеческого капитала) при подсчёте возможных потерь общества от убыли населения вследствие таких причин как болезни, преждевременная смерть и т.д., он высоко ценил уровень образования как фактор развития общественных отношений. Обосновывая особую роль человеческого капитала в формировании условий устойчивого развития общества, он выступил сторонником активной поддержки системы образования со стороны государства [54].
Анализ современных подходов к оценке человеческого капитала
Эволюция взглядов на сущность и значение человеческого капитала в общественном развитии привели к закреплению рассматриваемого понятия в качестве основного фактора социально-экономического развития. При этом анализ влияния человеческого капитала на общественные отношения, в том числе на процессы государственного управления, имеет весьма сложный и достаточно вероятностный характер [113; 139]. Более того, в некоторых случаях итоги анализа могут оказаться оторванными от действительности.
На наш взгляд, результаты любого анализа во многом зависят от научной обоснованности выбранных методов, инструментов, а также критериев оценки. Рассматривая специфические особенности человеческого капитала, необходимо отметить, что процесс его качественной оценки затрудняют множество обстоятельств: от несовершенства технологий измерения, трудностей статистического учета его характеристик, подверженных эволюционным изменениям, до адекватности интерпретаций полученных результатов субъектами, имеющими интересы в использовании этих результатов [105;140]. Однако усилия многих современных исследователей направлены на то, чтобы предложить методы, «позволяющие получать надежные количественные результаты анализа человеческого капитала, и продемонстрировать его принципиальную измеримость» [43; 59].
Мы согласны с результатами исследования известного отечественного исследователя Р.И. Капелюшникова, который всё многообразие имеющихся методов и способов (инструментов) оценки человеческого капитала объединил в три базовых подхода (таблица 1.10).
Необходимо отметить, что каждый подход в своём практическом применении имеет свои индивидуальные сложности, однако вместе эти подходы становятся системой универсальных инструментов, способных дать оценку процессам формирования и развития человеческого капитала [105].
Основой первого (индикативного) подхода к оценке человеческого капитала служат критерии и показатели, характеризующие результаты деятельности системы государственного и частного образования. Анализ данных показателей условно отражает или коррелирует с величиной имеющихся общих объёмов человеческого капитала той или иной страны. По сути дела, в данном подходе используется только один источник формирования человеческого капитала – это образование. Однако ввиду общего признания образовательной компоненты как центрального механизма воспроизводства знаний, данный подход к оценке человеческого капитала становится широко применимым. При этом «конкурентным преимуществом рассматриваемого подхода является возможность применения полученных результатов в процессе проведения межрегионального и (или) межстранового сравнения величин накопленного человеческого капитала» [105]. В этом случае сравнительный анализ производится в условиях отсутствия полного охвата оценки всего объёма человеческих знаний, умений и навыков. К существенным недостаткам данного подхода относится отсутствие качественной составляющей в оценке человеческого капитала и, как следствие, отсутствие прогноза качественных изменений человеческого капитала в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе. Безусловно, чем больше величины исследуемых показателей образовательного процесса в той или иной стране, тем точнее оценка накопленного человеческого капитала. Однако задача измерения качественной составляющей человеческого капитала, способного оказывать положительное влияние на общественное развитие, на наш взгляд, остается не решённой.
Основой второго (инвестиционного) подхода к оценке человеческого капитала является учет расходов, осуществляемых в процессе его формирования и развития. В рамках данного подхода используются: 1. Метод «оценки затрат на производство человеческого капитала; 2. Метод оценки образовательной составляющей; 3. Метод стоимостной оценки величины человеческого капитала» [105].
Основой первого метода по оценке человеческого капитала является анализ затрат, необходимых для формирования высокого уровня жизнедеятельности человека, как фактора социально-экономического развития [134]. «Сторонники данного метода сходятся во мнении, что к затратам на производство человеческого капитала следует относить только те расходы, которые напрямую влияют на увеличение производительных способностей людей» [86; 105]. На наш взгляд, положительной стороной данного метода является простота проведения необходимых расчётов при высокой степени объективности. Однако полученные результаты не могут считаться исчерпывающими, так как не учитывают издержки формирования той части человеческого капитала, которая непосредственно не влияет на величину производительных способностей человека. Например, издержки, связанные с личностным ростом человека, формированием его как гражданина, заинтересованного в развитии общественных отношений. В данном случае речь идёт о трансакционных издержках, связанных с неформальными общественными отношениями (семья, религия и т.д.).
