Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические аспекты управления развитием транспортной инфраструктуры как основы совершенствования социально-экономической системы региона 11
1.1 Роль транспортной инфраструктуры в социально-экономическом развитии региона 11
1.2 Исследование практических аспектов реализации программно-целевого подхода в управлении развитием дорожного хозяйства в России и ее регионах 29
1.3 Анализ направлений выбора исполнителей государственных инвестиционных проектов регионального дорожного хозяйства 42
2 Совершенствование методических основ выбора исполнителей проектов по развитию автомобильных дорог региона 67
2.1 Обоснование критериев и показателей, определяющих выбор конкурентных предложений по реализации проектов в сфере дорожного хозяйства 67
2.2 Распределение приоритетов в системе критериев и показателей на основе метода анализа иерархий 92
2.3 Разработка методов оценки конкурентных предложений по критериям выбора исполнителя проекта 99
2.4 Формирование комплексной методики выбора исполнителей проектов, направленных на развитие автомобильных дорог региона 126
3 Реализация и оценка эффективности методических разработок по оценке и выбору исполнителей проектов, направленных на развитие автомобильных дорог региона 154
3.1 Результаты практической реализации методического обеспечения оценки и выбора исполнителей проектов, направленных на развитие автомобильных дорог региона 154
3.2 Оценка экономической эффективности реализации методического обеспечения по оценке и выбору исполнителей проектов, направленных на развитие автомобильных дорог региона 172
Заключение 179
Библиографический список 181
Приложение А 201
Приложение Б 203
Приложение В 209
- Исследование практических аспектов реализации программно-целевого подхода в управлении развитием дорожного хозяйства в России и ее регионах
- Обоснование критериев и показателей, определяющих выбор конкурентных предложений по реализации проектов в сфере дорожного хозяйства
- Разработка методов оценки конкурентных предложений по критериям выбора исполнителя проекта
- Результаты практической реализации методического обеспечения оценки и выбора исполнителей проектов, направленных на развитие автомобильных дорог региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Устойчивое развитие регионов России предполагает формирование сбалансированной региональной инфраструктуры, важнейшим элементом которой является транспорт. Региональная сеть автомобильных дорог, как ключевая составляющая транспортной инфраструктуры, определяет эффективность многих социально-экономических процессов. В этой связи одной из приоритетных задач улучшения социально-экономического состояния регионов России является совершенствование методов и инструментов регионального управления дорожным хозяйством.
Современное состояние дорожного хозяйства России определяется особенностями его исторического развития. Для девяностых годов XX века характерно тяжелое экономическое положение страны, которое привело к сокращению финансирования объектов дорожного хозяйства и повышению их износа. В современных условиях региональная дифференциация дорожных сетей субъектов Российской Федерации приводит к значительной неоднородности их дальнейшего развития, что следует учитывать при реализации мероприятий, направленных на совершенствование дорожного хозяйства в регионах.
При реализации Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, наибольшие объемы работ в сфере дорожного хозяйства предусмотрено выполнить на региональной автодорожной сети России. С учетом использования программно-целевого подхода в управлении развитием регионального дорожного хозяйства вопрос эффективной реализации государственных программ, как одного из ключевых инструментов регионального управления, является особо важным. Реализация государственных программ происходит через процедуру государственного заказа и конкурентного определения исполнителя того или иного проекта в рамках контрактной системы. Одним из основополагающих принципов Бюджетного Кодекса РФ, а также Федеральной контрактной системы в сфере закупок является эффективность реализации государственных программ, через которые формируется подавляющая часть расходов консолидированного бюджета страны.
В то время как реализация программ в сфере дорожного хозяйства на федеральном уровне является достаточно эффективной (по большинству целевых индикаторов фактические показатели достигают или превышают плановые), в регионах эффективность существенно ниже. Так, в Тульской области, фактические показатели по развитию сети автомобильных дорог на 2016 год, в среднем, составляют 70% от плановых. Применение принципа эффективности к региональной дорожно-хозяйственной сфере означает достижение максимально высоких качественных характеристик автомобильных дорог при минимально возможных затратах на реализацию дорожных проектов. Ключевым фактором эффективной реализации государственных программ является обоснованный выбор исполнителей инвестиционных проектов, включенных в данные программы.
Степень изученности проблемы. При выполнении исследования автор опирался на работы российских и зарубежных ученых-экономистов:
-
при изучении влияния транспортной инфраструктуры на социально-экономическое развитие региона и проблем инвестирования в сфере дорожного хозяйства на работы Бушинского С.П., Быстрова М.С., Гольской Ю.Н., Рябущенко О.А.;
-
при исследовании теории оценки и выбора исполнителей в сфере государственных заказов на работы Асаула А.Н., Абдель Азиз Юсефа, Бородиной
И.Б., Волковой Н.Н., Лавренева В.А. Максимова В.В., Сулимы В.В., Филимонова А.А. и др.;
3) при исследовании проблем программно-целевого управления и стратегического планирования регионального развития на работы Буреш О.В., Вертаковой Ю.В., Грузкова А.П., Рисина И.Е.
