Содержание к диссертации
Введение
Гл. 1. Теоретические и методологические основы управления социально экономическим развитием муниципальных образований 15
1.1. Типология муниципальных образований разных уровней 15
1.2. Критерии и методы оценки различий социально-экономического положения муниципальных образований 23
1.3. Инструменты государственного регулирования развития территориальных социально-экономических систем 32
Гл. 2. Социально-экономическая дифференциация и проблемы развития муниципальных образований Ленинградской области 40
2.1. Трансформация территориальной структуры и системы местного самоуправления в регионе 40
2.2. Оценка различий в условиях социально-экономического развития муниципальных районов 49
2.3.Проблемы экономического и социального неравенства сельских поселений 71
Гл. 3. Механизмы преодоления существенных различий в уровнях социально-экономического развития муниципальных образований 83
3.1. Задачи межмуниципального сотрудничества в активизации социально-экономического развития территорий 83
3.2. Инструменты выравнивания уровней социально-экономического развития муниципальных районов и сельских поселений 99
3.3. Повышение роли стратегического планирования как основы разработки и реализации мер по выравниванию уровней развития муниципальных образований 110
Заключение 121
Список использованной литературы 125
Приложения 139
- Типология муниципальных образований разных уровней
- Оценка различий в условиях социально-экономического развития муниципальных районов
- Задачи межмуниципального сотрудничества в активизации социально-экономического развития территорий
- Повышение роли стратегического планирования как основы разработки и реализации мер по выравниванию уровней развития муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования определяется важностью решения такой народнохозяйственной задачи, как обеспечение комплексного и устойчивого развития муниципальных образований и устранения неоправданных различий в уровнях их развития. Проблема социального и экономического неравенства развития территорий присутствует в России повсеместно, но особенно остро она проявляется на уровне муниципальных районов и сельских поселений, где различия по отдельным показателям нередко достигают кратных величин и свидетельствуют, во многих случаях, о серьезнейших социально-экономических проблемах. Во многих муниципальных образованиях практически исчезла экономическая база формирования бюджета, «забрасываются» сельскохозяйственные угодья, большая часть населения не имеет работы в ареалах своего проживания. Происходит «вымывание» социальных объектов, в том числе и медицинских учреждений, все более снижается относительный уровень жизни населения, резко ухудшается «имидж» территорий. В результате еще более осложняется демографическая ситуация, происходит массовый отток молодежи. Проблема несколько смягчается в тех муниципальных образованиях, где имеется значительное количество «дачников» и, соответственно, возможности получения местным населением хоть каких-то, пусть и небольших и непостоянных, доходов.
Диспропорции развития проявляются, в основном, между количеством проживающего населения, уровнем развития экономической базы и социальной инфраструктуры, что, в свою очередь порождает проблемы с занятостью, возрастающей безработицей, наполнением бюджета, нежелательными миграционными процессами и т.д. В связи с этим все более актуальной становится задача сохранения и улучшения качества экономического пространства, сохранения жизненно важных для территорий элементов экономики и социальной сферы в условиях исключительной
пространственной неоднородности. Анализ процессов социально-экономической эволюции муниципальных образований показывает наличие такой важной проблемы как несовершенство системы показателей и методов оценки социально-экономической ситуации, складывающейся в муниципальных районах и сельских поселениях. Что часто не позволяет дать объективную картину, выявить действительные проблемы и положение дел на конкретных территориях. Различия в уровне социально-экономического развития муниципальных образований, как правило, нивелируются с помощью политики выравнивания. Под политикой выравнивания понимается сглаживание различий в уровне социально-экономического развития территорий посредством общих и целевых бюджетных трансфертов, выбора приоритетных направлений развития экономики и социальной сферы, создания инфраструктурных и иных условий для экономического роста муниципальных образований. Политика выравнивания может быть осуществлена путем реализации программ развития социальной сферы, улучшения инфраструктуры проблемных территорий, поддержки градообразующих предприятий, стимулирования создания новых точек роста и опережающего экономического развития вышеуказанных территорий.
Важной задачей в связи с этим является создание информационно-аналитической базы для проведения взвешенной политики выравнивания. Нужно отметить, что остается дискуссионным и сам вопрос о целесообразности проведения политики выравнивания и ее инструментах. В настоящее время многие муниципалитеты не располагают систематизированными данными по социально-экономическому развитию своих территорий. Поэтому для выработки обоснованных рекомендаций по выравниванию территориальных диспропорций муниципальных районов требуется организация местного мониторинга. Основными требованиями к системе местного мониторинга являются возможность горизонтального (межмуниципального) сравнения отдельных показателей развития территорий, сравнения данных показателей со средними нормативными
параметрами и выявления отклонений, что позволит определить направления проведения политики выравнивания.
Социально-экономическое развитие муниципальных образований Ленинградской области, также сопровождается значительными территориальными диспропорциями. В целом усредненные характеристики муниципальных образований области относительно благоприятны в сравнении с рядом других регионов. Однако по отдельным типам муниципальных образований, особенно сельским поселениям, существуют серьезные различия, нередко носящие характер диспропорций. Это, прежде всего, касается периферийных районов области, а также периферийных сельских поселений в рамках муниципальных районов. Если говорить о функциональных типах, то наиболее сложная ситуация складывается в сельских монопоселениях, ориентированных на традиционные отрасли сельского хозяйства (растениеводство, животноводство), лесную промышленность, торфоразработку.
