Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретико-методологические положения развития межмуниципальных агломераций на основе субрегионального подхода 14
1.1 Теоретические подходы к пониманию сущности агломерации как пространственно локализованной подсистемы региона 14
1.2 Социально-экономические факторы и институциональные ограничения развития межмуниципальных агломераций 38
1.3 Методологические положения развития межмуниципальных агломераций на основе субрегионального подхода 68
2 Методические положения по идентификации и разработке организационного механизма управления развитием межмуниципальных агломераций 87
2.1 Пространственная локализации как основа идентификации межмуниципальных агломераций в качестве объектов управления 87
2.2 Методические положения анализа муниципальных образований в составе межмуниципальных агломераций для целей управления 121
2.3 Разработка организационного механизма управления развитием межмуниципальных агломераций 140
3 Особенности управления развитием межмуниципальных агломераций в Республике Башкортостан 182
3.1 Определение пространственной локализации и структурного состава межмуниципальных агломераций в Республике Башкортостан 182
3.2 Уфимская агломерация как объект управления: оценка потенциала развития и функциональных ролей входящих в нее муниципальных образований 195
3.3 Рекомендации по управлению развитием Уфимской агломерацией 224
Заключение 236
Список использованных источников 240
- Социально-экономические факторы и институциональные ограничения развития межмуниципальных агломераций
- Методологические положения развития межмуниципальных агломераций на основе субрегионального подхода
- Методические положения анализа муниципальных образований в составе межмуниципальных агломераций для целей управления
- Уфимская агломерация как объект управления: оценка потенциала развития и функциональных ролей входящих в нее муниципальных образований
Социально-экономические факторы и институциональные ограничения развития межмуниципальных агломераций
В классической отечественной литературе доминирует экономико-географический подход. Так, с точки зрения общественных наук под агломерацией понимается: «фактическое слияние многих городов и населенных пунктов в единое городское поселение, а также само такое поселение»; «компактное расположение, группировка поселений, объединенных не только в пространственном смысле, но обладающих развитыми производственными, культурными, рекреационными связями» [105]; «территория, охватывающая несколько примыкающих друг к другу населенных пунктов, где расположено большое количество промышленных предприятий и в силу этого происходит переплетение экономических, природоохранных, социальных и иных интересов» [111].
Официально закрепленного на законодательном уровне определения агломерации нет. И хотя отсутствие нормативно-установленных определений явлений и процессов не всегда отражает пробелы в научной сфере, разработка методических основ (например, системы управления в территориальных социально-экономических системах) часто зависит от существующего правового поля, регламентирующего базовые аспекты функционирования агломераций и создаваемых институтов управления.
К официально установленному можно отнести определение, принятое в Рекомендациях по отбору пилотных проектов по апробации и совершенствованию механизмов управления развитием городских агломераций в Российской Федерации (РФ), в которых под агломерацией понимается «совокупность муниципальных образований (поселений и городских округов), в пределах территории которых компактно расположен ряд населенных пунктов, главным образом, городских, объединенных в сложную динамическую развивающуюся систему с интенсивными производственными, инфраструктурными, социальными и экономическими связями, общим использованием прилегающих территорий и ресурсов развития» [36]. На наш взгляд, данное определение является достаточно полным, поскольку оно, с одной стороны, отмечает, что в состав агломерации входят именно муниципальные образования, с другой стороны, отражает наличие тесной взаимосвязи между поселениями. Однако недостатком дефиниции является то, что в определении агломерации не включен такой вид муниципальных образований (МО) как муниципальный район (так называемые межрайонные агломерации).
В другом официальном документе, Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов России, определяется, что «городская агломерация – это компактная территориальная группа городских и сельских поселений, объединенных в сложную динамичную локальную систему многообразными интенсивными связями производственными, коммунально-хозяйственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными, а также совместным использованием данного ареала и его ресурсов» [281].
Таким образом, единое определение агломерации отсутствует как в нормативно-правовой, так и повседневной практике, что требует более детального изучения существующих подходов к сущности агломерации и их генезиса в зарубежной и отечественной науке.
