Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Особенности современного развития социальной сферы в России 12
1.1 Социальная сфера как объект управления 12
1.2 Современные тенденции развития социальной сферы в Российской Федерации 29
Выводы по главе I диссертационной работы 41
ГЛАВА II Концептуальные аспекты оценки результатов деятельности региональных органов власти в социальной сфере 44
2.1 Экономическая эффективность и социальная результативность 44
2.2 Эффективность государственного управления – инновационное направление в исследованиях эффективности 52
Выводы по главе II диссертационной работы. 71
ГЛАВА III. Частные и интегральные оценки результатов деятельности региональных органов исполнительной власти в социальной сфере 74
3.1 Формирование частных показателей результативности государственного управления в социальной сфере 74
3.2 Формирование оценок для частных показателей результативности деятельности органов исполнительной власти в социальном комплексе 82
3.3 Индикаторы значимости для результатов деятельности органов исполнительной власти в социальных отраслях 97
3.4 Интегральные показатели результативности деятельности региональных органов исполнительной власти в социальной сфере 104
Выводы по главе III диссертационной работы 112
ГЛАВА IV. Прикладные аспекты определения результативности деятельности региональных органов исполнительной власти в социальном комплексе 114
4.1 Методические вопросы отбора показателей для оценки результативности деятельности региональных органов исполнительной власти 114
4.2 Оценка результативности социального развития субъектов Федерации по «методике приростов» 119
4.3 Методика интервалов в оценке результативности развития социальной сферы субъектов Федерации 126
Выводы по главе IV
Диссертационной работы 136
Заключение 139
Список литературы
- Современные тенденции развития социальной сферы в Российской Федерации
- Эффективность государственного управления – инновационное направление в исследованиях эффективности
- Формирование оценок для частных показателей результативности деятельности органов исполнительной власти в социальном комплексе
- Оценка результативности социального развития субъектов Федерации по «методике приростов»
Современные тенденции развития социальной сферы в Российской Федерации
В рамках инновационного социально ориентированного развития России одно из важнейших мест в системе государственного управления занимают отрасли социальной сферы. В законах всех уровней (федерального и регионального), в указах Президента Российской Федерации, в документах Правительства РФ, в нормативных правовых актах министерств и ведомств, региональных органов государственного управления и т.п. систематически фигурируют проблемы развития социальной сферы на соответствующих уровнях. В средствах массовой информации, в научных изданиях, в сети Интернет постоянно публикуются материалы, характеризующие те или иные тенденции в развитии здравоохранения, образования, ЖКХ и т.д. Тем не менее, уже при первом изучении актуальных проблем социального развития, возникают значительные трудности, в частности, связанные, например, с недостатками терминологии. Так, сплошной анализ федеральной и региональной нормативной базы России обнаруживает, что в социальном государстве (ст.7 Конституции Российской Федерации) в настоящее время отсутствуют законодательно закрепленные дефиниции для таких важнейших терминов, как
Например, в том, что касается такого важнейшего аспекта государственного управления как социальная политика, можно привести единичные примеры из нормативных правовых актов, в которых сделаны попытки рассмотреть отдельные базовые ее характеристики: 1. В Постановлении Правительства РФ от 06.05.1994 г. № 474 «Об утверждении основных направлений социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год» констатировалось, что социальная поли тика является «… необходимым условием продолжения реформ, укрепления ее социальной базы и улучшения общественно-политической ситуации». В документе перечислялись основные цели социальной политики: стимулиро вание активной трудоспособной части общества обеспечивать свое благосо стояние и благополучие всего общества; поддержание оптимальных соотно шений между доходами активной части населения и нетрудоспособных граждан; усиление адресности социальной поддержки и т.п. [22]. Забегая не сколько вперед, отметим, что в том же Постановлении предусмотрено ре формирование социальной сферы - здравоохранения, социального обеспече ния, образования, культуры, жилищного хозяйства, т.е. очерчены отраслевые границы социальной сферы [22].
В Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» сделана попытка уточнить имеющуюся понятийную базу на основе накопленного к тому времени опыта управления социальными процессами в стране [2]. В частности, в ст.16 закона № 2-ФКЗ установлено, что Правительство обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, в т.ч. способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, разрабатывает и реализует программы сокращения и ликвидации безработицы и т.п. По непонятной причине, в ст.17 того же закона отдельно говорится о полномочиях Правительства РФ в области науки, образования м культуры, т.е. последние два направления не включены в состав социальной сферы [2].
В Бюджетном Кодексе Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ отсутствует определение для понятия «социальная политика», но дается перечень составляющих ее направлений (ст.21), в частности: другие вопросы в области социальной политики [3]. Приведенный перечень используется только в бюджетном процессе, поскольку и в нормативных правовых актах (см. выше) и в научных публикациях данный термин в подавляющем большинстве случаев трактуется значительно шире.
Один из «майских» (2012 г.) Указов Президента РФ от 07.05.2012 г. № 597, посвященный социальной политике, рассматривает, в основном, чисто прикладные вопросы, связанные с совершенствованием оплаты труда в образовании, здравоохранении, культуре, развитием системы управления в социальных отраслях и т.п. [17].
Так, в специализированном толковом словаре «Социальная политика (Н.А. Волгин, 2002) отмечается, что социальная политика - это взаимоотношения основных элементов социальной структуры общества (классов, социальных групп, общностей) по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слоев, общностей [149,с.280].
В «Большой экономической энциклопедии» (М., 2007) говорится, что социальная политика государства - комплекс мероприятий правительства, направленных на распределение и перераспределение доходов различных членов и групп общества. В широком смысле социальная политика - одно из направлений макроэкономического регулирования, призванное обеспечить социальную стабильность общества и создать максимально возможные одинаковые стартовые условия для граждан данной страны [82, с.617].
А.Н. Аверин (2009) рассматривает социальную политику как деятельность, меры, мероприятия, социальное взаимодействие, взаимосвязь, взаимоотношение между людьми, социальными общностями, группами, слоями [63, c.16].
А.В. Ляпанов (2012) отмечает, что «социальная политика - это совокупность принимаемых органами государственного управления, работодателями, профсоюзными и другими общественно-политическими структурами (субъектами социальной политики) решений, учитывающих общественное мнение и направленных на формирование социальной стратегии государства в целях развития общества, создания общественно приемлемых социальных условий для реализации возможностей и потребностей членов общества (объектов социальной политики), повышения уровня и качества их жизни, а также мероприятий по практическому осуществлению этих решений [122, c.8].
Согласно позиции Г.А. Ахинова (2014), социальную политику можно определить как деятельность государства и других общественных институтов, направленную на прогрессивное развитие социальной сферы, совершенствование условий, образа и качества жизни людей, обеспечение определенной части их жизненных потребностей, оказание гражданам необходимой социальной поддержки, помощи и защиты [76, c.5].
В новейшей публикации Н.Д. Эмирова (2014) говорится, что «под социальной политикой следует понимать целенаправленную деятельность государства, муниципалитетов, частного бизнеса и институтов гражданского общества по регулированию социальной сферы общества и социальных от ношений с целью повышения качества жизни населения» [175, c.14].
Эффективность государственного управления – инновационное направление в исследованиях эффективности
Проблема определения эффективности тех или иных направлений общественно полезной деятельности является одним из наиболее актуальных вопросов в социально-экономическом развитии любой страны. Показатели и критерии эффективности функционирования системы государственной власти являются инструментарием, который помогает определить реалистические цели и «узкие места» в процессе их достижения, оценить целесообразность принятого решения или выбрать рациональную позицию из нескольких вариантов и т.п.
В общем случае эффективность деятельности в тех или иных направлениях выражается соотношением эффекта (результатов) и сделанных для его достижения затрат по формуле (2.1): эффект{резуяътат) Эффективность = ъ± (21) затраты .
В зависимости от предмета оценки в научных исследованиях и на практике считаются устоявшимися четыре основных ее вида, в рамках которых рассматриваются вопросы расчета и оценки эффективности - экономическая, техническая, экологическая и социальная эффективность [104], [111], [163].