Следует отметить, что имеющиеся исследования отечественных авторов определяют сущность и направления разработки государственных программ, однако недостаточно изученными остаются вопросы:
-
совершенствования управлением транспортной инфраструктурой региона на основе повышения эффективности реализации государственных программ;
-
обоснованности формирования системы критериев при выборе исполнителей инвестиционных проектов государственных программ в сфере транспортной инфраструктуры;
-
определения рационального соотношения между качественными и стоимостными характеристики вариантов исполнения проектов по строительству, реконструкции, ремонту, обслуживанию и эксплуатации автомобильных дорог.
Таким образом, необходимость повышения эффективности реализации государственных программ, как инструмента стратегического управления развитием транспортной инфраструктуры региона определяет актуальность данного диссертационного исследования.
Цель исследования состоит в развитии теоретических положений и методических рекомендаций, направленных на обеспечение эффективной реализации государственных программ в сфере управления транспортной инфраструктурой региона, на основе обоснования выбора их исполнителей.
Для достижения указанной цели в диссертации были сформулированы и решены следующие задачи, определяющие логику и структуру работы:
-
уточнить ключевые стратегические цели и направления в программах развития транспортной инфраструктуры на межрегиональном и региональном уровнях;
-
разработать рекомендации по обновлению механизма реализации государственных программ в сфере дорожного хозяйства региона путем его согласования с целью повышения эффективности управления транспортной инфраструктурой региона;
-
обосновать систему критериев и показателей, определяющих выбор потенциальных исполнителей государственных контрактов в сфере дорожного хозяйства;
-
разработать методический подход к оценке предложений по реализации инвестиционных проектов регионального дорожного хозяйства, позволяющий повысить объективность оценки предложений;
-
разработать комплексную методику оценки и выбора предложений потенциальных исполнителей инвестиционных проектов в рамках реализации государственных программ, направленных на развитие дорожного хозяйства региона.
Объектом исследования является механизм регулирования развития региональной транспортной инфраструктуры.
Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе реализации государственных программ по развитию транспортной инфраструктуры регионов Российской Федерации.
Область исследования соответствует п.3.6 «Пространственная экономика.
Пространственные особенности формирования национальной инновационной системы. Проблемы формирования региональных инновационных подсистем. Региональные инвестиционные проекты: цели, объекты, ресурсы, эффективность»; п.3.15 «Инструменты разработки перспектив развития пространственных социально-экономических систем. Прогнозирование, форсайт, индикативное планирование, программы, бюджетное планирование, ориентированное на результат, целевые программы, стратегические планы»; п.3.17 «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности»; п.3.22 «Эффективность использования материальных и нематериальных факторов развития региональной экономики. Закономерности и особенности организации и управления экономическими структурами в регионах. Абсолютные и относительные преимущества региональных экономических кластеров. Исследование проблем производственной, транспортной, энергетической, социальной и рыночной инфраструктуры в регионах».
Теоретическую и методологическую основу исследования составили положения, содержащиеся в фундаментальных трудах исследователей по проблемам социально-экономического развития регионов, управления региональной транспортной инфраструктурой, совершенствования механизма реализации государственных программ, эффективности выбора варианта исполнения проектов.
В процессе исследования использовались исторический и системный подходы, методы анализа и синтеза, методы сравнительного анализа, экспертный метод, метод анализа иерархий.
Информационная основа исследования включает законодательные и нормативные акты федерального и регионального уровней РФ, в том числе федеральные законы, определяющие системы государственных закупок России, постановления Правительства РФ, утверждающие методические рекомендации в области оценки заявок участников государственных закупок; данные Федеральной службы государственной статистики; данные с официального портала закупок РФ.
Научная новизна исследования заключается в разработке теоретического и методического обеспечения управления развитием транспортной инфраструктуры региона на основе эффективной реализации государственных программ в сфере дорожного хозяйства путем обоснования наилучших условий исполнения инвестиционных проектов с учетом сбалансированного соотношения ценовых, качественных характеристик предложений и квалификационных характеристик потенциальных исполнителей.
Элементы научной новизны заключаются в следующем:
-
Уточнены основные стратегические цели, выявлены тенденции и проблемы развития транспортной инфраструктуры на межрегиональном и региональном уровнях, что позволило выделить систему конкурентного выбора исполнителей проектов, как ключевого инструмента эффективной реализации государственных программ в сфере дорожного хозяйства (п.3.6, 3.15, 3.22 Паспорта специальности 08.00.05 ВАК РФ).
