Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические и методические вопросы организации мониторинга в управлении устойчивым развитием сельских территорий 14
1.1 Сельские территории как объект управления устойчивым развитием 14
1.2 Модели и механизмы управления устойчивым развитием сельских территорий 29
1.3 Организационно-методическое обеспечение мониторинга в системе управления устойчивым развитием сельских территорий 47
2 Современное состояние мониторинга в системе управления устойчивым развитием сельских территорий 64
2.1 Сравнительная оценка состояния и тенденций развития сельских территорий 64
2.2 Исследование системы управления устойчивым развитием сельских территорий 82
2.3 Анализ организации мониторинга развития сельских территорий в Республике Мордовия 99
3 Совершенствование организации системы мониторинга в управлении устойчивым развитием сельских территорий 118
3.1 Методические рекомендации по организации системы мониторинга развития сельских территорий 118
3.2 Методика комплексной оценки развития сельских муниципальных районов 133
3.3 Инструменты повышения эффективности организации мониторинга в управлении развитием сельских территорий 148
Заключение 165
Список использованных источников 169
Приложения 186
- Модели и механизмы управления устойчивым развитием сельских территорий
- Сравнительная оценка состояния и тенденций развития сельских территорий
- Анализ организации мониторинга развития сельских территорий в Республике Мордовия
- Инструменты повышения эффективности организации мониторинга в управлении развитием сельских территорий
Введение к работе
Актуальность исследования. Сельские территории занимают преобладающую часть территории России, на которой проживает почти треть населения страны. Несмотря на достигнутые в последние десятилетия успехи в аграрном производстве, сельские территории в настоящее время сталкиваются с новыми экономическими, социальными и экологическими вызовами. Учитывая значимую роль сельских территорий в обеспечении населения продуктами питания, поддержании богатства ландшафта и его разнообразия, культурного и природного наследия, вопросы их устойчивого развития приобретают особую актуальность. Решение этой проблемы осложняется тем, что содержание категории «сельские территории» утратило свою гомогенность и в настоящее время они значительно различаются и по видам деятельности, и по составу проживающего населения.
Для достижения устойчивого развития сельских территорий в настоящее время сформированы инструменты государственной политики, разработаны и утверждены Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, Концепция устойчивого развития сельских территорий на период до 2020 года, Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года», что обеспечило определенный позитивный результат. Однако осуществить коренной перелом в развитии сельских территорий пока не удалось: многие характеризующие его показатели, в том числе в сфере образования, здравоохранения, культуры и отдыха продолжают ухудшаться. Проблема усугубляется миграцией населения из сёл в города вследствие экологических и социальных негативных изменений качества жизни сельских сообществ, а именно более низкого уровня доходов в сельском хозяйстве по сравнению с другими отраслями экономики, слабо развитых инфраструктуры и сферы услуг.
С позиций экономической науки перечисленные проблемы связаны с несовершенством управления сельскими территориями. Вопрос эффективности управления принято считать дискуссионным, так как соответствующие методология и методы объективной оценки эффективности управления устойчивым развитием сельских территорий не проработаны в необходимой мере. Особое значение приобретает совершенствование системы управления социально-экономическим развитием сельских территорий на муниципальном уровне. При этом органы управления нуждаются в достоверной статистической информации, современных методиках и инструментальных средствах обоснования программ развития сельских территорий и оценки их эффективности.
Одним из условий совершенствования механизма управления сельскими территориями, обеспечения устойчивого и сбалансированного их развития является повышение качества организации и осуществления информационно-аналитической поддержки управления, основу которого составляет система мониторинга, позволяющая, с одной стороны, наиболее точно и оперативно отслеживать происходящие изменения, а с другой стороны, принимать обоснованные управленческие решения.
На разных уровнях управления система мониторинга отличаются различной степенью подготовки. Наиболее комплексно она разработана и достаточно эффективно действует лишь на федеральном уровне, а в регионах находится в процессе формирования. В частности, на муниципальном уровне практически отсутствует мониторинг развития сельских территорий, недостаточно согласованы действия субъектов мониторинга, отсутствует единая система показателей устойчивого развития. Кроме того, в муниципалитетах существуют проблемы правового, организационного и методического обеспечения проведения мониторинга, а также оценки эффективности деятельности администраций местного самоуправления.
Вышесказанное определяет необходимость организации мониторинга в системе управления устойчивым развитием сельских территорий, проведения на его основе их комплексной оценки и дифференцированного подхода к развитию различных типов сельских территорий, обусловливает теоретическую и практическую значимость диссертационного исследования.
Степень изученности и научной разработанности проблемы. Проблеме устойчивого развития посвящены работы многих российских и зарубежных учёных: Т. А. Акимовой, В. И. Вернадского, В. И. Данилова-Данильяна, В. А. Коптюга, В. А. Лося, Д. Л. Медоуза, Д. Х. Медоуз, Н. Н. Моисеева, У. Ростоу, Р. Солоу, А. Н. Тетиора, А. Д. Урсула и других.
Актуальные проблемы развития российского сельского пространства рассмотрены в работах следующих авторов: Т. В. Блиновой, Т. И. Заславской, Т. Г. Нефедовой, В. Н. Рубцовой, Р. В. Рывкиной.
В последнее время исследованием проблем управления устойчивым развитием сельских территорий занимаются многие научные центры России: ВНИОПТУСХ, ВНИИЭСХ, ВИАПИ им. А. А. Никонова, РГАУ-МСХА им. К. А. Тимирязева, Российский государственный аграрный заочный университет, ВНИИ экономики и нормативов, НИИ экономики и организации АПК ЦЧР РФ и др. Наиболее значимыми в этом научном направлении являются труды таких ученых, как Р. Х. Адуков, А. Н. Адукова, И. В. Антохонова, В. М. Баутин, С. Н. Бобылев, Л. В. Бондаренко, И. В. Вернадский, Е. Г. Коваленко, В. А. Коптюг, И. Н. Меренкова, А. В. Мерзлов, И. И. Моисеев, Т. Г. Нефедова, Л. А. Овчинцева, А. П. Огарков, А. Ю. Павлов, В. Н. Перцев, А. В. Петриков, В. П Чайка, Р. А Юсуфов, О. Ю. Якимова.
