Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Научно-методические аспекты обеспечения качества и безопасности химической продукции в системе технического регулирования 15
1.1. Место и роль системы регулирования обращения химической продукции в государственном регулировании экономики 15
1.2. Компаративный анализ мирового и отечественного опыта создания перечней химических веществ, находящихся в обращении 25
1.3. Зарубежные научно-практические подходы к организации систематической оценки и исследований химических веществ 35
Выводы по главе 1 69
Глава 2. Организационно-экономический методформирования и совершенствованияреестра химических веществ 74
2.1. Алгоритм создания прототипа Реестра химических веществ, производимых и находящихся в обращении на территории Российской Федерации, с учетом внешнеэкономических факторов 74
2.2. Методика тестирования и совершенствования Реестра химических веществ, производимых и находящихся в обращении на территории Российской Федерации
Выводы по главе 2 92
Глава 3. Стратегия снижения регуляторной нагрузки на экономику на основе развития методики систематической оценки и исследований химических веществ и ее информационного обеспечения 94
3.1. Экономически обоснованный подход к созданию методики систематической оценки и исследования химических веществ 94
3.2. Методика проведения систематической оценки и исследования химических веществ, находящихся в обращении в России 100
3.3. Развитие информационного обеспечения процессов управления качеством и безопасностью химической продукции в системе технического регулирования 125
Выводы по главе 3 140
Заключение 142
Библиографический список 147
- Компаративный анализ мирового и отечественного опыта создания перечней химических веществ, находящихся в обращении
- Зарубежные научно-практические подходы к организации систематической оценки и исследований химических веществ
- Методика тестирования и совершенствования Реестра химических веществ, производимых и находящихся в обращении на территории Российской Федерации
- Методика проведения систематической оценки и исследования химических веществ, находящихся в обращении в России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Химические вещества являются неотъемлемой частью жизни в современном мире. Они используются в производстве широкого спектра продукции, а также в различных технологических процессах практически во всех отраслях народного хозяйства. Тенденции непрерывного экономического роста и изменения в производстве, продвижении, использовании и утилизации химической продукции (химических веществ и их смесей) в мировом масштабе являются индикаторами повышающейся химической интенсификации экономики. Она определяется увеличением объема производства химической продукции (от 171 млрд. долл. в 1970 г. до более 4 трлн. долларов в настоящее время) и ростом объема ее применения, что привело к увеличению выбросов в окружающую среду; глобализацией торговли химической продукцией, способствующей её проникновению во все сферы жизни, независимо от уровня развития общества. Химическая интенсификация способствует применению продукции синтетического характера в областях, в которых ранее применялись натуральные продукты, что вызывает глобальные изменения в экономиках целого ряда стран. Использование химической продукции во всех сферах жизни растет колоссальными темпами и неизбежно вызывает необходимость законодательного регулирования её производства и обращения для исключения негативного влияния на население и окружающую среду.
В связи с этим роль государственного регулирования в сфере обращения химических веществ и продукции в течение всего жизненного цикла трудно переоценить: это особенно важно для уменьшения перманентно возрастающих рисков негативного воздействия химической продукции на здоровье человека и экосистемы, а также снижения существенных издержек для экономики страны вследствие предупреждения возникновения и нарастания данных рисков. При этом государственное регулирование не должно носить репрессивный характер по отношению к исследованиям, разработкам и практическому применению новых химических веществ, построению цепей создания ценности (в том числе трансграничных) с их использованием.
Техническое регулирование, являясь одной из форм государственного регулирования экономики, в мировой практике часто играет важную роль в сфере государственного регулирования обращения химических веществ и продукции: целевая направленность технического регулирования по обеспечению безопасности граждан и окружающей среды является центральной и в рамках рассматриваемой сферы государственного регулирования.
В настоящее время как в России, так и в рамках всего Евразийского экономического союза (ЕАЭС) техническое регулирование в сфере безопасности химической продукции находится в стадии формирования. 7 октября 2016 года постановлением Правительства Российской Федерации № 1019 утвержден Технический регламент о безопасности химической продукции (далее – Регламент), который вступит в силу с 1 июля 2021 года. Большой переходный период обусловлен тем, что элементы, необходимые для успешной реализации указанного технического регламента и предусмотренные его положениями, отсутствуют.
Так, Регламентом предусмотрено создание Реестра химических веществ и смесей, включающего в себя, в том числе, исчерпывающую информацию о химических веществах, производимых и обращающихся на территории страны. Анализ существующего отечественного национального перечня химических веществ позволил сделать вывод о том, что он не является исчерпывающим и доступным для всех заинтересованных сторон, в том числе общественности (доступ к большей части информации о химических веществах осуществляется на платной основе), не связан с внешнеэкономическим учетом движения товаров и, соответственно, не позволяет решить задачи технического регулирования в сфере обеспечения безопасности химической продукции. Также в России отсутствуют механизмы поэтапной оценки опасности, воздействия и риска обращающихся на рынке страны химических веществ (всех веществ, содержащихся в национальном перечне химических веществ) для выработки регулирующих решений в целях снижения рисков негативного воздействия химических веществ на человека и окружающую среду, снижения экономических рисков в связи с потерей рынка, снижения или прекращения экспорта. Отсутствие вышеупомянутого механизма приводит также к тому, что в России наибольшая регуляторная нагрузка ложится на компании, выпускающие новую продукцию, побуждая предприятия использовать уже известные вещества, не внедрять вместо них новые, более безопасные аналоги, что препятствует инновационному развитию экономики страны, снижению конкурентоспособности отечественной продукции на мировых рынках.