Основой второго метода является оценка образовательной составляющей при формировании человеческого капитала [158]. На наш взгляд, данный подход заслуживает внимания, так как отражает оценку основных механизмов формирования человеческого капитала, к которым, безусловно, относятся инструменты общего и профессионального образования. При этом, оценка затрат преимущественно строится на анализе прямых государственных и частных инвестиции в сфере образования. Такой подход к оценке человеческого капитала подразумевает проведение анализа как на макроэкономическом уровне (государственные расходы), так и на микроэкономическом уровне, отражающем личные расходы самих обучающихся. При этом с точки зрения проведения исследования на макроэкономическом уровне остаётся неисследованным человеческий капитал «нетрудоспособного» населения (дети, пенсионеры и т.д.), которые, по нашему мнению, оказывают существенное влияние на процессы социально-экономического развития, в том числе на механизмы развития образовательной среды. Рассмотренные выше методы позволяют эффективно оценивать общий уровень человеческого капитала прежде всего на макроэкономическом уровне, что подразумевает использование результатов исключительно на федеральном и региональном государственном уровне.
На наш взгляд, заслуживает внимания метод стоимостной оценки человеческого капитала, предложенный К.Н. Чигоряевым, согласно которому «оценка формирования человеческого капитала представляет собой анализ совокупности трёх составляющих: фонда оплаты труда работников, затрат на развитие интеллектуального капитала, затрат на поддержание и укрепление здоровья работников» [105; 223]. В отличие от ранее рассмотренных методов, данный метод позволяет исследовать формирование человеческого капитала на микроэкономическом уровне. На наш взгляд, это является важным преимуществом, так как подразумевает возможность формирования и реализации образовательных программ, направленных на целевые группы населения. При этом возможность мониторинга таких групп создаёт потенциал регионального развития за счёт формирования механизмов повышения региональной конкурентоспособности, основанных на зависимости между уровнем развития человеческого капитала и уровнем развития экономики региона [133; 135].
Оценка развития человеческого капитала в сфере государственного управления Санкт-Петербурга
Основу оценки уровня развития человеческого капитала в сфере государственного управления Санкт-Петербурга составляют уровень образования, стаж государственной службы, наличие дополнительного профессионального образования, осуществление преподавательской и научной деятельности и иные показатели, характеризующие образовательный и профессиональный уровни развития государственных служащих исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга. В рамках исследования проведена оценка человеческого капитала в сфере государственного управления за период 2015 – 2019 гг. Данный диапазон позволяет оценить основные тенденции развития человеческого капитала в сфере государственного управления Санкт-Петербурга, сформулировать выводы, предложить необходимые практические решения.
Нами проведены расчеты ИРЧК в отношении всего кадрового состава исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (более 7,2 тыс. государственных служащих) по двум приоритетным направлениям: общая оценка человеческого капитала по всем категориям и группам должностей и оценка по каждой категории должностей. Детально рассмотрим алгоритм расчета ИРЧК Санкт-Петербурга на примере 2015 года. Таблицы с расчетными данными представлены в приложениях А-Д.
Анализ полученных результатов проведем в три этапа. На первом этапе рассмотрим полученные результаты и общую величину ИРЧК Санкт-Петербурга. На втором этапе проведем анализ состояния ИРЧК по каждой категории должностей. На третьем этапе осуществим сравнительный анализ общих и частных результатов оценки; рассмотрим возможные изменения ИРЧК при улучшении тех или иных показателей, составляющих ИРЧК Санкт-Петербурга.
