Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретико-методологические подходы к разработке стратегий развития субъектов федерации с учетом экологического компонента 15
1.1 Теоретические подходы к разработке стратегий развития субъектов Федерации 15
1.2 Методологические положения по комплексному учету экологического компонента в стратегиях развития субъектов Федерации 36
1.3 Особенности учета экологической составляющей в стратегиях развития субъектов Федерации 53
2 Методический инструментарий учета экологического компонента в стратегиях развития субъектов Федерации 61
2.1 Обобщение методических подходов к оценке стратегий развития субъектов Федерации 61
2.2 Механизм учета экологического компонента в стратегиях развития субъектов Федерации 69
2.3 Методика оценки результативности стратегий развития субъектов Федерации с учетом экологической составляющей 84
3 Оценка результативности стратегий развития на основе комплексного учета экологического компонента .104
3.1 Качественная оценка экологической составляющей в стратегиях развития субъектов Российской Федерации 104
3.2 Оценка результативности стратегий развития субъектов Российской Федерации 120
3.3. Совершенствование процесса разработки стратегий развития субъек тов Федерации на основе комплексного учета экологического компонента
Заключение .147
Список использованных источников
- Методологические положения по комплексному учету экологического компонента в стратегиях развития субъектов Федерации
- Особенности учета экологической составляющей в стратегиях развития субъектов Федерации
- Механизм учета экологического компонента в стратегиях развития субъектов Федерации
- Оценка результативности стратегий развития субъектов Российской Федерации
Методологические положения по комплексному учету экологического компонента в стратегиях развития субъектов Федерации
Череда административных реформ, связанная с трансформацией методов государственного управления, развитием рыночных отношений, изменением курса государственной политики на социальную направленность, а также внедрением института оценки и политики «управления по результатам» – все это, и не только, оказывало существенное влияние на становление и развитие системы стратегического планирования в Российской Федерации.
С развитием теории и методологии управления вопросы стратегического планирования стали предметом современного менеджмента, отличительной особенностью которого (как научной дисциплины) является «ориентированность на решение социально-практических задач»1.
В данном параграфе приводится краткая характеристика теоретических подходов общеизвестных учёных и специалистов, занимающихся вопросами стратегического планирования. Различаясь в базовых и фундаментальных подходах, они предлагают различные гипотезы, используют все многообразие понятийно-категориального аппарата. В то же время, исследование междисциплинарных подходов к изучению процесса государственного стратегического планирования позволило выявить несколько компонентов, с одной стороны, взаимосвязанных, с другой стороны, имеющих различную функциональную направленность, а именно: государственное управление, стратегическое управление, стратегическое планирование, стратегия. Рассмотрим несколько теоретических представлений относительно данных понятий.
В целом, управление, с точки зрения процессного подхода, рассматри вается как: 1) совокупность управленческих действий, направленных на достижение поставленных целей путем преобразования ресурсов на «входе» в продукцию на «выходе»2 (Новиков Д.А.); 2) метод воздействия на управляемую систему посредством выполнения необходимых функций управления3 (Гутман Г.В.); 3) реализация функций планирования, организации, мотивации, контроля, необходимый для того, чтобы достичь цели (Большой энциклопедический словарь)4; 4) регулирование отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти5.
Между тем, зарубежные авторы Д.И. Шендел и К.Дж. Хаттен6 отмечают важность установления связи с внешней средой в процессе стратегического управления.
Постановка цели, выработка мер и методов, использование ресурсов и достижение результата определяют временный характер управления, в связи с этим вводится понятие стратегического управления как одного из видов управления. В свое время, школой планирования (И. Ансофф, П. Лоранж, Дж. Штейнер и др.7) конкретизированы этапы стратегического управления, начинающиеся от постановки стратегической цели, осуществления аудита, оцен ки разработанной стратегии, а также детальной проработки стратегических планов, и завершающееся контролю за реализацией планов. В продолжение, А.А. Томпсон и А. Дж. Стрикленд8, в соответствии с этапами, выделяют задачи стратегического управления, такие как: развитие (разработка стратегического видения и миссии); определение целей; формирование стратегии (представляет процесс стратегического планирования); осуществление стратегического плана; оценку деятельности; анализ изменений с последующей корректировкой стратегии. Также авторы Р. Каплан и Д. Нортон9 отмечают важность этапа выработки сбалансированной системы показателей достижения целей, наглядно изображаемой в виде стратегической карты.
