Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Цели и направления государственного регулирования системы высшего образования 20
1.1. Государственное регулирование высшего образования: механизмы обеспечения доступности, качества и эффективности 20
1.2. Опыт государственного регулирования высшего образования за рубежом 37
1.3. Управление качеством высшего образования и государственная поддержка внедрения новых образовательных технологий 63
Глава 2. Направления модернизации системы высшего образования в Российской Федерации 71
2.1. Изменения в уровне образования населения и системе высшего образования 71
2.2. Структурная политика в системе высшего образования 88
2.3. Декларирование структурных преобразований в системе высшего образования. Старт Болонского процесса 96
2.4. Преобразования в механизмах финансирования и управления образованием 100
Глава 3. Экономическое регулирование системы высшего образования в Российской Федерации 118
3.1. Модели бюджетного финансирования высшего образования 119
3.2. Модели финансирования высших учебных заведений 140
3.3. Модели государственного субсидирования подготовки студентов для социально-значимых сфер деятельности 162
Глава 4. Механизмы государственного регулирования численности студентов 172
4.1. Сложившийся механизм установления вузам контрольных цифр приема студентов 172
4.2. Основные направления государственного регулирования численности студентов 187
4.3. Модели государственного регулирования численности студентов, обучающихся по различным направлениям 199
4.4. Организационные механизмы, процедуры и схемы государственного регулирования численности студентов, обучающихся по различным направлениям 221
Глава 5. Обоснование формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров для социальной сферы 228
5.1. Разработка механизма формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров для социальной сферы 228
5.2. Разработка моделей формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров для социальной сферы 242
5.3. Разработка организационных механизмов формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров для социальной сферы 258
Глава 6. Создание системы целевой подготовки кадров в высокодотационных регионах Российской Федерации 280
6.1. Разработка механизма формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров в высокодотационных регионах Российской Федерации 280
6.2. Разработка моделей формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров в высокодотационных регионах Российской Федерации 292
6.3. Организационные механизмы формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров в высокодотационных регионах Российской Федерации 310
Заключение 312
Библиография 315
- Опыт государственного регулирования высшего образования за рубежом
- Декларирование структурных преобразований в системе высшего образования. Старт Болонского процесса
- Модели государственного субсидирования подготовки студентов для социально-значимых сфер деятельности
- Организационные механизмы, процедуры и схемы государственного регулирования численности студентов, обучающихся по различным направлениям
Опыт государственного регулирования высшего образования за рубежом
Как следует из рассмотрения данной позиции государства, распределение финансового бремени между различными агентами (участниками) образовательного рынка эффективно только в случае распределения между ними и ответственности за качество и доступность высшего образования. Необходимо учитывать и еще одно немаловажное обстоятельство: если растет массовость высшего образования и разнообразие источников его финансирования, но не возникают независимые центры ответственности за его качество, то позиция государства по многим вопросам регулирования данной сферы становится крайне уязвимой.
В силу этого получаем следующие возможные схемы государственного регулирования доступности, качества и эффективности высшего образования в случае, когда система высшего образования имеет государственный или преимущественно государственный характер (рис. 1.3.-1.6.).
На приведенной схеме государство через свои органы (или орган, что не имеет существенного значения) регулирует доступность и качество образования. Первичным является регулирование численности студентов вузов во взаимосвязи с определением объема бюджетных расходов на образование. Оценка качества образования производится на выходе и особого влияния на бюджетное финансирование вузов не оказывает. Финансируется процесс, а не результат. Наиболее важным для государства является регулирование численности студентов вузов (т.е. доступности), качество в этой схеме вторично и, в принципе, предполагается достаточно стабильным. Возможна некоторая модификация схемы - регулирование качества осуществляется по «резким отклонениям»: до определенного уровня государство не вмешивается, отслеживая данный показатель, при переходе некоторого порогового значения принимаются административные меры. Эффективность системы как таковая не определяется -осуществление деятельности в определенных заданных параметрах и рассматривается как ее целесообразность; именно поэтому и качество не играет особой роли - оно также выступает как фиксированный параметр.
