Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические положения планирования рационального использования земель и их охраны в системе землеустройства 16
1.1. Сущность и объективная необходимость планирования рацио нального использования земель и их охраны 16
1.2. Место планирования в системе функций управления земельными ресурсами 32
1.3. Теория и практика планирования использования земель в сельской местности в развитых европейских странах 46
1.4. Концептуальные положения планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны в субъекте Российской Федерации 65
ГЛАВА 2. Методология планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны 81
2.1. Формирование системы государственного планирования использования земель и их охраны в Российской Федерации 81
2.2. Цели и задачи планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны 90
2.3. Принципы, требования и методы планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны 94
2.4. Научно-методические основы зонирования земель сельскохозяйственного назначения как основы планирования 118
2.5. Содержание разработки документов планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны 130
ГЛАВА 3. Комплексный анализ использования земель сельскохозяйственного назначения на территории регионов Центрального федерального округа 143
3.1. Исследование динамики распределения земель по категориям, угодьям, формам собственности, землевладениям и землепользованиям 143
3.2. Оценка качественного состояния сельскохозяйственных угодий 159
3.3. Анализ мелиоративного, культуртехнического и фитосанитарно го состояния сельскохозяйственных угодий 167
3.4. Организационно-территориальные, социально-экономические и экологические последствия земельного оборота 173
ГЛАВА 4. Методика планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны в схемах землеустройства территории субъекта Российской Федерации 182
4.1. Методика разработки схем землеустройства территории субъекта Российской Федерации 182
4.2. Формирование предложений по рациональному использованию земель сельскохозяйственного назначения и их охраны 193
4.3. Территориальное зонирование сельскохозяйственных угодий по их использованию в сфере сельского хозяйства 222
4.4. Рациональное использование сельскохозяйственных угодий в условиях высокоурбанизированного региона на примере Московской области 232
ГЛАВА 5 . Экономическое обоснование и эффективность мероприятий по планированию использования земель сельскохозяй ственного назначения 247
5.1. Экономическое обоснование совершенствования использования земель в сельскохозяйственных организациях 247
5.2. Экономическое обоснование развития и размещения отрасли растениеводства в системе агропромышленного комплекса 259
5.3. Экономическая эффективность технико-экономических и органи зационно-территориальных мероприятий схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации 285
Заключение 296
Список литературы
- Теория и практика планирования использования земель в сельской местности в развитых европейских странах
- Цели и задачи планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны
- Оценка качественного состояния сельскохозяйственных угодий
- Территориальное зонирование сельскохозяйственных угодий по их использованию в сфере сельского хозяйства
Теория и практика планирования использования земель в сельской местности в развитых европейских странах
Создание условий для устойчивого социально-экономического развития страны требует разработки и реализации целенаправленной экономической политики, направленной на модернизацию экономики и обеспечение на этой основе экономического роста. Это, в свою очередь, обуславливает необходимость обновления стратегии и тактики проводимых в стране преобразований.
Все более актуальной, по мнению многих специалистов, становится потребность в целенаправленном «формировании будущего» на основе комплексного решения ресурсных, технико-технологических, социальных и экологических проблем.
История развития общественных отношений на каждом своем этапе свидетельствует, что человечество в рамках определенного производственного процесса, так или иначе, руководствовалось необходимостью разделения труда, организации производства, находило подходы к установлению соответствующих пропорций, порядка и согласованности между различными элементами производства, определению их места в складывающейся социально-экономической системе.
Как отмечает Р. Лукас, «жизнь и деятельность всегда связаны с выбором решения, действиями из многих возможных. А правильный выбор нельзя сделать, не предвидя всех его желательных и нежелательных последствий, не соотнося ожидания с изменяющейся информацией. Постоянное видение перспективы позволяет своевременно обнаруживать риски и принимать меры во избежание отрицательных результатов». [264, с. 47]
Дж. Кейнс и Я. Тинберген также к ключевым условиям планомерного устойчивого развития относили «создание и поддержание устойчивого монетарного равновесия» и «косвенное государственное вмешательство в те сферы, которые не могут получить должного развития на основе одной только частной инициативы», что подчеркивает объективную необходимость наряду с рыночными механизмами регулирования элементов государственного планирования социально-экономической системы. [116,272]
Сущность планомерности в том, что люди сознательно определяют цели своих действий и соизмеряют их с возможностями, ресурсами. Планомерность свойственна каждому трудовому акту. При этом план как категория имеет несколько значений: замысел, система заданий, проект, порядок работы, выполнение программы. Во всех случаях он обычно отражает принятие хозяйственных и других решений и фиксирует потребность в ресурсах, объемы финансирования, сроки реализации мероприятий, исполнителей. По существу план — это надлежаще оформленное управленческое решение, включающее точно определенную цель, предвидение конкретных событий, пути и средства достижения цели. [149, с. 29]
История планирования в последнем столетии показала возможность осуществления двух основных подходов к построению государственного плана -тотальный (плановый) подход, при котором на основе распространения государственной собственности на средства производства осуществляется глобальное планирование макро- и микроэкономической деятельности (реализовывался в СССР), и рыночный подход, где предусматривается ограниченное вмешательство государства в использование ресурсов и учитывается многообразие их видов собственности (получил развитие в западных странах).
