Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические положения управления социально экономическим развитием региона 11
1.1 Социально-экономическая система региона: понятие, элементы, роль и значение 11
1.2 Процесс управления социально-экономическим развитием региона 26
1.3 Проектный подход как инструмент управления социально-экономическим развитием региона 38
Глава 2. Методические подходы к оценке эффективности проектного управления в регионе 45
2.1. Компаративный анализ методических подходов к оценке проектной деятельности в регионе 45
2.2. Методика оценки проектного управления на основе рейтингового подхода 58
2.3 Комплексная оценка проектного управления социально-экономическим развитием региона 68
Глава 3. Совершенствование проектного управления социально-экономическим развитием региона 82
3.1. Анализ эффективности проектного управления социально-экономическим развитием региона (на примере Курской области) 82
3.2. Организационно-управленческая модель проектного управления (на примере Курской области) 93
3.3. Предложения по реализации проектной деятельности в регионе 116
Заключение 133
Список литературы 138
Приложение 1. Зарубежные и отечественные подходы к структуризации СЭСР 164
Приложение 2. Основные подходы к определению СЭСР 166
Приложение 3. Подходы к понятию «проект» 167
Приложение 4. Подходы к понятию «проектное управление» 168
Приложение 5. Подходы к понятию «проектный подход» 169
Приложение 6. Систематизация методических подходов к оценке СЭСР 170
- Процесс управления социально-экономическим развитием региона
- Методика оценки проектного управления на основе рейтингового подхода
- Анализ эффективности проектного управления социально-экономическим развитием региона (на примере Курской области)
- Предложения по реализации проектной деятельности в регионе
Процесс управления социально-экономическим развитием региона
Региональные аспекты социально-экономического развития и управления данным процессом характеризуются достаточно большим опытом теоретических исследований в области функционирования региональных СЭС в классических и современных теориях региональной экономики. Внимание к региональным аспектам социально-экономического развития привело к активизации теоретических изысканий в области размещения производства и регионального развития.
Многие теоретические положения региональной экономики, касающиеся проблем управления функционированием и развитием социально-экономической системы региона, весьма актуальны в условиях нынешней экономики.
Анализ современной научной литературы позволяет сделать вывод о том, что понятие «регион» рассматривается одновременно как социально-экономическая система и как объект управления. Как было отмечено ранее, проблемы управления функционированием и развитием региона как социально-экономической системой весьма актуальны в условиях действующей экономики.
Как отмечает М.В. Панасюк в своей монографии «Управление регионом: территориальный подход», система управления является неотъемлемой частью региона. Процессы управления оказывают существенное влияние на развитие все составляющие СЭСР, создавая основы механизма ее функционирования [149, с.5-6].
В настоящее время особую актуальность приобрели исследования, посвященные разработке практических рекомендаций по формированию оптимальных условий, ресурсной базы, методов и инструментов обеспечения процесса развития региональной социально-экономической системы, основой которого является построение эффективной системы управления социально-экономическим развитием региона.
Говоря об управлении СЭСР, необходимо, в первую очередь, рассмотреть основные понятия, относящиеся к управлению в целом, такие как: функции управления, процесс управления, механизм управления. Безусловно, исследование управленческой деятельности неразрывно связано с основополагающим теоретическим понятием «функций управления». В общем виде под функциями управления понимаются операции, действия, соответствующие последовательно выполняемым самостоятельным стадиям процесса управления. Базовые функции осуществляются в каждой системе управления и соответствуют наиболее важным разновидностям управленческой деятельности. А.Файолем, являющимся одним из основоположников теории управления, выделен ряд основных функций: предвидения, организации, распорядительства, согласования и контроля. К числу основных функций управления согласно соверменным теоретическим исследованиям относят: прогнозирование и планирование, организацию управления, стимулирование и активизацию, координацию, регулирование, контроль, анализ и учет [70, 77, 155 и др.]. Отметим, что вышеперечисленные основные функции присущи также процессу управления СЭСР. В связи с тем, что управление СЭСР обладает определенными особенностями предмета управления, целей и принципов данного процесса, состав основных функций управления СЭСР, также как и их содержание, приобретают ряд отличительных признаков.