Классическое содержание этапов стратегического управления может отличаться в зависимости от объекта и уровней управления: федерального (государство), регионального (субъектов РФ), и муниципального (муниципальные образования).
Таким образом, понятие «стратегическое управление» является более широким понятием, чем «стратегическое планирование». В управлении обычно выделяют четыре его обобщенные функции – планирование, организацию, мотивацию и контроль. В каждой из них, когда речь идет о стратегическом управлении, в большей или меньшей степени представлена стратегическая ориентация. Но в наибольшей степени это касается планирования, в котором выделяют особый его вид – стратегическое планирование.
Теоретические и практические основы стратегического управления и планирования разрабатывались также рядом зарубежных авторов: К исследованию вопросов стратегического планирования были посвящено множество работы, в число первых вошли работы с 1964-1965 гг.22,23,24 Г. Минцбергом, Б. Альстрэндом и Дж. Лэмпелем25 были условно классифицированы в так называемые школы стратегического менеджмента. Каждая из школ рассматривает процессы стратегического планирования и управления по-своему и предлагает собственные методы при формировании и реализации стратегий: стратегия как реальный план, определяющий единство целей и их методов достижения; стратегия как позиция; стратегия как перспектива, определяющая видение; стратегия как принцип поведения.
Особенности учета экологической составляющей в стратегиях развития субъектов Федерации
Стратегическое планирование связано с процессом разработки стратегического плана путем формулирования целей и критериев управления, анализа проблем и среды определения стратегических идей и конкурентных преимуществ, выбор сценариев и базовых стратегий развития, прогнозирования социально-экономического развития226. Между тем, чтобы ответить на вопросы о том, насколько были верны принятые программные меры, насколько были достигнуты поставленные цели и результаты стратегического управления субъектами Федерации; об эффективности и результативности долгосрочного планирования необходимо проведение оценки. В чем состоит отличие оценки от мониторинга, являются ли они взаимозаменяемыми либо взаимодополняемыми элементами управления? Наиболее наглядно сущность и содержание данных элементов представлено в таблице 6.
Согласимся с мнением ряда авторов, что с технической точки зрения, отличия между мониторингом и оценкой заключаются в том, что: мониторинг является постоянно действующей системой, в то время как оценка проводится время от времени; система мониторинга основана исключительно на замерах значений индикаторов, в то время как оценка основывается с учетом данных мониторинга значений индикаторов, но в то же время не ограничивается ими. Именно поэтому системы мониторинга и оценки являются взаимодополняющими, но никак не могут заменить друг друга Основные отличия мониторинга и оценки2 Оценка Мониторинг проводится время от времени, на ключевых этапах реализации программы; представляет собой непрерывный во времени процесс; проводится с целью оптимизации и улучшения программы; проект программы принимается в существующем виде без изменений направлен на выявление причин не достижения и достижения запланированных результатов (поставленных целей); направлен на сопоставление запланированных результатов с фактическими; информация, полученная в ходе оценки, может быть использована для улучшения программы, так и уточнения планов на будущее. информация в ходе мониторинга используется для улучшения работы по проекту программы.
В данном диссертационном исследовании целью представленной методики является выявление степени влияния экологического компонента на результативность стратегий развития субъектов Российской Федерации. Для этого задается некоторый набор параметров, которым должны удовлетворять процесс стратегического планирования, соответственно – и стратегический документ, и формулируются индикаторы, позволяющие оценить степень выраженности данных признаков.