Теоретические и прикладные аспекты социально-экономического мониторинга территорий были изложены в работах А. Л. Гапоненко, Т. И. Заславской, А. Е. Когута, В. Н. Лексина, М. Л. Малышева, В. Е. Рохчина, А. Н. Швецова. Проблемы разработки системы показателей социально-экономического развития рассматривались в работах В. Андерсона, С. Н. Бобылева, Г. Боссела, Ю .С. Зайцевой, Ф. А. Мамбето-вой. Вопросам разработки типологии сельских территорий посвящены научные труды Б. Л. Лавровского, Н. Логанцовой, О. И. Пантелеевой, Н. В. Роговской.
Несмотря на наличие многообразных научных изысканий в области устойчивого развития сельских территорий, многие аспекты остаются недостаточно разработанными. В частности, малоизученными являются методические проблемы управления сельскими территориями, отсутствует механизм мониторинга и оценки устойчивого развития на уровне субъектов Российской Федера-
ции, сельских муниципальных образований, что предопределило выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в развитии теоретических положений и разработке практических и методических рекомендаций по совершенствованию управления сельскими территориями через формирование системы мониторинга, адекватно отражающей устойчивость их развития. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
– выделить сельские территории как особый объект управления с позиции организации мониторинга их устойчивого развития;
– исследовать основные модели и механизмы управления сельскими территориями;
– рассмотреть концептуальную сущность организации мониторинга устойчивого развития сельских территорий;
– провести сравнительную оценку состояния и тенденций развития сельских территорий в Российской Федерации;
– исследовать практику и результативность системы управления устойчивым развитием сельских территорий на региональном и муниципальном уровне;
– изучить состояние мониторинга развития сельских территорий в регионе;
– предложить методический подход к организации мониторинга устойчивого развития сельских территорий в регионе;
– провести комплексную оценку развития сельских муниципальных районов региона;
– предложить инструменты повышения эффективности управления развитием сельских территорий в регионе.
Объектом исследования является система управления устойчивым развитием сельских территорий.
Предметом исследования выступают социально-экономические отношения, возникающие в процессе реализации механизма организации мониторинга в системе управления устойчивым развитием сельских территорий.
Область исследования. Тема и содержание исследования соответствуют специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (п. 1.2 – Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: АПК и сельское хозяйство; пп. 1.2.50 – Многофункциональный характер сельского хозяйства, устойчивое развитие сельских территорий и социальной инфраструктуры) Паспорта специальностей ВАК (экономические науки).
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды известных российских и зарубежных ученых по проблемам управления развитием сельских территорий. Информационно-эмпирическую базу исследования составили статистические данные Федеральной службы государственной статистики, ее территориального органа по Республике Мордовия, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства экономики Республики Мордовия, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Мордовия, аналитические отчеты и доклады органов муниципальной власти, материалы, опубликованные в периоди-
ческих изданиях и сети Интернета, результаты исследований научно-исследовательских институтов, собственные исследования автора.
При подготовке диссертации применялись следующие методы научного познания: анализа и синтеза (при изучении теории и практики управления развитием сельских территорий), абстрактно-логические (при обобщении научно-методической базы и обосновании теоретических положений по теме диссертационного исследования), расчетно-конструктивные (при разработке рекомендаций по совершенствованию управления устойчивым развитием сельских территорий), экспертный (при оценке и корректировке рекомендаций, содержащихся в диссертации), метод социологического опроса (при проведении исследования сельского населения).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в развитии теоретических положений, разработке методических и практических рекомендаций по управлению устойчивым развитием сельских территорий на основе мониторинга их развития. Основные научные результаты, определяющие новизну проведенного исследования, состоят в следующем:
– на основе теоретико-методологического обобщения научных трудов зарубежных и отечественных ученых систематизированы и уточнены концептуальные положения мониторинга устойчивого развития сельских территорий, включающие обоснование необходимости, принципов, целей и основных задач его организации и проведения, способствующих повышению эффективности управленческого воздействия на устойчивое развитие сельской местности; мониторинг развития сельских территорий предложено рассматривать как постоянно действующую систему учета, сбора, анализа и обобщения информации о состоянии и тенденциях социально-экономического и экологического развития сельской местности с целью формирования системы сведений об основных направлениях развития сельских территорий;
– разработан методический подход к организации мониторинга как инструмента совершенствования процесса управления сельскими территориями для обеспечения их устойчивого развития, включающий семь последовательных этапов: 1) определение цели, задач и принципов проведения мониторинга сельского развития; 2) определение и выбор основных составляющих (направлений) устойчивого развития сельских территорий; 3) выбор показателей устойчивого развития сельских территорий отдельно для каждого направления; 4) проведение социологических опросов сельского населения; 5) разработка комплексной оценки уровня развития сельских территорий; 6) проведение классификации или типологизации сельских территорий по уровню их развития; 7) разработка и внедрение рекомендаций, направленных на повышение устойчивости сельских территорий разных типов; предложенный подход позволит оценить эффективность проведения мероприятий по улучшению социально-экономического положения территории, осуществить целенаправленную бюджетную поддержку, прогнозировать развитие территорий, разрабатывать необходимые документы, направленные на устойчивое развитие (целевые программы, стратегические документы и т.д.); в целях практической реализации разработанного методического подхода обоснована целесообразность создания
специального структурного подразделения в государственном органе управления сельским хозяйством субъекта РФ, наделяемого функциями организационного, методического и информационного обеспечения мониторинга;
