Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические аспекты управления экономической безопасностью региональных хозяйственных систем в сфере государственных закупок 13
1.1 Сфера государственных закупок как элемент системы экономической безопасности региона 13
1.2.Направления осуществления контрольных процедур в целях выработки превентивных мер по устранению дисбаланса региональных сфер экономики 25
1.3. Правонарушения в процессе государственных закупок как вызовы системе экономической безопасности 50
Глава 2 Анализ тенденций на рынке государственных закупок России в контексте выявления угроз экономической безопасности 61
2.1 Анализ состояния системы государственных закупок и выявление дестабилизирующих факторов регионального развития 61
2.2 Отечественный опыт оценки эффективности государственных закупок в системе управления экономической безопасностью региона 71
2.3 Критерии и показатели для систематизации регионов РФ по вероятности возникновения угроз экономической безопасности в сфере государственных закупок 81
Глава 3 Комплексный анализ угроз экономической безопасности в сфере госзакупок для разработки направлений их нейтрализации 97
3.1 Методический подход к оценке возникновения угроз экономической безопасности регионов в сфере государственных закупок 97
3.2 Типология регионов РФ по вероятности возникновения угроз экономической безопасности в сфере государственных закупок 115
3.3 Направления совершенствования механизма управления экономической безопасностью региона в сфере государственных закупок на основе разработанного методического подхода 132
Заключение 140
Список литературы 148
Приложение А – Показатели государственных закупок за 2014-2020 гг. 169
- Сфера государственных закупок как элемент системы экономической безопасности региона
- Правонарушения в процессе государственных закупок как вызовы системе экономической безопасности
- Методический подход к оценке возникновения угроз экономической безопасности регионов в сфере государственных закупок
- Направления совершенствования механизма управления экономической безопасностью региона в сфере государственных закупок на основе разработанного методического подхода
Сфера государственных закупок как элемент системы экономической безопасности региона
В настоящее время экономическая безопасность региона в большей мере определяет устойчивое и поступательное развитие экономики всего региона [81; 103; 152; 171]. Иными словами, экономическая безопасность региона определяет текущее состояние, условия и факторы, которые непосредственно способствуют или наоборот противодействуют данному развитию [4; 93; 116; 117; 158]. В работах российских исследователей экономическая безопасность региона [52] подразумевает под собой систему, отвечающую наличием определенных характеристик (Рисунок 1.1): «нормативные и правовые акты, регулирующие область экономической безопасности региона; субъекты управления отношениями в области экономической безопасности; объекты управления в области экономической безопасности; негативные воздействия и последствия их влияния на состояние экономической безопасности региона; группы показателей и индикаторов, характеризующих состояние экономической безопасности региона» [32; 102; 103].
На сегодняшний день нет общепринятого определения для системы экономической безопасности среди отечественных и зарубежных авторов [55]. Большинство определений экономической безопасности исследователей из разных стран можно разделить на три категории: «определения, связывающие экономическую безопасность с ее целями; определения, которые идентифицируют экономическую безопасность с состоянием экономики; определение, которое предполагает несколько благоприятных последствий; определения, рассматривающие экономическую безопасность как элемент стабильности производства» [15; 21; 32; 91; 166; 167]. Одни склонялись к эффективной независимой региональной системе, которая способна развиваться самостоятельно [31; 37; 83]. Такие авторы, как Л.К. Самойлова, М.П. Воронин и Д.К. Дьячковский, включают в это определение еще и угрозы, необходимость ряда мер по защите и противодействию им [40; 62].
Некоторые авторы объединяли эти подходы и получили состояние системы, «при которой обеспечивается защита экономики от влияния негативных воздействий» [82; 102]. Ю.И. Сизов выделял важность сфер экономики, которые непосредственно и определяют «ход воспроизводственного процесса в регионе» [119]. Другие предполагали, что «экономическая безопасность может рассматриваться как подготовительное состояние экономики для обеспечения достойных условий жизни и развития личности, социально-экономическую стабильность и военно-политический потенциал общества и страны в целях устранять внутренних и внешних угроз» [150].
Обобщая все имеющиеся понятие экономической безопасности на уровне субъекта, получается социально-экономическая система региона, внутри которой взаимодействуют различные её элементы на принципах эффективности, конкурентоспособности, стабильности, устойчивости и способности управлять и предотвращать внутренние и внешние угрозы для ее развития (Рисунок 1.2). По мнению автора, в данном определение отсутствует место государства и влияние его инструментов на развитие системы региона в целом.