В советский период на научную основу долгосрочное планирование было поставлено в 1920-х годах на уровне управления предприятиями, отраслями народного хозяйства и государством в целом. Построение многолетних планов развития народного хозяйства осуществляла Государственная общеплановая комиссия (Госплан). При этом подготовка основных плановых доку ментов строилась программно-целевыми методами - «от директивы к средствам их исполнения».
Развил теорию планирования директор Института по изучению народнохозяйственных конъюнктур Н.Д. Кондратьев, который отмечал объективность взаимодействия и взаимосвязанности планирования и частных локальных интересов в экономике, акцентировал на необходимости государственного воздействия на экономику при сохранении механизмов рыночного регулирования и рыночной сбалансированности [165, с. 530]
Рациональная территориальная организация хозяйства в условиях плановой экономики базировалась на четкой трехчленной таксономии территориальных образований на: крупные (макрорайоны); административные (ме-зорайоны); низовые экономические районы (микрорайоны). По крупным экономическим районам устанавливались народно-хозяйственные территориальные пропорции и определялись основные направления в сдвигах размещения производительных сил по всему народному хозяйству. Административные экономические районы, составлявшие основу территориального устройства страны, - автономные республики, края и области, а также союзные республики, не имеющие областного деления, - являлись главными звеньями территориального планирования и руководства народным хозяйством. Низовые экономические районы, - представляли собой первичные территориальные звенья в таксономии экономического районирования. [129, с. 72]
В настоящей диссертационной работе теоретические и методологические исследования, аналитические и статистические материалы, расчеты, выводы и предложения автором показаны и сформулированы применительно к социально-экономическим и природно-хозяйственным условиям субъектов Российской Федерации, «обладающих специфическими особенностями экономики, размещения и структуры хозяйства, занимающими определенное место в хозяйственном комплексе России и в целом являющимися частью единого экономического пространства страны». [103, с. 4]
Цели и задачи планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны
Установленные принципы земельного законодательства, принятые положения о землях сельскохозяйственного назначения (ст. 1, ст. 77-79 Земельного кодекса Российской Федерации), результаты исследований, выполненных автором, а также представленные выше позиции специалистов позволяют сформулировать и другие важнейшие принципы планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, имеющие специфический характер, от соблюдения которых будет зависеть правильность решения поставленных задач.
При планировании использования сельскохозяйственных земель в регионе ключевое значение приобретает принцип приоритета сельского хозяйства. При подготовке плановых разработок по развитию землепользования необходимо исходить из того, что продуктивные сельскохозяйственные угодья относятся к особым природным ресурсам и представляют большую хозяйственную и общественную ценность. Это выражается в преимущественном праве сельскохозяйственного освоения всех пригодных земель, недопустимости использования продуктивных угодий для несельскохозяйственных целей, обязательной компенсации стоимости изъятых из отрасли сельскохозяйственных угодий. Соблюдение данного принципа обеспечивает сохранение и восстановление целостности природных систем, в том числе предотвращение их фрагментации в процессе хозяйственной деятельности, при создании гидротехнических сооружений, автомобильных и железных дорог, газо- и нефтепроводов, линий электропередачи и других линейных сооружений. При этом изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.
Планирование использования земель сельскохозяйственного назначения через разработку соответствующих планово-проектных нормативных правовых документов должно обеспечить равноправный доступ к сельскохозяйственному землепользованию со стороны хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм. В процессе планирования должны учитываться сложившиеся в обществе экономические отношения и обеспечиваться условия для развития контролируемого земельного рынка, что обеспечит прозрачность и публичность земельного оборота, неукоснительное соблюдение прав на земельные участки, доступность информационного обеспечения при планировании использования земель в регионе, будет препятствовать развитию латифундий и стихийности на рынке недвижимости.
