Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические основы формирования и развития портфельно-проектного управления государственно-частным партнерством 15
1.1 Экономическое содержание и особенности государственно-частного партнерства 15
1.2 Анализ теории государственного управления государственно-частным партнерством 38
1.3 Организационные основы государственного управления проектами государственно-частного партнерства 48
1.4 Обоснование портфельно-проектного подхода к формированию и развитию государственного управления государственно-частным партнерством 59
2 Современное состояние и особенности опыта государственного управления государственно-частным партнерством 80
2.1 Динамика и тенденции мирового опыта использования государственно-частного партнерства 80
2.2 Бенчмаркинг российских практик государственно-частного партнерства 85
2.3 Организационно-правовое обеспечение практики проектного управления государственно-частным партнерством в России на современном этапе 101
2.4 Портфельное управление государственно-частным партнерством на примере отдельного субъекта Российской Федерации (Республика Коми) 112
3. Совершенствование государственного управления государственно-частным партнерством (на основе портфельно-проектного подхода) 135
3.1 Алгоритм первичной оценки целесообразности использования государственно-частного партнерства для принятия решения об инициировании проекта государственно-частного партнерства 135
3.2.Многокритериальная система отбора, оценки, ранжирования и балансировки для формирования портфеля проектов государственно-частного партнерства 154
Заключение 187
Список использованных источников 197
Приложения 222
- Экономическое содержание и особенности государственно-частного партнерства
- Бенчмаркинг российских практик государственно-частного партнерства
- Портфельное управление государственно-частным партнерством на примере отдельного субъекта Российской Федерации (Республика Коми)
- Алгоритм первичной оценки целесообразности использования государственно-частного партнерства для принятия решения об инициировании проекта государственно-частного партнерства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в России велика потребность в строительстве и модернизации инфраструктурных и социальных объектов, а также в качественных социальных услугах. Создание данных объектов является одной из основных функций государства. Несмотря на приоритетность развития инфраструктуры, их финансирование за счет бюджетных средств не является достаточным.
Эффективным инструментом привлечения дополнительного финансирования на эти цели признано государственно-частное партнерство (ГЧП). В России в настоящее время заинтересованность государства в использовании данного инструмента значительно возросла. Подтверждением этому служат поручения по внедрению ГЧП для реализации проектов, озвученные Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию1.
Актуальным ГЧП становится в сложившихся условиях начинающегося подъема в экономике страны, позволяя ускорить темпы ввода социальных объектов при экономии средств бюджетов. Стимулом внедрения в практику ГЧП является возможность влияния на инвестиционную активность, которая в большинстве субъектов РФ в течение продолжительного времени имеет отрицательную динамику.
Практика ГЧП в России свидетельствует о недоиспользовании всех преимуществ данного инструмента. Это в значительной степени обусловлено пробелами в государственном планировании и управлении в сфере ГЧП.
С 2015 г. в России федеральным законодательством определены основные положения, которые позволяют выстроить государственное управление отдельными проектами ГЧП. При этом система управления портфелем проектов осталась без внимания. Отсутствие системы планирования и контроля в данной сфере путем организации портфельного управления проектами ГЧП не позволяет отобрать проекты так, чтобы их реализация позволила достичь сбалансированного развития с учетом решения наиболее острых проблем. Ввиду этого усматривается риск некачественного управления отдельными проектами ГЧП и низкой эффективности от их реализации.
В силу представленных аргументов актуальным в теоретическом плане яв
ляется обоснование портфельно-проектного подхода к государственному управ
лению ГЧП; в методическом контексте – углубление теоретико-
методологических подходов к управлению данным инструментом; в прикладном
аспекте – расширение используемых государством методов управления путем
интеграции в сложившуюся практику подхода, позволяющего с наибольшим ре
зультатом использовать новый инструмент реализации значимых проектов.
Степень разработанности исследуемой проблемы. Теоретические основы по формированию и развитию ГЧП заложены в трудах А. Смита, Ф. Эджуорта, Ф. Найта, Ч. Вульфа, Д.М. Кейнса, Р. Коуза, Д. Норта, О.И. Уильямсона, К. Менгера, К. Маркса, Г. Таллока и др. Исследования теоретических аспектов ГЧП и особенностей соответствующих взаимоотношений,
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. / «Российская газета». 05.12.2014. № 278
используемых форм ГЧП, проведены в работах зарубежных и российских уче
ных Дж. Делмона, Б. Вайса, А.И. Татаркина, О.А. Романовой, Ю.Г. Лавриковой,
И.В. Запатриной, C.Н. Сильвестрова, А.А. Панкратова, А.В. Белицкой,
Н.А. Квашниной, Е.Н. Камышанченко и др.
Исследованиями ГЧП, его возможностей, результатов и проблем, а также экс
траполяции мирового опыта ГЧП в условиях российской действительности зани
маются многие исследователи В.Г. Варнавский, В.В. Максимов, А.Г. Зельднер и
И.И. Смотрицкая, Д.А. Рубвальтер, А.М. Воротников, М.А. Дерябина,
Р.М. Нижегородцев, С.М. Никитенко и Е.В. Гоосен, Ю.С. Емельянов, И.В. Сычева, А.И. Николаев и С.О. Бочков, А.В. Баженов, Ю.В. Рагулина и Ю.И. Петрова, Т.Д. Дегтярева, Е.М. Григорьева и Д.П. Карпова, А.В. Клименко и В.А. Королев, А.А. Алпатов, А.В. Пушкин, Р.М. Джапаридзе, В.Е. Сазонов и др.
Вопросы государственного управления ГЧП рассмотрены в рамках исследований Ю.В. Вертаковой, В.А. Кабашкина, Н.В. Резниченко, О.Л. Михеева и др., а также в материалах и публикациях различных международных организаций, в т.ч. Европейской Экономической Комиссии Организации Объединенных Наций, ЮНСИТРАЛ и др.