Степень изученности проблемы. Проблема социально-экономических различий территорий, в последнее время, привлекает к себе все большее внимание. К настоящему времени проведено немало исследований, посвященных социально-экономическому развитию территориальных социально-экономических систем. Основные методологические положения развивались отечественной школой ученых-регионалистов в работах П.М. Алампиева, Н.Н. Баранского, А.Г. Гранберга, А.И. Добрынина, Н.Н. Колосовского, Н.Н. Некрасова, A.M. Румянцева, С.Г. Струмилина, Ю.В. Яковца. В этом же направлении, параллельно, велись исследования зарубежными учеными Ж. Будвилем, А. Вебером, С. Деннисоном, X. Зибертом, У. Изардом, Г. Камероном, А. Лешем и др. Актуальность приобретают разработки новых интегрированных подходов и концепций в рамках совершенствования территориальной организации хозяйства, региональной и местной политики, муниципального управления. Применительно к данному аспекту можно отметить ряд работ, в которых
достаточно подробно исследованы различные вопросы территориальной дифференциации населения и хозяйства, территориального планирования и программирования, комплексного развития регионов и муниципальных образований. Среди них, в частности, работы Ю.Н. Баженова, Л.Б. Вардомского, А.Г. Воронина, Н.В. Зубаревич, Б.С. Жихаревича, А.И. Костяева, Е.Н. Кузнецовой, В.И. Кушлина, В.Н. Лексина, С.А. Рафикова, В.Е. Рохчин, В.М. Ходачека, А.И. Чистобаева, И.Н. Швецова, Д.В. Шопенко, Б.М. Штульберга, В.В. Яновского.
Значительное место в исследовании вопросов территориальных различий в экономическом и социальном развитии занимают работы С.С. Артоболевского, В.В. Воробьевой, А.В. Евченко, Т.Н. Есиковой, А.А. Захарова, В.М. Масакова, В.Д. Поповой, В.Е. Селиверстова, В.Ю. Суспицына, В.И. Терехина, Р.С. Хакимова, Я.Т. Яблочниковой.
Резюмируя выше сказанное, можно сделать вывод о том, что на современном этапе хозяйствования, несмотря на достаточную разработанность проблем регионального развития, территориальной дифференциации, региональной политики и территориального управления ощущается определенный пробел в исследовании тенденций трансформации территориальной организации населения и хозяйства на низовом уровне -уровне муниципальных районов и, особенно, сельских поселений. Недостаточно разработаны как методы оценки социально-экономических различий на этом уровне, так и инструменты их сглаживания. Данное обстоятельство обусловило необходимость проведения исследования и определило его цель и задачи.
Целью диссертационного исследования явилось уточнение методики и проведение оценки различий в социально-экономическом развитии муниципальных районов, сельских поселений и определение наиболее эффективных инструментов выравнивания уровней их социально-экономического развития.
Политика устранения неоправданных различий в социально-экономическом развитии вышеназванных муниципальных образований должна быть направлена на сохранение и развитие их экономической базы, обеспечение занятости населения в ареалах проживания и на этой основе достижение национальных и региональных стандартов уровня и качества жизни во всех муниципальных образованиях с учетом их типов и иных специфических особенностей.
Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:
-
Проанализировать основные теоретические и методологические проблемы исследования процессов территориальной дифференциации на региональном и местном уровне и регулирования этих процессов;
-
Проанализировать существующие методики и определить методы оценки уровня социально-экономического развития, адекватные специфике муниципальных районов и сельских поселений;
-
Выявить тенденции и раскрыть принципы усиления различий в уровнях социально-экономического развития муниципальных районов и аналогичных различий между сельскими поселениями;
-
Раскрыть проблемы развития муниципальных образований и оценить конкретные различия в уровнях социально-экономического развития муниципальных районов и сельских поселений Ленинградской области;
-
Предложить организационные решения и определить механизмы преодоления существенных различий в уровнях социально-экономического развития муниципальных районов и сельских поселений;
-
Сформулировать рекомендации, способствующие повышению уровня кооперации между муниципальными образованиями Ленинградской области;
7. Предложить меры по совершенствованию стратегического планирования в целях решения задач преодоления существенных различий в уровнях социально-экономического развития.
Предметом исследования являются методы оценки различий и инструменты выравнивания уровней социально-экономического развития муниципальных образований.
Объектом исследования является система муниципальных образований региона, процессы их социально-экономического развития (на примере муниципальных районов и сельских поселений Ленинградской области).
Теоретической и методологической основами исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные теоретическим и прикладным аспектам региональной экономики, вопросам комплексного развития территорий, размещения производительных сил и расселения, регионального управления и территориального планирования.