Достижение заявленной цели определяется соблюдением ряда принципов, обеспечивающих единство и успешность процесса оценки: последовательности планирования и комплексности выбранных методов оценивания; соответствия выбранных методов заявленной цели; периодичности осуществления оценки в соответствии с программой действий/ этапами; воспроизводимости иными оценщиками при равных условиях доступа к данным и использования тех же методов; открытость и доступность информации о результатах; своевременности фактического исполнения рекомендаций, адекватности принятых мер и использованных ресурсов. - поручение Президента РФ от 22 июля 2005 года № Пр-1175; - Федеральный закон РФ от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»; - Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»; - приказ Министерства регионального развития РФ от 27 февраля 2007 г. N 14 «Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации». - проект Методических рекомендации по подготовке стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. - Стратегии социально-экономического развития субъектов РФ. Разработка методики основана на следующих методических положениях: - результативность в менеджменте отражает эффективность в достижении целей управляемого объекта и обеспечении социально-экономического эффекта. Различают понятия внутренней и внешней эффективности. Соответственно, цели могут быть разделены на тактические и стратегические. Внешняя эффективность - результативность менеджмента, обуславливающая степень достижения поставленной цели. Чаще всего эффективность оценивается путем соотношения полученных результатов и осуществленных затрат. Скорее всего, в данном случае имеется ввиду экономическая эффективность. Но не все затраты могут быть рассчитаны, если результаты имеют качественную характеристику. Ввиду указанных причин, эффективность стратегического планирования характеризуется достижением стратегических целей и задач, проводимых мероприятий, качеством разрабатываемых стратегий и их реализацией, состоянием нормативно-правового обеспечения и т.д. Выбранный подход к определению эффективности стратегического планирования обуславливает, первостепенно, ее результативность, под которым понимается степень достижения стратегических целей и задач, ожидаемого состояния социально-экономического развития субъектов РФ, реализации долгосрочных направлений стратегии развития с позиции учета экологического компонента; – процесс оценки может быть как внешним, так и внутренним; как обязательным (в соответствии с законодательством), так и инициативным229. В виду данного обстоятельства, оценка должна проводиться систематически органами власти федерального и регионального уровня, а также институтами общественных инициатив, с привлечением представителей научных и экспертных сообществ, СМИ, и гражданского общества. Кроме того, мнение всех участников процесса оценки должно учитываться при формировании перечня рекомендаций по выработке направлений совершенствования процесса стратегического планирования;
Методика включает два оценочных этапа. Первый этап оценки характеризуется тем, что по результатам анализа и синтеза информации о состоянии субъекта РФ предложено оценить качество стратегии развития по параметрам и индикаторам, представленным в рис. 4.
Механизм учета экологического компонента в стратегиях развития субъектов Федерации
Диссертационное исследование, проведенное с целью дополнения теоретико-методологических положений и разработки механизма комплексного учета экологического компонента и методики оценки результативности стратегий развития субъектов Федерации с учетом экологического компонента, позволило получить следующие научные результаты.
Обобщены теоретические подходы зарубежных и отечественных ученых к исследованию проблемы стратегического планирования. Изучена эволюция взглядов в соответствии с историческими реалиями развития стратегического планирования как функции государственного управления. Рассмотрены современные варианты трактовок таких концептов, как «государственное управление», «стратегическое планирование», «стратегическое управление». Выявлены управленческие особенности учета экологического компонента в стратегическом планировании.
Проведенный в первой главе диссертационного исследования анализ и обобщение теоретических подходов зарубежных и отечественных ученых к исследованию проблемы стратегического планирования, а также выявление особенностей учета экологического компонента на современном этапе социально-экономического развития, показал необходимость дополнения спектра теоретико-методологических подходов к разработке стратегий развития субъектов Федерации с позиции учета экологического компонента на основе результативно-ориентированного подхода.
Автором обоснованы методологические возможности результативно-ориентированного подхода к исследованию проблемы учета экологического компонента в стратегиях развития, а именно: при формулировке долгосрочных целей и задач, выработке направлений, планировании мероприятий представляется возможным включить экологический компонент в систему планирования, что позволяет: выработать комплекс мероприятий для достижения социально-экономических и экологических целей и задач; спрогнозировать экологические результаты принятий социально-экономических решений; определить ресурсы, требующиеся на реализацию цели; а также выявить общественно значимые результаты долгосрочного планирования социально-экономического развития посредством публичного обсуждения.