Все плановые предложения и разработки с учетом современных экономических теорий, мониторинга состояния земельного рынка и опыта развитых зарубежных стран должны быть ориентированы на реализацию современных задач, поставленных экономикой страны и ее регионов, которая в свою очередь функционирует в рыночных условиях.
С учетом тенденций и направлений в использовании земель и их охране, определяемых характером земельных отношений в регионе и темпами развития экономики на его территории процесса планирования и организации использования и охраны земель должен осуществляться на условиях согласованного ведения разработки мероприятий по совершенствованию сельскохозяйственного землепользования с уполномоченными органами власти в области управления земельно-имущественного комплекса на базе документов землеустройства. Учитывая при определении перспектив землепользования существующие материалы землеустройства, природообустройства, градостроительства и другие, обеспечивается эффективное взаимодействие землеустроительной, градостроительной и природоохранной деятельности, затрагивающей всю территорию региона, комплексное и рациональное использование природного и экономического потенциала региона; соблюдается необходимое сочетание интересов общества и законных интересов правообладателей земельных участков и граждан, проживающих на территории региона.
Подготовка и осуществление разработок в сфере планирования сельскохозяйственного землепользования на практике должны быть направлены на создание условий для равноправного развития разных форм хозяйствования, защиты прав сельскохозяйственных товаропроизводителей и жителей села, являющихся владельцами земельных участков и других правообладателей, «свободного обращения земельных ресурсов в отрасли (при условии сохранения их целевого назначения), повышения эффективности землепользования» [53, с. 35], и в целом формирование на этой основе многоукладной сельской экономики. Поэтому, следует признать необходимость особого внимания в процессе планировании использования земель сельскохозяйственного назначения вопросам определения перспектив развития предусмотренных законодательством форм собственности и прав пользования земельными ресурсами в сельском хозяйстве. Таким образом, соблюдается актуальность планируемых решений и создаются возможности для развития механизмов земельного рынка в сельскохозяйственном землепользовании. [186,222]
В процессе планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения должны быть созданы необходимые организационно-территориальные условия для стабильного развития сельскохозяйственных отраслей в регионе, включая предприятия различных форм собственности и хозяйствования, крестьянско-фермерские и личные подсобные хозяйства. Это, в свою очередь, требует нахождения баланса при перераспределении земель, переходе к новым типам хозяйствования и землепользования, соответствия обеспечения материально-техническими средствами, трудовыми ресурсами, основными фондами аграрных товаропроизводителей, а также выполнения условий для стабильного функционирования землеустраиваемого объекта с минимально возможным количеством недостатков землепользования.
Оценка качественного состояния сельскохозяйственных угодий
Стоит отметить, что непроработанность необходимых планово-прогнозных решений, норм должного регулирования и контроля за работами по землеустройству на указанных земельных участках привели сначала к нарушениям требований подготовки проектов землеустройства, а затем и непосредственно использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.
Изучив планово-проектную документацию по сельскохозяйственным организациям Луховицкого района Московской области в начале изменения земельного строя в стране (1992-1995 годы) и на современном этапе (2009-2014 годы), документально подтверждена общая тенденция, когда большинство сельскохозяйственных организаций за этот период приобрели недостатки землепользования: вклинивания, вкрапливания, дальноземелье, неоптимальный размер, чересполосицу (таблица 3.16, приложение 14).
По анализируемым хозяйствам района, не смотря на снижение их общей площади на 23 %, количество обособленных земельных массивов увеличи 178 лось в 1,4 раза, общий периметр хозяйства - в 1,6 раза. В результате коэффициент компактности, который заключается в сравнительной оценке затрат на транспортные перевозки при существующей и эталонной пространственной структуре землепользования, вырос с 10,4 до 18,9, что свидетельствует о крайне некомпактном землепользовании.
Нерациональный подход к использованию земель вызывает значительные экономические потери в виде снижения показателей производства сельскохозяйственной продукции.
На основании апробированных методик на примере количественных и качественных характеристик сельскохозяйственного землепользования в регионах ЦФО произведены расчеты потерь продукции растениеводства в 2014 году по сравнению с 1990 годом, которые в зерновом эквиваленте составили 17,6 млн т. (таблица 3.17).