Вопросам управления проектами посвящены работы К.Ф. Грея и
Э.У. Ларсона, В.Л. Заренкова, О.Н. Ильиной, Е.Ю. Золочевской,
А.А. Костылева и др., эти вопросы с позиции государства в области ГЧП освещены в исследованиях Я.В. Савченко и М.В. Евсеевой, Ю.В. Соловьева и др. Исследования по управлению портфелями проектов проведены А.С. Козловым, В.М. Аньшиным, И.В. Демкиным, И.М. Никоновым, А.С. Ванюшкиным и др.
Несмотря на значительные результаты в развитии рассматриваемого направления, в настоящее время остаются нерешенными многие теоретико-методические аспекты портфельного управления проектами ГЧП с позиции государства, требуется также создание базового инструментария для внедрения его в практику. Соответственно разработка портфельно-проектного подхода в государственном управлении ГЧП имеет высокую значимость для повышения результативности реализуемых государственных проектов и максимизации эффекта от их осуществления в условиях ограниченности ресурсов. Эти обстоятельства определяют актуальность, цель и задачи диссертационного исследования.
Объект исследования – система государственного управления ГЧП.
Предметом исследования являются социально-экономические и организационные отношения, возникающие при формировании и развитии государственного управления ГЧП на основе портфельно-проектного подхода.
Цель диссертационного исследования – разработка теоретико-методологических и практических рекомендаций для органов государственной власти по внедрению портфельно-проектного управления ГЧП, направленного на обеспечение эффективного использования данного инструмента для достижения стратегических целей развития территории.
В соответствии с целью были поставлены и решены следующие задачи:
1. Обосновать организационно-методический подход к формированию системы государственного управления ГЧП, позволяющий содействовать достижению целей стратегического развития территории на основе взаимодейст-
вия бизнеса и государства;
-
Разработать типологизацию проектов, позволяющую сопоставить возможные варианты взаимодействия государства и бизнеса при реализации социально значимых проектов, исходя из результатов мирового опыта по данному направлению и бенчмаркинга использования инструментов ГЧП субъектами РФ;
-
Разработать алгоритм первичной оценки целесообразности использования ГЧП для принятия решения отраслевым органом исполнительной власти об инициировании включения проекта в портфель ГЧП;
-
Сформировать многокритериальную систему отбора, оценки, ранжирования и балансировки проектов в рамках процессов государственного управления при формировании портфеля проектов ГЧП;
-
Предложить матричную модель определения стратегических позиций проектов и предложений ГЧП, а также рекомендации по ее использованию в системе государственного управления для достижения целей стратегического развития.
Теоретическую и методологическую основу работы составляют концептуальные положения, содержащиеся в научных трудах отечественных и зарубежных авторов в сфере ГЧП и управления проектами и их портфелями, данные официальной статистики, федеральных и региональных органов власти, монографические исследования, материалы периодической печати, исследования международных и российских организаций, работающих в сфере ГЧП, федеральные и региональные законодательные акты, материалы научно-практических конференций.
Автором применен диалектический подход к исследованию. В качестве об
щенаучных методов исследования были использованы экономико-
статистические методы (дескриптивный, факторный, сравнительный, матричный
анализ, индексный метод), метод аналогии, графический и табличный способы
представления информации, а также другие научные методы, такие как обобще
ние, сравнение и классификация. При сборе информации использовались методы
бенчмаркинга, анализа документов, опыта в рассматриваемой сфере, экспертных
оценок, анализа эмпирических данных. В ходе исследования при обработке дан
ных использовались прикладные программы Microsoft Excel, IBM SPSS Statistics.
Информационной базой работы послужили: законодательные акты РФ и субъектов РФ; нормативные правовые акты отдельных субъектов РФ, устанавливающие порядки управления сферой ГЧП; статистические материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, а также отраслевых органов власти РФ; базы данных проектов ГЧП в РФ и в мире; публикации российских и зарубежных периодических изданий, систематизированные автором; ресурсы сети Интернет (научные публикации и практические материалы, базы данных, официальные сайты правительственных органов РФ, субъектов РФ и других стран, международных и российских организаций и др.); данные Министерства экономики Республики Коми.
Область диссертационного исследования соответствует паспорту специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» (менеджмент): 10.5. «Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Прямые и обратные связи государственной политики, механизмов, методов и технологий ее разработки и реализации. Развитие форм государственно-частного партнерства. Управление
государственным имуществом» и 10.11. «Процесс управления организацией, её отдельными подсистемами и функциями. Целеполагание и планирование в управлении организацией. Контроль, мониторинг и бенчмаркинг. Механизмы и методы принятия и реализации управленческих решений. Управление проектом. Управление знаниями. Риск-менеджмент. Управление производством. Современные производственные системы».