Инструментарно-методический аппарат. Проведенное исследование строилось на основе применения принципов системного подхода, методов статистического и экспертного анализа, диагностики и прогнозных оценок. Обоснование положения и выводов работы осуществлялось на основе применения результатов авторских исследований и расчетов.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования. Рабочая гипотеза состоит в научном предположении о том, что существенные различия в уровнях социально-экономического развития территорий и их нарастание, определяются не только естественными природно-экономическими условиями (экономико-географическое положение, природно-климатические особенности, ресурсный потенциал и др.), но и теми или иными конкретными целями и типом проводимой государственной политики, а также особенностями организации экономических отношений, социально-психологическими факторами, формирующими поведение населения, его миграционные устремления. В значительной мере они носят субъективный
характер и могут регулироваться системой управления через соответствующие инструменты.
Нарастание диспропорций в территориальном развитии приводит к негативным экономическим, социальным, демографическим последствиям, может вызывать нарушение целостности государственного пространства.
Политика выравнивания (преодоления неоправданных территориальных различий) будет по-прежнему оставаться основным направлением решения данной проблемы, способствующим достижению баланса между интересами и размещением бизнеса, территориальных социумов, населения. Она представляется с точки зрения государственных интересов более продуктивной, чем политика концентрации производства, его сгущения в немногих ареалах и полюсах роста, зонах опережающего развития. Последняя будет иметь вспомогательное значение.
Обоснование политики выравнивания требует генерирования новых методов оценки, обеспечивающих комплексность характеристики ситуации, и применения новых инструментов ее реализации, ведущее место среди которых, наряду с бюджетными инструментами, будет занимать дифференцированное налогообложение рентного типа, координационные и договорные механизмы. Диссертационное исследование посвящено доказательству справедливости данной гипотезы.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Для муниципальных образований Российской Федерации характерна возрастающая неравномерность их социально-экономического развития. При продолжении практики «возрастания различий в развитии территорий», могут возникнуть необратимые последствия для социального, экономического, демографического благополучия страны в целом. Для смягчения социального неравенства нужно соблюдение двух условий: а) страна должна иметь достаточно высокий уровень экономического развития, что невозможно без участия каждой отдельной территории; б) государством должна проводиться эффективная социальная политика. В России, помимо
недостаточности данной политики, есть и фундаментальный барьер, связанный с сильными естественными территориальными различиями в качестве и уровне жизни населения. Уровень социально-экономического развития выше там, где имеются эффективно работающие, финансово устойчивые предприятия. На этих территориях высокая заработная плата, высокие поступления в бюджет, низкий уровень безработицы, высокий спектр оказываемых услуг населению и развитая социальная сфера.
2. Устранение существенных различий в уровнях социально-
экономического развития муниципальных образований может эффективно
осуществляться на основе развития межмуниципального сотрудничества, как
одного из важнейших факторов развития экономики, решения социальных
проблем. Между муниципальными районами и входящими в их состав
сельскими и городскими поселениями, а также бизнесом, функционирующим
на данных территориях, существует пока очень слабая база кооперации. Это
проявляется, в том числе, в недостаточных навыках хозяйственного общения
у граждан, проживающих в сельской местности, слабом материально-
техническом оснащении рыночной инфраструктуры, слабой государственной
и муниципальной поддержке инициатив в области расширения
кооперационных связей.
3. В социально-экономическом развитии Ленинградской области важно
обеспечивать достижение не столько среднеобластных показателей, сколько
стабильное и эффективное развитие каждого района в отдельности и каждого
сельского поселения как первичных элементов региональной экономической
системы. Муниципальные районы и сельские поселения составляют единый
каркас территории Ленинградской области, но в условиях изменения
внешней среды, кризисных явлений в экономике, несовершенства рыночных
механизмов, несамостоятельности каждого их муниципальных образований
появляются и значительные различия в уровне их социально-экономического
развития. Районы и сельские поселения Ленобласти вынуждены вступать в
нездоровую конкуренцию друг с другом, бороться за потребление ресурсов,
привлечение инвестиций, в том числе бюджетных средств, бизнеса, населения, туристов, строительство новых производств на своей территории, внедрение инновационных технологий. Муниципальные районы, в основном, нацелены на собственное развитие, нет достаточной поддержки друг друга, не создаются «поддерживающие отрасли», происходит тиражирование районами одних и тех же программ социально-экономического развития. Это часто ведет к нерациональным бюджетным расходам. Не все программы нужны каждому муниципальному образованию, но деньги в итоге выделяются. Число же совместных программ крайне мало.
4. Выбор инструментов выравнивания уровней социально-
экономического развития муниципальных образований должен учитывать
индивидуальные особенности каждой территории. Первоочередной задачей
становится определение районов и поселений - «локомотивов роста». Но
роста не только и не столько собственных территорий, сколько окружающих
ареалов. С тем, чтобы все муниципальные районы и сельские поселения
попали в зоны конструктивного инвестиционного, инновационного,
информационного, социального влияния «локомотивов роста». Посредством
«районов-локомотивов» необходимо производить равномерное
территориальное распределение инновационной активности. Необходимо четкое разграничение функциональных сфер (каждому своя специализация) и территориальных ареалов их деятельности. Создание на соседних территориях сопутствующих, поддерживающих друг друга производств и сфер деятельности дает возможность активизации развития муниципальных образований. Здесь важное значение имеет выделение типов муниципальных районов, в отношении которых должны быть сформулированы различные цели и инструменты достижения данных целей. Типологизация территорий для целей управления социально-экономическим развитием позволяет конкретизировать стратегию их развития, лучше определить возможные проблемы развития. Каждый муниципальный район и сельское поселение должны не только формулировать собственную позицию развития, цели и
задачи, но также учитывать и направления развития их территориальных соседей, что создаст возможность для развития взаимовыгодного межмуниципального сотрудничества.