Приоритетными направлениями формирования механизма управления социально-экономической системой региона являются: достижение общественно значимых результатов функционирования СЭСР, повышение качества и доступности государственных услуг, сокращение вмешательства региональных органов управления в экономику, повышение доверия общества к региональным органам управления.
Итоговым результатом построения и внедрения эффективной системы регионального управления должны быть рост конкурентоспособности региональной экономики, повышение инвестиционной привлекательности, улучшение качества жизни, повышение управляемости на региональном и муниципальном уровне, рост эффективности бюджетного финансирования [126, с. 194-195].
В процессе формирования системы управления региональным социально-экономическим развитием необходимо учитывать следующие аспекты:
- регион является неотъемлемой составной частью единой воспроизводственной системы и имеет тесную взаимосвязь с социально-экономическим комплексом страны научно-техническими, финансово-экономическими, материально-техническими, социальными и другими видами связей;
- внутри каждого региона существуют отношения по поводу производства, распределения, обмена и потребления продукции, осуществляются полные воспроизводственные циклы населения, трудовых и материально-технических ресурсов и др.
- в сферу функциональных компетенций каждого региона входит разработка планов регионального развития, обеспечение финансовыми, трудовыми, материально-техническими, природными и другими ресурсами региональной социально-экономической системы, в соответствии с его специализацией, участием в территориальном разделении труда.
Таким образом, центральным звеном регионального управления будет являться механизм управления социально-экономической системой региона.
Государственное регулирование экономических отношений должно предусматривать кардинальное изменение системы управления [182, с. 49].
На рисунке 8 представлены основные принципы управления социально-экономической системой региона.
Соблюдение указанных принципов позволит повысить эффективность регионального развития как в экономической, так и в социальной сферах.
Процесс управления СЭСР на современном этапе развития экономики представляет собой сложное явление с четко обозначенной спецификой соствляющих элементов, особенностями целей и принципов реализаци и др.
Разнообразие подходов к изучению СЭСР обусловлено высокой степенью сложности данного вида систем, а также вариативностью инструментов управления ими. Процесс управления региональной социально-экономической системой имеет сложную структуру, состоит из нескольких этапов, которые в свою очередь включают в себя ряд управленческих процедур и операций.
Особенности построения системы управления конкретным регионом определяются его функциональным типом, а также уровнем региональной иерархии. В регионах одного уровня специфика процесса управления обуславливается экономико-географическим положением территориального образования, размещением производительных сил, размерами и конфигурацией территории и т.д.
Термины «процесс управления» и «механизм управления» тесно взаимосвязаны. Процесс представляет собой важнейший элемент или последовательность реализации механизма, обеспечивающий действие последнего, с помощью интергации всех составляющих частей механизма управления, позволяющий достичь конечных целей. Механизм управления, отражая процессы управления, строится на основе взаимоотношений элементов системы управления и реализуется через организационную структуру [85].
Многие ученые исследовали проблемы реализации проектов в рамках конкретного территориального образования [99, 186]. Механизм управления социально-экономической системой региона является ключевым элементом системы управления территориальным образованием, состоящим из взаимосвязанных компонентов: органов управления, объектов управления, этапов реализации, приоритетов и целей, методов и форм управления, образующих управляющую, управляемую, инструментальную подсистемы в их взаимосвязи и взаимозависимости и формирующие механизм воздействия на социально-экономическую систему региона, в целях повышения уровня социально-экономического развития региона и качества жизни населения (рисунок 9).
Обобщим требования, предъявляемые к механизму управления социально-экономической системой региона:
- ориентация управленческих воздействий на улучшение уровня жизни населения;
- обеспечение взаимодействия и сбалансированности экономической и социальной сфер хозяйствования региона;
- обеспечение равноценных экономических отношений между всеми звеньями хозяйственной системы;
- способность адаптироваться к изменяющимся условиям региональной социально-экономической среды;
- результативность и эффективность.
В настоящее время усиливающаяся самостоятельность регионов России направлена на устранение социально-экономической дифференциации, прежде всего, за счет собственных ресурсных возможностей территориального образования, а не за счет финансирования вышестоящего бюджета [37, с. 64].