– обоснована система показателей устойчивого развития сельских территорий, учитывающая триаду составляющих устойчивого развития (экономика, социальная сфера, характеризующая качество и уровень жизни населения, экология) и включающая показатели по следующим блокам: развитие сельской экономики с отражением деятельности крупных предприятий и малого бизнеса; демографическая ситуация; рынок труда и занятость; уровень жизни сельского населения; жилищные условия сельских жителей; развитие системы образования, здравоохранения, культуры и спорта, торгового и бытового обслуживания, коммунальной сферы; развитие дорожной сети, транспорта и связи; охрана окружающей среды; система показателей включает как имеющиеся в официальной и ведомственной статистике данные, так и показатели, предложенные автором (показатель валового муниципального продукта и показатели экологической нагрузки на территорию и население);
– предложена и апробирована методика комплексной оценки устойчивого развития сельских территорий, включающая: 1) подбор, анализ и отбор значимых показателей развития сельских территорий; 2) приведение показателей к стандартизированному виду; 3) интегральная оценка по основным составляющим устойчивого развития, в том числе по каждому муниципальному образованию; 4) проведение группировки муниципальных образований с выделением трех типов территорий (развитые, территории со средним и низким уровнем развития); комплексная оценка уровня развития сельских территорий служит основой их типо-логизации, результаты которой необходимы для дифференцированного подхода при подготовке рекомендаций по развитию сельских территорий региона;
– разработан концептуальный проект автоматизированной системы «Мониторинг развития сельских территорий Республики Мордовия», которая позволяет полностью автоматизировать процессы сбора, накопления, структурирования и анализа информации из различных источников и построения прогнозных данных; повышает оперативность информационного взаимодействия и общий уровень информационного обеспечения сельских территорий; дает возможность осуществления обратной связи между регионом и муниципальными образованиями; формирует прогнозы развития территории; она может быть настроена под различные системы показателей, ее программно-технические средства разделены на два уровня – уровень субъекта, предназначенный для приема информации и загрузки ее в консолидированную базу данных устойчивого развития сельских муниципальных образований региона, и муниципальный уровень, обеспечивающий информационные потребности муниципального образования как в собственной, так и в ведомственной информации и сводной отчетности;
– предложен методический подход к совершенствованию процесса использования результатов мониторинга для оценки эффективности управления устойчивым развитием сельских территорий, включающий три этапа:1) оценка эффективности деятельности администрации сельского поселения, проводимая на основе плановых и достигнутых за год показателей (при значении эффективности деятельности органов местного самоуправления не менее 90 % выделяется грант);
2) оценка эффективности деятельности структурных подразделений администрации по степени достижимости показателей, закрепленных за ними; 3) оценка эффективности профессиональной деятельности отдельных муниципальных служащих по показателям, характеризующим: а) отношение результатов управления к затраченным ресурсам, б) результативность достижения поставленных целей, в) эффективность деятельности структурного подразделения органа местного самоуправления (показатели должны закрепляться в должностной инструкции муниципального служащего и использоваться для осуществления премирования, а также учитываться при проведении аттестации, присвоении классного чина).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическую значимость имеют: выявленные проблемы государственного управления сельскими территориями; обоснование необходимости организации мониторинга в системе управления устойчивым развитием сельских территорий; цель, задачи, принципы и алгоритм проведения мониторинга сельского развития; предложенная система показателей для проведения мониторинга.
Практическую значимость имеют: методика комплексной оценки устойчивого развития сельских территорий и их последующей типологизации; методика стимулирования работников администраций сельского поселения; система поощрения за достижение наилучших значений показателей устойчивого развития муниципальных районов в регионе; концептуальный проект современной автоматизированной системы «Мониторинг развития сельских территорий Республики Мордовия».
Полученные результаты развивают теоретические, методические и практические положения совершенствования управления сельскими территориями на основе организации мониторинга. Предложенные рекомендации могут быть использованы региональными и муниципальными органами власти и управления при формировании политики устойчивого развития сельских территорий.
Результаты проведенного исследования одобрены и приняты к внедрению Администрацией Кочкуровского муниципального района Республики Мордовия. Теоретические и практические разработки диссертационного исследования используются в учебном процессе по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление» при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам «Муниципальное управление и местное самоуправление», «Устойчивое развитие сельских территорий», «Управление развитием территории» и других.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования докладывались и обсуждались на региональном молодежном симпозиуме «Научная молодежь Приволжскому федеральному округу (г. Казань, 2012 г.), Международной конференции «Государственное и муниципальное управление: теория, история, практика» (г. Ижевск, 2012 г.), VII тематической и III Международной конференции «Экономические, юридические и социо-культурные аспекты развития регионов» (г. Челябинск, 2012 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и перспективы социально-экономического развития регионов» (г. Киров, 2012 г.), IV Международной студенческой электронной научной конференции «Студенческий научный форум 2012» (г. Москва, 2012 г.), региональной межвузовской интерактивной онлайн видеоконференции «Развитие системы государственного и муниципального управления» (г. Москва, 2012 г.), Междуна-
родной межвузовской интерактивной онлайн видеоконференции «Управление территориальным развитием в условиях социального государства» (г. Москва, 2013 г.), Всероссийской с международным участием научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономических, юридических и социально-гуманитарных наук» (г. Пермь, 2013 г.), IX Международной конференции «Экономические, юридические и социокультурные аспекты развития регионов» (г. Челябинск, 2014 г.), Международном молодежном симпозиуме по менеджменту, экономике и финансам (г. Казань, 2014, 2016 гг.), Международной конференции «Образование через всю жизнь для устойчивого развития» (г. Саранск, 2014 г.), Международной научно-практической конференции «Вызовы XXI века: государственное, муниципальное, корпоративное управление» (г. Краснодар, 2015 г.), Международной научной конференции «Экономика современного общества: актуальные вопросы антикризисного управления» (г. Элиста, 2015 г.), XLI–XLV Огаревских чтениях (г. Саранск, 2012–2016 гг.), XVI–XX научно-практических конференциях молодых ученых, аспирантов, студентов (г. Саранск, 2012–2016 гг.).
Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликовано 29 печатных работ общим объемом 14,13 п. л. (из них 12,53 п. л. лично автора), в том числе восемь статей в журналах, рекомендованных ВАК РФ.
Структура и объем диссертации. Диссертационная работа изложена на 185 страницах печатного текста, состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, содержащего 150 источников, включает 15 приложений, 23 рисунка, 34 таблицы, 19 формул.
Модели и механизмы управления устойчивым развитием сельских территорий
Устойчивое развитие сельских территорий является одновременно и целью, и методологическим подходом к развитию сельских территорий. Цель состоит в том, чтобы включить все имеющиеся ресурсы (в том числе и работоспособное население) в процесс роста благосостояния сельских территорий. Методологической платформой для достижения этой цели является применение целого комплекса сбалансированных мер как экономического, так и социально-политического характера. В этом процессе все экономические, социальные, политические и технические факторы (а также взаимосвязь между ними) должны быть приняты во внимание, хотя их количественная оценка сталкивается, как правило, с множеством трудностей. Однако комплексное устойчивое развитие сельских территорий не может интерпретироваться как одновременное решение всей совокупности задач, что связано, прежде всего, с ограничениями в ресурсах. В силу этого необходимо создать минимальные условия для развития, а затем постепенно расширять потенциал, увеличивая одновременно эффективность его использования.
Следует рассмотреть сущность управления развитием сельских территорий. В общем виде управление представляет собой совокупность процессов, обеспечивающих поддержание системы в заданном состоянии и (или) перевод ее в новое более жизненное состояние организации путем разработки и реализации целенаправленных воздействий. Относительно управления УРСТ пока нет единой трактовки данного определения и в трудах российских исследователей много разночтений (таблица 1.3).
Интересен подход Коваленко Е.Г., которая в структуре управления села выделяет два контура: внешний (субъект управления – государство) и внут ренний (субъекты управления: органы местного самоуправления и хозяйст венного управления). Развитие сельских территорий происходит при взаимо действии организующих и самоорганизующихся начал. Следовательно, можно ще говорить как о но развитии, управляемом но извне со ще стороны системы но бо лее высокого ще уровня – государства, но так и о саморазвитии. Успешность разви тия но сельских территорий но зависит от но правильности их ще соотношения. При этом ще целью деятельности но государственных органов но управления является но создание импульсов, ще условий для ще саморазвития сельских ще территорий [73, с. 45]. Автор выделяет но следующие элементы но концептуальной модели но устойчивого разви тия но сельских территорий (но рисунок 1.5).
Проанализировав мнения различных авторов по исследованию категории, считаем, что управление устойчивым развитием сельских территорий – деятельность органов государственного и муниципального управления, направленная на все сферы жизнедеятельности сельского населения, в целях создания благоприятных условий для эффективного функционирования сельской экономики, повышения уровня жизни на селе, улучшение экологической обстановки.
В нынешних условиях развитие сельских территорий в различных странах и регионах планеты осуществляется по разным моделям, и используются различные подходы. При этом везде стремятся сформировать механизмы, обеспечивающие УРСТ. Считаем необходимым рассмотреть существующие модели управления устойчивым развитием сельских территорий в контексте их образования и эволюции в различных регионах мира и в разное историческое время (таблица 1.4). Это позволит более корректно понять природу и характер самих моделей, а с другой стороны, использовать исторические практики в проектировании.
Исследуя ретроспективу европейской политики сельского развития можно выделить три концепции (подхода) сельского развития, при которых:
1) основная роль принадлежит модернизации сельского хозяйства и аг-ропродовольственного комплекса (отраслевая);
2) сельское развитие связывается исключительно с сокращением различий между наиболее отсталыми сельскими районами и отсталыми отраслями экономики (концепция сближения или перераспределительная); 3) но предусматривается развитие ще сельских районов в ще целом, включая многообразие занятости ще сельского населения, но путем использования ще всех ресурсов, ще имеющихся в данном но районе (человеческих, ще физических, природных, но ландшафтных и пр.) и интеграции между ще всеми этими но компонентами и отраслями но на местном но уровне (территориальная).
Отметим, что ще многие российские но ученые придерживаются ще отраслевой модели но сельского развития. На наш но взгляд, концептуальная ще модель УРСТ должна базироваться но на активной но государственной политике но сбережения сельского но населения и повышения ще качества его но жизни, что но будет надежной основой для но роста сельскохозяйственного ще производства и достижения ще продовольственной безопасности но страны, требующего ще многократного роста ще масштабов, направлений и но участников поддержки но сельскохозяйственного производств [73, с. 32].
В России управление развитием сельских территорий основано на отраслевой модели, при которой политика сельского развития входит в состав агропромышленной политики, и соответственно, основным координирующим органом является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Вопросами развития сельских территорий занимается Департамент развития сельских территорий (переименованный Департамент сельского развития и социальной политики). Департамент обеспечивает деятельность Министерства в сфере устойчивого развития сельских территорий, взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти по вопросам реализации социальных программ в сельской местности, развития малого предпринимательства в сельском хозяйстве, фермерства, ведения гражданами личных подсобных хозяйств, а также по вопросам взаимодействия с общественными объединениями и иными организациями [70].