Положения Технического регламента о безопасности химической продукции свидетельствуют о необходимости учитывать международный принцип открытости и доступности информации о химических веществах и продукции. Кроме того, возросшая прозрачность информации о химических веществах и продукции на всех стадиях жизненного цикла способствует повышению доверия в отношении химической отрасли и промышленности в целом посредством открытой демонстрации общественности, что промышленность имеет четкое представление о производимой и используемой химической продукции, связанной с ней рисках, и принимает должные меры по управлению ими, определяя задачи обеспечения качества и безопасности химической продукции в качестве приоритетных. С учетом данных аспектов важнейшей задачей технического регулирования в сфере безопасности химической продукции является необходимость обеспечения широких слоев общества соответствующей информацией о продукции, производимой и поступающей в обращение на территории Российской Федерации.
Таким образом, имеют место следующие нерешенные вопросы, которые не позволяют в полном объеме осуществлять техническое регулирование в сфере безопасности химической продукции:
отсутствие представительного Реестра химических веществ, производимых и находящихся в обращении на территории Российской Федерации (РФ);
отсутствие в РФ системного подхода к выбору и оценке опасности, воздействия и рисков уже обращающихся на рынке химических веществ;
- недостаточное развитие механизмов обеспечения всех заинтересованных сторон соответствующей информацией в отношении химических веществ и продукции, находящихся в обращении на территории РФ.
В связи с этим актуальность темы диссертационного исследования определяется потребностью в теоретически обоснованных и практически значимых разработках по организационно-экономическим методам обеспечения качества и безопасности химической продукции в системе технического регулирования.
Степень разработанности темы. Различным аспектам осуществления государственного регулирования, в том числе технического регулирования обращения химической продукции, посвящены труды отечественных и зарубежных авторов. Общая институциональная теория экономического регулирования сформирована в трудах О. Уильямсона, Э. Остром, Р. Познера, Б. Фрая, Р. Коуза, Г. Калабрези, Дж. Хиршлейфера, Р.И. Капелюшникова, А.А. Аузана, Э. Деминга и других отечественных и зарубежных ученых.
Базовые вопросы технического регулирования, его влияния на качество, безопасность и конкурентоспособность продукции, защиту здоровья человека и окружающей среды в современных российских условиях изучались такими авторами, как Г.И. Элькин, М.И. Ломакин, Б.И. Герасимов, В.С. Белых, Г.П. Воронин, А.В. Докукин, А.В. Балванович, Х.Э. Бахчисарайцев, В.Я. Белобрагин, А.С. Панова, Г.С. Певзнер, В.М. Постыка, М.Л. Рахманов, А.А. Сарнэ, А.Г. Сергеев и др.
Отдельные аспекты регулирования обращения химической продукции в России и странах ЕАЭС были рассмотрены в трудах А.В. Зажигалкина, П.А. Сто-роженко, Д.О. Скобелева, Н.М. Муратовой, С.А. Цыба и др.
Вместе с тем, несмотря на значимость работ вышеуказанных ученых, к настоящему времени подробно не рассматривался ряд проблемных вопросов, препятствующих реализации технического регулирования в области обращения химической продукции. Это объективно свидетельствует об актуальности проведения исследования, направленного на совершенствование организационно-экономических методов обеспечения качества и безопасности химической продукции в системе технического регулирования.
Актуальность проблемы, недостаточная разработанность ряда аспектов технического регулирования в области обращения химической продукции и его информационного обеспечения, с одной стороны, и большая научно-теоретическая и практическая значимость использования технического регулирования в области обращения химической продукции для обеспечения баланса между минимизацией негативных экстерналий обращения химической продукции и административного давления на инновации и процессы движения химической продукции, с другой стороны, обусловили выбор темы диссертационного исследования и предопределили объект, предмет, цель и задачи работы.
Объектом исследования является отечественная государственная система технического регулирования обращения химических веществ и продукции.
Предмет исследования – организационно-экономические отношения, возникающие в процессе функционирования государственной системы технического регулирования обращения химических веществ и продукции в России.
Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование и разработка практических рекомендаций по формированию и применению организационно-экономических методов обеспечения качества, безопасности и конкурентоспособности химической продукции в системе технического регулирования, реализующих принципы экономически эффективного создания Реестра химических веществ, производимых и находящихся в обращении на территории Российской Федерации, управления процессами систематической оценки и исследований химических веществ и совершенствования механизмов информирования об опасных свойствах химических веществ.