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе предложены теоретические основы и практические механизмы формирования системы портфельно-проектного управления ГЧП с позиции государства. Научная новизна подтверждается следующими полученными автором научными результатами, выносимыми на защиту:
– разработаны теоретико-методологические положения по совершенствованию системы государственного управления ГЧП на базе портфельно-проектного подхода, отличие которых от действующих принципов государственного управления состоит в интеграции портфельного и проектного менеджмента со стратегиро-ванием, что позволяет повысить результативность деятельности органов власти по реализации государственных проектов и получить синергетический эффект, выражающийся в достижении основной (стратегической) цели развития территории, определяемой интегральным уровнем развития отраслей. Описаны иерархия и взаимосвязь категорий, отражающих элементы портфельно-проектного управления, организационная схема реализации (п. 10.11 Паспорта специальности ВАК);
– на основе проведенного анализа и систематизации опыта реализации проектов ГЧП в мировой практике и бенчмаркинга использования этого инструмента субъектами РФ разработана типологизация проектов, отличающаяся тем, что базируется на сочетании ряда параметров проектов (сфера реализации, масштабность, доходность, соответствие потребностям и целям развития территорий), что позволяет сопоставить возможные варианты взаимодействия государства и бизнеса при их реализации на этапе планирования деятельности (в ситуации наличия только общей концепции проекта) и выбрать инструмент для реализации государственного проекта до его инициирования; основным преимуществом использования типологизации является снижение доли отказов от реализации на более поздних стадиях управления (п.10.5, 10.11 паспорта специальности ВАК);
– сформирован алгоритм первичной оценки целесообразности использования ГЧП, основанный на последовательном рассмотрении проекта по семи параметрам (наличие полномочий, соответствие законодательству, масштабность, доходность, характер эксплуатации, источники возмещения расходов, степень готовности) и восполняющий методический пробел в процессах формирования портфеля в части определения четких параметров обоснования инициирования проектов на принципах ГЧП; алгоритм обеспечивает предварительный анализ возможности использования этого инструмента с учетом сравнения с альтернативными моделями реализации проекта (государственный заказ, в т.ч. с привлечением кредита, бюджетные инвестиции с рассрочкой), что позволяет органам власти отраслевой компетенции обосновать выбор модели реализации проекта при его инициировании (п.п. 10.5, 10.11 паспорта специальности ВАК);
– разработана многокритериальная система отбора, оценки, ранжирования и
балансировки проектов для формирования портфеля, используемая органом, уполномоченным на формирование и реализацию политики в сфере ГЧП, для организации соответствующих процессов государственного управления ГЧП и дополняющая методологию управления, организационно-экономические механизмы регулирования процессов формирования портфеля проектов ГЧП. Ее отличительной особенностью является сопоставление определенной приоритетности проекта, распределения рисков между его участниками и масштабности, что позволяет сформировать сбалансированный портфель проектов ГЧП, при реализации которого будет достигнута стратегическая цель развития территории (достижение сбалансированного развития всех социально значимых отраслей); при этом она может быть внедрена в деятельность органов власти по реализации государственных проектов по различным моделям (государственный заказ, бюджетные инвестиции с рассрочкой и др.) (п.п. 10.5, 10.11 паспорта специальности ВАК);
– предложена матричная модель определения стратегических позиций проектов и предложений ГЧП, а также рекомендации по ее использованию, отличающаяся возможностью позиционирования проектов относительно друг друга в зависимости от сочетания параметров масштабности, риска, приоритетности для территориального развития, доходности; модель позволяет определить совокупный портфель в системе приоритетов территориального развития и облегчить процессы отбора и ранжирования портфеля проектов при планировании деятельности в области ГЧП, а также в рамках процессов его мониторинга. Данная модель рекомендуется к использованию при принятии управленческого решения по утверждению портфеля проектов ГЧП высшим менеджментом территории (п.п. 10.5, 10.11 паспорта специальности ВАК).
Теоретическое значение и практическая ценность работы. Основные теоретико-методологические положения диссертации дополняют и расширяют существующие подходы к выстраиванию системы государственного управления путем внедрения в нее принципов проектного и портфельного управления проектами на условиях ГЧП.
Исследование содержит научные положения, рекомендации и выводы, позволяющие усовершенствовать существующую систему на основе стратегирования для эффективного управления совокупностью значимых государственных проектов на всех стадиях: от планирования деятельности до окончания реализации каждого из них с заявленной результативностью. Практическая значимость состоит в использовании портфельно-проектного подхода в области ГЧП на уровне государственной власти субъектов РФ путем интеграции в практику управления разработанных положений по процессам формирования портфеля и отдельным процессам в части мониторинга окружения. Результаты исследования будут полезны для совершенствования управления на федеральном и местном уровнях путем использования элементов портфельного управления с учетом приведения в соответствие с полномочиями данных уровней власти. Более того, проектно-портфельное управление может быть распространено на весь спектр проектов, реализуемых государством. Предлагаемый подход позволит повысить результативность работы органов исполнительной власти по достижению стратегических целей развития территории. Результаты исследования также предназначены для использования
при преподавании экономических дисциплин (включая государственное регулирование экономики, государственное и муниципальное управление, управление проектами), в т.ч. в программах подготовки и повышения квалификации специалистов в области ГЧП, государственного управления.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались на международных и российских научных конференциях: XI Международной научно-практической конференции: «Отечественная наука в эпоху изменений: постулаты прошлого и теории нового времени» (г. Екатеринбург, 2015), Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики и современного менеджмента» (г. Симферополь, 2015), круглого стола на тему «Государственно-частное партнерство в развитии Севера и Арктики: вопросы применения в Республике Коми» (г. Сыктывкар, 2015), Национальной научно-практической конференции «Механизмы обеспечения экономической безопасности государства и бизнеса» в соответствии с проектом Стратегии Национальной безопасности Российской Федерации» (г. Сыктывкар, 2017). Результаты исследования приняты к внедрению в практической деятельности Министерства экономики Республики Коми, Государственного учреждения Республики Коми «Центр поддержки развития экономики Республики Коми», ФГБОУ ВО «СГУ им. Питирима Сорокина».
Публикации. Основные положения диссертации отражены в 11 научных работах, объемом 7,95 п.л. (в т.ч. 5,94 авторских п.л.), включая 6 – в рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК, объемом 6,09 п.л.
Структура и объем работы обусловлены целью и задачами исследования, отражают ее логику. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 224 источников и 26 приложений. Ее объем составляет 221 страницу, включая 11 рисунков и 8 таблиц.
Экономическое содержание и особенности государственно-частного партнерства
Одним из инструментов, позволяющих государству активизировать работу по развитию указанных направлений, является государственно-частное партнерство (ГЧП).