Появление независимой системы контроля и оценки качества высшего образования приводит к появлению действенного регулятора деятельности вузов их государственное финансирование начинает в определенной мере зависеть не только от численности обучаемых, но и от достигнутых показателей качества. При этом и сами вузы все больше ориентируются на качественные критерии и развивают процедуры самооценки качества. Эффективность рассматривается как соотношение увеличения бюджетных расходов на высшее образование и роста показателей качества. При этом учитывается и рост студенческих контингентов. Вузы также начинают самостоятельно оценивать эффективность своей деятельности, сопоставляя достигнутые показатели качества и объемы бюджетного финансирования. Вместе с тем начинает решаться и другая задача - повышение эффективности использования полученных бюджетных ресурсов, поскольку в этих условиях уже можно ставить задачу роста качества при фиксированном объеме бюджетного финансирования.
Появление контингента платных студентов в государственных вузах, казалось бы, не должен оказывать особого влияние на сложившийся механизм государственного регулирования высшего образования (и в случае, когда независимая система оценки качества отсутствует, и тогда, когда она появляется). Однако это не так. Задавая верхнюю границу на общую численность студентов каждого вуза, а также численность его бюджетных студентов, государство начинает, во-первых, добавлять к прямым регуляторам доступности косвенные, а во-вторых, пытаться регулировать соотношение бюджетных и платных студентов как в целом по системе высшего образования, так и по каждому вузу. При этом для одних вузов этот регулятор оказывается существенным, а для других имеет не очень большое значение5. В силу этого при появлении платного контингента ряд вузов может начать стремиться к тому, чтобы ослабить государственное регулирование численности бюджетных студентов, другие же будут бороться за его сохранение. Если число платных студентов в вузе велико, то вуз становится менее зависимым от бюджетного финансирования, а, следовательно, и от тех критериев, по которым оно осуществляется. Оценка эффективности в случае появления в государственных вузах платного контингента может строиться как оценка эффективности использования ими совокупных (государственных и частных) ресурсов. Прирост качества также может соотноситься с увеличением общего объема ресурсов. Вместе с тем может отдельно проводиться оценка эффективности бюджетных расходов на образование и обусловленных ими роста качества и доступности.
Негосударственный сектор высшего образования может появляться до того, как в государственные вузы начинают допускать платный контингент. При этом теоретически может происходить резкое размежевание этих секторов по источникам финансирования: государство финансирует только государственные вузы и обучение в них бесплатно, обучение за плату осуществляется только в негосударственных высших учебных заведениях. В этих условиях регулирование государством доступности осуществляется тем, что оно задает численность бюджетных студентов (т.е. контингент государственных вузов) и может устанавливать верхний предел числа студентов в каждом негосударственном вузе, ставя тем самым верхний предел контингентам, обучаемым в негосударственном секторе. Качество образования в принципе может регулироваться одинаково, особенно при наличии независимой системы его контроля и оценки.
Декларирование структурных преобразований в системе высшего образования. Старт Болонского процесса
Модель Q4 использует ваучеры (vouchers) в качестве ключевого элемента перераспределения ресурсов между вузами: будущий студент получает ваучер на определенную сумму бюджетного финансирования, за счет которого он может «оплатить» обучение в том или ином вузе. Таким образом, студент делает выбор учебного заведения, на основании собственного решения и процедур конкурсного отбора, и фактически «передает» вузу определенный объем бюджетного финансирования. Таким образом, реализуется принцип «деньги следуют за студентом», что приводит к возникновению конкуренции между вузами за «бюджетные» деньги, что указывает на рыночную ориентацию модели. В случае свободного ценообразования на рынке образовательных услуг наиболее вероятным является сценарий, при котором стоимость обучения в вузе превышает сумму бюджетного финансирования. При реализации рыночно-ориентированной модели в этом случае, студент доплачивает разницу за счет собственных средств [171].