На основе выдвинутой цели сформулированы соответствующие задачи диссертационного исследования, определившие логику его проведения и структуру работы в целом:
актуализировать, на основе анализа зарубежной и отечественной практики, основные принципы организации процессов регулирования обращения химических веществ;
разработать экономически эффективный алгоритм создания прототипа Реестра химических веществ, производимых и находящихся в обращении на территории Российской Федерации;
предложить подход к оптимизации регуляторной нагрузки на инновационные компании, повышению эффективности затрат на исследование новых химических веществ на основе развития методики систематической оценки и исследований химических веществ, производимых и находящихся в обращении на территории России;
обосновать основные направления совершенствования механизмов информирования об опасных свойствах химических веществ с учетом интересов российских производителей и потребителей химической продукции.
Теоретико-методологическая основа исследования представлена общенаучными методами познания (анализ, синтез, аналогия, сравнение, сопоставление, обобщение, классификация, систематизация, типизация, моделирование, проектирование и т.п.) и специальными методами теории множеств, математической логики и теории алгоритмов. Осуществление операций над множествами, представляющие собой таблицы (списки), объединенные в реляционные базы данных, позволило осуществить необходимое моделирование с использованием существующих информационных систем (специализированного программного обеспечения LOLI, а также MS Excel), что, в свою очередь, обеспечило осуществление автоматизации производимых операций над множествами химических веществ в списках сравнения.
Научная корректность полученных результатов и выводов обеспечена использованием прогностико-верификационных методов (метод экспертных оценок, публикационный метод, обсуждение в форме конференций и семинаров и др.).
Информационная база исследования представлена данными международного информационного портала о химических веществах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) eChemPortal, ряда национальных реестров химических веществ различных стран, базы данных Всемирной торговой
организации (ВТО), а также данными таможенной статистики внешней торговли Российской Федерации за 2015 г., включающей в себя текущие аналитические и статистические материалы Федеральной таможенной службы Российской Федерации (ФТС России), данными архива и базы данных таможенной статистики внешней торговли сайта Таможенного Союза.
Содержание диссертации соответствует п. 13.20 «Стандартизация, оценка соответствия и информационное обеспечение в системе технического регулирования и управления качеством продукции (услуг) и 13.32 «Разработка теории, методологии, методов и моделей оценки влияния технического регулирования и стандартизации на функционирование рынков и технические барьеры в торговле» паспорта специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (стандартизация и управление качеством продукции).
Научная новизна исследования заключается в разработке организационно-экономических методов обеспечения качества и безопасности химической продукции в системе технического регулирования, реализующих принципы экономически эффективного создания реестра химических веществ, управления процессами систематической оценки и исследований химических веществ и совершенствования механизмов информирования об опасных свойствах химических веществ.
Наиболее существенные научные результаты, содержащие элементы научной новизны и получены автором лично по результатам диссертационного исследования, заключаются в следующем:
актуализированы, на основе анализа зарубежной и отечественной практики, основные принципы организации процессов регулирования обращения химических веществ: императив нахождения баланса между минимизацией административного давления на экономику и максимально полным учетом негативных экстерналий от воздействия химических веществ; необходимость особого учета интересов чувствительных субпопуляций; стимулирующие меры в области «зеленой химии»; ориентация на гармонизацию норм и процессов регулирования оборота химических веществ на международном уровне, особенно между странами с наиболее активным товарооборотом;
разработан экономически эффективный алгоритм создания прототипа Реестра химических веществ, производимых и находящихся в обращении на территории Российской Федерации, включающий: выделение основных юрисдик-ций по контролю химических веществ, значимых для России согласно данным авторского анализа структуры внешних торговых связей с помощью базы данных таможенной статистики внешней торговли Российской Федерации и Таможенного Союза; поэтапное сравнение реестров юрисдикций и формирование единого прототипа реестра на базе операций над множествами; тестирование прототипа реестра на базе сравнения с имеющимися списками химических веществ в российских гигиенических нормативах и доработка проекта реестра (27 982 наименования химических веществ); классификация химических веществ полученного перечня в соответствии с кодами ТН ВЭД ЕАЭС и ЕС, позволяющая оказывать поддержку экспорту отечественной продукции за счет увеличения прозрачности необходимых таможенных требований, а также помощи в
идентификации продукции в соответствии с нормами ЕС для соответствия импортным требованиям ЕС;
предложен и экономически обоснован подход к оптимизации регулятор-ной нагрузки на инновационные компании, обеспечивающий повышение эффективности затрат на исследования новых химических веществ при одновременном следовании расширенным требованиям безопасности на основе внедрения новой методики систематической оценки и исследований химических веществ, производимых и находящихся в обращении на территории России, состоящий из выбора массива химических веществ для оценки, ранжирования их по приоритетам для оценки, проведения оценки химических веществ (сбора необходимой информации, оценки опасности, воздействия, рисков) и принятия регулирующих решений уполномоченным органом;
обоснованы основные направления совершенствования механизмов информирования об опасных свойствах химических веществ с учетом интересов российских производителей и потребителей химической продукции на базе портала ОЭСР eChemPortal в системе технического регулирования в сфере безопасности химической продукции: улучшение поисковых возможностей как по химическим, так и нормативно-правовым критериям, включая российское законодательство; расширение базы данных в области сведений о производителях химической продукции и паспортах безопасности химической продукции (safety data sheet); реализация данных предложений позволит в значительной степени повысить эффективность механизмов информационного обеспечения в области безопасности химических веществ и тем самым будет содействовать как инновационному развитию в области химической продукции, так и резкому снижению трансакционных издержек и повышению оперативности совершения операций по формированию цепочек создания ценности (включая трансграничные) с использованием инновационных химических веществ.