Приложение А содержит все необходимые данные для расчета и оценки уровня развития человеческого капитала в сфере государственного управления Санкт-Петербурга. Исходя из удельного веса каждого показателя в общей структуре оценки, представляется возможным выделить показатели, имеющие наибольший удельный вес. Эти показатели имеют максимальное влияние на итоговое значение индекса развития человеческого капитала в сфере государственного управления [106]. К таковым показателям относятся:
- наличие высшего образования (31,16%);
- величина стажа государственной службы (25,51%);
- периодичность получения дополнительного профессионального образования (23,65%).
Суммарная величина этих показателей в общей структуре оценки составляет порядка 80%, тогда как на оставшиеся 10 показателей - приходится около 20% их удельного веса. Существенный разрыв объясняется первостепенным значением высшего образования, стажа и повышения квалификации для государственной службы. Из оставшихся 10 показателей выделим те, которые имеют значение удельного веса более 1%, а именно: наличие двух и более высших образований (7,8%), участие в резервах (5,47%), участие в наставничестве (2,46%), владение иностранным языком (1,72%). Суммарная величина данных показателей составляет порядка 17,5%. Таким образом, оставшиеся 6 показателей вносят свой вклад в величину ИРЧК в размере 2,23%, в том числе: наличие ученой степени (0,97%), получение второго и последующих высших образований (0,69%), преподавательская деятельность (0,34%), обучение в аспирантуре или докторантуре (0,13%), научная деятельность (0,07%) и наличие диплома зарубежного ВУЗа (0,03%).
Таким образом, появляется основание для ранжирования показателей по величине удельного веса в общей структуре оценки. С учетом полученных значений выделим три группы показателей по критерию удельного веса: значительные ( 75%), существенные ( 10%) и малозначимые (10%) (таблица 2.8).
Величина ИРЧК Санкт-Петербурга в 2015 году составляет 24,42 пункта. Структуру ИРЧК формируют три ключевые характеристики: образовательный уровень (9,77 п.), профессиональный уровень (14,36 п.) и научный уровень (0,29 п.). Как мы видим, профессиональный уровень составляет 58,8% итогового значения, образовательный – 40,0%, научный - 1,2%.
Таким образом, общий ИРЧК Санкт-Петербурга характеризуется высоким профессиональным уровнем в совокупности с высокой долей в итоговой оценке образовательной составляющей. Научный уровень человеческого капитала в сфере государственного управления составляет 1,2% и не может быть охарактеризован как высокий. По данным Росстата [239], в 2017 году всего в Санкт-Петербурге насчитывалось 9673 кандидата и доктора наук, доля которых в общей численности населения Санкт-Петербурга составляла 0,18%. При этом на государственной гражданской службе Санкт-Петербурга только 224 человека имеют ученые степени кандидатов или докторов наук. Это эквивалентно 2,8% численности всех государственных служащих исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.
Результаты расчетов по категориям должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга приведены в приложениях Б-Д. Отдельно рассчитаем ИРЧК для каждой категории государственных служащих: обеспечивающих специалистов, специалистов, помощников (советников) и руководителей. Рассмотрим результаты оценки по каждой из категорий в отдельности. ИРЧК категории «обеспечивающие специалисты» (включает младшие группы должностей, без предъявления требований к стажу государственной службы или опыту работы по специальности) в результате проведенной оценки составил 22,35 п., что на 8,5% ниже величины общего ИРЧК.
Для данной категории характерно наличие высшего образования в 94% случаев, так как квалификационные требования не содержат нормы об обязательном наличии высшего образования, вполне достаточно среднего профессионального образования (должности гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей). Характеризуя значения показателей по группам, отметим следующе. Группа показателей, оказывающих значительное влияние на ИРЧК, составляет 82,9%; вторая группа, имеющая существенное значение, составляет 16,38%; на последнюю группу с малозначимым удельным весом приходится 0,72%.
ИРЧК категории «специалисты» составляет 24,13 п. или 98,8% от величины общего ИРЧК. Необходимо отметить, что для данной категории высшее образование является квалификационным требованием, поэтому все государственные служащие имеют высшее образование. Величина показателей, имеющих значительное влияние, составляет 81,7%, вторая группа – 16,9%, третья – 1,4%. Третья группа более чем в 2 раза превышает значение аналогичного показателя категории «обеспечивающие специалисты», но, тем не менее, существенно уступает значению общего ИРЧК.
