Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы государственно-частного партнерства 13
1.1. Основные принципы, признаки, условия становления и развития государственно-частного партнерства 13
1.2. Формы и модели государственно-частного партнерства 31
1.3. Методологические основы формирования механизма государственно-частного партнерства 45
1.4. Развитие компетенций и делегирование полномочий в государственно-частном партнерстве 59
ГЛАВА 2. Международный опыт государственно частного партнерства: достижения и неудачи 69
2.1. Опыт организации государственно-частного партнерства в странах с развитой рыночной экономикой и развивающихся странах 69
2.2. Становление и развитие государственно-частного партнерства в Российской Федерации 97
2.3. Становление государственно-частного партнерства в
Республике Казахстан: состояние и предпосылки 112
ГЛАВА 3. Стратегические направления государственно-частного партнерства в развитии предпринимательства республики Казахстан 126
3.1. Практика и потенциал развития государственно-частного партнерства в Республике Казахстан 126
3.2. Модели партнерства публичных субъектов и предпринимательских структур в условиях модернизации инфраструктурных отраслей экономики Республики Казахстан 145
3.3. Проблемы и оценка направлений развития партнерства публичных субъектов и предпринимательских структур в Республике Казахстан 158
ГЛАВА 4. Риски государственно-частного партнерства в развитии предпринимательства 179
4.1. Анализ и оценка рисков государственно-частного партнерства... 179
4.2. Принципы и методы управления рисками в партнерстве публичных субъектов и предпринимательских структур 205
4.3. Управление рисками предпринимательских структур в проектах государственно-частного партнерства 216
ГЛАВА 5. Модели государственно-частного партнерства в развитии предпринимательства республики казахстан и эффективность их использования 221
5.1. Методологические подходы взаимодействия публичных субъектов и предпринимательских структур при модернизации и инновационном развитии инфраструктурных отраслей экономики 221
5.2. Модели взаимодействия публичных субъектов и предпринимательских структур 238
5.3. Разработка методических подходов к оценке эффективности государственно-частного партнерства 249
Заключение 271
Библиография 279
- Формы и модели государственно-частного партнерства
- Становление и развитие государственно-частного партнерства в Российской Федерации
- Модели партнерства публичных субъектов и предпринимательских структур в условиях модернизации инфраструктурных отраслей экономики Республики Казахстан
- Принципы и методы управления рисками в партнерстве публичных субъектов и предпринимательских структур
Формы и модели государственно-частного партнерства
С началом реформ 1861 г. в России формируются совместные предприятия, развивается взаимодействие разных синдикатов с государством, создается 128 акционерных обществ. Предприниматели того периода использовали несколько видов монополистических соглашений -тресты, концерны, синдикаты. Первые два синдиката были созданы в 1886 -1887 гг. Наиболее популярной формой ГЧП в России на протяжении веков, по мнению ряда авторов, является концессия. Первая концессия на строительство железной дороги Козлов - Воронеж была выдана в 1866 г.9
Вследствие бурного развития инфраструктуры XIX в. стал золотым веком концессий, как железных дорог, так и всех городских служб: водопровода, освещения, транспорта. В этот период осуществлялось большое количество финансируемых из частных источников проектов в области сооружения дорог и каналов, а также наблюдалось быстрое развитие международных механизмов финансирования проектов, включая размещение международных облигационных займов для финансирования железнодорожного строительства или других крупных объектов в области инфраструктуры.
Мировые войны в XX в. перевернули этот тренд, обозначив усиление роли государства. Распад стран, экономик и долгосрочных контрактов сильно ощущался во всех странах Европы.
Начиная с 1930-х гг., в развитых странах начался период усиления государственного влияния в экономике, основывавшийся на кеинсианскои идеологии. В это время большинство значимых для экономики объектов инфраструктуры было национализировано, и даже на уровне местного
Закономерности и тенденции развития современного предпринимательства / А.Н. Асаул, Е.А. Владимирский, Д.А. Гордеев. - СПб: ИПЭВ, 2008. - С. 11. самоуправления большинство служб перешло в ведение муниципалитетов или государственных компаний10.
Во всем мире наблюдалась тенденция к повышению роли публичного сектора в обеспечении инфраструктуры и предоставлении других услуг. В этот период отмечалось также снижение степени открытости мировой экономики. Во многих странах господствующая роль публичного сектора в предоставлении услуг в области инфраструктуры была закреплена в конституциях.
Приобретенный опыт довольно успешно использовался и в советские времена. Концессионная деятельность в СССР существовала в обрабатывающей промышленности, строительстве, сельском хозяйстве и других сферах народного хозяйства11. Большинство концессий в СССР действовали в машиностроительной области, с их помощью была обеспечена реализация плана ГОЭЛРО, строительство ГАЗ и ЗИЛ. После свертывания НЭПа иностранный капитал был вытеснен.
Таким образом, взаимодействие государственных структур и представителей частного капитала осуществлялось как во времена Российской империи, так и в период существования СССР, различаясь масштабами привлечения, поставленными целями и формами такого партнерства. Довольно распространенной формой партнерства в историческом срезе оказалась концессия.