Практическая значимость исследования заключается в разработке организационно-экономических методов решения актуальной задачи обеспечения качества, безопасности и конкурентоспособности химической продукции на основе технического регулирования, а также практических предложений по совершенствованию информационного обеспечения в данной сфере, что будет способствовать достижению цели государственной политики Российской Федерации по последовательному снижению до приемлемого уровня рисков для населения и окружающей среды в соответствии с Основами государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу (утверждены распоряжением Президента Российской Федерации 1 ноября 2013 г. № Пр-2573), а также реализации положений Технического регламента о безопасности химической продукции.
Достоверность и обоснованность полученных результатов и выводов обусловлена теоретико-методической обоснованностью исходных позиций исследования, оценкой статистических данных о состоянии и развитии процессов регулирования оборота химической продукции в течение долгосрочного периода,
разнообразием источников информации, сочетанием количественного и качественного анализа, контрольным сопоставлением полученных результатов с имеющимся опытом.
Апробация работы. Результаты работы были представлены на следующих конференциях и совещаниях: 6-ая ежегодная конференция стран СНГ «Регулирование обращения химической продукции» (г. Минск, Беларусь, 2013); 7-ая научно-практическая конференция «Применение международных регламентов регулирования безопасности химической продукции для компаний в России и СНГ (г. Барселона, Испания, 23-25 апреля 2014 г.); 2-ая Всероссийская конференция «Актуальные научные и научно-технические проблемы обеспечения химической безопасности России» (г. Москва, 3-4 июня 2014 г.); 7-я ежегодная конференция по регулированию обращения химической продукции в СНГ (г. Москва, 22-23 октября 2014 г.); 8-ая ежегодная конференция по регулированию обращения химической продукции в СНГ (г. Стамбул, Турция, 4-6 ноября 2015 г.); Международная научно-практическая конференция «Влияние науки на инновационное развитие» (г. Пермь, 25 августа 2016 г.).
Результаты работы использованы при выполнении следующих НИР: 1) «Разработка концепции системы регулирования обращения химической продукции в целях реализации основ государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу» (2014 г., шифр «БХП»); 2) «Разработка рекомендаций и принципов регулирования оборота химических веществ и их смесей в условиях присоединения России к ОЭСР» (тема № 13411.0010400.13.020, 2013 г. Этап 1. «Разработка подходов, принципов, правил и алгоритмов построения системы систематической оценки и исследований химических веществ, находящихся в обращении»).
Публикации. Основные теоретические положения и выводы диссертации изложены в ряде публикаций в соответствии с требованиями Положения о присуждении ученых степеней.
Объем и структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.
Компаративный анализ мирового и отечественного опыта создания перечней химических веществ, находящихся в обращении
Как уже отмечалось во введении, тенденции непрерывного экономического роста и изменения в производстве, продвижении, использовании и утилизации химической продукции (химических веществ и их смесей) в мировом масштабе являются индикаторами повышающейся химической интенсификации экономики. Она определяется увеличением объема производства химической продукции (от 171 млрд. долл. в 1970 г. до более 4 трлн. долларов в настоящее время) и ростом объема ее применения, что привело к увеличению выбросов в окружающую среду; глобализацией торговли химической продукцией, способствующей её проникновению во все сферы жизни, независимо от уровня развития общества. Химическая интенсификация способствует применению продукции синтетического характера в областях, в которых ранее применялись натуральные продукты, что вызывает изменения в глобальном масштабе в экономиках стран. Использование химической продукции во всех сферах жизни происходит колоссальными темпами и неизбежно вызывает необходимость законодательного регулирования её производства и обращения для исключения негативного влияния на население и окружающую среду.
Производство, потребление и утилизация химической продукции сопровождаются побочными негативными эффектами для людей и фирм, а также окружающей среды, в том числе напрямую не задействованных в указанных процессах. Производители химической продукции не несут большинства издержек, связанных с ухудшением здоровья человека из-за негативного воздействия химической продукции при ее производстве, потреблении и утилизации, эти издержки также не учитываются в цепочках добавленной стоимости и представляют собой провалы рынка, которые должны корректироваться государством, поскольку защита общества от экстерналий является одной из его основных экономических функций.