Другим органом государственной власти является Министерство экономического развития Российской Федерации, которое играет большую роль в развитии сельских территорий. Основные функции в решении проблем развития села возложены на Департамент социального развития, Департамент государственных целевых программ и капитальных вложений, Департамент бюджетного планирования и государственных программ. Министерство занимается вопросами реализации приоритетных национальных проектов, федеральных целевых программ социальной направленности, а также мероприятий в сфере образования, здравоохранения, культуры, спорта, обязательного медицинского, социального и пенсионного страхования, жилищной, трудовой, демографической и миграционной политики. Особенность полномочий Минэкономразвития России состоит в том, что именно оно совместно с Министерством финансов Российской Федерации, в конечном счете, определяет перечень и объемы финансирования деятельности по развитию сельских территорий [72].
Еще один орган государственной власти –н о Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, которое осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, включая н о негосударственное пенсионное обеспечение, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости и безработицы, трудовой миграции и др. Вопросами развития сельских территорий занимаются Департамент демографической политики и социальной защиты но населения, Департамент занятости населения, Департамент оплаты труда, трудовых отношений и социального партнерства [71].
Сравнительная оценка состояния и тенденций развития сельских территорий
Оценку современного состояния сельских территорий необходимо провести на основе показателей, учитывающих эколого-социо-экономический подход к развитию сельской местности, доступность данных официальной статистики, зарубежный опыт и современные разработки российских исследователей.
Последние пятнадцать лет в российском селе наблюдается быстрое сокращение численности населения. На 1 января 2016 г. численность постоянного сельского населения составила 37887,3 тыс. человек или 25,8 % от общей численности населения Российской Федерации (таблица 2.1).
По сравнению с 2000 г. численность сельских жителей на 1 января 2016 г. составила 37887,3 тыс. человек, что на 1343,7 тыс. человек или на 3,8 % меньше чем в 2010 г. Сокращение численности происходит как за счет есте Источник: составлено по [124] ственной убыли населения, так и за счет миграционной. До 2013 г. отчетливо прослеживалось сокращение естественной убыли населения, однако с 2014 г. тенденция сменилась на противоположную, и в 2015 г. естественная убыль сельского населения составила 61,4 тыс. человек.
Прирост сельского населения наблюдается только в трех федеральных округах: Центральном, Южном и Северо-Кавказском. Самая высокая убыль населения наблюдается в регионах Приволжского федерального округа (далее – ПФО). Республика Мордовия (далее – РМ) занимает 3 место по доле сельского населения среди регионов ПФО после Оренбургской области и Умуртской республики. Сельское население РМ по данным на 1 января 2016 г. составляет 308 тыс. человек или 38,1 % от общей численности населения. Компоненты изменения численности сельского населения в регионе представлены в таблице 2.2.
Изменения в численности городского (сельского) населения, произошедшие в результате преобразования сельских населенных пунктов в городские (или городских – в сельские) по решению органов власти
Сельское население РМ сокращается более высокими темпами по сравнению с общероссийскими показателями: за 15 лет оно сократилось на 16 %. До 2012 года наибольший вклад в сокращение демографического потенциала сельских территорий РМ вносила естественная убыль населения, за счет чего численность сельского населения за 2000–2015 гг. сократилась на 64304 человек. Причем естественная убыль сельского населения в 7 раза превышает этот показатель в городе (в 2015 году на селе – 3091, в городе – -437 человек). Отметим, что РМ занимает последнее место среди регионов ПФО по коэффициенту естественной убыли населения (в 2015 г. – (-4,4)).
Смертность сельского населения в России в 2015 г. Составляла 14,4 промилле, что на 1,8 п.п. больше аналогичного показателя в городе и на 1,6 п.п. больше уровня рождаемости на селе. Однако в Республике Мордовия данный показатель находится еще на более низком уровне (таблица 2.3).
Так, смертность сельского населения РМ в 2,3 раза превышает рождаемость (17,6 и 7,7 промилле соответственно). В качестве основных причин высокой смертности на селе можно выделить, прежде всего, высокую долю в структуре сельского населения людей старших возрастных категорий и тех граждан, которые ведут асоциальный образ жизни. В сельской местности значительно хуже, чем в городе условия медицинского обеспечения, а условия труда – тяжелее. Кроме того, отмечается социально-бытовая неустроенность.
Высокая смертность сельского населения является причиной сокращения ожидаемой продолжительности жизни сельских жителей. Этот показа-15 Источник: составлено автором по [75, 124] тель формируется под воздействием самых разнообразных факторов, начиная от эффективности функционирования системы здравоохранения, состояния окружающей среды и заканчивая сложившимися стереотипами поведения и психологическим самочувствием населения. За 2000–2015 гг. продолжительность жизни сельчан в РМ увеличилась на 3,4 года и в 2015 году составила 70,5 лет, что на 2 года меньше этого же показателя в городе. Продолжительность жизни мужчин, как и по всей России, почти на 10 лет меньше продолжительности жизни женщин (таблица 2.4).
Пол и возраст являются основными демографическими параметрами человека, а половозрастная структура – соответственно одной из базовых характеристик населения. Значение информации о распределении по полу и возрасту жителей сельских территорий трудно переоценить. Так, с 2010 г. В России наблюдается тенденция омоложения населения. В 2010 г. Население моложе трудоспособного возраста составляло 18,7 %, а в 2015 г. – 19,9 %, что
Источник: составлено автором по [75, 124] на 3 % больше чем в городе. Также на селе выше доля населения пенсионного возраста (24,3 % - сельское население, 23,9 % - городское), но существенно ниже – трудоспособного (55,8 % и 59,3 % соответственно).