5. В связи с задачами политики выравнивания важно повысить роль и
усовершенствовать систему территориального стратегического
планирования, в том числе, и на муниципальном уровне. Цели стратегического плана социально-экономического развития региона должны обеспечивать значительное и стабильное повышение уровня и качества жизни всех муниципальных образований на его территории, сокращение различий в социально-экономическом развитии сельских поселений муниципального района.
В ходе исследования были получены следующие результаты, содержащие, на взгляд автора, научную новизну:
-
Выявлены, на примере Ленинградской области, тенденции трансформации социально-экономической структуры и ассиметрии в развитии муниципальных районов и сельских поселений, раскрыты причины нарастания различий в уровнях их социально-экономического развития.
-
Внесены новые элементы в типологию муниципальных районов и сельских поселений с использованием критериев, отражающих как различия в уровнях, так и потенциальные возможности социально-экономического развития.
-
Предложены, исходя из исследования конкретной ситуации в ряде районов и сельских поселений Ленинградской области, уточнения в систему показателей и методы оценки степени социально-экономической дифференциации территорий. При этом предложенные критерии учитывают не только экономическую и финансовую ситуацию и уровень жизни, но и социально-психологические факторы, и ценностные ориентации населения.
-
Систематизированы и оценены, с точки зрения их пригодности и значимости для уровня муниципальных районов и сельских поселений, инструменты сглаживания различий в уровне социально-экономического развития. Наряду с совершенствованием стандартных бюджетных, тарифных, административных регуляторов предлагается повысить роль координационно-договорных механизмов и ввести практику рентного налогообложения на территориальном уровне.
-
Обоснованы предложения по совершенствованию организации межмуниципального взаимодействия по горизонтали и вертикали, созданию «кустовых» координационных и лизинговых центров и технологии их функционирования.
Практическая значимость работы. Сделанные в работе выводы и рекомендации могут найти применение при организации мониторинга социально-экономической ситуации на уровне муниципальных районов и сельских поселений, при разработке программ социально-экономического развития и схем территориального планирования области и муниципальных образований, решении вопросов межмуниципального сотрудничества. Материалы диссертации могут найти свое применение в преподавании дисциплин «Государственное регулирование экономики», «Региональная экономика и управление», «Муниципальная экономика и финансы».
Вклад автора в проведенное исследование. Научные результаты диссертации были получены автором лично в ходе проведенных обследований и опросов, изучения практики управления социально-экономическим развитием в ряде муниципальных районов и сельских поселений Ленинградской области. Автором была собрана и обработана обширная статистическая и фактическая информация, изучены существующие теоретические и методические подходы к решению проблем устранения социально-экономических диспропорций развития территорий.
По основным вопросам исследования автором были проведены соответственные расчеты, разработаны авторские схемы организационно-технологического характера.
Апробация работы. Теоретические и прикладные результаты диссертационного исследования прошли апробацию в докладах автора и выступлениях автора на ряде всероссийских и региональных научно-практических конференций. Наиболее существенные положения и результаты исследования были изложены в пяти публикациях, в т.ч. две из которых в изданиях, включенных в перечень рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией (ВАК), соответственно 0,7 п.л. и 0,5 п.л. Материалы диссертации применялись в преподавании ряда дисциплин регионального профиля в Северо-Западной академии государственной службы, в том числе по магистерской программе « Государственное и региональное управление».
Типология муниципальных образований разных уровней
Труды широкого круга исследователей в области экономики, географии, политологии, социологии были посвящены вопросам типологизации сложных социально-экономических систем. В зависимости от целей и масштабов практического исследования различных социально-экономических систем, будь то страна мира, регион или муниципальное образование, задача типологизации обнаруживает множество подходов к решению. В России разработке типологии муниципальных образований посвящены работы А.Л. Александровой [13], В.Л. Бабурина [20], Т.В. Бочкаревой [21], А.И. Трейвиша, и других ученых. Несмотря на то, что существуют различные подходы к решению задач комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, остается нерешенным ряд вопросов, связанных с разработкой методики типологизации муниципальных образований. Разделение муниципальных образований на различные типы - это адаптированный метод, позволяющий систематизировать разнообразные показатели и проводить сравнительный анализ территорий по схожим характеристикам и выбирать стратегию дальнейшего развития. На основании экспертного анализа подходов к типологическим разработкам и классификациям поселений и территорий сотрудниками АНО "УРБЭКС-развитие" выявлен ряд базовых типологических характеристик муниципальных образований [24]. Основные требования к разработке типологии муниципальных образований были сформулированы в виде следующих принципов: целостности представлений; исторической преемственности разработок; иерархичности характеристик; правовой обоснованности - соответствия действующему законодательству; "обратной связи" - с муниципальными образованиями и экспертами.