При определенных обстоятельствах риск ущерба здоровью человека вследствие негативного воздействия химических веществ может рассматриваться как подлежащий страхованию [1]: члены общества могут получать компенсацию посредством реализации принципа гражданской ответственности, потребители и продавцы – ответственности производителя за качество выпускаемой продукции. Сотрудники, как правило, защищены в рамках ответственности нанимателя или получают компенсацию в рамках заработной платы. Однако на практике оказывается, что компенсационная финансовая ответственность производителей в количественном выражении не покрывает всех издержек по бремени смертности и ухудшению качества жизни, и данные издержки частично несет государство в рамках затрат на обязательное социальное страхование и расходы на услуги здравоохранения, либо сами домохозяйства.
Величина экстерналий рынка, связанной с негативным влиянием химической продукции на здоровье населения и окружающую среду, в настоящий момент не может быть оценена точно вследствие огромного количества химических веществ (в среднем около 30 тысяч наименований на рынке страны), бесчисленного количества возможных комбинаций в составе продукции, малой изученностью всего массива химических веществ с точки зрения возможных рисков их негативного воздействия. Так, исследования Агентства по охране окружающей среды в США свидетельствуют о том, что лишь для 7% химических веществ, производимых в США в объеме более 1000 т/г, доступна исчерпывающая информация об их токсичности [2]. Аналогично, по оценкам Европейской Комиссии (ЕК) только для 14% веществ, производимых в объеме более 1000 т/г, на рынке ЕС была доступная базовая информация об их опасных свойствах [3]. Вещества, выпускаемые в меньшем объеме, являются еще менее исследованными.
По данным финансовой инициативы и принципов ответственного инвестирования Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП, от англ. UNEP, United Nations Environment Programme) от 2010 г., в 2008 году глобальный ущерб окружающей среде вследствие ее загрязнения летучими органическими соединениями и ртутью оценивался в 546 млрд. долл.1 [4]. Авторы доклада ЮНЕП «Стоимость бездействия в отношении рационального регулирования химических веществ» в 2013 году провели анализ, получив оценку накопленной стоимости бездействия в Центральной Африке в 97 млрд. долл. к 2020 году только от использования пестицидов [5]. По данным анализа, проведенного ОЭСР в 2011 году, ущерб социальному благополучию от трех типов раковых заболеваний, вызываемых химическими веществами, оценивается от 9 300 долл. до 2 600 000 долл. в зависимости от типа заболевания [6]. В рамках научного исследования Тресанде Л. и Лью Ю. в 2011 г. стоимостная оценка ущерба здоровью детей, вызванная воздействием опасных химических веществ в окружающей среде, в 2008 г. составила 76,6 млрд. долл. [7]. ОЭСР провел исследование по определению экономического ущерба, вызванного загрязнением воздуха, и сообщил новые данные о том, что обычные уровни загрязнения воздуха вызывают около 0,5 млн. смертей в странах-членах ОЭСР и приносят приблизительный экономический ущерб в 1,7 триллиона долл. [8].
Как видно из этих данных, «цена бездействия» государства в отношении устранения рассматриваемой экстерналии особенно ощущается в развивающихся странах, имеющих ограниченные ресурсы для решения проблемы, при этом наименее обеспеченные слои населения испытывают стоимость медицинской помощи создает значительную нагрузку на бюджеты домохозяйств, особенно для семей с низкими доходами, так как в более бедных странах большинство расходов на здравоохранение должны быть оплачены самими домохозяйствами. Лечение диабета, рака, сердечнососудистых заболеваний и хронических заболеваний органов дыхания может быть длительным и очень дорогостоящим. Каждый год, по оценкам ВОЗ, 100 миллионов человек вынуждены жить в нищете, потому что они оплачивают медицинские услуги самостоятельно. Такие траты приводят к внушительным расходам и обнищанию домохозяйств, вынуждая их меньше тратить на предметы первой необходимости, таких как продукты питания и жилье, а также меньше инвестировать в образование – основное условие для выхода из бедности.
Зарубежные научно-практические подходы к организации систематической оценки и исследований химических веществ
Запрашиваемая информация должна быть, как правило, доступной регулятору на момент начала проведения ранжирования (или требующая небольших временных затрат на получение). Желательна возможность автоматической обработки информации. После определения соответствия химических веществ установленным критериям на выходе получается список веществ, для которых будет проводиться их дальнейшее ранжирование и оценка (этап 3). Для данных веществ может собираться дальнейшая информация. Рекомендуемый набор данных включает легкодоступную информацию о воздействии и опасности. Наилучшими параметрами могут являться также те, которые можно получить вычислительными методами в случае отсутствия экспериментальных данных. Рекомендовано использовать комбинацию параметров, связанных с воздействием, и параметров, связанных с опасностью для здоровья человека и окружающей среды. На данном этапе не рекомендуется проводить классификацию опасных свойств, ограничившись качественной оценкой, например, воздействие «высокое», «среднее» или «низкое»; опасность «вероятна» / «мало вероятна» (этап 4).