Отмечено, что применение данного подхода предполагает обеспечение согласованности по целям, задачам и показателям документов стратегического планирования, характеризующих приоритеты социально-экономического и экологического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на всех уровнях управления; создание единой методологической и методической базы, определяющей комплексность и согласованность действий компетентных органов власти по достижению стратегических целей и задач социально-экономического и экологического развития; формирование условий для интеграции интересов прямых и косвенных участников стратегического планирования, характеризующихся активными и пассивными действиями по достижению управленческих целей и задач.
Развивая теоретико-методологические положения, в работе уточнено содержание результативно-ориентированной стратегии социально экономического развития как инструмента управления, направленного на достижение общественно значимых результатов, определяющего качественные и количественные параметры достижения целей и задач стратегий на основе комплекса запланированных показателей, отражающих степень учета экологического компонента в долгосрочном планировании.
Помимо этого, в работе определены принципы учета экологического компонента в стратегиях развития, отражающие долгосрочную результативность; структурную преемственность; публичную ответственность органов власти по достижению поставленных целей; интегративную целостность.
Представленные автором методологические положения в первой главе диссертации позволили сделать вывод о том, что необходимость комплексного учета экологического компонента в стратегиях развития вызвана тем, что экологический компонент вносит существенный вклад в достижение государственных целей по направлению – высокий уровень качества жизни населения, что невозможно без учёта экологической обоснованности социально-экономического развития в долгосрочном контексте. В связи с этим, автором предложен механизм комплексного учета экологического компонента в стратегиях развития, рассматриваемый как метод управленческой деятельности, опирающийся на совокупность функций и полномочий органов власти федерального, регионального и муниципального уровней, предполагающий взаимосвязанное согласование целей и задач разноуровневых программных и стратегических документов и обеспечивающий проработку экологического компонента на этапах целеполагания, анализа проблем, формирования сценарных условий социально-экономического развития, разработки «дорожных карт» и системы показателей результативности.
Проведенный во второй главе анализ подходов зарубежных и отечественных ученых показал, что существующих методиках не учитывается, каким образом на уровень результативности стратегического планирования влияет учет экологического компонента в долгосрочном периоде. Критический анализ понятий эффективности и результативности в управлении показал, что результативность является основным компонентом эффективности и рассматривается в работе как степень достижения стратегических целей и задач, ожидаемого состояния социально-экономического развития субъектов РФ, реализации долгосрочных направлений развития с позиции учета экологического компонента.
Уточненное содержание результативно-ориентированной стратегии социально-экономического развития и предложенный механизм учета экологического компонента показали необходимость усовершенствования методики оценки результативности стратегий социально-экономического развития на уровне субъектов РФ с позиции отражения экологического компонента в процессе принятия долгосрочных социально-экономических решений, включающая следующие блоки оценки: институционализации условий планирования; качества проработки стратегий, в том числе, адекватности и соразмерности показателей; наличия «дорожных карт» в качестве механизма реализации стратегии; открытости информации; наличия форм краудсорсинга, обеспечивающих публичность процесса планирования и результатов реализации стратегии в аспекте достижения стратегических целей и задач. Методика включает в себя следующие этапы: подготовительный, оценочный, интерпретации результата, формирования рекомендаций и установления обратной связи.
Оценка результативности стратегий развития субъектов Российской Федерации
Интервал C характеризуется низким уровнем учета экологического компонента в стратегическом планировании исследуемых субъектов.
По параметру институциональности условий стратегического планирования субъектов, расположенных в интервале С, все пять субъектов имеют в открытом доступе для широкого круга пользователей данные о реализуемых государственных программах по экологии. Однако лишь в Кемеровской области проработаны подпрограммы по экологии в рамках государственной программы по социально-экономическому развитию данной территории.
Комплексное включение экологии в систему целеполагания, анализа проблем социально-экономического развития, а также выработка экологических показателей и индикаторов результативности стратегии не обнаружено ни по одному субъекту. Лишь в стратегии Челябинской области в качестве отдельного направления представлен раздел – улучшение качества природной среды и обеспечение экологической безопасности. Однако в основных параметрах социально-экономических показателей реализации стратегии-2020 экологический компонент отсутствует.
Стратегическими целями развития Республики Башкортостан является устойчивое функционирование и развитие хозяйственного комплекса Республики Башкортостан, обеспечивающего повышение качества жизни населения до уровня наиболее развитых стран. К числу задач, направленных на реализации целей наряду с остальными отнесено: повышение качества жизни населения. В стратегии-2020 имеется блок по экологии. Однако нет экологических показателей нет в числе результирующих показателей. «Дорожных карт» не обнаружено.