-
Обоснован механизм реализации государственных программ в сфере дорожного хозяйства региона представляющий сочетание процессов анализа, оценки и выбора государственным заказчиком исполнителей инвестиционных проектов в
сфере дорожного хозяйства, спецификой которого является согласованность с целью повышения эффективности управления транспортной инфраструктурой региона (п.3.6 п. 3.17 Паспорта специальности 08.00.05 ВАК РФ).
3. Сформировано поле критериев и показателей, определяющих выбор
предложений потенциальных исполнителей проектов в сфере развития регионального
дорожного хозяйства на основе их распределения между этапами квалификационного
отбора и оценки, а также использования трехуровневой системы их оценки,
обеспечивающей характеристику конкурентов по ценовым, качественным и
квалификационным параметрам (п. 3.6, 3.22 Паспорта специальности 08.00.05 ВАК
РФ).
-
Разработан методический подход к оценке характеристик конкурирующих предложений по реализации инвестиционных проектов в сфере дорожного хозяйства путем модернизации основной формулы оценки количественных характеристик на основе учета как максимально, так и минимально допустимых значений, а также оценки качественных характеристик, что обеспечивает соблюдение принципов полноты, обоснованности и эффективности оценки (п.3.6, 3.15 Паспорта специальности 08.00.05 ВАК РФ).
-
Предложена комплексная методика выбора исполнителей проектов в сфере развития дорожного хозяйства региона, базирующаяся на трех критериях оценки предложений по реализации проектов (стоимость, качество, квалификация) и принципе сбалансированного соотношения ценовых и неценовых характеристик предложений, позволяющая повысить эффективность реализации инвестиционных проектов при исполнении государственных программ, направленных на развитие дорожного хозяйства региона (п. 3.6, 3.22 Паспорта специальности 08.00.05 ВАК РФ).
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в качестве его результатов методические рекомендации могут быть использованы подразделениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими управление инвестиционными проектами, направленными на развитие дорожного хозяйства регионов.
Апробация и реализация результатов исследований. Результаты исследований обсуждались на научно-практических конференциях «Актуальные проблемы экономической науки» (Тула, 2015 г.), «Актуальные проблемы экономической науки» (Тула, 2016 г.); X международной научно-практической конференции «Отечественная наука в эпоху изменений: постулаты прошлого и теории нового времени» (Екатеринбург, 2015 г.), международной научной конференции «Ломоносовские чтения-2016» (Москва, 2016 г.).; международной научно-практической конференции «Демидовские чтения: экономика и образование» (Тула, 2017 г.); национальной (всероссийской) научно-практической конференции «Обеспечение устойчивого развития регионов в пространственной структуре экономики России» (Орел, 2018 г.).
По теме диссертации опубликовано 11 печатных работ общим объемом 2,9 п.л., в том числе 6 включенных в перечень рецензируемых изданий, рекомендуемых ВАК РФ.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка. Работа изложена на 214 страницах машинописного текста, содержит 46 рисунков, 20 таблиц и 3 приложения. Библиографический список включает 126 наименований.
Исследование практических аспектов реализации программно-целевого подхода в управлении развитием дорожного хозяйства в России и ее регионах
Высокая значимость дорожного хозяйства в осуществлении ряда стратегических для государства целей, таких как достижение устойчивого экономического роста, улучшение условий предпринимательской деятельности и повышение качества жизни населения, ставит перед экономической наукой задачу изыскания максимально эффективных методов управления этой системой.
Международная практика свидетельствует о широком применении в качестве основного метода регулирования и развития национальных и региональных экономик программно-целевого метода. В настоящее время в США примерно 50% государственных расходов осуществляется по программно-целевому методу, а во Франции - до 80% [12]. Согласно статье 14 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ [79] «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации» планирование дорожной деятельности осуществляется, в том числе на основании долгосрочных целевых программ.
На данный момент в России самые актуальные стратегические направления развития автомобильных дорог отражены в Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы) [120]», в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 [111] года и в Государственной программе Российской федерации «Развитие транспортной системы» [17].
Федеральная целевая программа (ФЦП) в России - это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач и требующих государственной поддержки [89]. Современные реалии российской экономики складывались в условиях глубокого экономического кризиса, постигшего Россию после распада СССР. Транспортная система, наряду с другими сферами экономики пережила длительную стагнацию. В таких условиях само использование системы планово-целевых программ является минимальной необходимостью, не говоря уже о достижении поставленных целей. Сегодня российская экономика имеет опыт в реализации таких программ в транспортной сфере. Составим краткий исторический очерк данного опыта.