Экономическая эффективность. Проблема определения показателей экономической эффективности является одной из самых востребованных в социально-экономической литературе, она рассматривается во множестве публикаций. Так, за последние годы в данном направлении можно отметить работы И.В.Барановой (2009) [79], А.С.Волкова (2011) [86], А.В.Дорждеева (2009) [141], А.И. Карповича (2011) [103], И.Т. Корогодина (2012) [112], А.В. Пластинина (2011) [134], Е.П. Полицана (2012) [135], И.П. Ракульцева (2011) [139], М.И. Римера и др. (2011) [142]. Соответствующая система понятий раскрывается в ряде учебников [114], [132], [142] и справочников [134], [174].
В официальных «Методических рекомендациях по оценке эффективности инвестиционных проектов» (вторая редакция, исправленная и дополненная, утв. Минэкономики РФ, Минфином РФ и Госстроем РФ от 21 июня 1999 г. № ВК 477) отмечается, что эффективность инвестиционного проекта -категория, отражающая соответствие проекта целям и интересам его участников [50]. В рассматриваемом документе выделяются три вида эффективности инвестиционных проектов:
В качестве основных показателей, используемых для расчетов экономической эффективности инвестиционных проектов, используется устоявшаяся система характеристик:
Следует подчеркнуть, что расчет показателей экономической эффективности опирается на то важное обстоятельство, как наличие «естественного» интегрального показателя результата - прибыль от хозяйственной деятельности, величина которой объединяет в себе действие множества факторов - производительности труда, научно-технического прогресса, совершенства системы управления, системы сбыта и материально-технического снабжения, политики цен, налоговой политики государства, рыночной конъюнктуры и т.д.
Техническая эффективность – выражает соотношение между техническими результатами деятельности и показателями затрат ресурсов на их достижение (по аналогии с КПД того или иного устройства). Примерами показателей технической эффективности являются расход горючего автомоби 46 лем на 100 км, выход продукции на единицу расхода сырья, показатели производительности труда и т.п.
Экологическая эффективность характеризует степень воздействия человеческой деятельности на окружающую среду и представляет собой ме ру реализации экологических целей общества [111, c.9]. Мы не будем далее останавливаться на подробном анализе каждого из перечисленных видов эффективности, поскольку они находятся за пределами предмета нашего исследования.
Социальная эффективность - одно из наиболее сложных и наиме нее разработанных понятий в рамках проблемы эффективности многих направлений человеческой деятельности. Не случайно, что в последние годы постоянно выходят в свет научные публикации, посвященные тем или иным аспектам в исследовании проблем социальной эффективности (результатив ности), например, монографии Т.Е. Зерчаниновой (2010) [97], Е.М. Козакова (2008) [108], А.А. Норчака (2009) [128], В.К. Потемкина (2011) [136], Р.Е. Шкода (2007) [170] и др. Поскольку социальная эффективность (резуль тативность) непосредственно входит в предмет нашего исследования, на ней необходимо остановиться подробнее.
Для выявления взаимосвязи социальной эффективности с понятием социальной результативности, прежде всего, следует показать позиции исследователей, представленные в научных публикациях по данным проблемам. Если сначала обратиться к вопросу об определениях категории «социальная эффективность», то в данном направлении можно привести несколько конкретных примеров:
Так, в работе А.М. Коробейникова (2002) отмечается, что «социальная эффективность отражает результативность общественного процесса в целом, это конечная, обобщающая характеристика развития какого-либо региона или общества в целом. Социальная эффективность есть мера реализации основного закона развития человеческого общества, мера реализации главной цели общественного развития» [111, c.9]. Интегральным показателем социальной эффективности предлагается рассматривать «уровень социального благополучия», который предлагается вычислять как соотношение между показателем уровня жизни и показателем уровня социальной напряженности, характеризующим степень неудовлетворенности обеспеченностью материальными благами [111,с.28], [97, c.128].
В «Экономическом словаре» А.И. Архипова (2004) говорится, что обобщающими показателями социальной эффективности являются уровень и качество жизни населения, продолжительность его жизни, уровень благосо стояния, уровень доходов и др.[174, c.377].