Методика оценки проектного управления на основе рейтингового подхода
На наш взгляд, из рассмотренных в п. 2.1. категорий оценки социально-экономической системы, наиболее полно отражающей эффективность проектного управления является категория оценки развития СЭСР.
Ни одна из существующих методик оценки социально-экономического развития регионов не может быть признана универсальной, в связи с тем, что территориальные образования находятся в процессе непрерывного развития, перехода в качественно новое состояние, т. е. происходит постоянный пересмотр критериев оценки [184, с. 38].
В настоящее время отсутствует четкая методика оценки управленческих воздействий органов государственной власти, направленных на обеспечение приемлемого качества жизни населения на территории всей страны [127, с. 3]. На основании вышеизложенного, можно сделать вывод об актуальности разработки метода оценки СЭСР, основанного на вычислении объективного интегрального показателя, который должен объединять в себе достаточно большое количество частных показателей [46, с. 138-144].
Основные принципы, соблюдение которых позволит получить достоверные и применимые в практической деятельности результаты оценки развития СЭСР, представлены на рисунке 19 [195, с. 25, 26].
Система количественных и качественных показателей оценки развития СЭСР необходима для принятия оптимальных управленческих решений в сфере:
- оценки уровня развития СЭСР и определения степени дифференциации развития территорий;
- обоснования региональных и федеральных программ и проектов социально-экономического развития;
- определения эффективности управления регионами - оценки результативности и эффективности деятельности региональных органов власти.
На основании рассмотренных в п.2.1. преимуществ и недостатков существующих методик оценки СЭС, автором разработаны требования к формированию методики оценки СЭСР (рисунок 20).
Рассмотрим основные моменты, которые необходимо учесть при разработке методики оценки эффективности проектного управления в регионе. На начальном этапе анализа необходимо осуществить постановку цели. Цель должна быть максимально конкретизирована, отвечая на вопросы: какие параметры проектного управления оцениваем, на какой момент времени.
Далее необходимо определить объекты исследования: ПУ в стране, регионе, муниципальном образовании. В нашем исследовании оценка эффективности проектного управления будет осуществляться для регионов ЦФО.
Важным этапом оценки является выбор исходных показателей, на основе которых будет осуществляться расчет интегрального показателя: необходимо определить количество и состав исходных показателей.
В направлении совершенствования методики комплексной оценки уровня социально-экономического развития регионов некоторые исследователи высказывают предположение о необходимости сокращения количества используемых в расчетах показателей путем замены (объединения) отдельных показателей на более емкие, позволяющие дать всестороннюю оценку уровню социально-экономического развития.
Считаем, что в набор исходных показателей обязательно должны быть включены показатели эффективности функционирования компонент СЭСР.
Эффективность - это соотношение между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами применительно к конкретному объекту анализа [35, с. 237].
В рамках настоящего исследования эффективность рассматривается как совокупность следующих характеристик:
- результативность - оценка результатов их соответствия целям;
- оптимальность - оценка внутренней структуры (пропорций) исследуемой системы;
- экономичность - соотношение результатов и затрат [199, с. 26].
На рисунке 21 представлен двухуровневый алгоритм оценки ПУ в регионе: 1 этап - характеристика элементов проектного управления; 2 этап - оценка эффективности реализации проектного управления.
На втором этапе проводится оценка эффективности реализации ПУ в регионе путем анализа конкретных показателей. По нашему мнению, внедрение и реализация в систему управления региональным развитием принципов ПУ положительно влияет на все составляющие СЭС региона.
В каждом паспорте проекта приведены значения показателей/целевых индикаторов, достижение которых должно быть обеспечено в ходе реализации каждого проекта. По нашему мнению, для оценки эффективности ПУ в регионе необходима методика, состоящая из обобщенных показателей, отражающих состояние той или иной компоненты СЭС региона по направлениям, на улучшение которых направлена реализация проектной деятельности.