В РМ возрастная структура сельского населения намного хуже общероссийских показателей: 14,0 % - население моложе трудоспособного возраста, 58,3 % - трудоспособное население, 27,7 – население старше трудоспособного. По шкале демографического старения Ж.Бож-Гарнье-Э.Россета сельское население Республики Мордовия можно отнести к группе «Очень высокий уровень демографической старости» (удельный вес лиц старше трудоспособного возраста более 18 %). Согласно Положению об оптимальной структуре населения, обеспечивающей стабильное воспроизводство и достаточный удельный вес трудоспособного населения молодого нетрудоспособного населения должно быть не менее 20% (сельское население РМ – 14% ); трудоспособного – 65% (сельское население РМ – 58,3 %); пожилого нетрудоспособного – не более 15% (сельское население РМ – 27,7 %). Такая тенденция говорит об ухудшении демографической ситуации, и, следовательно, об отсутствии позитивной перспективы для экономического развития сельских территорий как в России, так и в Республике Мордовия.
Как уже было отмечено выше, острой демографической проблемой в российском селе является увеличение миграционного оттока населения, что характерно и для сельского населения РМ. До 2006 г. Наблюдался топленионный прирост в сельскую местность Республики Мордовия, за счет чего происходило сохранение демографического потенциала. Однако, после 2006 г. Миграционная прибыль сменилась на миграционную убыль сельского населения и в 2015 г. Миграционный отток сельчан составил 2598 человек. В основном, сельское население переезжает в городские поселения. Основной зоной привлекательности для внутриреспубликанских мигрантов является городской округ Саранск.
Одной из главных причин миграционного оттока сельского населения в город является, прежде всего то, что село потеряло преимущества перед го 69 родом по таким позициям, как обеспеченность жильем, наличие объектов социальной инфраструктуры, уровень жизни, возможности для образовательного и карьерного роста, состояние рынка труда. В целом город отличается большей жизненной динамикой (по сравнению с сельской инертностью), высоким уровнем качества жизни (это образовательные услуги, медицинское обслуживание, дорожно-транспортное сообщение, сфера снабжения, коммунальные услуги, более развитый досуг), что имеет важное значение для людей любого возраста, а для молоджи особенно.
Третьим фактором изменения численности сельского населения являются административно-территориальные преобразования. Так, за 1990–2015 гг. за счет территориальных преобразований сельское население России прибавилось на 1465,1 тыс. человек, а в РМ – на 22701 человека (2001 г. – 1100, 2003 г. – 5982, 2004 г. – 6456, 2013 г. – 9163). Именно за счет этого фактора компенсируется общий прирост сельского населения при низкой рождаемости и высоком миграционным оттоке из села.
Таким образом, оценивая демографическую ситуацию в сельской местности как в России, так и в Республики Мордовия с позиции устойчивости, можно сказать, что здесь преобладают отрицательные тенденции. Во-первых, устойчивое сокращение численности сельского населения; во-вторых, низкий уровень рождаемости, который не обеспечивает даже простое воспроизводство население села, в-третьих, высокая смертность сельского населения; в-четвертых, высокие и с каждым годом увеличивающиеся миграционные оттоки населения из села, в-пятых, ухудшение половозрастной структуры населения, в-шестых, старение население и ухудшение его качественных характеристик. Все эти негативные тенденции «разрушают» село, ведут к снижению его уровня устойчивости.
Анализ организации мониторинга развития сельских территорий в Республике Мордовия
Проанализированные социально-экономические процессы на селе протекают непрерывно, поэтому система наблюдения за их состоянием также должна быть непрерывна и осуществляться на постоянной основе. Главная проблема при этом состоит в том, что сбор информации о развитии различных сфер сельских территорий осуществляют различные структуры государственной власти, местного самоуправления, неправительственные организации. Поэтому возникает межведомственная разобщнность информации, невозможность ее сопоставления, особенно в пространстве и времени.
Согласно Стратегии устойчивого развития сельских территорий до 2030 г. одним из Приоритетных направлений государственной политики в области устойчивого развития сельских территорий на период до 2030 года является «Совершенствование системы статистического наблюдения и научно-методического обеспечения развития сельских территорий»[115]. Данное направление предусматривает:
- проведение регулярных комплексных обследований сельских территорий, включая сплошное обследование сельских населенных пунктов;
- расширение состава статистических показателей, отражающих социально-экономическое развитие сельских территорий;
- совершенствование методик обработки статистических данных с учетом сложившейся структуры местного самоуправления и региональных особенностей развития сельских территорий.
Согласно Плану мероприятий по реализации указанной стратегии предусматривается мероприятие № 15 «Совершенствование статистического учета и отчетности в части сбора и представления данных по сельским территориям» (вид документа – проекты нормативных актов; ответственные исполнители -Росстат, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, срок исполнения – 3 квартал 2016 г.) и № 17 «Проведение мониторинга состояния сельских территорий и реализации мероприятий по обеспечению их устойчивого развития» (вид документа – информационно-аналитический доклад; ответственные исполнители -– Минсельхоз России, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, срок исполнения – ежегодно, до 1 мая). Осуществление контроля за реализацией плана с представлением докладов о ходе его выполнения в Правительство Российской Федерации ежегодно, не позднее 1 мая возложено на Министерство сельского хозяйства [85].
Заметные результаты по реализации указанных направлений пока отсутствуют, поэтому далее рассмотрим те организации и учреждения, которые в некоторой степени занимаются исследованием развития сельских территорий. К ним можно отнести: Федеральную службу государственной статистики РФ (далее – Росстат), Министерство сельского хозяйства РФ, Центр социальной политики и мониторинга сельского развития Государственного научного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства».