Реформа местного самоуправления РФ, начатая законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [1] внесла множество новаций в деятельность местных властей. Одним из самых серьезных изменений стало выделение различных типов муниципальных образований и измерение их размеров. На сегодняшний день в Российской Федерации существуют пять типов муниципальных образований:
1. Муниципальный район - муниципальное образование, которое объединяет несколько городских, сельских поселений, межселенных территорий, объединенных общей территорией. Населенный пункт является административным центром муниципального района. Зачастую муниципальные районы были созданы в границах «старых районов», унаследованных от советской системы административно-территориального деления. В большинстве случаев нежелание бывших райцентров войти в состав муниципального района привело к тому, что в районах осталась малая численность населения, а как следствие недостаточная собираемость налогов и убыточность бюджетов. В 15-й статье Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяются вопросы местного значения, которые должны решаться на уровне муниципального района. В компетенцию муниципальных районов входит: организация медицины и образования на территории района, обеспечение поселений подключением к коммуникациям, организация архивов, библиотек, осуществление функций опеки и попечительства, развитие и содержание сети автомобильных дорог, транспортное обслуживание, организация, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов, ответственность за организацию охраны общественного порядка. В большинстве случаев муниципальные районы, являются распорядителям бюджетов на всей территории района, включая территории поселений (сельских поселений, входящих в район, которые не имеют бюджетов, а лишь сметы расходов). За счёт средств бюджета муниципального района, в соответствии с законодательством, должно осуществляться выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района.
2. Сельское поселение - один из типов муниципальных образований, который характеризуется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение входит в состав муниципального района. На 1 января 2010 года, по данным «Росстата», зафиксировано 19591 муниципальное образование имеющее статус сельского поселения. Сельское поселение является аналогом «сельсовета» советских времен или «волости» до и пост советских периодов. Сельское поселение имеет административный центр - населенный пункт, который определён с учётом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ, находится представительный орган данного сельского поселения. Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населённых пункта, как правило, устанавливаются с учётом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населённых пунктов, входящих в его состав. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения, а также отдалённые и труднодоступные местности. Численность населения сельского поселения может варьировать от нескольких десятков человек до 15-20 тысяч жителей.
3. Городское поселение - следующий тип муниципального образования в РФ, характеризуется как город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городские поселения входят в состав муниципальных районов (при условии, что они не являются городскими округами). В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). По данным «Росстата», на 1 января 2010 года, в Российской Федерации насчитывается 1739 городских поселений.
4. Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. То есть органы местного самоуправления обладают как полномочиями поселения, так и полномочиями муниципального района. Точное определение статуса городского округа различается в зависимости от законодательства конкретной страны или региона. Статус городского округа определен Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. В состав территории городского округа могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры. По данным «Росстата», на 1 января 2010 года, в России насчитывается 512 городских округов.
5. Внутригородская территория - тип муниципального образования, который существует в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге с 2006 года (с 2006 года все внутригородские муниципальные образования в других городах прекратили свое существование). Внутригородское муниципальное образование является самостоятельным муниципальным образованием, в границах которого местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и другие органы местного самоуправления. Местное самоуправление на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом города федерального значения и Уставом внутригородского муниципального образования. Используемые в законодательстве понятия «внутригородская территория города федерального значения» и «внутригородское муниципальное образование в городе федерального значения» идентичны по своему содержанию. В Москве существует 125 внутригородских муниципальных образований, в Санкт-Петербурге - 111 внутригородских муниципальных образований.
Оценка различий в условиях социально-экономического развития муниципальных районов
Изучению проблем региональной и муниципальной экономики посвящено большое количество трудов отечественных ученых. Различные варианты сравнительного анализа на уровне муниципальных образований, в том числе и статистического анализа территориальной социально-экономической асимметрии, рассматривали в своих исследованиях АЛ. Александрова, Л.П. Богданова, Д.Н. Воробьев, К.В. Гениатулина, Е.Е. Гришина, Ю.В. Л.В. Костылева, В.А. Сивелькин, Г.И. Чудилин и другие. Несмотря на то, что в трудах исследователей рассмотрены многие экономические и социальные категории, отражающие различные аспекты развития муниципальных образований, разработку методологии и методики статистической оценки их социально-экономического развития нельзя считать завершенной. Муниципальные образования, на современном этапе развития, представляют собой экономически и территориально самостоятельные структурные единицы субъектов Российской Федерации, и являются важными звеньями экономики регионов. Степень эффективности функционирования экономики муниципальных образований является неким индикатором преобразований региональной экономики.
Оценивая и анализируя процессы муниципального развития необходимо отметить, что любая территориальная единица имеет свои характерные особенности. Исторически сложившиеся различия в социально экономическом развитии муниципальных районов, сельских поселений, имеют значительное влияние на развитие Ленинградской области в целом, на структуру и эффективность ее экономики, стратегию и тактику проводимых преобразований, выбор социально-экономической политики. Несмотря на то, что муниципальные районы Ленинградской области достаточно схожи во многих позициях связанных с их социальным, экономико-географическим положением, существующие различия не возможно не принимать во внимание. Наиболее чувствительными компонентами, определяющими неравенство социально-экономического развития муниципальных образований, как правило, являются: воздействие демографических факторов, доходов населения, различий в уровне регистрируемой безработицы, уровня бюджетной диверсификации.
Некоторые показатели, характеризующие социально-демографическое развитие муниципальных районов Ленинградской области представлены в (табл. 4).