Категория «помощники (советники)» характеризуется значением ИРЧК равным 22,55 п. Данная категория отличается немногочисленным составом (118 человек). Однако по сравнению с другими категориями величины ряда показателей существенно разнятся. Так, группа показателей со значительным весом в общей оценке составляет 79,8%, с существенной долей – 18,94%, малозначимые – 1,26%.
ИРЧК категории «руководители» (включая ведущую, главную и высшую группы должностей) составляет 26,54 п., что является максимальным значением среди всех категорий и превышает общий уровень ИРЧК на 2,12 п. или на 8,7%. В общей структуре оценки доля группы показателей со значительным весом составляет 76,56%, с существенным - 22,16%, малозначимым – 1,28%. Соответственно, максимальное значение ИРЧК предопределяет наивысшие значения по показателям, составляющим образовательный и профессиональный уровни, а также величину научного уровня отрасли (0,60 п. против общего 0,37 п.).
На рисунке 2.2 точки, отображающие величины ИРЧК государственных служащих разных категорий должностей государственной службы, соединены линией, отображающей фактические показатели уровня развития человеческого капитала по каждой категории. В данном случае излом линии указывает на то, что ИРЧК категории «помощники (советники)» ниже необходимого уровня, т.е. в отношении лиц, замещающих данные должности, необходима организация обучения по дополнительным профессиональным программам повышения квалификации, что позволит повысить профессиональный уровень и устранить данный излом.
Приоритетные направления дополнительного профессионального образования по развитию человеческого капитала в сфере государственного управления Санкт-Петербурга
Проведенное исследование роли и места человеческого капитала в сфере государственного управления в вопросах повышения конкурентоспособности региональной экономики, оценка состояния человеческого капитала в сфере государственного управления Санкт-Петербурга (на примере исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга) явились предпосылками анализа подходов к развитию человеческого капитала в сфере государственного управления.
Сегодня одним из приоритетных направлений реализации государственной кадровой политики органов государственной власти является профессиональное развитие государственных служащих. Решению данной задачи способствует реализация следующих мер: во-первых, совершенствование механизмов привлечения кандидатов на государственную службу; во-вторых, внедрение новейших кадровых технологий в части адаптации и непрерывного профессионального развития персонала [76; 108].
Как отмечают И.Н. Горбова и О.В. Заслонкина, «важнейшим фактором, способным повысить эффективность и действенность государственной службы, ее социальную направленность является уровень профессиональной подготовки» государственных служащих [112]. Правовые основы профессионального развития государственных служащих закреплены на федеральном уровне, уточнены и дополнены региональным законодательством.
В развитии системы профессиональной подготовки государственных служащих Санкт-Петербурга можно выделить два ключевых этапа: первый – до 2016 года, второй – начиная с 2016 года и по настоящее время. Причинами такого разделения стали принципиальные изменения подходов к качеству профессиональной подготовки государственных служащих, которая осуществляется в рамках дополнительного профессионального образования по программам повышения квалификации и программам переподготовки [156]. При этом в соответствии с действующим законодательством под повышением квалификации понимается получение образования в рамках уже имеющейся у государственного служащего квалификации, под переподготовкой – получение новой квалификации, позволяющей заниматься новым видом профессиональной деятельности [108].
Особенностью первого периода развития системы профессиональной подготовки государственных служащих была зависимость государственного заказчика от имеющегося предложения на рынке образовательных услуг, закупки которых осуществлялись в рамках открытых торгов (в форме открытых электронных аукционов), проводимых в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [3]. Несмотря на то, что такой подход формировал конкурентную среду в сфере образовательных услуг, это не давало заказчику гарантии добросовестного выполнения исполнителем взятых на себя обязательств. Кроме того, длительность осуществления закупочных процедур также накладывала свой негативный отпечаток. Даже при оперативной подготовке необходимой технической документации и ее согласовании со всеми инстанциями минимальный срок с момента передачи документации в контрактную службу до встречи с победителем аукциона составлял более трех месяцев (при условии отсутствия жалоб в соответствующие инстанции со стороны участников торгов, отмены результатов торгов и пр.). Таким образом, начало обучения начиналось, как правило, не ранее второго квартала года.