Для наиболее приоритетных веществ в соответствии с полученным разделением по категориям предлагается запрашивать дополнительную информацию, в том числе об их свойствах, потенциале воздействия и категориям населения, подвергаемых воздействию, социально-экономических показателях, включая те показатели, которые были выбраны на предыдущем этапе. На данном этапе будут уместны основательные обзоры доступных литературных данных, удовлетворяющие критериям качества, надежности и применимости, также возможно применение количественных техник, например, присвоения численных характеристик степени опасности и/или потенциала воздействия рассматриваемым химическим веществам. После более подробной оценки данных возможно будет при необходимости осуществить последующее подразделение веществ на подкатегории, и так далее. В конечном итоге будут выделены наиболее приоритетные вещества по которым целесообразно проводить подробную оценку их опасности и потенциального воздействия для последующего принятия регулятором регулирующих решений (этап 5).
По результатам ранжирования может оказаться, что существующей информации по химическим веществам регулятору недостаточно для оценки их опасности и потенциального воздействия на здоровье человека и окружающую среду, и для принятия им соответствующих регулирующих решений (например, об их разрешении, запрещении или ограничении для некоторых видов применения), при этом решения по проведению дополнительных исследований должны приниматься для каждого химического вещества (группы химических веществ) отдельно (этап 6). На данном этапе следует ограничить количество ложноположительных результатов, выделяя вещества, вызывающие набольшую обеспокоенность. Особенное внимание следует уделять качеству и надежности используемых данных.
Стоит подчеркнуть, что ни один из вышеописанных этапов не должен проводиться исключительно механически. При некоторых процессах (например, при использовании вычислительных методов «структура-активность»), экспертное мнение является критичным.
На этапах 2-6 будут формироваться группы веществ, которые в широких категориях можно охарактеризовать как «выбранные приоритетные вещества», «не выбранные вещества/вещества низкого приоритета», «вещества, не релевантные для данного процесса приоритизации» и «вещества, не полностью прошедшие обработку/ожидающие обработку вещества». Регулятору рекомендуется в дальнейшем обратить внимание на химические вещества, отнесенные к последним трем категориям, в особенности на не полностью прошедшие обработку. Для их рассмотрения также применимы методы ранжирования по приоритетам, приведенные выше, однако будет необходимо изменить цель ранжирования и выбрать иные параметры ранжирования.
В соответствии с Решением-рекомендацией Совета ОЭСР С(90)163 страны – члены ОЭСР должны проводить совместно оценку химических веществ, производимых в больших объемах, с целью выявления тех из них, которые являются потенциально опасными для окружающей среды и/или здоровья населения или рабочих на предприятиях. В соответствии с этим актом ОЭСР страны – члены ОЭСР должны запустить или развивать национальные программы по снижению рисков от существующих химических веществ на здоровье человека и окружающую среду, так называемые программы СОИ.
СОИ осуществляется в ряде стран, в России этот элемент государственного регулирования отсутствует. Для выработки национальной стратегии обращения химических веществ и продукции необходимо изучить имеющиеся системы СОИ и выбрать наиболее эффективные элементы для построения на их основе российской системы СОИ. Изучение опыта, описанного в различных законодательных актах и директивах экономически продвинутых стран, весьма важно для становления национальной системы обращения химических веществ и продукции.
Соединенные Штаты Америки.
Изучение опыта США в области СОИ представляется особенно важным, так как в этой стране существует достаточно строгая система государственного регулирования обращения химических веществ и продукции. В США действует две государственные программы, в рамках которых производится выбор наиболее приоритетных химических веществ для последующей их оценки с точки зрения их возможного негативного влияния на здоровье человека и окружающую среду: Action Plan (программа запущена в 2009 г.) [45] и Work Plan Chemicals (программа запущена в 2012 г.) [46]. Программа Work Plan Chemicals представляет собой двухэтапный процесс ранжирования химических веществ по приоритетам для дальнейшей оценки, при этом используется только имеющаяся на данный момент информация. Если на каком-то этапе оказывалось, что информации по химическому веществу недостаточно, данное вещество либо не рассматривалось, либо попадало в дополнительный (параллельный) список веществ и, таким образом, могло в будущем стать кандидатом для сбора необходимой информации. Общая схема программы изображена на рисунке 1.3.1.
Поиск химических веществ, удовлетворяющих критериям, проводился по различным базам данных (Приложение А, Таблица А.1). В соответствии с описанными требованиями для СОИ в США в рамках Work Plan Chemicals были исключены пестициды; лекарства, гормоны и фармакологические вещества; радиоактивные материалы; сложные технологические потоки, побочные некоммерческие продукты; полимеры; газы и химические вещества природного происхождения, продукты горения; обычные масла или жиры, простые экстракты растений; взрывчатые, самовоспламеняющиеся, чрезвычайно химически активные или коррозионно активные химические вещества; металлы, определенные главным образом как токсичные для окружающей среды; химические вещества, являющиеся предметом Action Pan, или значительного регулирования в рамках TSCA.