Уже в середине 90-х гг. неблагоприятная ситуация в транспортной системе страны потребовала принятия неотложных мер по качественному изменению состояния автодорожной сети и обеспечению ее ускоренного развития в соответствии с потребностями экономики. Одной из таких мер стала президентская программа совершенствования и развития автомобильных дорог Российской Федерации «Дороги России» на 1995-2000 годы [95], целевые показатели которой включали реконструкцию ряда крупных федеральных трасс, расширение объемов научных исследований по созданию новых технологий для дорожных работ, организацию разработок дорожной техники и оборудования.
Данная программа реализовала ряд позитивных изменений (увеличение скорости движения по модернизированным магистралям на 15-20%, возросший объем автомобильных перевозок, повышение интенсивности движения по дорожной сети на 5% и т.д.), однако, не была выполнена в полном объеме. Так, например, фактическое финансирование программы составило 48% от планового [80]. Основные показатели по вводу автомобильных дорог были выполнены всего на 59,3%, при этом фактические темпы роста автомобилизации в стране оказались выше прогнозируемых.
В связи с возникшей ситуацией, дальнейшее развитие дорожной сети предполагалось продолжить уже в рамках принятой в 2001 г. Правительством Российской Федерации целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» [119], которая, согласно постановлению Правительства Российской Федерации, начиная с 2002 г. включается в перечень федеральных целевых программ.
Следует подчеркнуть, что общий объем финансирования мероприятий программы составлял 4646,3 млрд. руб. При этом расходы за счет средств федерального бюджета предусматривались в размере 882,5 млрд. руб., за счет бюджетов субъектов – 1385,8 млрд. руб., а за счет внебюджетных источников – 2378 млрд. руб. Программа включала в себя целый ряд подпрограмм, среди которых особое место занимала подпрограмма «Автомобильные дороги». Для подпрограммы общий объем финансирования составлял 2077,9 млрд. руб. По источникам: 857,7 млрд. руб. – федеральный бюджет; 1189,5 – бюджеты субъектов; 30,7 – внебюджетные источники. Изобразим данные структуры на диаграммах (рисунок 1.7) [119]. Можно сделать вывод о том, что подавляющая часть средств федерального бюджета уходила в подпрограмму «Автомобильные дороги», а внебюджетные источники в подпрограмме прак тически не использовались.
Подпрограмма «Автомобильные дороги» охватывала комплекс взаимоувязанных и скоординированных мероприятий в области дорожного хозяйства. В ней планировалось решить задачи по приоритетному финансированию модернизации, ремонту и содержанию автомобильных дорог; развитию сети местных автомобильных дорог для обеспечения связи населенных пунктов с дорожной сетью общего пользования и решения социальных проблем сельского населения; совершенствованию системы управления дорожным хозяйством на федеральном и региональном уровнях.
Несмотря на более четкую организационную проработанность, как и в первом случае, программу не удалось реализовать в соответствии с запланированными показателями. Итоги 2003 г. показали, что введенные в эксплуатацию 2792 км автомобильных дорог - это в 2,5 раза меньше, чем в 2000 г., в 3 раза меньше, чем в 1993 г., и в 6,5 раз меньше, чем в конце 1980-х гг. Снижение протяженности построенных и реконструированных федеральных автомобильных дорог по сравнению с 2000 г. составило более чем 2,4 раза. Естественно, такие темпы развития дорожной сети еще больше увеличивали разрыв между темпами роста автомобилизации и развитием автомобильных дорог, что неблагоприятно сказывалось на экономическом развитии страны.
Таким образом, в целом снижение объемов финансирования дорожного хозяйства привело к невыполнению плановых показателей, заложенных в Подпрограмме «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)». Как следствие - возникла объективная необходимость существенной корректировки действующей ФЦП. Далее программа подверглась целому ряду редакций, продлевающих сроки реализации программы и изменяющих другие целевые индикаторы и показатели.
Следующим шагом в развитии транспортной инфраструктуры в России является редакция ФПЦ «Модернизация транспортной системы России» от 31.05.2006 г. Были изменены сроки и этапы реализации программы (I этап - 2002-2007 гг., II этап - 2008-2010 гг.), а также структура ее ресурсного обеспечения (рисунок 1.8) [119]. Отметим, что данные изменения не были существенными.
Наиболее актуальной на данный момент является двадцать седьмая по счету редакция программы от 02.06.2015г. Охарактеризуем ее отличительные особенности от редакции 2006 г.
Во-первых, срок реализации программы увеличивается и распространяется на период 2010-2020 гг.
Во-вторых, программа аккумулирует опыт реализации предыдущих программ, что находит отражение в четко обозначенных рисках реализации программы. Рассмотрим основные риски в контексте подпрограммы «Автомобильные дороги»:
1) ухудшение социально-экономической ситуации в стране, что приведет к снижению темпов роста экономики и уровня инвестиционной активности;
2) снижение интереса инвесторов к вложению средств в автомобильные дороги из-за нерешенности вопросов совместного финансирования проектов за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников;
3) превышение фактического уровня инфляции по сравнению с прогнозируемым;
4) возможные изменения налогового законодательства РФ, приводящие к ухудшению финансово-экономического положения инвесторов;
5) необеспеченность в установленные сроки завершения перехода на финансирование в полном объеме работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог в соответствии с утвержденными нормативами денежных затрат.