Теории исследования агломераций основываются, в первую очередь, на теориях городского развития. Наиболее полно генезис теорий развития городов и городских агломераций в мире представлен в работе Е.А. Михуринской, Р.А. Мартиросовой [175], которые систематизировали их по периодам формирования и развития следующим образом:
1. Период Средневековья и Эпоха Возрождения (теории идеальных городов (Платона, Аристотеля, Гиппократа и др.)).
2. 20–30-е гг. XX в. (теории расселения, теории планировочной структуры городов, концепция непрерывного линейного города (А. Сориа-и-Мата), концепция Ле Корбюзье «три формы расселения», утопическая схема Э. Глойдена «круглый город», концепция В. Кристаллера, «экуменополис» К. Доксиадиса, архитектурные теории и др.). 3. 50–60-е гг. XX в. (теории расселения, концепция нового элемента расселения, сетевая концепция расселения, кинетическая система расселения).
4. Современные концепции («экологический город», «гуманополис», концепция городского метаболизма, технополисная концепция, «города-хартии» (Charter Cities) П. Ромера, «акваполисы», «космополисы»).
Понимание агломерации в экономике и географии развивалось в тесной взаимосвязи, которые рассматривали город в его пространственном развитии. Все теории и концепции, в рамках которых исследуются агломерации, можно структурировать следующим образом (табл. 1.1).
Среди выделенных научных школ и подходов сущность и содержание агломерации как отдельного объекта научного исследования подвергаются анализу в рамках теории агломераций (П. Кругман, П. Ромер, США, Р. Фиани, Великобритания), остальные научные направления рассматривают агломерацию как один из элементов экономического пространства региона.
Таким образом, на протяжении всей истории развития науки региональной экономики вопросы формирования и развития агломерации привлекают представителей различных научных школ и подходов, в рамках которых агломерационные образования представляются и исследуются с разнообразных позиций. Рассмотрим их далее. Термин «городская агломерация» впервые предложен основоположником современной теории градостроительства Патриком Геддесом, который в 1903 г. ввел термины «конурбация» (новая форма группировки населения) и «конгломерация» («конурбация агломераций») [84]. Применительно к системе расселения термин «агломерация» введен французским географом Мишелем Руже (1973): «городская агломерация – это выход несельскохозяйственных видов деятельности за административные рамки поселения и вовлечение в него окружающих населенных пунктов» [99].
Методологические положения развития межмуниципальных агломераций на основе субрегионального подхода
Таким образом, можно сделать вывод о том, что процессы стягивания демографических, экономических и иных ресурсов вокруг крупных городов и формирования полицентрической сетки агломераций как нового каркаса регионального экономики являются объективным процессом трансформации внутрирегионального экономического пространства [139].
В литературе отсутствует однозначное мнение о позитивном или негативном влиянии развития агломераций в регионе, что связано с комплексностью последствий агломерационных процессов.
Так, Г.М. Лаппо считает, что агломерации обладают рядом преимуществ по сравнению с другими территориями: они являются локомотивами социально-экономического развития, базой регионального развития, узлами межрайонного взаимодействия, центрами концентрация интеллектуального потенциала [169], [170]. М.А. Винокуров считает, что положительные аспекты развития агломераций для региона в первую очередь связаны с тем, что крупные городские агломерации способствуют ускорению экономического роста в стране, переходу национальной экономики к инновационному типу, повышают ее конкурентоспособность в мировой экономике [131]. По мнению А.Н. Швецова, агломерации, как точки роста, рассматриваются как территории сосредоточения инновационного потенциала будущей «экономики, основанной на знаниях», на которых должна фокусироваться пространственная политика государства [208].
Отдельные ученые считают, что стихийные процессы развития агломераций (концентрации экономической активности и населения) носят негативный характер. Так, С.А. Суспицын отмечает, что они являются потенциальной угрозой стабильности экономического развития регионов России (С.А. Суспицын) [195]. К негативным последствиям урбанизации относят: растущие транспортные потоки; уменьшение площади сельскохозяйственных земель; ухудшение экологической обстановки в связи с увеличением интенсивности транспортных потоков и удлинением пути маятниковой миграции; увеличение издержек на строительство новых дорожных сетей и инфраструктуры, а также затрат на содержание уже существующей инфраструктуры; усиление неравномерности распределения налоговой базы по территории агломерации и, как следствие, значительное увеличение разрыва в доходах между муниципалитетами, расположенными на периферии и в центре [215].