Методика тестирования и совершенствования Реестра химических веществ, производимых и находящихся в обращении на территории Российской Федерации
В целом, в задачи Европейской Комиссии входит разработка и согласование предложений для политики ЕС по управлению рисками и опасностями воздействия химических веществ. ЕХА разработало дорожную карту по выявлению веществ, представляющих опасность (SVHC) до 2020 г., включению в которую подлежат вещества определенных групп: канцерогены, мутагены, репротоксиканты (Категории 1А/1В); сенсибилизаторы; стойкие, биоаккумулятивные и токсичные (PBT) или очень стойкие, биоаккумулятивные (vPvB); вещества, нарушающие работу эндокринной системы (ED); продукты переработки нефти/угля (CMR или PBT). ЕХА разработал список, который называется Планом оценки веществ Европейским сообществом (CoRAP). Для каждого вещества в таблице указано: государство-член, проводящее оценку; (планируемый) год оценки и краткое описание озабоченности, которая послужила включению вещества в данный список. Также здесь приводятся документы, связанные с оценкой вещества. Они включают: решения по запросу дополнительной информации; заключения государств-членов и конечные отчеты государств-членов по оценке веществ, добавленных в этот список. С 2013 года также включены документы, обосновывающие выбор веществ. В CoRAP и SVHС было включено 319 и 169 веществ соответственно (по состоянию на август 2016 г.).
ЕХА (по просьбе Европейской Комиссии) или государства-члены ЕС могут подготовить досье для идентификации особо опасных веществ (SVHC) и досье, предлагающие ограничения для них, подавать их можно два раза в год. Также ЕХА публикует Реестр намерений1. Цель открытого Реестра намерений заключается в ознакомлении заинтересованных лиц с веществами (SVHC), для которых предназначена подача досье. Для производителей, импортеров ЕХА публикует информацию о веществах, которая позволяет определиться с возможностью производства и экспорта в перспективе: лист SVHC кандидатов для авторизации, вещества для авторизации и для ограничения (Public Activities Coordination Tool (PACT)). Предусмотрен ряд процедур, которые позволят принять регулирующие решения для запрещения или ограничения использования или импорта SVHC в ЕС. Комплекс мероприятий, которые проводит ЕХА, позволяет регулирующим органам ЕС принимать необходимые меры по ограничению обращения на рынке ЕС опасных веществ.
Регулирование обращения химических веществ и продукции в Австралии осуществляется в рамках Национальной схемы оценки и нотификации промышленных химических веществ (NICNAS) [49]. В рамках данной программы проводилась оценка существующих химических веществ. С момента основания NICNAS в 1990 г. и до июня 2007 г. агентство оценило более 3700 новых химических веществ. В течение этого периода NICNAS также оценило примерно 180 существующих химических веществ. После обширных общественных консультаций окончательный доклад содержит 23 рекомендации, которые направлены на внедрение стратегии, связанной с оценкой существующих химических веществ, в том числе: обзор национального перечня, ранжирование химических веществ по приоритетам для дальнейшей оценки и имплементации регулирующих решений посредством законодательных.
В настоящее время NICNAS рассматривает подходы к классификации и проверке химических веществ национального перечня (Перечень химических веществ Австралии, AICS). NICNAS изучил подходы рассмотрения перечней в других странах и регионах, особенно в Канаде, США и странах Европы и провел реформы нормативных требований по повышению эффективности и результативности систем оценки и нотификации. Существенные изменения Схемы оценки и нотификации промышленных химических веществ были сделаны в 2004 г. Эти реформы сделали более гибким процесс оценки, чтобы быстро отслеживать химические вещества. Одним из главных результатов реформ LRCC стало появление новой нормативно-правовой схемы для продуктов, находящихся на стыке лечебных и косметических средств.
Кроме этого, NICNAS с учетом консультаций с заинтересованными сторонами и техническими экспертами разработал научный подход, основанный на оценке риска для ранжирования химических веществ, содержащихся в AICS, по приоритетам для их дальнейшей оценки и проведению оценки. Эта многоуровневая программа ранжирования и оценки (IMAP) (Программа) состоит из трех последовательных уровней оценки, причем с каждым следующим уровнем подробность оценки увеличивается [50]. Программа IMAP была принята к реализации в июле 2012 года. В Австралии процессу ранжирования химических веществ по приоритетам в рамках IMAP подвергаются около 38000 химических веществ, содержащихся в AICS. Целями Программы по категоризации являются: идентифицировать и провести высокопроизводительную оценку существующих химических веществ, вызывающих озабоченность; повысить качество передачи информации о безопасном обращении с химическим веществом и повышать эффективность регулирования химических веществ; разработать более гибкий и прозрачный подход к оценке большого количества химических веществ, содержащихся в AICS с учетом интересов промышленности, общественности и государства.