На конец 2010 года численность населения Ленинградской области составила 1629,5 тыс. чел., в том числе: городское население - 1083,3 тыс. человек или (66,4%), сельское население - 548,4 тыс. человек или (33,6%). В связи с тем, что область имеет две основных специализации: промышленность и сельское хозяйство, сельское население имеет достаточно большую долю в общей численности. Разница между городским и сельским населением составляет 32,8% и с 2000 года остается практически неиЗхМенной. С 1990 года отмечалась естественная убыль населения (-1,5 %о), которая в начале 1990-х годов стала стремительно увеличиваться за счет снижения рождаемости и стремительного роста смертности. За период с1990-2010 гг. суммарные потери региона (от депопуляции) составили приблизительно 323,8 тысяч человек. Это составляет 19,4% предкризисной численности населения области. Естественная убыль населения в 2009 году в Ленинградской области составила 7,8 чел (на 1 000 человек населения) [90].
По уровню коэффициента естественной убыли населения, Ленинградская область в 2009 году, заняла 8-е место в России «снизу», уступая только Ивановской, Тамбовской, Тверской, Смоленской, Тульской, Новогородской, Псковской областям. Таким образом, Ленобласть, в настоящее время, продолжает относиться к числу российских регионов с наиболее неблагоприятной демографической обстановкой. Необходимо отметить, что сокращающаяся численность населения, различия в заселенности территорий не создают предпосылок для успешного социально-экономического развития области в целом и ее отдельных территориальных единиц. А возрастающая, примерно в 1,1 раза с 2000 года, по всем районам доля людей достигших пенсионного возраста, в том числе говорит о возрастающем уровне социальной нагрузки на бюджет муниципального образования. В среднем доля пенсионеров по районам области составляет 28,1 %. Соотношение среднего размера начисленных месячных пенсий с величиной прожиточного минимума составляет в среднем 135,3%. Доходы населения являются важным индикатором определения неравенства развития муниципальных образований. Средний размер начисленных месячных пенсий, по данным 1 января 2009 года, составил 4 647,4 рубля, что составляет 106,5 % к размеру реальной пенсии на 1 января 2008 года [76]. На наш взгляд, денежные доходы населения проживающего в муниципальных районах Ленобласти (для анализа берем среднемесячные начисленные заработные платы и средний размер пенсии) находятся на достаточно низком уровне. При условии, что прожиточный минимум, по данным на 1 января 2009 года был равен 4 400 рублей, т.е. это та сумма, на которую фактически достойно жить не возможно [90]. Заработные платы продолжают расти год от года, но это не повлияло на благосостояние населения, так как за анализируемый период зафиксирован достаточно высокий процент инфляции (8,8%). Межрайонное неравенство прослеживается и через уровень бедности и душевые доходы населения. На наш взгляд, необходимо получить дополнительную информацию, которую может дать анализ душевых доходов населения, рассчитанных на основании выборочных обследований бюджетов домохозяйств с учетом их корректировки балансовым методом. Средний размер заработной платы, по официальным данным за 2010 год, по районам Ленинградской области, колеблется от 14400 в Сланцевском районе до 25981 рублей в Киришском районе [95]. Реальный размер заработной платы намного ниже, так усредненные показатели не совсем корректны и не отражают полноту картины. По результатам обследования домохозяйств Ленинградской области можно сделать вывод о том, что среди социально-демографических групп населения семьи с детьми отличаются самыми высокими рисками и глубиной бедности [61]. Главным демографическим показателем является число родившихся на 1000 женщин в возрасте от 15 до 49 лет. В 2010 году этот показатель по Северо-Западному федеральному округу составил 39,6 чел.; по Санкт-Петербургу 38,9 чел., в среднем по районам Ленобласти - 32,4 чел., против 45 чел. по России в целом. Уровень демографического потенциала сокращается, что косвенно характеризует не достаточно высокий уровень жизни населения. Это обстоятельство, в свою очередь, обусловливает широкий спектр долговременных негативных последствий: низкий уровень рождаемости и сокращение численности населения, прежде всего в сельской местности и малых городах, рост преступности, экстремистских проявлений, снижение количества и качества рабочей силы, что ведет уже к негативным геополитическим последствиям для области и в целом для страны. Показателем социального благополучия может так же стать «обеспеченность населения жильем», в среднем по области, в 20І0 году, он составил 27,2 м2/человека, при условии, что социальная норма для одиноких граждан 33 м2/человека для семьи из двух человек 42 м2/человека, для семьи из 3 и более человек 18 м2/человека [10]. Динамика жилищного строительства, в целом по области, к 2009 году составила приблизительно 113%, что выступает как следствие экономического развития. Средний процент, характеризующий ввод в действие жилых домов индивидуальными застройщиками по Ленинградской области в 2010 году, по предварительным данным, составил 61,1 %, против 75,3%, например, в 2006 году [87].