ГЧП – сложное явление, которое сформировалось под влиянием необходимости развития инструментов реализации интересов экономических субъектов и общества. Основа для появления партнерских отношений государства и бизнеса заложена в трудах выдающихся экономистов, рассматривавших различные аспекты динамики развития экономических процессов. В частности, к ним необходимо отнести таких ученых как:
– А. Смит [190], Ф. Эджуорт [207], Ф. Найт [149], развивших положения о конкуренции,
– Д.М. Кейнс [127], определившего наличие провалов рынка и впервые выразивший позицию о необходимости налаживания сотрудничества государства и бизнеса,
– Ч. Вулф [224], исследовавшего провалы государства,
– Р. Коуз [210] и О.И. Уильямсон [200], рассматривавших деятельность экономических агентов с позиции организационно-контрактной доктрины, вопросы минимизации транзакционных издержек, собственности,
– Д. Норт [154], изучавший институты как организующую структуру экономики, их развитие и влияние данных процессов на развитие отраслей, экономический рост и т.п., а также вопросы собственности,
– К. Менгер [144] и К. Маркс [143], изучавших издержки обмена (впоследствии определенные К. Марксом как издержки обращения) и их влияния на решения обменивающихся субъектов, – Г. Таллок [222], исследовавшего теоретические вопросы возможности выстраивания модели поведения государства по максимизации общественного благосостояния на базе модели максимизации прибыли частным предпринимателем и др.
В настоящее время ГЧП интегрировалось в экономическую действительность, являясь значимым инструментом, позволяющим расширить набор традиционных механизмов реализации государством своих функций путем привлечения бизнеса с его опытом и ресурсами к осуществлению соответствующих полномочий. ГЧП рассматривается как инструмент для привлечения дополнительного финансирования развития социальной и инфраструктурной составляющей в целях повышения уровня и качества жизни населения и обеспечения комфортных условий деятельности на территории государства, региона, муниципального образования. Одновременно, этот инструмент позволяет сохранить контроль и управление социально значимыми отраслями за государством.
С одной стороны, государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами, чем и объясняется тенденция к сохранению соответствующих секторов экономики в государственной собственности. Эффективное использование государственного капитала является необходимым условием удовлетворительной динамики как развитой, так и развивающейся рыночной экономики. Но с другой стороны, частное предпринимательство отличается мобильностью, высокой эффективностью использования ресурсов, склонностью к использованию инноваций. ГЧП, таким образом, позволяет использовать преимущества обеих форм собственности без значительных социальных перемен и потрясений. Накопленный к настоящему времени опыт в применении различных форм и методов ГЧП позволяет при сохранении важнейших национальных объектов в государственной собственности передавать часть правомочий собственника частному сектору. В первую очередь, это относится к таким функциям, как строительство, эксплуатация, содержание и управление в сфере производственной и социальной инфраструктуры. Использование инструментов ГЧП облегчает выход на мировые рынки капиталов, активизирует привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. [94, стр. 5]
Особенно актуальным соответствующий инструмент становится в период рецессии, который проходит в настоящее время наша страна. С позиции государства в подобные периоды происходит сокращение возможностей бюджета в целях инвестирования в развитие социальной и дорожной инфраструктуры, что неизбежно ведет к падению качественных условий жизни и ведения экономической деятельности. С позиции бизнеса более сложные условия привлечения капитала и сокращение возможностей потребления ведут к более избирательному отношению компаний к участию в реализации проектов, отдавая предпочтение проектам с низким уровнем рисков.
Таким образом, в настоящее время ГЧП становится все более востребованным инструментом в сложившихся условиях дефицита бюджетных ресурсов в целях опережающего развития социальной и транспортной инфраструктуры и обеспечения потребностей населения социально значимыми объектами.
Дополнительным стимулом для государства к внедрению в практику ГЧП является возможность влияния на инвестиционную активность, которая в текущий период времени в большинстве субъектов Российской Федерации имеет отрицательную динамику. Такая ситуация вызывает целый комплекс проблем, начиная с падения реального сектора экономики, заканчивая снижением уровня и качества жизни населения (как с точки зрения доходов и возможностей потребления, так и развития возможностей социальной сферы) ввиду того, что инвестиционная деятельность и ее результаты охватывают практически все составляющие базового кругооборота [57, стр. 83].
Все изложенное значительно повышает привлекательность ГЧП с точки зрения государственных органов власти.
В связи с этим, исследованию теоретических аспектов ГЧП и особенностей соответствующих взаимоотношений, используемых форм ГЧП уделяется все большее внимание в работах многих ученых, включая Дж. Делмона [212], Б. Вайса [218], В.Г. Варнавского [70], А.И. Татаркина, О.А. Романовой и Ю.Г. Лавриковой [197], И.В. Запатриной [111], В.А. Кабашкина и Д.О. Гребенева [122], C.Н. Сильвестрова [75], А.А. Панкратова [158], А.В. Белицкой [67], Н.А. Квашниной и М.Е. Орешковой [126], Т.Д. Дегтяревой [91], Е.Н. Камышанченко и М.А. Масленниковой [124] и др., а также в материалах и публикациях Всемирного банка [221], Международного валютного фонда [220], консультативных органов при Организации Объединенных Наций [194; 163], консалтинговых организаций (Ernst&Young [209], PricewaterhouseCoopers [211]), ведомств, ответственных за реализацию проектов ГЧП в зарубежных странах (например, HM Treasury [215]) и др.
В последнее десятилетие (после принятия Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Федеральный закон о концессиях) [6]) началось ускоренное внедрение ГЧП в российскую практику. В связи с этим, значительное внимание ученых посвящено исследованиям ГЧП, его возможностей, результатов и проблем в области использования в условиях российской действительности, а также экстраполяции мирового опыта ГЧП на почву экономики и законодательства России. Данным вопросам посвящены исследования В.Г. Варнавского [71], Ю.В. Вертаковой [73], А.В. Клименко и В.А. Королева [83], В.Е. Сазонова [188], В.А. Кабашкина [121], В.В. Максимова [140], А.Г. Зельднера и И.И. Смотрицкой [78], М.А. Дерябиной [94], Ю.С. Емельянова [97], И.В. Сычевой и Н.А. Сычевой [196], А.В. Баженова [63], А.И. Николаева и С.О. Бочкова [152], Р.М. Нижегородцева, С.М. Никитенко и Е.В. Гоосен [151], Д.А. Рубвальтера [76], Ю.В. Рагулиной и Ю.И. Петровой [82], Е.М. Григорьевой и Д.П. Карповой [89], А.А. Алпатова, А.В. Пушкина и Р.М. Джапаридзе [56] и др.