Обоснование критериев и показателей, определяющих выбор конкурентных предложений по реализации проектов в сфере дорожного хозяйства
Существующие методики оценки конкурентных предложений, вне зависимости от специфики определения ими победителя конкурса, предусматривают необходимость разработки систем критериев оценки конкурентных предложений и определения удельных весов этих критериев. Поэтому важным аспектом выбора предложений участников конкурса является обоснование системы используемых критериев и их относительной значимости. При этом, при организации конкурсов, предметом которых является такая технически сложная и дорогостоящая работа, как строительство, реконструкция или капитальный ремонт автомобильной дороги, использование одного критерия (ценового) не способно дать удовлетворительных результатов. Поэтому процедура выбора государственным заказчиком наилучшего претендента является, безусловно, многокритериальной задачей.
Исходя из этого можно сделать вывод о нецелесообразности определения исполнителя крупномасштабного контракта в сфере дорожного строительства в форме аукциона, для которого характерно использование только ценового критерия.
Отметим, что использование аукционов широко практиковалось в рамках 94-ФЗ, в том числе и при реализации крупных проектов в сфере строительства автомобильных дорог. Примером может послужить аукцион, проведенный в 2009 году, на право заключения государственного контракта на выполнение работ по строительству автодороги Тула-Новомосковск в Киреевском и Новомосковском районах Тульской области [29] с начальной (максимальной) ценой контракта 5 532 601 600 рублей (пять миллиардов пятьсот тридцать два миллиона шестьсот одна тысяча шестьсот рублей). Несмотря на то, что перед проведением аукциона все заявки рассматриваются на предмет соответствия строгим требованиям заказчика, данные требования, носят, как правило, чисто квалификационный характер. Таким образом, вся процедура выбора исполнителя не учитывает разницу качественных характеристик его предложения относительно других предложений. Цена, предложенная победителем аукциона, являющаяся ценой заключения контракта отличается от начальной цены на 27,6 млн.руб., при этом ценовых предложений другого участника сделано не было. Возникает закономерный вопрос: в какой степени цена заключенного контракта соответствует его качественным характеристикам, и является ли это соответствие наиболее эффективным с позиций расходования бюджетных средств.
Таким образом, по мнению автора, проекты строительства автомобильных дорог должны подлежать конкурсным процедурам определения исполнителя (например открытый конкурс, двухэтапный конкурс), которые позволяют осуществить комплексную многокритериальную оценку.
Следует учесть, что важным принципом формирования системы критериев является их иерархичность, достигаемая применением метода последовательной декомпозиции (разбиения). Это означает, что сложные и широкие в смысловом отношении критерии разделяются на более простые и конкретные, которые, в свою очередь, делятся на еще более простые. Таким образом, система критериев может иметь много уровней, но в каждой конкретной задаче оценки заявок, в качестве конечного, следует выбирать уровень, «глубже» которого декомпозиция нецелесообразна. Теоретически, процесс декомпозиции критериев неограничен. С одной стороны, он сопровождается ростом точности получаемых итоговых оценок, а с другой - ростом числа критериев и усложнением всей системы, и, как следствие - процесса оценки заявок. В итоге образуется иерархическая система критериев, имеющая вид «перевернутого дерева». Самые «простые» критерии, которые не подлежат разбиению, будем называть «частными» критериями. Промежуточные критерии любого уровня иерархии назовем обобщенными. В качестве иллюстрации приведем пример иерархии критериев (рисунок 2.1).
Оценка заявок производится членами конкурсной комиссии только по частным критериям. После этого частные оценки обобщаются с другими частными оценками, давая тем самым оценки более высокого уровня иерархии (промежуточные оценки). Оценки объединяются до самого высокого уровня иерархии, давая итоговую оценку. Вычисление обобщенных оценок каждого уровня иерархии осуществляется методом взвешенного суммирования оценок более низкого уровня иерархии. Взвешенное суммирование подразумевает суммирование оценок по показателям одного уровня иерархии, скорректированным с учетом коэффициентов значимости критериев (показателей).
Отметим, что особенностью конкурсных закупок является то, что участники готовят свои заявки в соответствии с требованиями заказчика, которые изложены в конкурсной документации. Следовательно, система критериев оценки заявок основывается на системе требований документации. И для получения корректной иерархической системы оценок организатору конкурса необходимо устанавливать требования, также имеющие иерархическую организацию. Это требует особых усилий при формировании конкурсной документации, однако эти усилия гарантируют более обоснованные оценки заявок. Требования заказчика в документации можно разделить на обязательные и желательные. Невыполнение обязательных требований ведет к отклонению заявки без дальнейшей оценки представленных в ней технико-коммерческих предложений. Желательные требования можно выполнять не в полном объеме или вообще не выполнить, однако это будет влиять на конечную оценку заявки.