Если принять стоимость тонны зерна, которая сложилась на мировом рынке за последние 20 лет, эквивалентную 3200 рублям, то суммарные потери от ухудшения землепользования и землеустройства в ЦФО к 2013 году составили не менее 56,4 млрд руб., что привело к снижению кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий округа на 586 млрд руб. При ставке земельного налога 0,3%, с этой суммы, муниципальные бюджеты ежегодно будут недополучать 1,76 млрд руб., что составляет 15,7% от текущих объемов ежегодного сбора земельного налога.
Касаясь причин возникших негативных явлений в земельных отношениях в стране за два последних десятилетия, следует отметить, что, не смотря на необходимость установления основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений, что является первым в перечне полномочий Российской Федерации в области земельных отношений и закреплено Земельным кодексом Российской Федерации, до настоящего времени, не было разработано и принято ни одного документа, который бы в концентрированном виде определил цели, содержание и инструменты реализации земельной политики в стране.
В аграрной сфере ситуация усугубилась с реализацией сомнительных предложений и рекомендаций как можно быстрее интегрироваться в мировую экономику с возможно меньшими препятствиями, отпустить цены на внутреннем рынке, принять закон о продаже и закладе земли без каких-либо ограничений, разработать процедуры перестройки колхозов и совхозов и распределить их материальные средства и земельные ресурсы между работниками опять-таки без должных механизмов введения этих ресурсов в реальный оборот, сократить субсидии сельскому хозяйству до 1,5% ВВП, а капитальные вложения - в 12 раз и т.д. [200, с. 48]
Начиная с 2006 года, в рамках национального проекта АПК и далее государственных программ развития сельского хозяйства на 2008-12 и 2013-20 годы, в стране началась разработка конкретных мер по созданию условий для решения основных производственных, финансово-экономических и социальных проблем в целом по отрасли и на сельских территориях.
Принятые и реализуемые программные решения, способствовав созданию ряда мощных стимулирующих механизмов для развития агропромышленного комплекса страны, тем не менее, не создали основу для приостановления негативных процессов в сельском хозяйстве. И во многом, потому, что они скорее связаны с задачами не комплексного, а фрагментарного решения земельных вопросов, а также не содержат в себе планов по организации использования земель.
С учетом того, что все вышеуказанные показатели как индикаторы развития сельскохозяйственной отрасли, характеризуют процессы существенных и крупномасштабных земельно-хозяйственных трансформаций, необходимо предусматривать соответствующие предпроектные решения по организации территории, учет и перераспределение выделяемых по соответствующим направлениям земель. Данные землеустроительные действия не могут осуществляться бессистемно, без должной взаимосвязи с задачами рационального землепользования. Причем важно при решении вопросов, касающихся земель сельскохозяйственного использования, не просто провести межевание, которое фактически дает ясность только с внешними границами землепользования, но дать предложения по наиболее оптимальному использованию земель внутри этих границ.
Исследование динамики и аспектов развития сельскохозяйственного землепользования свидетельствуют с одной стороны о сокращении земельно-имущественного потенциала сельского хозяйства Центрального федерального округа, а с другой говорят о возвращении интереса к развитию сельской инфраструктуры и в целом о росте деловой активности представителей многоукладной сельской экономики и повышении инвестиционной привлекательности отрасли. Данное обстоятельство диктует необходимость совершенствования методического обеспечения планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны в современных условиях.
Территориальное зонирование сельскохозяйственных угодий по их использованию в сфере сельского хозяйства
В виду неоднородности условий землепользования в различных природных зонах округа обоснование использования земель сельскохозяйственными организациями мы будем проводить в разрезе природно-сельскохозяйственных зон.
По своему природно-сельскохозяйственному потенциалу в границах округа выделяются три зоны.
В Северную лесную зону включены Костромская, Ярославская, Тверская, Смоленская, Московская, Владимирская, Ивановская области. В целом площадь составляет согласно отчетным данным 11390,0 тыс. га, или 38,4% от общей площади сельскохозяйственных организаций. Это наиболее увлажненная часть округа, здесь располагаются худшие по плодородию земли.
Центральную смешанную зону составляют Брянская, Калужская, Тульская, Рязанская области. Здесь умеренно жаркое и влажное лето и умеренно холодная зима с устойчивым снежным покровом. Географическое положение данных областей на стыке лесной и лесостепной зон определило весьма значительную пестроту почвенного покрова. Однако, на большей части территории Центральной зоны господствующими являются дерново-подзолистые почвы различного механического состава. В южных и восточных районах зоны дерново-подзолистые почвы сменяются серыми лесными, обладающими более высоким естественным плодородием. По площади данная зона является наименьшей - 6354,7 тыс. га, или 21,4 %.