12 основных направлений, в рамках которых осуществляется реализация ПУ, оказывают влияние на 3 компоненты СЭСР, развитие которых в свою очередь можно охарактеризовать при помощи 10 групп показателей: СК (уровень жизни населения, здравоохранение, образование, жилищные условия, дорожная инфраструктура), ФЭК (финансовые ресурсы региона, трудовые ресурсы, индивидуальное и малое предпринимательство, международная кооперация и экспорт для отраслей промышленности и АПК), ЭК (показатели, характеризующие состояние экологии региона).
Для оценки эффективности реализации ПУ важнейшим аспектом является анализ показателей СК социально-экономической системы региона. Поскольку, главной задачей приоритетных проектов является достижение существенного для населения и бизнес-сообщества социально-экономического результата, обеспечение положительных изменений существующей СЭС и улучшение качества жизни граждан [142].
Для оценки эффекта от реализации ПУ для ФЭК региона важно оценить инвестиционную привлекательность региона, а также финансовые показатели его развития (обратить внимание на экономию и эффективность использования бюджетных средств).
Одним из источников повышения инвестиционной привлекательности региональной экономики является создание высокоэффективной системы управления, основанной на современных подходах, одним из которых является проектное управление. Данное суждение подтверждается тем, что позиции регионов РФ в Национальном рейтинге состояния инвестиционного климата в субъектах РФ, прямо пропорциональны работе проектного офиса [220].
Показатели, применяемые для оценки эффективности реализации проектной деятельности в регионе, представлены на рисунке 23.
Анализ эффективности проектного управления социально-экономическим развитием региона (на примере Курской области)
Уровень развития социально-экономической системы региона является объективным отражением эффективности построения региональной системы проектного управления. Неотъемлемым условием ускорения развития СЭСР является совершенствование региональной системы ПУ. Оценка сложившейся в регионе ситуации, дает представление не только об особенностях социально-экономического развития территории, но и опосредованно характеризует действующую в регионе систему управления, выявляет ее сильные и слабые стороны, а также позволяет разработать рекомендации по ее совершенствованию.
По нашему мнению, региональные органы государственной власти являются важнейшим субъектом проектного управления, поддерживающим равновесие на уровне субъектов страны в условиях функционирования рыночного механизма. Ключевым направлением деятельности органов власти региона является управление социально-экономическим развитием территориального образования при помощи инструментария ПУ. Для построения эффективной системы проектного управления региональные органы власти должны организовать процесс оптимального использования и перераспределения ресурсов (финансовых, материальных, трудовых и др.) наилучшим образом, а также предусмотреть возможные результаты принятия тех или иных управленческих решений.
В свою очередь, управление территориальным образованием, базирующееся на проектном подходе, является ключевым фактором, оказывающим влияние на состояние и тенденции развития социально-экономической системы региона. От эффективности построения системы проектного управления развитием СЭСР зависит уровень использования финансовых, природных, материально-технических, инвестиционных и других ресурсов территории, а также возможность выявления их резервов для наращивания темпов социально-экономического развития территориального образования.
В последние годы регионы страны приобретают все большую самостоятельность, в условиях которой в каждом субъекте формируется единая система проектного управления социально-экономической системой, каждая из которых характеризуется определенным уровнем эффективности.
Оценка эффективности системы управления становится все более важным аспектом современного государственного устройства и требует значительного изучения. Объективная оценка руководящих воздействий федеральных и региональных органов власти необходима для надежного функционирования систем различных уровней и обеспечения жизнедеятельности населения, позволит выявлять проблемные аспекты в экономической и социальной сферах региона, нуждающиеся в государственной поддержке.
Эффективное управление развитием СЭСР – процесс, носящий комплексный характер и предусматривающий планирование, постановку задач, организацию, стимулирование, координацию, контроль в финансово-экономической, социальной и природно-экологической сферах региональной социально экономической системе, функционирующих под влиянием множества внутренних и внешних факторов. Процесс рационального управления социально экономическим развитием региона опирается на совокупность ресурсных возможностей территориального образования, критериев оценки качества инструментов взаимодействия субъектов и объектов управления, соответствующих социально-экономической политике.
Оценку эффективности процесса управления социально-экономической системой региона предлагаем осуществлять на базе разработанной нами методики оценки развития СЭСР в несколько этапов, представленных на рисунке 31.