Анализ современного законодательства в области государственных закупок, проведенный в третьем разделе предыдущей главы, показал, что наиболее актуальные правила оценки заявок участников, действующие в рамках 44-ФЗ, делят критерии на две основные категории: стоимостные и нестоимостные. Однако данная классификация является недостаточно полной, поскольку разделяет все критерии по фактору цены и остальным факторам. В целях разработки многокритериальной методики обоснования решений по отбору проектов автодорожного строительства, одной из важнейших частей которой является формирование системы критериев отбора предложений, следует использовать более подробную классификацию, особенно в части нестоимостных критериев.
Как было сказано выше, используемые в оценочной процедуре конкурса критерии основываются на требованиях составленной документации. Исходя из разделения требований на обязательные и желательные, критерии, соответственно, можно разделить на отборочные и оценочные.
Несоответствие отборочным критериям приводит к отклонению заявки. Оценка по таким критериям осуществляется, исходя из двух значений: «соответствует условиям конкурса» или «не соответствует условиям конкурса». Оценочные критерии используются в непосредственном вычислении итоговой оценки конкурсной заявки. Как правило, оценки по таким критериям выражаются в баллах.
Более углубленно (помимо разделения на обязательные и желательные) требования конкурсной документации можно поделить на следующие три группы:
1) требования к оформлению заявок участников конкурса;
2) требования к характеристикам участников конкурса;
3) требования к технико-экономическим характеристикам закупаемой продукции или услуги, в том числе и к цене.
Требования первой группы относятся к обязательным, и на их основе формируются отборочные критерии. В случае использования оценочных критериев на основе требований первой группы, данные критерии имеют весьма невысокую значимость.
Требования к характеристикам участников конкурса, в свою очередь, относят как к обязательным, так и к желательным. На основе данных требований строятся отборочные и оценочные критерии, которые применяются для предварительного отбора участников (квалификационного отбора) и непосредственно конкурсной оценки. Данная группа требований позволяет использовать и оценочные критерии, имеющие пороговые значения. То есть заявки, прошедшие по данным критериям пороговое значение, допускаются к оценочному этапу конкурса, а за превышение порогового значения также получают дополнительные баллы на этапе оценки. При закупке сложной продукции, квалификационные критерии могут иметь весьма высокий приоритет. Так, при проведении конкурса на строительство и/или реконструкцию автомобильной дороги, зачастую решающее значение имеет опыт и репутация исполнителя (ориентация не только на то, что предлагается, но и на то, кто предлагает).
Разработка методов оценки конкурентных предложений по критериям выбора исполнителя проекта
При выборе исполнителей государственных контрактов, самым распространенным видом оценки и сопоставления конкурирующих заявок является балльная оценка. Она может производиться с использованием различных методик.
В данном разделе диссертации проведен подробный анализ используемых и использовавшихся в российской практике методик выставления баллов конкурентным предложениям по количественным и качественным характеристикам. Изучение характерных особенностей рассматриваемых методик будет проводиться с позиции выявления их сильных и слабых сторон в контексте их применения при выборе наилучших условий исполнения контрактов в сфере строительства, реконструкции, ремонта и капитального ремонта автомобильных дорог регионального значения.
Аналогично тому, как изменялись подходы к использованию критериев в российской практике оценки конкурсных предложений, изменялись и методы расчета баллов по характеристикам конкурсных предложений.
Для выявления определенных закономерностей распределения баллов, присущих той или иной методике балльной оценки предложений по количественным критериям, сначала будет произведен расчет баллов для десяти условных участников с условными ценовыми предложениями. Это позволит выявить принципиальные различия, а также достоинства и недостатки каждой изучаемой методики «при прочих равных условиях». Далее, с учетом полученных результатов анализа, мы изучим, каким образом распределяются баллы в условиях реального конкурса и с учетом использования других критериев (показателей) определения победителя.
Автору, в процессе исследования отечественной и зарубежной практик оценки конкурсных предложений, удалось выявить три различных варианта формул, предназначенных для перевода количественных предложений в балльную форму. В процессе становления современной российской системы государственных закупок, каждая из формул находила свое применение в рамках трех последовательно менявшихся методик.