Рисунок 1.2 схематично отображает, что система экономической безопасности региона состоит из совокупности взаимосвязанных между собой элементов со своей внутренней средой, которые влияют как позитивно, так и негативно на общую среду экономической безопасности региона. При этом система экономической безопасности, подверженная воздействию внешних факторов, тоже оказывает как балансирующее, так и дисбалансирующее воздействие на свои элементы [9; 41; 153; 172]. Для эффективного функционирования системы экономической безопасности региона важно четко определять не только ее элементы, их особенность, принципы функционирования, сферу воздействия и потенциальные угрозы, который могут повлечь негативное развитие как для себя, так и для всей системы, но и государственные инструменты, которые в большей или меньшей степени используются в каждом элементе системы.
Уместно утверждать, что система экономической безопасности региона состоит из взаимосвязанных между собой элементов региональной экономической системы, через которые проходят различные формы государственных расходов (Рисунок 1.3). К таким расходам относятся государственные субсидии, прямое бюджетное финансирование государственных предприятий и учреждений, закупки товаров, услуг и работ для государственных нужд (государственные заказы) и денежные выплаты лицам, охваченным программами социальной помощи и страхования [118].
Рассмотрим более детально один из видов государственных расходов – закупки товаров, услуг и работ для государственных нужд, которые осуществляются в первую очередь для удовлетворения нужд государственного потребления страны [85; 105]. Примером для создания системы государственных закупок в большинстве развивающихся и развитых странах являлись Соединённые Штаты Америки [23; 160]. Именно с помощью государственных закупок государство имеет возможность мягко регулировать экономику страны, поддерживая должный уровень конкуренции и создавая необходимые условия для функционирования [130]. Всемирная торговая организация рассматривает систему государственных закупок как основной инструмент борьбы с коррупцией в странах с развивающейся рыночной экономикой [58].
Доля государственных закупок в общем объеме ВВП Российской Федерации ежегодно увеличивается (Рисунок 1.4). В 2014 цена контрактов составляла 5,5 трлн. рублей, что составляло 6,3% от ВВП. В 2020 году доля государственных закупок увеличилась до 10%, что соответствует 8,9 трлн. Рублей [121]. Это процесс, посредством которого центральные, региональные и местные органы власти, а также государственные органы, органы и агентства, регулируемые публичным правом и нормативными актами, приобретают и вводят в эксплуатацию услуги, общественные работы и сопутствующие товары и материалы.
Правонарушения в процессе государственных закупок как вызовы системе экономической безопасности
Как было описано ранее, процесс государственных закупок состоит из нескольких этапов, что дает возможность реализации механизмов кризисных ситуаций в сфере государственных закупок. Иными словами, присутствует возможность прямо или косвенно совершать правонарушения на каждом из описанном ранее этапе. К таким этап относится планирование и составление закупки, выбор способа размещения и непосредственное размещение, исполнение контракта и как следствие его финансирование бюджетными средствами, а также на этапе контроля за его исполнением, в особенности со стороны заказчиков [80]. Следовательно, на каждом этапе субъект, совершивший то или иное противоправное деяние, является обособленным и потенциальным источником вызова системе экономической безопасности.
Рассматривая государственные и муниципальные закупки, можно условно разделить субъекты преступления на четыре группы, схематично отображенные на Рисунке 1.26. Первая группа – это преступления, совершаемые инициаторами закупок – заказчиками, а именно должностными лицами государственных и муниципальных заказчиков, действующих на основании Федерального закона № 44-ФЗ [80]. Примеры инициаторов закупок и способы совершения преступлений в рамках своих полномочий отображены схематично на Рисунке 1.27.
В итоге действий (бездействий), представленных на рисунке 1.27, должностные лица получают взятки под условием общего покровительства при размещении государственных заказов. Не мало важно отметить, что такого рода деяния рассматриваются в соответствии с Уголовным кодексом РФ по статьям мошенничества (статья 159) и присвоение или растрата (статья 160).
Вторая группа – это организаторы закупок. Ими являются представители юридических лиц, которые действуют в рамках 223-ФЗ. В данной группе распространены преступления, связанные с «хищением путем обмана и злоупотреблением доверия государственных и муниципальных заказчиков» [80; 41].
Третья группа – поставщики. Участники закупок, то есть юридические или физические лица, претендующие на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по контрактам в рамках 44-ФЗ и 223-ФЗ. Состоявшиеся преступления учитываются по статьям 30 УК РФ.