Для проведения более детальной оценки муниципальных районов и выявления проблем их социально-экономических диспропорций, методом случайной выборки, определим три модельных сельских поселения: Колтушское сельское поселение (Всеволожского района), Бегуницкое сельское поселение (Волосовского района) и Борское сельское поселение (Тихвинского района). На примере выбранных сельских поселениях определим уровень их социально-экономического развития и характер возникающих различий. «Индекс развития» будем считать путем присвоения и суммирования соответствующего количества баллов. В табл. 5 приведем некоторые показатели, на наш взгляд, характеризующие социально-экономическое развитие территорий сельских поселений.
Задачи межмуниципального сотрудничества в активизации социально-экономического развития территорий
Российское межмуниципальное сотрудничество имеет богатую историю. Однако, только после принятия Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в 1990 году - главы местной власти начали объединяться. Основная цель объединения заключалась в обмене опытом. В России различия в территориальном и социально-экономическом плане между муниципальными образованиями располагают к созданию межмуниципальной кооперации, цель которой заключается во взаимодействии местных властей для решения общих задач по улучшению уровня и качества жизни людей. Понятие межмуниципального сотрудничества пока не имеет даже общепринятого термина, отражающего данный вид отношений. Термин «межмуниципальное сотрудничество» в нормативных актах, или в науке муниципального права трактуется как «взаимодействие», «сотрудничество», «координация», «объединение», «кооперация». Представительные органы муниципальных образований для решения совместных вопросов местного значения могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, как это прописано в ФЗ-131. Основными задачами организаций, объединяющих муниципальные образования, должны стать:
создание системы взаимодействия с федеральными органами государственной власти - Администрацией Президента РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами. Без четкой системы взаимодействия невозможно решение ни финансовых, ни имущественных, ни земельных, ни инвестиционных, ни других проблем;
создание собственных инструментов для информационно-аналитического и научно-методического обеспечения деятельности руководителей и специалистов органов местного самоуправления, в том числе специализированных институтов подготовки кадров, научно-методических и аналитических центров для мониторинга ситуации и, на его основе, подготовки предложений по корректировке федеральной политики в отношении муниципального уровня;
поиск механизмов для привлечения инвестиций в города и районы,
выработка единой позиции для решения проблем жизнеобеспечения населения, в том числе проблем ЖКХ;
сосредоточение на развитии общественных организаций на территории муниципальных образований как непременном условии формирования стабильного гражданского общества, выявления новых лидеров, в том числе и неформальных.
Таким образом, в рамках проводимой муниципальной реформы, осуществляется поиск оптимальных путей организации системы местного самоуправления, а так же определения форм деятельности органов местного самоуправления. Сотрудничество муниципальных образований «является одним из способов решения различных задач местного и межтерриториального значения» [46].
Необходимость межмуниципального сотрудничества в Ленинградской области объясняется значительным количеством муниципальных образований, функционирующих на территории области. Как следствие, эти структуры, прежде всего мелкие сельские поселения, не в состоянии самостоятельно решать такие вопросы как управление отходами, подведение коммуникаций, строительство крупных объектов (дорог, например). Межмуниципальное сотрудничество дает возможность районам и сельским поселениям образовать некие сообщества, позволяющее совместно реализовывать некоторые полномочия, сокращая количество уровней управления. Важной задачей экономического регулирования социально экономического развития муниципальных районов и сельских поселений Ленинградской области является их сбалансированное социально-экономическое развитие. На сегодняшний день исполнение расходных обязательств муниципалитетов зачастую напрямую зависит от соответствующей финансовой помощи из бюджета субъекта РФ. Данная зависимость влечет за собой целый ряд проблем, важнейшая из которых заключается в слабых стимулах для самостоятельного решения экономических и социальных проблем на муниципальном уровне и повышении нагрузки на региональный бюджет. Сокращение экономического неравенства возможно только при наличии выявленных конкурентных преимуществ территорий. Первоочередной задачей, на наш взгляд, является снижение социального неравенства посредством развития социальной сферы услуг, так как только накопленный человеческий капитал способен обеспечить устойчивое и высокое качество роста муниципального образования. Основными задачами проводимой политики сглаживания социально-экономических различий территорий Ленинградской области должны стать:
- наряду с совершенствованием стандартных бюджетных, тарифных, административных регуляторов предлагается повысить роль координационно-договорных механизмов;
- ввести практику рентного налогообложения на территориальном уровне (создавать механизмы, дифференцированных по территориям налогообложения, рентного характера. Что должно содействовать сглаживанию различий между муниципалитетами в условиях экономической деятельности и социального развития).
- совершенствовать организацию межмуниципального взаимодействия по горизонтали и вертикали;
- создавать «кустовые» координационные и лизинговые центры;
В связи заявленными задачами развития была разработана модель межрайонной кооперации, адаптированная под проблематику, выявленную в ходе проведенной оценки социально-экономического положения муниципальных районов и сельских поселений Ленобласти (рис. 2).
На наш взгляд, в ключе поставленных задач межмуниципального сотрудничества в активизации социально-экономического развития территорий, необходимо создание на территории региона местных координационно-договорных институтов развития. Они могут создаваться по «кустовому» принципу, обслуживая несколько соседних муниципальных районов и входящие в них сельские поселения.
Предлагается на территории Ленинградской области создать 4 таких куста (Северный, Западный, Южный и Восточный), которые будут обслуживать по 4-5 муниципальных районов. В составе каждого куста в качестве местных институтов развития предлагается создать:
- единый координационный центр;
- единый лизинговый центр;
- единый кредитный центр;
- агентство по взаимодействию с предприятиями и инвесторами.