Немаловажной особенностью рассматриваемых методик является тот факт, что применяемые формулы расчета баллов зависят от характера оценочных критериев. Так, для таких критериев, как предложение сокращения срока выполнения контракта или оценка опыта претендента, характеризуемая количеством ранее выполненных заказов, худшее значение критерия меньше, чем его лучшее значение. При этом для стоимостных критериев, наоборот, худшее значение всегда больше лучшего (ведь участники конкурса, в целях получить контракт стараются предложить максимально возможно низкую цену). При этом рассматриваемые автором методики, подразумевают использование различных формул расчета баллов для таких типов критериев.
Дальнейшие расчеты и примеры будут приведены для количественных предложений в рамках критерия «Цена контракта», то есть для ценовых предложений участников.
Первая рассматриваемая нами формула представлена в методике, действовавшей в рамках утратившего силу 97-ФЗ от 6 мая 1999 г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [73]. Формула описана в «Методических рекомендациях по балльной оценке конкурсных заявок и квалификации поставщиков, участвующих в конкурсах на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд» согласно письму Министерства экономики Российской Федерации от 02 июня 2000 года № АС-751/4-605 [76].
Согласно данным рекомендациям, каждый представленный показатель предложения поставщика по оцениваемому критерию оценивается в баллах по десятибалльной шкале. Для этого показатели предложений по определенному критерию ранжируются для всех поставщиков. Худшему показателю присваивается один балл, лучшему - десять баллов, а применение метода интерполяции в интервале 1 - 10 баллов позволяет вычислить балльную оценку данных показателей для других поставщиков. При этом для показателей, поддающихся количественной оценке, в случае, когда худшее значение критерия (показателя) меньше лучшего значения, балльная оценка j-го показателя для і-го исполнителя определяется по следующей формуле:
Формула (2.17) приводит к тому же результату, что и формула (2.16). Использование первой формулы для второго случая дает отрицательные значения и числителя, и знаменателя дроби, что приведет к точно такому же результату. Отметим также, что в случае оценки по стоимостному критерию, применение формулы (2.16) недопустимо по той причине, что для такого критерия, как было отмечено выше, худшее значение критерия всегда больше его лучшего значения. Поэтому в рамках нашего исследования за основу возьмем формулу (2.17).
Для большего удобства дальнейшего исследования представим формулу (2.17) в более универсальном виде:
Использование коэффициента «А» вместо единицы обусловлено тем, что, при различных его значениях меняется диапазон распределения баллов по данной методике. Данное наблюдение имеет важное значение в дальнейшем ходе исследования.
Поскольку данная формула будет часто фигурировать в ходе исследования, и, учитывая ее применение в рамках федерального закона 97-ФЗ, в дальнейшем условимся называть ее методика «97-ФЗ».
Существует другой, несколько упрощенный вариант вышеописанных формул. Так, в документации открытого одноэтапного конкурса на право заключения долгосрочного инвестиционного соглашения на строительство, содержание, ремонт, капитальный ремонт автомобильной дороги М-4 «Дон» -от Москвы через Воронеж, Ростов-на-Дону, Краснодар до Новороссийска на участке км 517 - км 544 [57], для расчета баллов по критерию «Цена контракта» используется формула:
Прокомментируем различия данных формул. Во-первых, множитель «100» определяет диапазон выставляемых баллов [0;100]. В первом варианте диапазоном является интервал [1;10]. Впрочем, верхняя граница интервала в обоих случаях определяет масштаб распределения балльных оценок и, как правило, кратна 10 (10, 100, 1000 и т.д.). Принципиальным различием формул является использование в первом случае нижней границы диапазона, равной единице, а во втором случае - «0». Упрощенный вариант формулы, в настоящем исследовании, будет рассматриваться, как частный случай методики «97-ФЗ».
Второй рассматриваемой нами методикой является методика, представленная в правилах оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. №1085 и действующая в рамках Федеральной контрактной системы (далее - методика «44-ФЗ») [84].
Здесь используются иные формулы расчета балльной оценки ценового предложения для і-го поставщика.
Данная методика не присваивает автоматически один балл худшему значению показателя, и предусматривает расчет балльной оценки j-го показателя для і-го поставщика по следующей формуле.
Третья методика использовалась в рамках системы государственных закупок, установленной 94-ФЗ [78] (далее - методика «94-ФЗ») и регламентировалась соответствующими правилами [83].
Результаты практической реализации методического обеспечения оценки и выбора исполнителей проектов, направленных на развитие автомобильных дорог региона
Практическая реализация методических разработок по оценке и выбору конкурентных предложений осуществлена при помощи метода кейсов (англ. Case method, кейс-метод). Кейс-метод служит способом проверки работоспособности сформированной автором методики оценки и выбора наилучшего конкурентного предложения по реализации инвестиционных проектов в сфере развития регионального дорожного хозяйства. Использование данного метода обусловлено следующими причинами. Во-первых, процесс принятия решений – это, по большей части, умственный процесс, наблюдение за которым очень затруднено. Во-вторых, исследователь не имеет возможности участвовать в процессе выбора предложений в рамках конкурсов по закупкам товаров, работ или услуг, поскольку данный процесс осуществляется в строго регламентированном порядке, а допуск к нему имеет, как правило, только специально собранная конкурсная комиссия. Метод кейсов в России зачастую называют методом деловой игры.