Четвертая группа – органы контроля, мониторинга и аудита в сфере государственных закупок. Как правило, преступления этой группы дают «преференции при рассмотрении жалоб для участников размещения заказа или затягивания сроков рассмотрения претензий» [61]. Иногда не применяются меры по выявлению нарушений, что влечет за собой победу «нужных» заказчиков. Данные варианты достигаются путем вымогательства и получения взяток со стороны должностных лиц правоохранительных органов [38].
В основном преступления носят коррупционный характер [79; 107; 48], то есть они имеют следующие отличительные характеристики:
- наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к которым относятся должностные лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации;
- связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей;
- обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц); - совершение преступления только с прямым умыслом [120].
Таким образом сфера государственных закупок в значительной мере подвержена различным рискам совершения правонарушений [99]. Преступления, как правило, совершаются на одном из этапов государственных закупок (Рисунок 1.28):
1. Этап размещения заказа и заключения контракта;
2. Этап исполнения контракта.
В рамках изученной литературы и исследований, проводившихся Евразийской группой по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (далее – ЕАГ), выявлены наиболее часто встречающиеся признаки типологий преступной деятельности при осуществлении государственных закупок [20; 66]:
1. Технические требования строго соответствуют определенному товару, продукты или услуге, который производится единственной компанией на рынке;
2. Стоимость конкурсной заявки превышает стоимость предыдущих заявок, сделанных теми же фирмами;
3. Заявленное исполнение контракта является слишком краткосрочным;
4. Количество участников, принимающих участие в конкурсе, является ниже среднего;
5. В основном контракты у данного заказчика заключаются путем приобретения товара, работ, услуг у единственного поставщика;
6. Исполнитель контракта ликвидирован вскоре после исполнения контракта;
7. Преобладает заключения контракта у одного поставщика несколько раз подряд;
8. Наблюдается существенная разница между выигравшей заявкой и конкурентами;
9. В конкурсе участвует две и более аффилированных компаний;
10. Распространены субподряды на выполнение работ конкурентам с более высокими ценовыми заявками в конкурсе по сравнению с выигравшей компанией;
11. Наблюдается выигрыш одной и той же компании в регионе на предоставление определенной услуги;
12. Значительное превышение стоимостных параметров без явных причин по сравнению с параметрами конкурентов;
13. Технические ошибки в оформлении документации и отклонение от нормы.
Типологический отчет ЕАГ, формируемый для выявления ключевых угроз и уязвимостей, подтверждает актуальность типологий хищения государственных средств не только для России, но и для зарубежных государств, таких как Республика Казахстан, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан, Республика Армения, США, Турция, Итальянская Республика, принявших участие в составлении данного отчета [20]. Для лучшего понимания механизмов возникновения кризисных ситуаций в сфере государственных закупок приведем примеры схем совершения преступлений разными субъектами в рамках осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд.
В пример сговора между заказчиком и подрядчиком можно привести следующий пример (Рисунок 1.29).
Методический подход к оценке возникновения угроз экономической безопасности регионов в сфере государственных закупок
Используя полученную информацию первой и второй главы настоящей работы, автор делает вывод о необходимости формирования нового методического подхода, позволяющего комплексно оценить ситуацию в регионе и использовать эти знания для предотвращения распространения угроз экономической безопасности региона от ее элементов.
В общем виде методический подход к оценке угроз системы экономической безопасности региона со стороны ее элементов может представлять из себя последовательность взаимосвязанных действий, ведущих к ранжированию регионов относительно уровня угроз и вытекающих из них мер по противодействию их распространения. Данные меры предполагаются к рассмотрению в органах государственной власти. Схематично методический подход отображен на Рисунке 3.1.
Иными словами, необходимо выбрать элемент системы экономической безопасности региона и собрать показатели, описывающие его деятельность. Отдельное обоснование требуется для третьего этапа предложенного подхода, группировка выбранных показателей по 3 группам: допуск-процесс-результат, аналогично известной цепочке inputhroughput-output [24]. Существенную часть системы экономической безопасности региона занимает государственный сектор. По этой причине за основу группировки показателей взята аналогия с оценкой эффективности государственного сектора, предложенной американский исследователем Хансом де Брюйном, которая доказана нуждается в комбинированной системе, то есть продукт и процесс целесообразно оценивать только вместе (Рисунок 3.2).
Автор целенаправленно добавляет упущенный элемент данной цепочки: подготовительный этап, являющийся своего рода интерпретацией ресурсов. Кроме того, происходит замена «продукта» на «результат», так как элементы системы экономической безопасности региона представляют взаимосвязанные подсистемы, деятельность которых можно определить по результатам, а не по продуктам. Именно комбинация трех данных составляющих позволит определить причины возникновения угроз (Рисунок 3.3).