Другим негативным моментом являлось возникновение проблем, связанных с бюджетированием учебного процесса. В результате закупочных процедур, проводимых в соответствии с указанным выше федеральным законом, достаточно часто возникал денежный остаток как разность между начальной максимальной ценой контракта и ценой реализации контракта. Поэтому для достижения целевых показателей бюджета в течение года осуществлялись неоднократные закупочные процедуры в объёме остатков денежных средств от предыдущих торгов.
Для снижения негативных эффектов Администрацией Губернатора Санкт-Петербурга был подготовлен и реализован проект по созданию Корпоративного университета на базе Ресурсного центра, что стало поворотным моментом в организации системы дополнительного профессионального образования государственных служащих Санкт-Петербурга.
С одной стороны, применение данного инструмента позволило в режиме реального времени осуществлять и контролировать процесс дополнительного профессионального образования.
С другой стороны, резко возросло качество образовательных услуг. Если ранее при осуществлении государственного заказа (в том числе путём проведения электронного аукциона) поставщиком образовательных услуг мог стать любой участник торгов, соответствующий формальным требованиям законодательства и предложивший минимальную цену, то в рамках государственного задания Ресурсным центром стали привлекаться зарекомендовавшие себя представители экспертного сообщества и преподаватели, являющихся носителями уникальных знаний [108]. В этой ситуации риск получения низкокачественной образовательной услуги существенно снизился. Ресурсный центр стал единой образовательной площадкой для более чем 7000 государственных служащих. В перспективе он должен объединить в себе лучшие практики и технологии обучения в целях повышении профессиональной капитализации государственных служащих.
В условиях функционирования единой образовательной площадки появляется возможность равномерного распределения учебных потоков, учитывающих пиковые нагрузки в деятельности государственных служащих, связанные с периодом летних отпусков, подготовкой и сдачей отчетностей, с различными событиями городского, федерального и мирового уровней, на которых задействованы многие органы власти и т.д. На наш взгляд, «необходимость реформирования процесса профессиональной подготовки государственных служащих была вызвана: во-первых, потребностью общества в повышении эффективности государственного управления; во-вторых, потребностями органов государственной власти Санкт-Петербурга в решении ключевых задач социально-экономического развития региона; в-третьих, запросами бизнеса и населения в повышении качества государственных услуг» [108].
Следующим шагом в развития системы профессионального развития кадров государственной службы стал проект Концепции формирования и реализации единой инновационной образовательной среды исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга [108;164]. Ключевой целью Концепции, разработанной рабочей группой по вопросам профессионального развития государственных служащих Кадрового совета при Губернаторе Санкт-Петербурга стало совершенствование системы развития человеческого капитала государственных служащих в рамках поддержки реализации инновационного сценария Стратегии-2030 (в 2018 году - Стратегии – 2035).
Концептуальными отличиями новой системы подготовки и развития государственных служащих стало изменение подходов к формированию портфеля образовательных программ. Прежде основу портфеля составляли преимущественно программы, рекомендованные Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации. Характерной особенностью этих программ была высокая степень унификации, отсутствие учёта административно-территориальных, географических, социально-экономических особенностей регионального развития субъектов Российской Федерации. С внедрением и развитием новой образовательной среды возникла возможность качественного пересмотра портфеля образовательных программ. Рекомендованный Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации перечень программ был существенно расширен за счёт предложений, поступивших от профильных исполнительных органов государственной власти. Всего было получено более 160 предложений от 63 исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, что к 2019 году позволило сформировать базу из 80 ключевых программ, различных по длительности и формам обучения [108]. Для дальнейшего повышения качества образовательных услуг каждый орган исполнительной власти вправе определить своих представителей для участия в формировании экспертно-преподавательского состава, определения структуры программ обучения, разработки и актуализации учебно-тематических планов.