А.Ю. Даванков и Т.А. Верещагина отмечают, что преимущества и отрицательные последствия городской концентрации можно разделить на экономические, социальные и экологические [78]. Так, к экономическим факторам преимуществ городской концентрации относятся снижение себестоимости, повышение производительности, контакт с наукой, управляющими звеньями городов; снижение относительных расходов на социальную инфраструктуру; ускоренное внедрение инноваций, а к негативным последствиям – недостаток квалифицированной рабочей силы; усложнение транспортных связей; увеличение транспортных издержек; недостаток пригодных площадей.
Таким образом, можно сказать, что влияние процессов развития агломераций в регионе носит двойственный характер, выражающееся в полярности результатов воздействия на социальные и экономические процессы в регионе.
В исследовании предлагается модель двойственности (рис. 1.5), которая выражается следующими позициями. Во-первых, двойственность выражается в разнонаправленном влиянии агломераций на социально-экономическое развитие региона.
Источник: составлено автором. С одной стороны, агломерации являются так называемыми «точками роста», оказывающими мультипликативный эффект на развитие как самой агломерации и территориально приближенных к ней МО, так и региона в целом (ускоренное развитие инфраструктуры; расширение и диверсификация рынка труда; стимулирование притока инвестиций, развитие научной, социальной, образовательной и других сфер; оптимизация транспортной и инженерной инфраструктуры, природно-экологического, расселенческого каркаса региона и др.). Все это в конечном итоге приводит к экономии на масштабе, снижению издержек, повышению эффективности территориального управления.
С другой стороны, концентрация ресурсов в агломерации приводит к усилению внутрирегиональных диспропорций социально-экономического развития, «вымыванию» населения из отдаленных МО, ослаблению традиционных исторических, социокультурных особенностей отдельных территорий региона. Негативные аспекты развития агломераций могут касаться как отдаленных территорий региона, так и МО, входящих в агломерацию.
С другой стороны, двойственность выражается в двунаправленном характере стягивания экономического пространства. Так, в регионе трудовые ресурсы притягиваются как в его центр, так и за его пределы. Получается то, что агломерации притягивают экономические и трудовые ресурсы из центра региона и не сильно отдаленных от центра муниципальных образований, в то время как периферия региона, как правило, тяготеет не к внутренним агломерациям, а к внешним агломерациям вследствие развития транспортного сообщения между крупными городами России, в том числе и городами-миллионниками.
Например, в Республике Башкортостан, территория Зауралья тяготеет к г. Магнитогорску, юг республики – к городам Орску и Оренбургу, западная периферия республики тяготеет к городу-миллионнику – Казани, север – г. Перми, Северо-Восточные районы – к городам-миллионникам Екатеринбургу и Челябинску.
Методические положения анализа муниципальных образований в составе межмуниципальных агломераций для целей управления
Развивая в рамках диссертационного исследования преимущества субрегионального подхода с позиции встраивания агломераций в систему ТСЭС, автором уточнено, что с использованием данного подхода агломерация может пониматься с двух точек зрения: в административном смысле – как тесное скопление населенных пунктов, объединенных производственными, трудовыми и иными связями, объектами инфраструктуры, общим использованием межселенных территорий и ресурсов; в управленческом смысле – как форма межмуниципального взаимодействия, сформированная на основе добровольного сотрудничества и консолидации ресурсов территориально сближенных МО с целью эффективного управления совместным развитием и реализации межмуниципальных проектов.