Эти институты целесообразно разместить, в целях экономии средств, в одном помещении при администрации выбранного органами местной власти района. По мнению автора эти «кусты» могут быть размещены во Всеволожске, Кингисеппе, Гатчине, Волхове (или Тихвине). На рис. 3 отображена схема функционирования «куста» местных институтов развития».
Повышение роли стратегического планирования как основы разработки и реализации мер по выравниванию уровней развития муниципальных образований
В современных условиях хозяйствования существуют объективные потребности в повышении уровня методической проработанности системы стратегического планирования, в том числе, и на муниципальном уровне. Концепция правительства о стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации до 2020 г. [63] существует ряд аспектов требующих доработки. Например, Концепция, как документ долгосрочного планирования не подкреплена, в достаточной степени, законодательной базой, которая была бы направлена на создание правовых и институциональных основ системы долговременного стратегического планирования и прогнозирования. В рассматриваемом документе реализация стратегических целей социально-экономического развития России рассматривается исключительно с позиции задач и функций федерального центра, а регионам отводится второстепенная роль. Регионы рассматриваются, как некое пространство для размещения тех или иных производств, а не как субъекты управления (тем более, стратегического планирования), которые призваны решать задачи социально-экономического значения в пределах их полномочий. Концепция не формирует систему четких целей, которые можно было последовательно контролировать, корректируя при необходимости и саму концепцию, и механизмы ее реализации. Разработкой рекомендаций по использованию индикативного планирования на современном этапе занимались в своих научных работах В. Дудкина, Ю. Петрова, М. Шаккума и др. Авторы, на основании анализа актуальных социально-экономических проблем развития муниципальных образований предлагают некоторые пути их решения.
Основным направлением комплексных программ развития становится повышение экономической конкурентоспособности территории в системе региона, страны в целом, а так же улучшения качества и уровня жизни населения. Повышение роли стратегического планирования как основы разработки и реализации мер по выравниванию уровней социального и экономического развития рассмотрим на примере Волосовского муниципального района и Бегуницкого сельского поселения Ленинградской области. Стратегия социально-экономического развития рассматриваемых территорий разрабатывалась на основе проведенной оценки, выявленных различиях и проблемах социально-экономического развития муниципальных районов и сельских поселений области. Стратегия развития модельных муниципальных образований разрабатывалась на основе методических рекомендаций Министерства регионального развития РФ и положениями указа Президента Российской Федерации «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации», с учетом требований Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Работа над проектом стратегии развития Влосовского района проводилась с учетом информации полученной после заседания районного Совета народных депутатов, рабочих групп и Координационного Совета по выработке стратегического плана социально-экономического развития, изучения общественного мнения, привлечения населения к регенерации идей, через опросы и анкетирование, проведенные методом фокус-групп.
Правительством было выделено три приоритетных направления для стратегического развития муниципального образования:
1. сохранение высокого потенциала сельскохозяйственного производства и его дальнейшее развитие, рост переработки продукции растениеводства и животноводства в районе;
2. совершенствование системы жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания населения на основе технического перевооружения существующей и развития альтернативных форм оказания услуг населению частными предпринимателями района;
3. проект социальной реабилитации, отдыха и туризма для малоимущих и среднеобеспеченных слоев населения Ленинградской области, г.СПб , соседних субъектов федерации и иностранных туристов.
Таким образом, обобщив все имеющиеся наработки и результаты проведенных исследований, можно сформулировать основную цель стратегического плана развития Волосовского муниципального района, которая заключается в значительном и стабильном повышении уровня и качества жизни для всех слоев населения района, стимулировании роста экономических показателей и повышении деловой активности предприятий всех форм собственности, сокращения различий в социально-экономическом развитии городских и сельских поселений района. Социально-экономическое развитие района может пойти по трем сценариям развития: Сценарий 1-«пессимистический»; Сценарий 2-«оптимистический»; Сценарий 3-«базовый». Анализ и прогнозная оценка условий и факторов, составляющих потенциал стратегического развития показывает, что в перспективном периоде остается большая вероятность того, что большинство из имеющихся факторов и условий сохранит характер и степень своего влияния. Данное обстоятельство может привести к 3-му сценарию развития. Сценарий 1 будет иметь место, если некоторые факторы будут оказывать сдерживающее воздействие на развитие муниципального района. Например, нестабильная экономическая ситуация, падение промышленного и сельскохозяйственного производства, жилищного строительства, слабая выраженность отраслевых систем, ограничивающая возможности отраслевого подхода к стратегическому планированию их развития, служат существенной предпосылкой к увеличению различий в социально-экономическом развитии территорий Ленобласти. Различия в социально-экономическом развитии ощущаются даже в пределах одного муниципального района, между территориями городских и сельских поселений. Наиболее серьезная проблема просматривается именно в сокращении основной части отраслей сельского и лесного комплекса, что усиливает неравномерность развития муниципальных образований, городских и сельских поселений. В таблице приведены некоторые приблизительные расчеты, характеризующие социально-экономическое развитие Волосовского района на период до 2020 года по трем сценариям развития (Таблица 19).