Первый этап приведенного алгоритма основан на выводах об эффективности проектного управления в регионе, вытекающих из результатов оценки, проведенной по разработанной нами методике.
Также на данном этапе необходимо осуществить расчет и анализ важнейших показателей, которые позволят достоверно оценить деятельность региональных органов власти по повышению эффективности функционирования территориальной экономической системы.
На втором этапе осуществляется анализ существующей в регионе системы проектного управления: методы, формы, механизмы реализации. Выявляются сильные и слабые стороны развития СЭСР.
На заключительном этапе проводится разработка рекомендаций для повышения эффективности реализации проектного управления в регионе, преодоления выявленных проблем и препятствий на пути к поступательному развитию всех компонент региональной социально-экономической системы.
Проведение анализа по разработанному нами алгоритму позволяет:
- определить уровень эффективности проектного управления; оценить эффективность управления СЭСР;
- оценить эффективность работы региональных органов власти;
- выявить факторы, сдерживающие развитие СЭСР;
- наметить перспективы социально-экономического развития региона;
- разработать рекомендации для повышения эффективности развития СЭСР.
Разработанный алгоритм оценки эффективности управления СЭСР основан на следующих принципах:
- комплексный подход к оценке эффективности управления СЭСР;
- многоаспектность применяемой методики;
- учет количественных и качественных, статичных и динамических характеристик исследуемой социально-экономической системы.
Предложенный нами алгоритм оценки эффективности управления развитием СЭСР учитывает следующие важнейшие аспекты:
1. Результативность функционирования объекта управления, характеризующуюся показателями, определяющими достижение регионом целей социально-экономического развития, включая экономическое состояние объекта управления, уровень жизни населения.
2. Возможность инновационного развития региональной системы, осуществления модернизации производственных комплексов, производства на территории региона высокотехнологичной инновационной продукции, определяется такими показателями, как уровень затрат на инновации, инвестиции в основной капитал, уровень износа основных фондов, численность студентов, обучающихся по программам бакалавриата, специалитета, магистратуры и другие.
3. Показатели выполнения региональными органами власти основных функций управления, степень развитости институциональной среды территориального образования.
4. Экономические показатели, характеризующие функционирование субъекта управления: показатели расходов консолидированного бюджета региона, численность работников органов исполнительной власти региона, число учреждений государственной и муниципальной форм собственности и др. [79].
Разработанный алгоритм оценки эффективности проектного управления СЭСР позволяет дать прозрачную оценку, доступен для проведения расчетов, обеспечивает сопоставимость показателей для разных территориальных образований.
Разработанная и апробированная в главе 2 диссертации методика оценки развития СЭСР позволяет оценить, насколько эффективно осуществляется управление социально-экономической системой региона, выявить наиболее слабые места для последующей разработки мер по их устранению.
На основании рейтинговой оценки системы проектного управления Курской области за 2006-2016гг., осуществленной в п. 2.3. диссертационного исследования, можно выявить проблемные факторы для развития инструментария ПУ, в каждой компоненте СЭСР.
Рассмотрим динамику рангов показателей оценки эффективности реализации ПУ Курской области (рисунок 32).
Предложения по реализации проектной деятельности в регионе
По нашему мнению, необходимым условием для перехода системы регионального управления социально-экономическим развитием на качественно новый уровень, является применение проектного управления.
Внедрение проектного подхода на региональном уровне позволит распространить лучшие практики проектного управления на другие регионы и федеральный уровень.
Основная причина неготовности региональных органов власти Курской области к реализации крупных проектов, направленных на социально-экономические изменения, состоит не в квалификации госслужащих, а в самом механизме организации системы управления СЭСР.
Для внедрения проектного управления в деятельность региональных органов власти Курской области необходимо создание проектных офисов, находящихся в ведении каждого вице-губернатора, инфраструктурное обеспечение реализации проектного подхода путем создания таких организаций как центр проектного управления, проектный офис, офис по развитию человеческого потенциала, офис по развитию инновационной деятельности, офис инвестиционного развития и другие.