Новые механизмы государственного финансирования образования Новые механизмы государственного финансирования высшего образования, как правило, формируются в условиях сокращения объемов государственного финансирования и развития рыночных отношений в сфере образования.
Выделяются два основных направления изменения механизмов государственного финансирования высшего образования в условиях развития рынков образовательных продуктов и услуг: формируются квазирынки в государственном секторе высшего образования; развиваются контрактные взаимоотношения между государством и вузами. Эти изменения и развитие образовательного рынка в целом лишь тогда приводят к значительному положительному эффекту, когда соблюдаются следующие условия: должна существовать реальная конкуренция между потенциальными поставщиками образовательных услуг высшего образования. Если конкуренция отсутствует, то разделение потребителя и поставщика образовательных услуг обычно сводится к формальности. Заключение контракта с монополистом, у которого нет достаточных стимулов к поиску эффективных путей оказания образовательных услуг, может приводить к неэффективному использованию бюджетных средств; важным условием развития образовательного рынка, эффективного использования отношений контрактного типа является способность фиксировать при заключении договоров требования к качеству образовательных услуг, а не только к их объемным характеристикам. Если высшее учебное заведение может формально выполнить контракт без учета качественной стороны образовательных услуг, то почти наверняка их качество будет ухудшаться по сравнению с ситуацией, когда образовательные услуги оказываются под прямым административным контролем государственного органа управления высшим образованием.
Государство может осуществлять финансирование высшего образования, либо вкладывая средства в создание условий, способствующих развитию сферы высшего образования, либо финансируя конкретные учебные заведения, либо оказывая финансовую поддержку непосредственно студентам - конечным потребителям образовательных услуг. При этом государство может осуществлять как прямое, так и косвенное финансирование.
В различных странах имеют место два принципиальных подхода к роли высших учебных заведений. При первом подходе вузы рассматриваются как организации, обслуживающие интересы общества и государства, а при другом - как коммерческие предприятия, предоставляющие услуги отдельным лицам (студентам), которые, в свою очередь, используют образование для получения дополнительных доходов [130, 131,133, 138]. При первом подходе все или большую часть расходов на образование несет государство, при втором подходе студенты. Последний вариант получает все более широкое распространение в условиях рыночных отношений. Однако "рыночный" подход не является полной альтернативой "государственному". Его скорее нужно рассматривать как дополнительный, вспомогательный подход.
Основная проблема регулирования деятельности вузов в большинстве стран связана с тем, что быстрое расширение их сети не сопровождается адекватным увеличением финансирования. Этот дисбаланс вытекает из трех базовых принципиальных ограничений.
Первое ограничение - это политика приема. Формы контроля приема являются различными: сдача экзамена на бакалавра как основание для поступления в университет во франкоговорящих странах, или установка государством жестких норм приема в связи с ограниченностью имеющихся бюджетных средств, как это делается в Латинской Америке, или просто по разнарядке. Еще одной из форм контроля является поддержка государством тех специальностей, в которых оно нуждается.
Второе ограничение - это запрет на поиски альтернативных источников финансирования6. Финансовые ограничения, навязанные вузам, сковывают их способность черпать ресурсы извне, например, посредством студенческих взносов.
Кроме запрещения взимания платы со студентов, многие правительства запрещают вузам искать дополнительные источники финансирования. Вузы, которые обучают студентов по контрактам с промышленными предприятиями, рискуют потерей или сокращением государственное финансирование.
Третий тип ограничений - это ограничения по распоряжению бюджетными средствами. С одной стороны, многие системы в этом отношении довольно либеральны: университеты получают один общий грант, который они могут тратить по своему усмотрению. Но с другой стороны, необходимость каждого типа затрат должна быть четко обоснована.