Для практической реализации авторских разработок использованы данные, основанные на документации трех реальных государственных закупок:
1. Открытого аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение подрядных работ по строительству автодороги «Тула -Новомосковск км 34+800 – км 51+660» в Киреевском и Новомосковском районах Тульской области [29,91].
2. Открытого конкурса на право заключения государственного контракта на выполнение строительных работ по реконструкции Старошереметьевского шоссе в Московской области [53].
3. Открытого конкурса для осуществления закупки на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог регионального значения Орловской области [54].
В связи с тем, что реализация авторских разработок на основе данных трех вышеуказанных государственных контрактов способом метода кейсов будет осуществляться одним и тем же алгоритмом, в тексте диссертации представлена подробно практическая реализация на примере контракта по строительству дороги «Тула-Новомосковск». На основе двух других контрактов будет представлена только информация об экономической эффективности применения авторских разработок.
Строительство дороги «Тула-Новомосковск» является важным шагом в развитии транспортной инфраструктуры Тульского региона. Протяженность автодороги составляет 17,723 км. Категория автодороги – 1в. К данной категории автодорог относятся дороги обычного типа, имеющие минимально 4 полосы движения с минимальной шириной полосы – 3,75 м. Обязательным условием является наличие центральной разделительной полосы. Ширина проезжей части - 14 м. Число полос движения – 4. Тип дорожной одежды – капитальный.
Заказчиком работ является департамент транспорта и дорожного хозяйства Тульской области. Уполномоченный орган – комитет государственного заказа Тульской области.
Источниками финансирования являются:
1) Средства инвестиционного фонда Российской Федерации;
2) Бюджет Тульской области.
Данный аукцион был выбран для проведения деловой игры по следующим причинам:
1) на победу претендовало 6 участников, что является вполне достаточным для проведения объективного исследования;
2) начальная (максимальная) цена контракта составляет 5 532 601 600 руб., что говорит о масштабности осуществляемого инвестиционного проекта;
3) автомобильная дорога «Тула-Новомосковск км 34+800 – км 51+660» является важной транспортной артерией для Тульского региона. Ее высокое значение обусловлено необходимостью усиления транспортной связи между городскими округами Тулы и Новомосковска, как ключевыми центрами Тульско-Новомосковской агломерации.
5) конкурсная документация по данному конкурсу является достаточно полной и систематизированной для проведения реализации и оценки эффективности авторских методических разработок;
Исходными данными, используемыми участниками деловой игры по организации государственных закупок, являются:
1) требования законодательных актов РФ, в т.ч. Федерального закона 44-ФЗ от 05.04.2013., Постановления Правительства РФ №1085 от 28.11.2013 г.;
2) конкурсная документация для проведения открытого конкурса на право заключения государственного контракта на выполнение работ по строительству автодороги «Тула - Новомосковск км 34+800 – км 51+660» в Киреевском и Новомосковском районах Тульской области;
3) проектная документация по объекту «Строительство автодороги «Тула - Новомосковск км 34+800 – км 51+660» в Киреевском и Новомосковском районах Тульской области»;
4) проект контракта, техническое задание и календарный план выполнения работ по строительству автодороги «Тула - Новомосковск км 34+800 – км 51+660» в Киреевском и Новомосковском районах Тульской области;
Конкурсная документация на проведение открытого конкурса содержит:
1) требования по составу, содержанию и форме конкурсного предложения (заявки);
2) требования к описанию выполняемых работ, их количественным и качественным характеристикам;
3) требования к сроку и объему предоставления гарантии качества;
4) место, условия и срок (сроки) выполнения работ;
5) начальную (максимальную) цену контракта (цену лота);
6) форму, сроки и порядок оплаты работ;
7) порядок, место, сроки подачи конкурсных заявок;
8) требования к участникам закупок;
9) порядок рассмотрения конкурсных заявок;
10) критерии и порядок оценки конкурсных заявок;
11) рекомендуемые формы конкурсного предложения (заявки);
12) техническое задание на выполнение работ по реконструкции автомобильной дороги;
13) проект государственного контракта.
В целях реализации задачи практического применения предложенных разработок, оценка и выбор наилучшего предложения будут осуществлены сначала с применением принципов и методов, заложенных в Федеральной контрактной системе (44-ФЗ). Затем оценка и выбор будут произведены с применением сформированного автором в данной диссертации алгоритма и разработок.
Критерии и раскрывающие их содержание показатели оценки с учетом величин их значимостей по требованиям действующей Федеральной контрактной системы отразим в таблице 3.1.