В учебнике В.А. Щегорцева и В.А. Таран (2005) социальная эффективность позиционируется как итог сопоставления социальных результатов, социальных ценностей, измеряемых количеством затраченного социального времени. Эффективность социальной деятельности человека, его социальных качеств, средств и форм этой деятельности можно установить путем сопоставления сэкономленного социального времени и затрат на получение социальных результатов [173].
Формирование оценок для частных показателей результативности деятельности органов исполнительной власти в социальном комплексе
Как говорилось выше, на практике широко используется и третье измерение для показателей результативности деятельности региональных органов исполнительной власти в социальной сфере. После расчета фактических значений показателя и построения его объективной оценки на основе одного из представленных выше критериев, крайне важным для практики управления становится определение степени значимости или степени приоритетности данного направления социального развития [111,с.19-20]. Проблема определения приоритетов социально-экономического развития является одним из самых трудных вопросов в теории и на практике и не случайно, что в последние годы стало возрастать число соответствующих публикаций, в т.ч. связанных с приоритетами социальной политики в России [157], [165], [140], [156], [100], [259], [126], [64], [158].
Органам государственного управления на любом уровне приходится постоянно решать практически важные задачи по определению приоритетности того или иного направления в развитии социальной сферы, что можно продемонстрировать на нескольких примерах из практики государственного управления.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. № 1926-р «Об утверждении плана подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных национальных проектов» [30] в течение четырех месяцев приняты более двух десятков постановлений Правительства РФ, определяющих деятельность органов власти по претворению в жизнь основных установок ПНП. Уже в 2006 году на реализацию приоритетных национальных проектов федеральным бюджетом было предусмотрено выделить около 134,5 млрд. рублей [175, с. 118-120]. Инновационный потенциал приоритетных национальных проектов и их значение для социально-экономического развития России привели к тому, что в научных исследованиях сформировалось особое направление по анализу ПНП [100], [165].
Как подчеркивал В.В.Путин, основным результатом претворения в жизнь нацпроектов стал рост продолжительности жизни россиян - с 65 до 69 лет в течение первых пяти лет [212]. 2. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (Концепция-2020) практически по всем направлениям дальнейшего развития Российской Федерации прямо устанавливаются перечни соответствующих приоритетов [32] (по подсчетам автора, термин «приоритет» и производные от него встречаются в рассматриваемом документе 88 раз). Например, стратегическая цель государственной политики в области образования - повышение доступности качественного образования - предполагает решение приоритетных задач по обеспечению инновационного характера базового образования, модернизация институтов системы образования как инструментов социального развития и т.п. [32].
Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 г. №588 был установлен Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, где предписывалось включать в государственные программы пункт о приоритетах и целях государственной политики в соответствующей сфере [35], что неукоснительно соблюдается в принятых за последние годы программах социально-экономического развития страны [45], [37].
Еще одним примером может служить письмо Министерства образования и науки РФ от 15.01.2013 г. №АП-9/02 «О приоритетных структурных преобразованиях в социальной сфере» [54]. В письме содержатся Методические рекомендации по приоритетным структурным преобразованиям в системе образования в 2013 году, увязанным с повышением оплаты труда отдельным категориям работников управления. Всего выделено 7 направлений приоритетных структурных преобразований, в том числе, например: - реализация мероприятий, направленных на ликвидацию очередности на зачисление детей в дошкольные образовательные учреждения; - кадровое обеспечение системы дошкольного образования и т.п.
Попытаемся далее уточнить содержание терминов «значимость», «сте пень приоритетности» применительно к теме нашего исследования. Детальный анализ вопроса показывает, что при близости содержания таких категорий, как «значимость» и «приоритет», тем не менее, следует видеть их различия на примере предлагаемых ниже определений: «значимость» - характеризует количественный вклад данного частного показателя социальной результативности в интегральный ин дикатор социального результата управления.
Таким образом, проблема определения уровня значимости возникает в рамках решения задачи по сведению совокупности частных индикаторов в единый интегральный показатель социальных результатов государственного управления. В работе А.М. Коробейникова (2002) отмечается, что «при построении интегрального показателя на основе совокупности частных показателей практически всегда возникает проблема оценки важности этих частных показателей» [111,с. 19].