Многие развивающиеся и развитые страны (например, Индия, Великобритания, Япония) используют посреднический (буферный) финансовый орган, который позиционируется между правительством и вузами и управляет решениями по их бюджетному финансированию, а также изолирует вузы от прямого административного вмешательства.
Модели государственного субсидирования подготовки студентов для социально-значимых сфер деятельности
В 2006 г. прирост среднедушевых доходов населения составил 23,5%, а прирост бюджетных расходов на образование в расчете на одного студента - более 46%. Если предположить, что темпы роста среднедушевых доходов по субъектам федерации существенно не изменятся в среднегодовом исчислении (а судя по полугодовым данным это так), то в зону риска по доступности платных услуг высшего образования уже начали входить большинство российских регионов Согласно бюджету 2007 г. прирост бюджетных расходов на образование в расчете на одного студента составит, как уже отмечалось, 38,4%, что сделает данную тенденцию еще более выраженной.
Соответственно, в ближайшее время должна быть сформирована определенная политика в сфере высшего образования относительно платного обучения студентов в государственных вузах. На фоне сокращения контингентов обучаемых в высшей школе и начавшегося сокращения бюджетного приема ставка вроде бы была сделана на сохранение достаточно большого контингента платных студентов. Вместе с тем рост бюджетного финансирования, как уже было сказано, может начать ограничивать доступ населения многих российских регионов к платному образованию. В совокупности эти два фактора - некоторое сокращение бюджетных мест и «вынужденное» увеличение стоимости платного обучения могут привести к росту социальной напряженности в отдельных субъектах федерации, а также поставить под удар финансовое положение многих региональных вузов.
В этом контексте может возникнуть осмысленная постановка вопроса о развитии образовательного кредитования, которая в настоящий момент озвучивается в весьма общем виде (хотя уже анонсирован эксперимент по его развитию).
При рассмотрении вопроса о развитии образовательного кредита следует учитывать, что в настоящее время во многих дотационных регионах вузы играют роль социальных сейфов для молодежи. Это связано с высоким уровнем безработицы населения, и сокращение доступа к высшему образованию на указанных территориях может породить серьезные социальные проблемы: застойную молодежную безработицу, сопровождаемую ростом вовлеченности
бюджетных расходах в расчете на одного студента в 16,3 тыс. руб. (превышение в 2,6 раза). Вряд ли при быстром росте бюджетных расходов даже Москва сможет сохранить это соотношение, скорее всего в ней «стоимость» бюджетного и платного обучения начнут постепенно сближаться. молодежи в криминальные и экстремистские группировки, повышение уровня наркомании и алкоголизма и т.п. В силу этого в таких регионах необходимо крайне взвешенно решать проблему доступности высшего образования для молодежи и сохранения сети вузов.
Развитие массового высшего образования и изменения в структуре подготовки кадров В России в последние годы наблюдается бум высшего образования: стремительно росло число высших учебных заведений - с 1991 г. по 2004 г. более чем 5,3 раза, а также численность студентов - с 1992 г. по 2005 г. в 2,5 раза. Только за период 2000-2005 г. численность студентов выросла почти в 1,5 раза с 4,7 млн. чел. до 7,0 млн. чел. В РСФСР удвоение числа студентов вузов с начала 60-х годов XX века потребовало почти двадцать лет, в Российской Федерации этот процесс занял менее шести лет (рис. 2.5).
Бум высшего образования стал реакцией на происшедшее обесценение человеческого капитала в период экономического кризиса 1990-х гг.: повышение уровня образования позволяло преодолевать неопределенность экономического развития и повышало адаптивные возможности молодежи в новой социальной и экономической среде. При этом получение высшего образования становится социальной нормой для населения России1 .