В Южную лесостепную зону входят Курская, Орловская, Белгородская, Липецкая, Тамбовская, Воронежская области. Географическое положение зоны обусловливает умеренно-континентальный тип климата, приподнятый, расчленённый характер поверхности, сочетание чернозёмов с серыми лесными почвами, степной растительности с лесной. В целом эта зона неустойчивого увлажнения, наблюдаются частые засухи, суховеи, самая высокая по округу сумма положительных температур. Южная лесостепная зона наибольшая по площади - 11940,5 тыс. га, или 40,2 %.
В приложении 18 приведена характеристика условий использования земель в сельскохозяйственных организациях в разрезе природно-сельскохозяйственных зон и субъектов Российской Федерации. Природно-сельскохозяйственные зоны имеют достаточную выраженность по территории, характеризующиеся удельным весом сельскохозяйственных угодий в общей площади субъекта Российской Федерации, удельным весом посевных площадей в площади пашни, баллом бонитета, инвестициями в основной капитал на 1000 га общей площади хозяйства. Данные факториальные показатели имеют тенденцию к увеличению от северной к южной зоне округа.
Показатель выявления нарушений на площади по отношению к проверенной площади, призванный определить уровень соблюдения земельного законодательства на землях сельскохозяйственного назначения, имеет обратную тенденцию (10,0% в субъектах Российской Федерации северной зоны, 4,7% - центральной, 1,9% - южной). При этом показатели стоимости основных фондов на 1000 га с-х угодий имеют максимальные оценки в субъектах Российской Федерации северной зоны, на 29-34% превышая аналогичные показатели других зон.
Результаты характеристики землепользовании по условиям использования земли могут быть применены при средне- и долгосрочном планировании использования земельных ресурсов, определения перспектив развития землепользования сельскохозяйственных организаций в субъектах Российской Федерации и предпочтительного направления инвестиций, так как показатели условий использования земель обладают более выраженной устойчивостью.
Характеристика использования земли в сельскохозяйственных организациях по результативным показателям была составлена, используя данные урожайности сельскохозяйственных культур, валовых сборов сельскохозяйственных культур, рентабельности сельскохозяйственного производства.
Урожайность сельскохозяйственных культур имеет различные тенденции в разрезе природно-сельскохозяйственных зон. Если урожайность зерновых и многолетних трав повышается от северной к южной зоне (от 16,6 до 29,5 ц/га и от 18,0 до 24,8 ц/га), то картофели и овощей, наоборот, снижается (от 123,4 до 114,6 ц/га и от 232,8 до 155,5 ц/га). Коррелируют с данными тенденциями и показатели валовых сборов сельскохозяйственных культур. 79% зерновых культур, 95% сахарной свеклы и 98% подсолнечника собирается в субъектах Российской Федерации южной зоны, в то время как 47% картофеля и 50% валового сбора кормовых культур собирается в субъектах Российской Федерации северной зоны. Тенденцию к увеличению от северной к южной зоне имеет показатель убыточности сельскохозяйственных организаций (от 27,1 % до 39,9%).
Данные рисунков 5.1-5.3 и приложений 18, 19 показывают, что не все субъекты Российской Федерации в ЦФО имеют однородные показатели даже в пределах одной территориальной зоне.
Примером тому служит показатель инвестиций в основной капитал по сельскохозяйственную отрасль на 1000 га общей площади сельскохозяйственной организации. Если по трем субъектам Российской Федерации (Ивановская, Смоленская и Ярославская области) данный показатель сравним со средним уровнем по ЦФО (2159,9 тыс. руб), то по Владимирской и Московской областям он в 1,8 раза превышает его, а по Костромской и Тверской областям -наоборот, ниже в 3,5 раза. Схожие данные фиксируются и по показателю стоимости основных фондов на 1000 га с-х угодий в сельскохозяйственных организациях. При этом необходимо обратить внимание на использование земель сельскохозяйственными организациями Тверской области - здесь при одном из самых низких уровней инвестиций в сельское хозяйство и стоимости основных фондов сельскохозяйственного назначения имеется самое большое количество площадей в ведении сельскохозяйственных организаций и наивысший средний размер одной сельскохозяйственной организации.