В исследовании мы придерживаемся последней позиции, что позволяет рассматривать агломерацию как объект управления. Вышеизложенное позволяет дать такое определение межмуниципальной агломерации – это локализованная территориальная социально-экономическая система субрегионального уровня, представляющая собой интеграцию группы МО (муниципальных районов или отдельных поселений в составе муниципального района и городских округов), экономические агенты которых объединены в сложную динамическую развивающуюся систему с интенсивными производственными, инфраструктурными, экономическими и социальными связями, общим использованием прилегающих территорий и ресурсов развития. Авторское понимание агломерации разработано с учетом цели исследования, а именно возможности создания системы управления развитием межмуниципальных агломераций. Отличительными свойствами субрегионального подхода к пониманию межмуниципальной агломерации являются следующие:
1) межмуниципальная агломерация – это субрегион, объединяющий совокупность МО как базовых управленческих таксонов. Формализация его как субрегиона позволяет определить агломерацию как промежуточный уровень административного управления и экономического взаимодействия между регионом и МО;
2) в межмуниципальную агломерацию объединяются не административно-территориальные единицы, а муниципальные образования, обладающие всеми признаками самоуправляемой территориальной единицы: местный бюджет, органы местного самоуправления, муниципальная собственность, устав и населенная территория). С экономической точки такой подход особой значимости не имеет, но зато позволяет упростить административные процессы межтерриториального взаимодействия в агломерации;
3) субрегиональная сущность агломерации определяет повышенную степень ответственности за ее формирование. Это выражается в том, что если агломерация официально оформляется субрегионом (как это сделано для отдельных субрегионов Республики Башкортостан), то субъект Федерации берет ответственность за стихийные агломерационные процессы и определяет меры нивелирования отрицательных негативных последствий влияния агломерации на периферию региона;
4) оформление агломерации как совокупности МО с использованием инструментов межмуниципального сотрудничества позволяет совместно решать вопросы местного значения и координированно использовать ресурсы территорий.
Необходимо отметить, что любая структура управления субрегионом, «построенная административным путем, по требованию «сверху», не отличается устойчивостью и готова к дезинтеграции в случае кризиса господствующего института власти» [186.C.96]. Соответственно, наличие естественных тенденций интеграции и локализации в межмуниципальных агломерациях как в субрегионах позволяет добиться устойчивости любых создаваемых административных структур. Согласно В.В. Прохоровой и Н.М. Макарчук «локализация субрегиональных систем исходит из переплетения процессов дифференциации и интеграции экономических отношений в пространстве региона, вследствие чего она обусловливает как качественно новые возможности развития хозяйственной территории, так и угрозы ее дезинтеграции» [186.C.99]. Все вышесказанное отражает необходимость уточнить процесс развития межмуниципальных агломераций как субрегионов.
В исследовании предлагается представлять методологию развития межмуниципальных агломераций представлять в виде следующего процесса (совокупности этапов) (рис. 1.11).
На начальном этапе мы имеем несколько муниципальных образований, имеющих тесные взаимосвязи, на территории которых наблюдается концентрация экономической активности и маятниковая трудовая миграция. Перед нами стоит задача идентифицировать межмуниципальную агломерацию как объект управления и определить ее структурный состав, для этого необходимо провести ее пространственную локализацию.
На следующем этапе для того, чтобы организовать управляющие воздействия, необходимо идентифицировать выделенный нами объект управления (межмуниципальную агломерацию), т.е. оценить потенциал ее структурных элементов (МО в ее составе), определить их функциональные роли, а также оценить, какого рода эффекты можно получить от объединения МО в межмуниципальную агломерацию. Все это позволит решить следующую задачу – определить адекватный вариант интеграции в рамках создаваемого субрегиона для дальнейшей организации эффективной системы межмуниципального взаимодействия.
Уфимская агломерация как объект управления: оценка потенциала развития и функциональных ролей входящих в нее муниципальных образований
Таким образом, если показатели отраслевой структуры экономики и специализации позволяют выявить текущие функции МО в экономике, то благодаря анализу документов стратегического и территориального планирования можно определить перспективные основные направления специализации территории.
Анализ документов стратегического и территориального планирования МО проводится, в первую очередь, не столько для выявления функций ядра (ядер) агломерации, сколько для раскрытия функций МО, сопутствующих им, т.е. территорий, технологически связанных с градообразующими отраслями ядра (ядер), обслуживающих филиалы основных производств в главном городе, дачные поселения; пригородные жилые зоны, сельскохозяйственные районы и др.
В параграфе 1.2 диссертационной работы проведен анализ существующих подходов к пониманию агломерационных эффектов и эффектов от агломерации, вследствие чего данные понятия разграничены и далее использовалась категория «эффекты от формирования и развития агломераций в регионе», под которым понимается качественный и/или количественный результат, получаемый за счет усиления связанности территорий муниципальных образований агломерации, а также организации взаимодействия между агентами территории агломерации (населением, органами власти, хозяйствующими субъектами).