Круг социальных функций высшей школы существенно расширился. Во многих дотационных регионах она превращается в «социальный сейф», предотвращающий высокую молодежную безработицу. Она служит также неким механизмом уклонения юношей от армии, компенсацией низкого уровня школьного образования, все больше превращается в институт социализации, а не профессионализации молодежи до двадцати двух лет. Кроме того, она функционирует как машина по присвоению определенного социального статуса для многих работающих, когда формальными требованиями к занятию должности является наличие высшего образования12.
На фоне общего роста студенческого контингента в России произошло серьезное переформатирование всей системы высшего образования и более широко - всей системы профессионального образования.
Прежде всего, обращает на себя внимание то, что темп роста контингента студентов-заочников в последние годы превышает темп роста числа студентов очной формы обучения. В результате, если в 1992 г. на очную форму обучения принималось 69% от общего приема, а на заочную - 24,8%, то в 2005 г. прием на заочную форму обучения достиг 42,0%, на очную форму обучения снизился до 50,6 от общей численности принятых на 1-ый курс.
Общепризнано, что качество заочного обучения ниже, чем очного, Если к этому прибавить прием в филиалы государственных и негосударственных вузов, где качество образования, как правило, существенно ниже, чем в головном вузе, то можно сделать вывод, что столь быстрое расширение системы высшего образования происходило в форме развития массового высшего образования невысокого качества, доступного для подавляющего большинства поступающих.
Превращение высшего образования в социальную норму впервые было отмечено А.Левинсоном (Дубин, Гудков, Левинсон и др, 2004) и затем получило подтверждение в других исследованиях. См., например, Мониторинг экономики образования. Анализ взаимосвязей системы образования и рынка труда в России. Информационный бюллетень. 2005, №1 [9], Требования работодателей к системе профессионального образования. М., МАКС Пресс, 2006. 12 Этим во многом объясняется быстрый рост заочного образования. В противовес массовому образованию стало четче обрисовываться элитное высшее образование, недоступное для массового абитуриента в силу либо высоких требований к поступающим, либо высокой платы за обучение13. В то же время в качестве элитного образования начинают восприниматься некоторые специальности и направления подготовки, престижность которых или мода на которые растет.
Подготовка кадров с высшим образованием по отраслевой специализации «Экономика и право» увеличилась с 484,6 тыс. чел. в 2000/2001 учебном году до 941,6 тыс. чел. в 2004/2005 учебном году (почти в два раза). Специалистов с экономическим, управленческим и юридическим образованием при переходе к рыночной системе хозяйства стало остро не хватать. Востребованность рынком указанных кадров привела к тому, что сами эти специальности стали престижны. Вузы открывают соответствующие специальности, подготовка одновременно становится и массовой, и престижной, даже в непрофильных вузах, в том числе технических. Уровень платы при подготовке по экономическим и юридическим специальностям в непрофильных вузах в среднем остается на 25-40% выше, чем, например, по профильным техническим специальностям.
Организационные механизмы, процедуры и схемы государственного регулирования численности студентов, обучающихся по различным направлениям
Интегрированная модель бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования
Интегрированная модель бюджетного финансирования учреждений ВПО начала разрабатываться в 2004 г. как определенная альтернатива к его организации (прежде всего, это касалось модели ГИФО, которая проходила в тот момент экспериментальную апробацию). Основным аргументом был тот, что с помощью единственного финансового инструмента нельзя решить все проблемы высшего образования - повышения эффективности использования бюджетных средств вузами, обеспечения роста качества подготовки специалистов, расширения доступности качественного образования для всех слоев российского населения.
В результате была предложена неформализованная модель финансирования вузов, которая близка применяемым за рубежом моделям финансирования «по формуле» (см. главу 1, раздел 1.2.). Как уже отмечалось, в рамках таких моделей нормативно-подушевое финансирование (т.е. финансирование, напрямую зависящее от числа студентов) составляет только часть общего финансирования. Остальные элементы формулы направлены на стимулирование качества образования и обеспечения его доступности. Кроме того, в моделях «финансирования по формуле», как правило, учитываются программы развития университетов и их участия в научных исследованиях и разработках.