Росстат является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере официального статистического учета, формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Российской Федерации, а также в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации, по контролю в сфере официального статистического учета[95].
Федеральная служба государственной статистики РФ проводит выборочное обследование бюджетов домашних хозяйств во всех субъектах Российской Федерации (охватывает 48,6 тыс. домохозяйств), в результате чего формируются данные о распределении населения по уровню материального благосостояния; об уровне потребления, денежных расходах и условиях жизни различных социально-экономических групп населения, в том числе сельского [26].
Также проводятся статистические наблюдения за сельскохозяйственной деятельностью крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, малых предприятий, личных подсобных и других индивидуальных хозяйств граждан как в форме сплошного, так и выборочного наблюдения. Наблюдения позволяют получить информацию о производстве и реализации продуктов растениеводства и животноводства, размерах посевных площадей сельскохозяйственных культур, поголовье сельскохозяйственных животных[67, 68, 69].
Государственное научное учреждение Всероссийский научно исследовательский институт экономики сельского хозяйства после организации в его структуре в 1998 г. Центра всероссийского мониторинга социально-трудовой сферы села занимается наблюдением за изменениями и оценкой состояния и тенденций в социально-трудовой сфере села, разработкой необходимых мер по снижению социальной напряженности в сельской местности. Мониторинг проводится Центром с 1999 г., а с 2003 г. – в рамках научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, предусмотренных Федеральной целевой программой «Социальное развитие села до 2013 г.». С 2014 г. мониторинг осуществляется в рамках научно-исследовательских работ ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года». По результатам мониторинга формируется ежегодный информационно-аналитический доклад «О состоянии сельских территорий Российской Федерации».
За проведение мониторинга развития сельских территорий (согласно Концепции) отвечает Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, которое состоит из Департаментов, подведомственных организаций и подведомственных органов исполнительной власти. Согласно Положениям о департаментах функции по мониторингу развития сельских территорий выполняют два подразделения – Департамент экономики и государственной поддержки АПК и Департамент сельского развития и социальной политики(Приложение Д).Однако на практике само Министерство мониторингом не занимается. Мониторинг в рамках научно-исследовательских и опытно конструкторских работ проводят подведомственные Министерству организации. А информация, расположенная на сайте, в основном содержит данные о развитии сельского хозяйства в РФ, что характеризует сельские территории лишь с экономической стороны.
В Республике Мордовия, на наш взгляд, основное место в осуществлении мониторинга развития сельских территорий занимает Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики (далее – Мордовия-стат), который осуществляет функции по сбору и обработке первичных статистических данных и административных данных для формирования и предоставления официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Республике Мордовия Федеральной службе государственной статистики, органам государственной власти Республики Мордовия, органам местного самоуправления, организациям и гражданам.
Как отдельный объект исследования сельские территории Республики Мордовия в статистической работе Мордовиястат не выделены. Постоянные и выборочные обследования за демографическими процессами в республике, уровнем жизни населения, за развитием сельского хозяйства проводятся на уровне муниципальных образований республики. Возможность иcследования уровня развития сельских территорий республики возможно благодаря тому, что существует деление населения на городское и сельское, которое производится по месту проживания, при этом городскими поселениями считаются на 103 селенные пункты, отнесенные в установленном законодательством порядке к категории городских. Все остальные населенные пункты являются сельскими.
В информационной базе Мордовиястата присутствуют следующие показатели в разрезе городской и сельской местности (компоненты изменения численности населения, миграция, половозрастная структура населения, ожидаемая продолжительность жизни, показатели развития сельского хозяйства, жилищный фонд и его благоустройство, показатели развития образования, здравоохранения, культуры и т.д.). Наличие этой информации дает возможность рассматривать развитие сельских территорий Республики Мордовия в целом и провести сравнение с аналогичными показателями в городской местности.
Основной формой статистического наблюдения за уровнем жизни населения является выборочное обследование бюджетов домашних хозяйств. Обследование бюджетов домашних хозяйств в Республике Мордовия проводится с января 1988 года. Всего обследуется 440 домашних хозяйств, в том числе 240 – в городской и 200 – в сельской местности. Такие исследования проводятся ежеквартально и являются основой для принятия оперативных реше-ний.Однако, при исследовании тенденций развития сельских территорий важна не только динамика показателей и сравнение с аналогичными показателями города, а также сравнения в разрезе муниципальных образований (муниципальных районов, сельских поселений), так как в пределах одного региона различные муниципальные образования имеют разные условия и потенциал для развития.
Важным моментом в деятельности Мордовиястата стало утверждение Росстатом в 2002 г. унифицированной системы показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования, которая состоит из 25 разделов (460 показателей) [100, с. 4]. Однако на самом деле в базе данных по муниципальным образованиям на сайте Мордовиястат представлены не все эти показатели (Приложение Е). Во вкладке «База данных показателей муниципальной статистики» можно увидеть набор из 311 показателей социально-экономического развития. Однако, при формировании Паспор 104 та того или иного муниципального района Республики Мордовия данный перечень резко сужается и в итоге в нем присутствует около 150 показателей.
Инструменты повышения эффективности организации мониторинга в управлении развитием сельских территорий
Созданная система мониторинга сельского развития является информационной базой для оперативного принятия эффективных управленческих решений. Кроме этого, необходимо отметить, что она является основой для проведения оценки эффективности управления устойчивым развитием муниципальных образований, целью которой должно являться всестороннее отражение результатов развития объекта управления. Под всесторонним отражением подразумевается не только отображение реального состояния объекта управления (сельские территории), но и восприятие результирующего воздействия основным получателем эффекта управления (сельским населением).