Кроме того, группировка показателей определенного элемента по трем взаимосвязанным группам (допуск-процесс-результат) позволит учесть динамику развития как внешней среды экономической безопасности региона, так и внутренней среды рассматриваемого элемента.
Из двух групп, подверженных внутренними и внешними угрозами, получается результат (Рисунок 3.4), который непосредственно и определяет качество функционирования данного элемента системы.
Затем строятся гипотезы о взаимосвязи внутри и за пределами сформированных групп. С помощью статистического анализа определяются значимые взаимосвязи, которые в последующем используются как ключевые для ранжирования регионов по уровню угроз системы экономической безопасности. На основании полученных связей и результатов анализа возможно разработать рекомендации, предотвращающие распространение угроз системы экономической безопасности региона.
В рамках данной работы разработанный методический подход позволил провести комплексный анализ угроз экономической безопасности в сфере государственных закупок, который далее рассмотрен по этапам (Рисунок 3.5).
1 этап. Сфера государственных закупок выделена в качестве отдельного структурного элемента системы экономической безопасности региона, функционирование которого оказывает, как положительное, так и отрицательное воздействие, вследствие динамичного развития под влиянием совокупности дестабилизирующих факторов. Принадлежность государственных закупок к системе экономической безопасности региона объяснена в п. 1.1.
2 этап. Сбор описательных показателей о государственных закупках в регионах происходил с помощью аналитической платформы Тендерплан. Тендерплан (https://tenderplan.ru/)— это система по поиску и аналитике торгов, в ней включены все данные по закупкам, поставщикам и заказчикам, а также данные по ним и планируемые закупки и другое (Приложение А).
К описательным показателям государственных закупок, совершаемых в рамках Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ, на аналитической платформе Тендерплан относятся:
— Количество тендеров, шт. - количество проведенных тендеров в регионе за один год;
— Стоимость тендеров, млрд. руб. - стоимостной эквивалент всех проведенных тендеров в регионе за один год;
— Стоимость завершенных тендеров на сумму млрд, руб. - стоимостной эквивалент всех завершенных тендеров в регионе за один год;
— (1) Процент закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства, %- процент закупок, совершенных у субъектов малого и среднего предпринимательства, в регионе за один год среди всех совершенных закупок;
— (2) Процент допусков - отношение заявленных участников в тендере к реально участвующим в среднем на каждую закупку в регионе за один год;
— (3) Количество постоянных поставщиков, шт. - количество поставщиков, постоянно участвующих в тендерах в регионе за один год;
— (4) Средняя цена контракта, млн. руб.- средняя цена заключаемого контракта в регионе за один год;
— (5) Среднее падение цены, % - среднее падение цены среди всех контрактов в регионе за год, выраженное в процентах к НМЦ;
— (6) Процент тендеров, требующих обеспечения, % - процент тендеров, требующих обеспечения, среди все тендеров в регионе за один год;
— (7) Количество контрактов без снижения, шт. - количество контрактов, заключенных без снижения начальной (максимальной) цены в регионе за один год;
— (8) Количество участников, шт. - количество участников во всех тендерах в регионе за один год;
— (9) Среднее количество участников в одной закупке- среднее количество участников в одном тендере сред всех тендеров в регионе за один год;
— (10) Количество постоянных заказчиков, шт. - количество заказчиков, постоянно размещающих заказы по ФЗ-44 в регионе за один год;
— (11) Количество контрактов с единственным поставщиком, шт. -количество контрактов, заключенных с единственным поставщиком и не учувствовавших в конкурсной процедуре в регионе за один год;
— (12) Процент конфликтных контрактов, % - доля контрактов, по которым были направлены жалобы после заключения контракта, в регионе за один год.
Направления совершенствования механизма управления экономической безопасностью региона в сфере государственных закупок на основе разработанного методического подхода
На основе разработанного методического подхода рассмотрим направления нейтрализации угроз экономической безопасности региона в сфере государственных закупок, которые представляют собой рекомендации органам власти, осуществляющим мониторинг, аудит и контроль государственных закупок.
Первая рекомендация. Рекомендация для органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок.
Во-первых, в настоящее время в структуру ФАС России входят 84 территориальных органа, которые осуществляют свою деятельность на территории 85 субъектов Российской Федерации в соответствии с Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы (приказ ФАС России от 26.01.2011 № 30). Территориальные органы осуществляют свою деятельность на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации во взаимодействии с территориальными органами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, в том числе с многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг.