В качестве модели в Австралии была выбрана система ранжирования по приоритетам, разработанная и применяемая в Канаде. Программа ранжирования по приоритетам и оценки Австралии IMAP состоит из трех последовательных уровней оценки и приоритизации, причем с каждым следующим уровнем подробность оценки увеличивается (см. рисунок 1.3.7), рассчитана она на 4 года и началась в 2012 году.
Методика проведения систематической оценки и исследования химических веществ, находящихся в обращении в России
Существующие данные свидетельствуют о масштабных экономических последствиях ненадлежащего регулирования обращения химических веществ на всех стадиях их жизненного цикла. В работах Всемирной организации здравоохранения и Программы Организации Объединенных Наций по окружающей среде представлены данные по влиянию химических веществ на здоровье и окружающую среду, данные по экономическим издержкам представлены в работах [1]-[9]. Выполненные работы, как правило, сфокусированы на рассмотрении негативных эффектов воздействия отдельных групп химических веществ или отдельных категорий объектов, испытывающих негативное воздействие химических веществ. В тех работах, где проводился расчет экономических издержек реализуемых рисков, авторами использованы различные подходы к расчетам, что делает невозможным строгое сравнение полученных результатов и их обобщение. Более подробное описание исследований экологических издержек «цены бездействия» и положительных результатов от осуществления регулирования обращения отдельных групп химических веществ приведено в параграфе 1.1. Вместе с тем, хотя существующие данные об экономических издержках негативного воздействия химических веществ на человека и окружающую среду являются фрагментированными и их сравнительный анализ является затруднительным, в то же время они свидетельствуют об очень высоких уровнях негативного воздействия химических веществ и связанных с ними издержках.
Отдельный интерес для изучения в рамках настоящего диссертационного исследования представляют работы, призванные оценить экономический эффект от внедрения программ систематической оценки и исследований. В Европейском Союзе соответствующие эффекты изучались достаточно подробно при оценке регулирующего воздействия Регламента ЕС REACH, который вступил в силу в 2007 году.
Исследование 2005 года Шеффилдского института [52] показало, что без внедрения REACH издержки, ассоциированные с негативным влиянием химических веществ на здоровье человека (услуги здравоохранения, снижение производительности труда, оценка падения качества жизни, связанного с ухудшением здоровья, вызванные профессиональными заболеваниями (профессиональная бронхиальная астма, хроническое обструктивное заболевание легких (ХОЗЛ) и дерматит), за 30 лет составили бы приблизительно соответственно 90,3 млрд. евро (122,2 млрд. долл. США), 19,6 млрд. евро (26,5 млрд. долл. США) и 58,5 млрд. евро (79,2 млрд. долл. США). Внедрение Регламента REACH, по оценкам авторов, позволяет сэкономить на указанных выше издержках около 90 млрд. евро (121,8 млрд. долл. США) за тридцатилетний период, при условии внедрения Регламента в большинстве стран – членов ЕС. При этом авторы сделали вывод о том, что издержки промышленности и последующих потребителей на внедрение Регламента REACH составят суммарно от 2,6 млрд. до 5,8 млрд. евро за пятнадцатилетний период.
В другом исследовании [53] авторы оценили выгоды от внедрения Регламента REACH с точки зрения уменьшения негативного влияния химических веществ на здоровье человека в интервале от 18 до 54 млрд. евро (24,3-73,1 млрд. долл. США). Данные результаты были получены на основании пересчета 20% смертей, вызванных раковыми заболеваниями, предположительно связанными с воздействием неизвестных канцерогенов на рабочем месте (по данным Международного агентства онкологических исследований, приведенным в отчете RPA (2003 г.), 20% смертей (около 32 500) ежегодно может быть обусловлено негативным воздействием неизвестных канцерогенов).
Они были оценены в стоимостном выражении с использованием значения показателя стоимости среднестатистической жизни человека (Value of Statistical Life (VSL)), взятого равным от 1,39 млн. евро (1,5 млн. долл. США) до 2,14 млн. евро (2,4 млн. долл. США). Показатель VSL строится на анализе решений, принимаемых людьми в отношении вопросов, которые затрагивают безопасность их жизни, их готовность платить за риск. Так, показатель стоимости среднестатистической жизни человека вычисляется, например, на основе разницы в стоимости обычных и более безопасных товаров, различии в зарплатах на обычных и опасных производствах и т.д.
При этом необходимо учитывать приблизительный характер количественных оценок, основанных на использовании показателя VSL, вследствие его неоднозначности, различными существующими подходами к расчету, а также различий, обусловленных различающимися фактическими значениями показателя, применяемые в разных странах, от 0,2 млн. долл. США в Тайване до 74,1 млн. долл. США в Великобритании [54].