Главная стратегическая цель Архангельской области направлена на обеспечение высокого уровня благосостояния населения и стандартов качества жизни, создания в области благоприятных условий для жизни: физической и экологической безопасности. Однако «дорожных карт» по реализации мероприятий Стратегии, как и экологических показателей не обнаружено.
Если обратиться к стратегии развития Кемеровской области, то стратегические цели направлены на развитие и воспроизводство ресурсной базы. Ухудшение экологической обстановки отнесено к экологическим рискам развития субъекта, однако мероприятий по снижению и экологических показателей в Стратегии не предусмотрено, а среднесрочная программа развития устарела.
Из пяти субъектов Федерации, расположенных в интервале С, ни в одном один субъекте не разработаны «дорожные карты» реализации мероприятий с учетом экологических направлений развития. Однако имеются субъекты интервала С, не реализовавшие свои возможности по формированию «дорожных карт». Между тем, в стратегии социально-экономического развития Челябинской области имеется целый блок, посвященный формиро-117 ванию дорожных карт по образованию, науке, культуре. По реализации мероприятий по улучшению качества природной среды и обеспечение экологической безопасности дорожных карт не представлено. Также программа экономического и социального развития Кемеровской области на период 20072012гг. содержит аналитический блок «Пространственное развитие: состояние инженерных и транспортных инфраструктур, экологическая обстановка, строительство», в котором рассмотрены вопросы состояния окружающей среды. Предусмотрены «дорожные карты» по направлению «качественное улучшение экологической ситуации на территории области» и показатели результативности реализации программы: инвестиции в основной капитал, направленные на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов за счет всех источников финансирования, в ценах соответствующих лет; сброс загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты, выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, отходящих от стационарных источников; объем водопотребления (использования свежей воды), объем оборотного и повторно-последовательного использования воды. Однако данные мероприятия устарели и не детализованы в Стратегии области.
По параметрам установления обратной связи и привлечения широкого круга общественности в решении вопросов стратегического планирования в открытом доступе на сайте министерства экономики Республики Башкортостан представлена анкета социологического исследования в рамках обсуждения проекта «Стратегия социально-экономического развития Республики Башкортостан» (опрос начался 8 июня и завершится 15 августа текущего года), а также государственной программы – «Экономическое и инвестиционное развитие Республики Башкортостан». Был проведен круглый стол «Совершенствование механизмов реализации региональных стратегий с учетом требований проекта закона о стратегическом планировании». К общественному обсуждению представлен областной закон «О стратегическом планировании», но информации о результатах обсуждения на сайте не освещены. Что касается открытости информации по результатам общественных обсуждений, то информация не обнаружена. В Кемеровской области реализуется проект Кемеровской региональной общественной организации Кузбасский центр «Инициатива». Проект поддержан грантом Президента РФ в 2012 году и направлен на развитие и поддержку активности молодежи, проживающей в сельской местности, с целью организации комплексного направления работы с молодежью, способствующей социально-экономическому развитию регионов.
Интервал D характеризуется отсутствием учета экологического компонента в стратегическом планировании исследуемых субъектов – Московской области.
В целях исследования были проанализированы: Государственная программа Московской области «Экология и окружающая среда Подмосковья»; Закон Московской области «О стратегическом планировании социально-экономического развития Московской области». Выявленные документы находятся в открытом доступе на сайте министерства экономики Московской области – http://me.mosreg.ru/.
Что касается самого проекта Стратегии социально-экономического развития Московской области до 2025 г., то он утратил силу в связи с принятием постановления Мособлдумы от 20.09.2012 N 9/25-П. Обсуждения проекта новой Стратегии или государственных программ в области социально-экономического развития не обнаружено.
В целом, включение экологического компонента в систему стратегического планирования обеспечивает снижение неопределенности для целого круга участников стратегического планирования по разрешению управленческих задач и достижению целей социально-экономического развития государства на принципиально новой парадигме, в основе которого – общественно значимые результаты.