ГЧП рассматривается в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития и планирования [72].
Различные исследователи, в том числе российские и зарубежные, закладывают различное понимание в определение термина «государственно-частное партнерство».
Термин ГЧП в существующей мировой и отечественной практике рассматривается в широком и узком смысле. «В широком смысле под ГЧП подразумевается любое официальное конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке. В узком смысле под ГЧП понимается взаимодействие бизнеса и власти в процессе реализации социально значимых проектов, имеющих общегосударственное значение» [193].
Более того, термин ГЧП может использоваться и в отношении конкретных проектов, реализуемых государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности [72].
В самом общем виде мы можем определить ГЧП как взаимовыгодное сотрудничество государства и бизнеса, основанное на разделении рисков и полученных результатов, в целях реализации социально значимых инвестиционных проектов.
Большинство исследователей при определении соответствующего понятия ограничивают возможные формы взаимодействия государства и бизнеса в рамках ГЧП, то есть не позиционируют ГЧП как абсолютно любые взаимоотношения частной и государственной сторон.
Бенчмаркинг российских практик государственно-частного партнерства
В настоящее время ГЧП в России находится на стадии становления. Федеральное законодательство в сфере ГЧП только принято и вступило в силу с января 2016 года; соответственно, отсутствуют общепринятые подходы в сфере ГЧП. Несмотря на это, субъектам Российской Федерации еще до принятия федерального законодательства, регламентирующего отношения в рамках ГЧП, было рекомендовано максимально использовать данный инструмент для реализации государственных функций, относящихся к полномочиям уровня власти субъектов. Соответствующее заявление было озвучено Президентом Российской Федерации в рамках Послания Федеральному Собранию [162]. Подобное ускоренное внедрение в практику ГЧП возможно путем бенчмаркинга использования применения инструментом ГЧП в успешных субъектах Российской Федерации.
Ускоренное формирование практики использования ГЧП «сверху» в сложившихся условиях определяет значительные различия в эффективности применения указанного инструмента для реализации социально значимых проектов в разных субъектах Российской Федерации. Такая ситуация обусловлена сложной структурой проектов ГЧП, их комплексной природой и отсутствием в течение долгого времени законодательно определенных унифицированных правил и норм регулирования данного инструмента на федеральном уровне (за исключением концессионной модели ГЧП).
Успешность практики применения субъектами Российской Федерации инструмента ГЧП оценивается на федеральном уровне путем ежегодного формирования Министерством экономического развития Российской Федерации и Центром развития ГЧП рейтинга регионов России по уровню развития ГЧП (далее – Рейтинг). В 2013-2017 годах были выпущены 5 Рейтингов [180; 179; 181; 120; 119]. Для получения представления о составляющих оценки рассмотрим методику формирования Рейтинга.
В 2013 году, когда был сформирован первый Рейтинг, оценка проведена путем подсчета суммы баллов в зависимости от наличия тех или иных характеристик публичного партнера по трем составным факторам [180]:
– организационно-правовая структура ГЧП в регионе (включающий оценку наличия и проработанности нормативной правовой базы субъектов и муниципальных образований о ГЧП, наличия программы и плана развития ГЧП, наличия инвестиционного фонда субъекта федерации и статей бюджета, направленных на финансирование ГЧП, наличия коллегиального органа, принимающего решение в сфере ГЧП);
– опыт реализации проектов ГЧП (включающий оценку статуса (реализуемый, реализованный, планируемый), уровня (федеральный, региональный, муниципальный) и типа (ГЧП, инфраструктурный, тип не определен) проектов ГЧП субъекта Российской Федерации);
– инвестиционная привлекательность региона для инфраструктурных инвесторов (включая оценку наличия кредитных рейтингов субъекта Российской Федерации, значения международного рейтинга). В 2014 и последующих годах Рейтинг был доработан. Введена формула оценки, учитывающая уровень развития по факторам с присвоением весовых коэффициентов каждому из факторов. Составляющие факторы были преобразованы следующим образом [179; 181]:
– развитость институциональной среды в сфере ГЧП в субъекте Российской Федерации (относительный вес – 0,04);
– опыт реализации проектов ГЧП в субъекте Российской Федерации (относительный вес – 0,03);
– инвестиционная привлекательность субъекта Российской Федерации (относительный вес – 0,03).
При этом фактор «развитость институциональной среды в сфере ГЧП в субъекте Российской Федерации» – дополненный фактор «организационно-правовая структура ГЧП в регионе»; дополнительно в оценку данного фактора включена оценка работы органов власти, ответственных за развитие ГЧП, с учетом регламентов работы подразделений таких органов, отвечающих за развитие ГЧП и наличие специализированного образования у сотрудников, работающих в данной сфере; при этом исключен показатель наличия коллегиального органа в сфере ГЧП.
Фактор «опыт реализации проектов ГЧП в субъекте Российской Федерации» пересмотрен по сравнению с Рейтингом 2013 года, в него включена оценка показателя текущего статуса проекта (этап реализации), объема финансовых средств, вложенных частным партнером, срока реализации проекта и отраслевой дифференциации проектов.
Оценка фактора «инвестиционная привлекательность субъекта Российской Федерации» ведется на основании оценок рейтингового агентства «ЭкспертРА».