В каждом субъекте РФ имеется Управление Федеральной антимонопольной службы по тому или иному региону. При этом есть Управление, которое помимо ответственности за регион несет ответственность за федеральный округ.
Правомочия контрольных органов опускаются на уровень регионов, где в свою очередь могут не удостаиваться внимания злоупотребление должностными полномочиями, нецелевое расходование бюджетных средств, превышение должностных обязанностей, получение взяток и т.п. [80]. Это доказывается не только на основании предложенного метода, но и на основании отсутствия активности на официальных сайтах региональных управлений, ошибок в формулировках законов и других неточностей, которые указывают на некомпетентность данных территориальных органов.
Владея информацией о ситуации в регионе в сфере государственных закупок согласно предложенному методическому подходу, центральная Федеральная антимонопольная служба РФ может более активно участвовать в деятельности региональных управлений, что должно способствовать улучшению общей ситуации и снижению уровню коррупции (Рисунок 3.20).
Во-вторых, Федеральная антимонопольная служба начинает свою активную работу лишь после поступления жалоб или перед формированием итогового отчета. При этом внимания удостаиваются старые дела, в которых возникает необходимость исправления документации, что может приводить к увеличению срока процедур закупки, что является риском к невыполнению плана или задержки результата. Использую ранжирование регионов по уровню угроз экономической безопасности региона, Федеральная антимонопольная служба может предусмотрительно акцентировать больше внимания на «угрожающих» регионах, что повысит вероятность выявления преступлений в рамках заключаемых государственных контрактов.
Вторая рекомендация. Рекомендация для органа исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В настоящее время в соответствии с «Инструкцией по осуществлению в Федеральном Казначействе деятельности по контролю в сфере закупок» составление проекта плана проверок составляется на основании отраслевого и риск-ориентированного подходов [122]. Предлагается дополнительно использовать разработанный методический подход к оценке угроз системы экономической безопасности региона в сфере государственных закупок (Рисунок 3.21).
Комбинации трех подходов при составлении плана проверок Федерального Казначейства позволит сформировать более полный перечень объектов, подлежащих проверке, что позволит предотвратить распространение угроз экономической безопасности на другие жизненно-важные сферы экономики региона.
Третья рекомендация. Рекомендация для органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенного в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Федеральная служба по финансовому мониторингу Российской Федерации вместе со своими региональными подразделениями ведет активную деятельность по противодействию коррупции, отмыванию доходов, финансирования терроризма и распространению оружий массового уничтожения. Причем коррупция в области государственных и муниципальных закупок является широко распространённым явлениям не только в России, но и во всем мире, однако заслуживает своего внимания как одна из составляющих рисков в бюджетной сфере. Служба финансового мониторинга акцентирует свое внимание на выявлении признаков возможного сговора на уровне не только заказчиков, но и среди условных конкурентах в торгах [2]. Как было рассмотрено ранее это приводит к завышению цен государственных контрактов и как следствие к хищению бюджетных средств.
Во-первых, на настоящий момент в Положении о Федеральной службе по финансовому мониторингу слишком абстрактно прописана ее деятельность по разработке и реализации мер, направленных на предупреждение, выявление и пресечение незаконных финансовых операций. Необходимо более четко закрепить полномочия про контроль за операциями в сфере государственного заказа.
Во-вторых, существующая «скоринг-оценка» поставщиков государственного заказа и правила 44-ФЗ не позволяют отказаться от поставщика при его соответствии формальным критериям, угрожающим экономической безопасности. Разработка государственного сервиса, на основании имеющейся системы оценивания поставщика, позволит вести рейтинг компаний. Это позволит оценить риск заключения государственного контракта с сомнительным поставщиком до его непосредственного подписания, а не после.
В-третьих, предлагается проводить более детальную проверку участников закупочной процедуры, отвечающим критериям второй и третьей группы. Наложив на имеющуюся систему оценки поставщиков предложенную методику оценки угроз для системы эконмической безопасности регионов на основании взаимосвязи количества участников в одной закупке и падением цены, можно с большей вероятностью и эффективностью принять соответствующие меры реагирования, обратить особое внимание на закупку, попадающую под группу закупок, угрожающую экономической безопасности региона, и более тщательно проверить участников закупки путем уже имеющихся систем оценок. Важно разработать правовую базу для проведения проверок поставщиков на добросовестность.
Четвертая рекомендация. Рекомендация для федерального органа исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.