Предложенная интегрированная модель закрепила принцип нормативно-подушевого финансирования программ высшего образования, дополнив его целым рядом других механизмов финансирования. Дифференциация нормативов связывалась с фондоемкостью и сложностью образовательных программ. Результаты ЕГЭ напрямую при дифференциации норматива не учитывались. Признавалась необходимость отдельного (специального) финансирования программ развития вузов, вместе с тем в нормативе предусматривалось некоторое превышение расходов над текущими затратами, чтобы обеспечить поддержание материально-технической базы на современном уровне.
В интегрированной модели достаточно явно проводилась линия на сохранение определенных приоритетов в финансировании ведущих вузов, хотя формально их финансовая поддержка государством увязывалась с реализацией программ развития, имеющих общесистемный эффект (повышение квалификации и переподготовка преподавательских кадров других высших учебных заведений, создание на их базе методических и ресурсных центров и т.п.).
В модель вводились также еще несколько инструментов, в частности развитие государственного субсидирования подготовки кадров по социально-значимым специальностям, развитие образовательного кредитования с льготной ставкой по кредитам. Вместе с тем в ее рамках сохранялась определенная противоречивость в использовании различных финансовых инструментов, при том, что экономическая эффективность указанных механизмов может сильно варьировать в зависимости от набора применяемых инструментов. Однако, поскольку модель вербальна, оценить последствия ее введения, достаточно трудно.
В этом разделе мы рассмотрим формализованные модели финансирования вузов и попробуем оценить с их помощью реакцию вузов на изменение внешней для них среды.
Модернизация системы образования, в том числе высшего, невозможна без решения вопросов о целях развития образования, с одной стороны, и целях проводимых преобразований, с другой.
В настоящее время данная проблема становится еще более актуальной, поскольку применительно ко всему бюджетному процессу поставлена задача его реформирования с тем, чтобы перейти к принципу бюджетирования, ориентированного на результат. Это требует увязки каждого из достигаемых результатов с теми затратами, которые его обеспечили. В принципе такая постановка задачи достаточно сложна, поскольку в социальных процессах обычно бывает трудно определить, какой конкретный результат порожден какими затратами как в силу наличия внешних эффектов, так и отложенности многих результатов во времени, высокой степенью инерционности всей социальной сферы в целом и системы образования, в частности.
Все эти моменты следует иметь в виду при анализе различных моделей финансирования высших учебных заведений и последствий их введения. Модели финансирования вузов (модели реакции вузов на изменение механизмов их бюджетного финансирования)
Задачу повышения эффективности функционирования системы высшего образования можно в самом общем виде сформулировать как U(K) — max, при К Є Q. Здесь U(K) - функция полезного эффекта для общества от повышения качества высшего образования, Q - множество значений, которое может принимать качество высшего образования.
Однако поскольку, как уже отмечалось, непосредственно измерить качество образования трудно, то обычно совершается подмена, когда качество образования в обществе начинает рассматриваться как результат производимых обществом затрат (расходов) на цели образования. Когда и если речь идет о бюджетных расходах (как части общественных расходов на образование), то задача повышения качества высшего образования может быть поставлена как U(K)=U(f(V)) — max, при V Є В, V О, где f(V) - функция, связывающая качество высшего образования с объемом бюджетных расходов, выделяемых на его развитие8. Эта связка, хотя она и не всегда оправдывается, приводит к тому, что общество позитивно воспринимает требования увеличения бюджетных расходов на образование, в том числе и высшее.
Бюджетное финансирование высшего образования - это, прежде всего, финансирование высших учебных заведений, которые являются непосредственными производителями образовательных услуг. Соответственно, необходимо определить, как уже неоднократно указывалось, принципы и механизмы бюджетного финансирования вузов или, другими словами, распределения бюджетных средств между ними.