Очередная доработка методики рейтинга проведена в 2016 году, ввиду чего Рейтинг 2015-2016 и Рейтинг 2016-2017 [120; 119] сформированы по итогам оценки следующих факторов: – «институциональная среда», рассчитываемый на основе показателей (наличие уполномоченного органа, специализированной структуры по сопровождению проектов ГЧП, специалистов, имеющих квалификацию в данной сфере, межведомственного органа, рассматривающего вопросы и проекты ГЧП, единого органа по подготовке и проведению конкурсов, учет ГЧП в документах целеполагания субъектов Российской Федерации (стратегия, план ее реализации) и программных документах, наличие раздела о ГЧП на официальных страницах субъекта в сети Интернет, перечня плановых объектов ГЧП в открытом доступе, налоговых льгот и иных мер поддержки ГЧП) и заменивший совой фактор «инвестиционная привлекательность» (относительный вес – 0,03);
– «нормативно-правовая база», рассчитываемый на базе 5 показателей (наличие порядков межведомственного взаимодействия органов власти на этапе подготовки и рассмотрения ГЧП-проекта, принятия решения о реализации проекта ГЧП и заключения концессионного соглашения, межведомственного взаимодействия при осуществлении контроля, надзора мониторинга и ведения реестра проектов ГЧП, правил принятия решений о заключении соглашений на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, соответствие нормативно-правовой базы субъекта федеральному законодательству), требующихся для реализации на уровне субъектов Российской Федерации с учетом положений Федерального закона о ГЧП (относительный вес – 0,03);
– «опыт реализации проектов ГЧП» (относительный вес – 0,04).
Кроме того, Рейтинг 2014-2015 и последующие рейтинги [181; 120; 119] составлялись с учетом экспертной оценки (поправочных коэффициентов), на которую корректировались факторы, отражающие развитость институциональной среды и опыт реализации проектов ГЧП.
По итогам оценки по приведенным показателям каждый из факторов оценивается по 10-тибалльной шкале; при дальнейшем расчете с учетом весовых коэффициентов для каждого субъекта Российской Федерации выводится общий индекс уровня развития ГЧП, который для удобства представляется в процентах.
Ввиду ряда изменений в методике Рейтинга, следует отметить возможные погрешности в оценке динамики развития сферы ГЧП в субъектах Российской Федерации, в том числе ввиду изменения шкалы оценки, введения весовых коэффициентов и корректировки на экспертную оценку. Кроме того, значительное влияние на оценку динамики развития сферы ГЧП в субъектах Российской Федерации оказало произошедшее изменение законодательства в этой сфере, а именно введение Федерального закона о ГЧП. Указанным законом приведение законодательства субъектов Российской Федерации, определяющего порядки работы в области ГЧП, в соответствие с закрепляемыми им положениями необходимо организовать до 2025 года, что определяет низкую оценку (менее 2,5 из 5 баллов) 70% субъектов Российской Федерации по параметру «Нормативно-правовая база».
Таким образом, в качестве лидеров в сфере ГЧП нами определены те субъекты, которые стабильно занимали высокие позиции в рейтингах всех лет, т.к. это позволяет говорить о всестороннем развитии инструмента ГЧП в этих субъектах Российской Федерации, в т.ч. с учетом мнения экспертов (которое учитывалось с Рейтинга 2014-2015). А в целях определения наиболее динамично развивающихся субъектов Российской Федерации в области использования механизмов ГЧП – значительная положительная динамика в одном из сформированных рейтингов и сохранение положительной динамики в последующих рейтингах.
В целом, в качестве тенденций в сфере ГЧП Рейтингом обозначено, что большинство проектов, формирующих опыт реализации проектов ГЧП в субъектах – это концессионные проекты. Так 98% реализуемых в России проектов ГЧП (к которым отнесены проекты на стадии принятого решения о реализации на принципах ГЧП, конкурсных процедур, инвестиционной и эксплуатационной стадиях), которые проанализированы в рамках Рейтинга 2016-2017 [119], построены по модели заключения концессионных соглашений. Это объясняется наличием федерального законодательства в данной сфере, утверждающего четкие «правила игры», а также практики использования концессионного механизма (концессионное законодательство на федеральном уровне действует с 2005 года, тогда как Федеральный закон о ГЧП вступил в силу только с 2016 года).
Портфельное управление государственно-частным партнерством на примере отдельного субъекта Российской Федерации (Республика Коми)
При урегулировании вопросов управления проектами ГЧП и МЧП на государственном и муниципальном уровнях система управления портфелем таких проектов Федеральным законом о ГЧП осталась без внимания. Ввиду этого усматривается значительный риск некачественного управления отдельными проектами с участием государства при отсутствии возможности ранжирования и распределения во времени проектов, составляющих портфель проектов территории.
В частности, нами проведен анализ сложившейся практики государственного управления ГЧП в субъектах Российской Федерации – лидерах по уровню развития ГЧП по результатам рейтингов всех лет (Нижегородская и Новосибирская области), субъектах Российской Федерации с наилучшей динамикой указанного показателя (Ульяновская область и Республика Башкортостан). Кроме того, целесообразным представляется проанализировать субъекты, оцененные как наиболее развитые с позиции фактора «Нормативно-правовой базы» по итогам Рейтинга 2016-2017 (г. Москва, а также Ульяновская область и Республика Башкортостан). Одновременно стоит заметить, что Федеральным законом установлен период для приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом о ГЧП до 2025 года [5], что определяет погрешности в оценке данного фактора в рейтингах 2015 2016 и 2016-2017. Так, многие субъекты в Рейтинге 2016-2017 по данному показателю оценены ниже, чем в 2,5 балла (при максимальном балле 5). В связи с этим, считаем необходимым также рассмотреть практику государственного управления ГЧП, действовавшую в субъектах Российской Федерации – лидерах по развитости нормативной правовой базы по итогам 2015 года в соответствующий период. Таким образом, дополнительно нами были рассмотрены порядки управления ГЧП, действовавшие до 2016 года (до вступления в силу Федерального закона о ГЧП), в субъектах с наилучшими показателями развитости институциональной среды ГЧП – составляющей Рейтинга 2014-2015, характеризующей нормативную базу и институты в сфере ГЧП [181] (Ленинградская и Ярославская области и Республика Коми).