При определении предмета оценки эффективности управления устойчивым развитием территории нельзя ориентироваться только на «непосредственный» результат (результат, который учитывает только прямое следствие деятельности), это является слишком узкой трактовкой. Понашему мнению, необходимо использовать более широкое значение понятия, а именно «фактически полученный результат» (динамика развития сельских территорий), так как на практике является невозможным оценить, какая именно доля полученного результата связана непосредственно с субъектом управления (в нашем случае органами местного самоуправления на уровне муниципальных районов).
В целях внедрения в практику реализации политики по устойчивому развитию сельских территорий Республики Мордовия предлагаем систему поощрения за достижение наилучших значений показателей устойчивого развития муниципальных районов Республики Мордовия по результатам оценки докладов глав за отчтный год и их планируемых значениях на 3-летний период. Гранты должны выделяться в форме дотаций бюджетам муниципальных районов.
Подготовка доклада главы администрации муниципального района об устойчивом развитии сельских территорий осуществляется с использованием официальной статистической информации, размещенной в базе данных АИС «Мониторинг развития СТ РМ», доступной зарегистрированным в сети пользователям, для:
- автоматизации процесса формирования докладов глав местных администраций о развитии сельских территорий;
- автоматизации процессов сбора, обработки и хранения значений показателей, необходимых для проведения оценки эффективности управления устойчивым развитием сельских территорий в регионе;
- обеспечения согласованности значений показателей докладов глав местных администраций и данных статистической и финансовой отчетности;
- автоматизации расчетов комплексной оценки;
- автоматизации процесса формирования аналитической информации по муниципальным районам, а также в целом по Республике Мордовия в табличном, графическом и картографическом видах в зависимости от заданных параметров отображения;
- автоматизации процесса формирования сводного доклада о результатах мониторинга эффективности управления устойчивым развитием муниципальных районов Республики Мордовия.
Предоставление грантов должно производиться по каждой из 3 групп сельских муниципальных районов республики (параграф 3.2), а также за достижение лучших результатов в следующих сферах:
- развитие экономики муниципального образования;
- социальное развитие муниципального образования;
- обеспечение экологического благополучия муниципального образования.
Гранты присуждаются в следующих категориях:
- три равных по сумме гранта (60 % годового объма средств для предоставления грантов), по одному гранту в каждой группе, муниципальному образованию, получившему наилучшую комплексную оценку устойчивого развития;
- три равных по сумме гранта (40 % годового объма средств для предоставления грантов) муниципальному образованию, получившему наилучшую оценку в каждой из оцениваемых сфер деятельности.
При достижении муниципальным районом наилучших результатов в группе муниципальных образований и в одной или нескольких оцениваемых сферах деятельности суммы грантов суммируются. Если несколько муниципальных районов набрали одинаковый максимальный результат в рамках одной категории, то сумма гранта делится в равных долях по количеству победивших муниципальных образований.Муниципальные образования, получившие грант, должны ежеквартально отчитываться за использованные средства до момента полного расходования потраченных средств.
Размер гранта i-му муниципальному району, претендующему на получение гранта по результатам комплексной оценки темпов устойчивого развития, определяется по формуле 3.11
Главы местных администраций муниципальных районов ежегодно должны представить в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Мордовия доклады о развитии сельских территорий по установленной типовой форме. К этому докладу прикладывается пояснительная записка, в которой дается краткая информация о состоянии развития сельской экономики, социальной сферы, экологическом благополучии, дается характеристика уровня и качества жизни населения, отражается анализ причин и факторов, повлиявших на достижение показателей в отчетном и прогнозных периодах. Структура пояснительной записки соответствует структуре Доклада главы.
На основе анализа результатов оценивается эффективность мер, принимаемых органами местного самоуправления по политики устойчивого развития сельских территорий. При отнесении муниципальных районов республики к территориям с крайне низким уровнем развития сельских территорий в целях сокращения различий в уровне территориального развития организуется заслушивание глав муниципальных образований с докладами о целях, результатах и направлениях деятельности.
Получение грантов на основе комплексной оценки инициирует определенную соревновательность между администрациями муниципальных образований республики; позволяет выявлять как положительный опыт, эффективность решения проблем сельских территорий, так и упущения по конкретным направлениям; стимулирует использование положительного опыта, формирующегося на тех или иных территориях.
Таким образом, в результате проведенных расчетов гранты за 2015 год должны получить следующие муниципальные районы (таблица 3.8).
Для реализации эффективной политики по устойчивому развитию сельских территорий в Республике Мордовия считаем необходимым сформировать современную систему управления, адекватно реагирующую на все проблемы в этой сфере. Так, считаем целесообразным ввести некоторые изменения в структуру Администраций муниципальных районов Республики Мордовия, которые до сих пор в своей структуре не имеют отдела по развитию сельских территорий.
На наш взгляд, в системе органов муниципальной власти, должна присутствовать структурная единица, которая позволит достичь консолидации всех усилий заинтересованных сторон и координации муниципальных органов власти в сфере обеспечения устойчивого развития сельских территорий. В состав данного управления следует включить отдел по устойчивому развитию сельских территорий, который должен осуществлять ряд задач (рисунок 3.9).В положении об Администрации муниципального района четко прописать основные задачи, функции, касающиеся развития сельских территорий.
Поскольку решение вопросов местного значения возлагается Уставом муниципального образования в первую очередь на местную администрацию как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, то результативность деятельности органов местного самоуправления во многом определяется результатами деятельности кадров муниципального управления.
Поэтому по-нашему мнению, достаточно важным является вопрос о мотивации муниципальных служащих, построенной на справедливой системе вознаграждения по результатам в зависимости от достижения показателей устойчивого развития сельских поселений. Грамотно выстроенная система поощрения сотрудников – ключ к эффективному управлению, т.к. каждый участник процесса должен быть заинтересован в развитии объекта управления.