Несмотря на указанные ранее различные виды эффектов по масштабу, в исследовании интерес представляют эффекты с двух позиций: региона (или субъекта федерации), приводящие к изменению социально-экономического состояния региона в целом и диспропорциям социально-экономического развития муниципальных образований в регионе; муниципального образования, приводящие, с одной стороны, к ускоренному развитию МО в составе агломерации и, с другой стороны, к нагрузке на инфраструктуру и бюджеты муниципальных образований в агломерации. Соответственно оценка будет проводиться по двум направлениям (рис. 2.12). и развития межмуниципальной агломерации в регионе 3.1. Формирование системы индикаторов оценки
Учет эффектов от развития межмуниципальных агломераций при разработке стратегических документов субъекта федерации определяется вкладом агломераций в ключевые показатели регионального развития.
Для оценки влияния агломерации на развитие региона необходимо провести анализ действующего документа стратегического развития в субъекте РФ и определить, какие показатели установлены в нем в качестве целевых и каковы их значения на прогнозный период. Так, например, в Республике Башкортостан основным документом на сегодняшний день является Стратегия социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2020 года [44] (далее Стратегия-2020), согласно которому в качестве целевых показателей развития установлены: - рост валового регионального продукта - в 2,3 раза; - рост объема промышленного производства - в 2,3 раза; - рост объема валовой продукции сельского хозяйства - в 1,9 раза; - рост реальных располагаемых денежных доходов населения - в 3,2 раза; - ввод в действие жилья за весь период - 25-30 млн. кв.м; - рост объемов наукоемкой и высокотехнологичной продукции - до 30%; - сокращение уровня бедности - до 4,5%; - средняя продолжительность жизни - до 75 лет.
Для оценки вклада показателей муниципальных образований в составе межмуниципальных представляется сложным использовать указанные показатели, поскольку фактические данные по ним отсутствуют в муниципальной статистике. Поэтому в исследовании предлагается использовать собственные показатели, коррелированные с показателями Стратегии-2020: 1) численность постоянного населения, чел.; 2) объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами (без субъектов малого предпринимательства), тыс. руб.; 3) инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования, тыс.рублей, руб.; 4) ввод в действие жилых домов за счет всех источников финансирования, кв.м общей площади; 5) число предприятий и организаций, ед.; 6) среднегодовая численность работников предприятий и организаций (без внешних совместителей и работников несписочного состава), человек.
Из оценки выпадает ряд социальных показателей (например, уровень бедности и средняя продолжительность жизни), но они с эффектами от формирования и развития агломераций связаны косвенно, что позволяет не учитывать их при оценке. По предложенным шести показателям предлагается провести ретроспективный анализ, а затем их спрогнозировать методом экстраполяции, чтобы оценить количественные изменения параметров внутрирегионального развития вследствие роста межмуниципальных агломераций.
Для оценки влияния межмуниципальных агломераций на регион в качестве примера можно взять инвестиционную поддержку развития агломерации на примере инвестиций в строительство жилья. Построенная регрессионная модель зависимости объемов ввода в действия жилья от инвестиций для агломерации и МО покажет, где будет наблюдаться наибольшая отдача инвестиций: в МО агломерации или в остальных МО региона. Аналогичные модели можно построить для других показателей (например, объем промышленного производства).
Полученная модель может стать основанием для разработки других моделей по расчету величины дополнительных инвестиций в периферию региона (или МО, не входящих в состав межмуниципальных агломераций), позволяющих сгладить диспропорции достижения целевых показателей по муниципальным образованиям региона.
Эффекты от формирования и развития межмуниципальных агломераций также могут проявляться в отношении территорий, входящих в ее состав, т.е. муниципальных образований, приводя к тем или иным социально-экономическим результатам и усложняя политику органов местного самоуправления и региональных органов власти. В исследовании предлагается факторная модель оценки социально-экономических эффектов от реализации агломерационных проектов (рис. 2.13), которая основана на логических причинно-следственных зависимостях и отражает следующую взаимосвязь факторов, меняющихся в результате формирования и развития межмуниципальных агломераций.