В соответствии с результатами анализа (приложение 8) установленными порядками формирование реестров проектов (планируемых и реализуемых), которые составляют портфели указанных территориальных образований, предусмотрено в 4-ех из 5-ти рассмотренных субъектов Российской Федерации из числа лидеров рейтингов всех лет, субъектов Российской Федерации с наилучшими показателями роста в одном из рейтингов и с наилучшими показателями развития нормативной правовой базы в 2016-2017 году. Вместе с тем, на практике реестры плановых проектов сформированы только в 2-х из 4-х указанных субъектов, а еще в одном плановый реестр ведется только в отношении проектов, предусматривающих реконструкцию объектов (т.е. не учитывает проекты, предполагающие создание новых объектов). Эти факторы ограничивают возможности управления ГЧП, а также взаимодействия с потенциальными частными партнерами.
Из 3-х рассмотренных субъектов Российской Федерации с наилучшими показателями развития институциональной среды по состоянию на 2015 год (до вступления в силу Федерального закона о ГЧП) во всех велось планирование в области ГЧП7. При этом, в 2-х из них формировались реестры проектов, отражающие плановые портфели проектов ГЧП, а в 1-ом планирование велось в рамках государственных программ.
Одновременно заметим, что с позиции процессов группы «Формирования и выравнивания» из 8-ми рассмотренных систем управления ГЧП в вышеуказанных субъектах Российской Федерации методика формирования таких реестров утверждена только в 2-х (Ярославская область и Республика Коми); причем оба субъекта из числа тех, выстроенная система управления ГЧП которых получила высокую оценку по итогам Рейтинга 2015-2016.
В остальных субъектах Российской Федерации отсутствуют методика формирования реестра планируемых к реализации проектов ГЧП, а также критерии, в том числе измеримые, для оценки проектов ГЧП в рамках портфельного управления. Включение проектов в плановый реестр ГЧП в этих субъектах Российской Федерации происходит либо на основании решения коллегиального органа, созданного для управления в области ГЧП, либо на заявительной основе путем занесения в реестр информации по проектам сотрудниками органа власти, курирующего вопросы развития ГЧП. Это, при отсутствии установленных критериев оценки, является субъективным подходом государственного управления ГЧП.
Одновременно отметим, что 2 из 3-х рассмотренных субъектов Российской Федерации, имеющих наиболее высокие показатели в оценке нормативной правовой базы ГЧП по результатам Рейтинга 2016-2017, при отсутствии механизма и методики оценки проектов для включения в портфель, внедрили отдельные элементы портфельного управления при формировании соответствующих реестров. В частности, в Ульяновской области и в Республике Башкортостан включение проектов плановые реестры происходит по итогам рассмотрения предложений коллегиальным органом (состоящим из представителей высшего менеджмента субъекта Российской Федерации). Кроме того, в Республике Башкортостан имеется также дополнительный коллегиальный орган, в функции которого входит ряд процессов из группы «Сопровождения и развития» портфеля, а именно формирование предложений по развитию сферы ГЧП, по повышению эффективности взаимодействия участников ГЧП-проектов.
Представленные результаты анализа свидетельствует о признании на уровне федеральных экспертов ГЧП позиции о повышении эффективности государственного управления ГЧП при ее выстраивании на базе последовательных этапов портфельного и проектного управления.
Одновременно анализ практики субъектов Российской Федерации, в которых система государственного управления предусматривала методику формирования плановых реестров проектов ГЧП8, показал, что оценка проектов для включения в такие реестры проводилась только с учетом их собственных показателей эффективности (экономической, социальной, бюджетной), общего соответствия законодательству, стратегическим и программным целям и задачам и иным отдельным требованиям. Вместе с тем, качественная оценка на предмет влияния проекта на достижение целевых показателей развития субъекта Российской Федерации и решение проблем (включая количественное определение результата) не предложена. Наиболее целостная оценка проекта была организована в рамках системы управления ГЧП, действовавшей в 2015 году в Ярославской области, методика которой предусматривала оценку на предмет:
реализуемости, предусматривающей рассмотрение на соответствие законодательству и отдельным специфическим требованиям для проектов ГЧП,
целесообразности реализации на условиях ГЧП путем общей для субъекта Российской Федерации оценки целесообразности использования бюджетных средств (при использовании их в проекте) или на основании разработанного порядка для проектов ГЧП (при отсутствии бюджетного финансирования),
эффективности через оценку технико-экономического обоснования по направлениям экономической обоснованности доходов и расходов, рискованности и коммерческой эффективности.
Алгоритм первичной оценки целесообразности использования государственно-частного партнерства для принятия решения об инициировании проекта государственно-частного партнерства
При реализации государственного проекта на условиях ГЧП или МЧП целесообразность использования соответствующего инструмента должна быть подтверждена большей эффективностью по сравнению с иными возможными вариантами реализации. Это обуславливает необходимость оценки всех возможных альтернативных вариантов реализации проекта с целью выделения наиболее эффективного в конкретном случае.
В современной российской действительности альтернативой ГЧП и МЧП (включая концессии) при реализации социально значимых государственных и муниципальных проектов с учетом действующего законодательства являются12:
- государственный заказ (обычно через адресные инвестиционные программы);
- государственный (муниципальный) заказ с привлечением бюджетного кредита;
- приобретение объектов недвижимого имущества с рассрочкой платежа.
Отметим, что с учетом положений, представленных в разделе 1.4 настоящего исследования, процессы по идентифицированию проектов, их первичному отбору, формированию отраслевого портфеля и инициированию включения проектов отраслевого портфеля в портфель проектов ГЧП территории должны проводиться органами власти отраслевой компетенции (отраслевыми структурами местного самоуправления). Соответственно, первый этап анализа проекта и оценки эффективности предлагаемого к использованию инструмента должен быть организован на уровне отраслевого органа, который в дальнейшем выступит инициатором проекта, в том числе на условиях ГЧП или МЧП (с учетом положений Федерального закона о ГЧП).
Ввиду особенностей каждого из возможных вариантов реализации государственных и муниципальных проектов указанная оценка должна быть выстроена на основании алгоритма с учетом характеристик конкретного проекта по следующим параметрам [99, стр. 358-362]:
1. Полномочия, а именно наличие полномочий по реализации соответствующего проекта на соответствующем уровне государственного управления. Основными нормативными правовыми актами в области разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями государственной власти являются Конституция Российской Федерации [1], Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [3] и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4], а также отдельные отраслевые Федеральные законы. Кроме того, на этом этапе необходимо также определение инициатора проекта, а также круга соисполнителей, ведающих вопросами по осуществлению отдельных функций в рамках проекта.