Внедрение проектного управления должно сопровождаться реформированием деятельности региональных контролирующих органов власти, для сохранения функции обеспечения защиты интересов граждан и бизнес-сообщества и недопущения негативных факторов, таких как коррупция и различные злоупотребления [52].
При разработке проектов на региональном уровне производится детальное рассмотрение имеющегося ресурсного потенциала.
Необходимо повышение открытости и мобильности системы управления социально-экономическим развитием региона, для возможности решения сложных и прежде всего, социально-экономических задач.
Преимуществами проектного подхода являются следующие положительные моменты при его реализации: возможность осуществления проектов в обход ведомственных барьеров; определенность суммы финансирования, необходимой для реализации конкретного проекта.
На наш взгляд, в настоящее время для Курской области является актуальной разработка и реализация проектов в сфере:
1. Развития инновационного потенциала региона.
2. В реальном секторе экономики.
3. Решения социальных проблем.
4. Улучшения природного потенциала и экологической ситуации в регионе. Для повышения качества реализации проектов необходимо осуществлять регулярную работу по обучению и повышению квалификации региональных и муниципальных служащих, сотрудников проектных офисов. Кадровый потенциал играет важнейшую роль в системе государственного управления [160].
Учитывая значительный природно-ресурсный и финансовый потенциал, производственные возможности, выгодное географическое положение региона, представляется возможным развитие территории Курской области как плацдарма для производства большого объема различных видов товаров, что при грамотной налоговой политике региональных органов власти будет не только способствовать решению социальных проблем территориального образования, но и будет являться дополнительным источником налоговых поступлений в бюджет.
Одним из ключевых направлений повышения эффективности развития СЭСР является формирование центров опережающего роста. Для применения данного инструмента необходимо четко определить сценарий формирования кластеров в регионе. Для реализации такого сценария необходимо создание региональных координирующих и проводящих мониторинг органов, определение стратегии кластера в уже существующей конкурентоспособной отрасли. Для Курской области важно создание благоприятных условий для развития инновационного кластера.
Для разработки системы управленческих мер, направленных на повышение эффективности реализации проектной деятельности в Курской области, был проведен SWOT-анализ системы ПУ в регионе (таблица 7).
По результатам проведенного исследования были очерчены контуры проблемного поля реализации проектного управления в Курской области, разработаны задачи, направленные на его преодоление, а также сформулированы результаты их выполнения (рисунок 53).
Для повышения эффективности реализации ПУ в Курской области предложена схема институциональной среды эффективной системы ПУ в Курской области, включающей в себя 4 области: нормативно-правовую базу ПУ, объекты и субъекты ПУ, процесс реализации ПУ (рисунок 54).
Для создания институциональной среды эффективной системы ПУ в Курской области необходима разработка и реализация комплекса управленческих мер. Результаты деятельности множества действующих региональных органов ПУ в Курской области имеют крайне низкую эффективность, в связи с чем необходимо четко разграничить их функционал в сфере управления проектами и утвердить методику оценки эффективности реализации проектной деятельности, на основании которой возможно будет принимать корректирующие решения в сфере ПУ. Это позволит оценить, насколько ощутим практический эффект от проектного подхода и как данный механизм интегрирован в реальную деятельность и влияет на компоненты СЭСР. Предложения по инициации проектов должны исходить не только от органов государственной власти, но и от бизнес-сообщества, населения. Необходимо реализовать возможность осуществления проектов как внутри госорганов, так и совместно с бизнес-сообществом. На уровне муниципальных образований Курской области проектный подход не развит, что требует со стороны региональных органов власти проработки вопроса внедрения ПУ на муниципальном уровне.
Нормативно-правовая база в сфере ПУ должна быть взаимоувязана с документами, определяющими стратегию развития региона. В Курской области отсутствует Долгосрочная стратегия развития, а также Программа Социально-экономического развития. Для повышения эффективности проектной деятельности в регионе необходима разработка данных документов. При формировании портфеля проектов необходимо обеспечить корреляцию целей проектов со стратегическими целями региона, обеспечив тем самым создание многоуровневой системы планирования, включающей в качестве основного инструмента реализации стратегии – проект.