Соответственно, порядок расчетов уровня значимости для конкретного показателя существенно зависит от принятой экономико-математической модели формирования интегрального показателя результативности. Простейшей и наиболее употребительной на практике формулой для расчета интегрального показателя результативности (Р) является линейная модель в соответствии с формулой (3.3):
Оценка результативности социального развития субъектов Федерации по «методике приростов»
Вполне уместным будет теперь поставить вопрос о выявлении причин отставания указанных субъектов Федерации в отмеченных направлениях.
Для этого следует обратиться к рассмотрению частных показателей оценки, представленных выше в таблицах 4.7-4.10. Так, рассмотрение данных из таблицы 4.7 по Ленинградской области за 2012 г. демонстрирует ее отставание по здравоохранению от других субъектов Федерации из СЗФО: по 4 из 5 частных показателей область имеет нулевые частные оценки.
В том, что касается такого направления, как образование, то Ленинградская область занимает последнее место в СЗФО в результате нулевых частных оценок по 4 из 6 частных показателей оценки результатов социального развития (см. таблицу 4.8).
Отставание Республики Коми по развитию жилищно-коммунального хозяйства (таблица 4.9) вызвано недостаточной обеспеченностью ее жителей жилыми помещениями (25,4 кв.м на 1 чел.), а также нулевыми оценками по показателям «удельный вес ветхого и аварийного жилого фонда» (10,2%) и «удельный вес расходов домохозяйств на оплату услуг ЖКХ» (12,3%).
Весьма низкая оценка Новгородской области по показателю развития учреждений культуры и отдыха обусловлена нулевыми или весьма малыми оценками для 4 из 5 частных показателей оценки в соответствующем направлении (см. таблицу 4.10).
Таким образом, анализ оценок по результатам развития социальной сферы в разрезе отдельных субъектов Федерации и отдельных направлений позволяет выявить наиболее неблагополучные территории и выявить те конкретные направления, которые являются основными причинами допущенного отставания в развитии социальной сферы. Результаты такого анализа являются исходной предпосылкой для выработки соответствующих управленческих решений в органах власти субъектов Федерации.
Выводы по главе IV диссертационной работы
Таким образом, в главе IV нашего исследования были рассмотрены концептуальные положения, которые могут быть использованы при построе 137 нии конкретных методик по определению результативности деятельности органов государственной власти в социальной сфере. Проведенный нами анализ показал возможность построения и использования на практике двух различных подходов, условно названных нами «методикой приростов» и «методикой интервалов».
В первой из них критерием для оценки результатов выступает базисный уровень частных показателей социального развития, что дает возможность провести соответствующие разработки, используя только данные по тому или иному конкретному объекту (федеральному округу, субъекту Федерации, муниципальному образованию и т.п.).
Во второй из представленных в главе IV методик критерием для оценки результатов социального развития выступают различия между лучшим и худшим объектами из данной их совокупности (субъекты Федерации, муниципальные образования и т.п.). Следовательно, расчеты оценок возможны только для группы объектов управления, а величина оценки показывает положение, занимаемое данным объектом между худшим и лучшим уровнями в данной группе.
Расчеты оценочных показателей не являются самоцелью в изучении вопросов результативности деятельности органов государственного (муниципального) управления в социальной сфере. Конечной целью в данном случае следует считать разработку и реализацию мероприятий по оптимизации развития социальной сферы на данной территории. В силу этого одним из важнейших этапов разработок следует считать анализ результатов социального развития. На примере субъектов Федерации из Северо-Западного федерального округа было показано, какие области являются отстающими с точки зрения рассчитанных нами интегральных оценок (например, Ленинградская область) и какие направления должны рассматриваться как наиболее приоритетные для органов государственного управления (например, образование и сфера культуры в субъектах из СЗФО).
Таким образом, на конкретном примере социального развития субъек 138 тов Федерации из СЗФО в 2010-2012 гг. показана практическая применимость предложенных выше методик расчетов по показателям результативности деятельности органов власти в социальной сфере. Прикладной аспект методики проверен нами на всех этапах ее реализации, начиная от разработки перечня статистических показателей результативности, продолжая сбором статистических данных и заканчивая получением конечных результатов в виде интегральных показателей социального развития в статике и динамике.