2. Соответствие предполагаемого объекта, имущества, составляющего объект соглашения, и состава работ по проекту положениям соответствующего законодательства. Сферы применения механизмов ГЧП (концессии) ограничены закрытым составом объектов, которые могут быть вовлечены в соответствующие отношения. Перечни объектов, возможных к созданию/реконструкции в рамках соглашений о ГЧП и МЧП, концессионных соглашений, закреплены в Федеральных законах о ГЧП [5] и о концессиях [6] соответственно. Кроме того, указанными законами установлены требования к составу имущества, создаваемого/реконструируемого в рамках проекта. В частности, объектами соглашения ГЧП-проектов, проектов МЧП и концессионных проектов могут быть технологически связанные между собой недвижимое имущество и (или) недвижимое имущество и движимое имущество. При этом, бюджетные инвестиции на приобретение объекта в государственную (муниципальную) собственность с рассрочкой платежа осуществляются только в отношении недвижимого имущества (в частности см. [40]).
Соответствующими законами определен и состав работ по проекту, которые подпадают под ГЧП, МЧП и концессионные отношения (в частности работы по созданию/реконструкции объекта признаются предметом рассматриваемых соглашений; при этом, например, капитальный ремонт объекта в качестве предмета соответствующих соглашений не рассматривается; также предметом соглашений о ГЧП, МЧП и концессионных соглашений не может выступать только эксплуатация объекта, в частности только предоставление определенного рода услуг).
При этом в законодательстве, регулирующем государственный (муниципальный) заказ [2], такие ограничения по объектам и составу работ отсутствуют.
Кроме того, приобретение имущества (в том числе в рассрочку) может быть только предметом государственного (муниципального) контракта; в соответствии с законодательством о ГЧП, МЧП и концессиях может быть организовано только субсидирование затрат по созданию и/или обслуживанию создаваемого объекта.
Соответственно, описанные критерии позволяют определить круг возможных механизмов для реализации государственного (муниципального) проекта.
3. Масштабность. Одним из значимых критериев, с точки зрения определения механизма реализации государственного проекта, является его масштабность. В частности, использование механизмов ГЧП, МЧП, концессии целесообразно для масштабных проектов (что было обосновано в типологизации, представленной в разделе 2.2 настоящего исследования), в том числе с учетом:
1) запросов финансирующих организаций и финансовых фондов – участников рынка ГЧП:
– банки, готовые выступить в качестве заемщика по проектам ГЧП, МЧП (включая концессии) рассматривают проекты стоимостью не ниже 2 млрд. руб. (например, Внешэкономбанк, являющийся одним из ведущих центров по развитию ГЧП в России, финансирует проекты стоимостью не менее 2 млрд. руб. при объеме привлекаемых средств банка не менее 1 млрд. руб.);
– имеющиеся механизмы стимулирования механизмов ГЧП, МЧП (включая концессии) ориентированы на проекты стоимостью не ниже 1 млрд. руб., в том числе а) Инвестиционным фондом Российской Федерации к финансированию принимаются проекты стоимостью не ниже 500 млн. руб. [7], б) в программе по проектному финансированию, позволяющей частному партнеру рассчитывать на получение более низких ставок по кредитным ресурсам, возможно участие проектов стоимостью не ниже 1 млрд. руб. (без учета процентов по привлекаемым кредитам) [10]; в) средства пенсионных фондов также инвестируются в крупные проекты, так как единственным вариантом привлечения пенсионных накоплений являются облигационные займы. При этом, учитывая сложность и трудоемкость процедуры подготовки и оформления документов, необходимость затрат времени на регистрацию в государственных органах, высокие затраты на процедуру выпуска облигаций, эмиссия облигаций для частной организации - партнера под небольшие проекты нецелесообразна (ликвидным выпуск облигаций становится при сумме эмиссии от 250-300 млн. руб. [137, стр. 93]). Кроме того, в целях подтверждения надежности компании при структурировании проектов ГЧП, МЧП (включая концессии) к участникам таких проектов обычно предъявляется требование о наличии собственных средств на реализацию проекта (по сложившейся практике – в размере 20-30% от общей стоимости проекта). Таким образом, стоимость проектов, под которые привлекаются облигационные займы негосударственных пенсионных фондов, не может быть ниже 400-500 млн. руб. Одновременно, имеющийся опыт реализации ГЧП-проектов с привлечением средств негосударственных пенсионных фондов, показывает, что их стоимость значительно выше приведенных нами цифр (например, средства пенсионных фондов привлекались для реализации проекта по созданию ледового дворца в Ульяновске (объем инвестиций по которому составил порядка 2 млрд. руб. [133]), проекта строительства участка платной скоростной дороги М11 «Москва – Санкт-Петербург» (стоимость проекта определена на уровне 153 млрд. руб. [64]).
2) интересов компаний – потенциальных частных партнеров, действующих на российском рынке ГЧП, муниципально-частного партнерства (включая концессии).
3) наличия отдельных постоянных расходов, которые снижаются по мере увеличения общей стоимости проекта: значительных финансовых затрат требует подготовка и структурирование проекта ГЧП, МЧП (включая концессии). Издержки на подготовку не сильно зависят от масштаба проектов (всегда присутствуют стандартные статьи расходов – привлечение финансовых и инвестиционных консультантов, юристов, проведение операций по расчетам и так далее). Большие суммы тратятся на переговоры и подписание договоров. В стране с наибольшим опытом реализации проектов ГЧП – Великобритании – проекты стоимостью ниже 20 млн. фунтов (порядка 1,5 млрд. руб. по курсу ЦБ РФ на 01.01.2017 [155]) не реализуются на условиях ГЧП [66].