Активное государственно-частное партнерство (далее - ГЧП), например, в концессионной форме, использовалось многими странами на рубеже XIX-XX вв. Интерес к этой форме сотрудничества не уменьшался в Европе и в дальнейшие десятилетия. Кроме строительства дорог, концессии
Некрасов Д., Патрикеев С. Международный опыт законодательного регулирования концессионных отношений. Сборник научных материалов «Концессия. Об эффективном договоре между государством и бизнесом». - М., 2002. - С. 67-96.
Иностранные концессии в СССР (1920-1930 гг.): документы и материалы / Серия «Отечественный опыт концессий». Под ред. проф. М.М. Загорулько. - М.: Совр. экономика и право, 2005. - С. 17. применялись во многих странах в XIX и в начале XX вв. для строительства таких объектов, как железные дороги, объекты водоснабжения и канализации, очистительные сооружения.
Примером делового партнерства государства и предпринимательских структур, как уже отмечалось, явилось строительство железных дорог и реконструкция инфраструктуры городов в царской России, а также разработка нефтяных месторождений на концессионной основе в период НЭПа. При участии значительного капитала (фон Мекк, Дервиз и др.) в 1860-90-х гг. строились все русские железные дороги, было модернизовано коммунальное хозяйство уездных губернских городов (водо- и электроснабжение, освещение улиц).
После Второй мировой войны в странах Западной Европы и Японии, которые решали проблему восстановления экономик в качестве базовых основ делового партнерства государства и предпринимательских структур, стали закладываться параметры индикативных планов». После определения основных стратегических и тактических задач по восстановлению национальной экономики задействовались производственные и финансовые ресурсы частного предпринимательства и государства.
В XX в., особенно в последнее его десятилетие, возникает новый всплеск в ГЧП. В частные руки стали передаваться преимущественно те объекты приватизации, которые в большинстве стран признавались нецелесообразными по социально-политическим причинам, в связи с высокими рисками дискриминации уязвимых слоев населения, и которыми государство было не способно управлять эффективно из-за ограниченности государственных и муниципальных бюджетов.
Кроме того, механизмы ГЧП стали широко использовать для строительства объектов, на которые не хватало бюджетных средств. Во многих странах мира с помощью ГЧП на основе кооперирования и кластеризации было осуществлено строительство автострад, мостов, тоннелей, трубопроводов, аэропортов, электростанций, портов, стадионов, гидротехнических сооружений и других значимых объектов инфраструктуры, создание которых требует значительных средств. Так, например, был построен ряд электростанций в Турции, Индии, Таиланде и Вьетнаме, системы водоснабжения в Афганистане и Чили, автострады в Южной Корее и Малайзии, аэропорты в Египте, Греции, Канаде и США. И это далеко не полный перечень стран, широко применявших данный инструмент для создания систем инфраструктуры12.
Поиск в теоретической и практической плоскостях границ вмешательства государства в управление экономикой, преодоление несовершенства рыночных механизмов вызвали возникновение разных взглядов на указанную проблематику. Нужны были новые, неординарные подходы, нахождение компромисса, который преодолел бы существующие разногласия.
Правительством Дж. Мейджера в 1992 г. была внедрена новая концепция управления государственной собственностью - «частная финансовая инициатива» (private financing initiative, PFI), т.е. передача частным предпринимателям в пределах партнерских соглашений функций по финансированию строительства, реконструкции, эксплуатации, управления государственными объектами промышленной и социальной инфраструктуры (транспорт, коммунальные услуги, порты, линии связи, почта).
Становление и развитие государственно-частного партнерства в Российской Федерации
Прогнозы доходности были чрезмерно оптимистическими: количество пассажиров, пользующихся высокоскоростными поездами, оказалось вдвое меньше прогнозного показателя. Низкобюджетные авиалинии и паромы составили конкуренцию проекту. В рамках проекта было две крупных реструктуризации (пересмотрены оценки доходности). Рынок заставил реструктурировать риск, в большей степени перенеся его на государственный сектор60.
В качестве уникального примера можно отметить проект строительства железной дороги HSL Zuild, проходящей между городами Амстердам, Брюссель, Париж. Этот проект ГЧП примечателен тем, что весь объем инвестиций - 1,2 млрд евро - был внесен частными инвесторами, из которых 90% были профинансированы частными банками, а 10% - промышленными инвесторами. Такой опыт может быть позаимствован при строительстве высокоскоростных железнодорожных магистралей в России и Казахстане.
К увеличению использования ГЧП в странах ЕС привела и необходимость расширения аэропортов. Необходимо отметить, что в Азии, например, аэропорты обычно строятся за счет государства, тогда как любые вспомогательные проекты могут финансироваться из частных источников. В Европе аэропорты чаще всего финансируются частными инвесторами. Однако даже в таком случае государственный сектор оказывает им значительную поддержку. Расположенный возле Лондона аэропорт Станстед (Великобритания) является одним из немногих проектов, полностью финансируемых из частных источников.
Необходимо отметить, что проекты строительства новых аэропортов встречаются редко, поскольку требуют привлечения значительных капитальных инвестиций. В качестве одного из таких немногих примеров В развитых странах механизмы ГЧП применяются большей частью в социальных объектах (образование и здравоохранение), в развивающихся странах ГЧП в основном применяется для строительства инфраструктурных объектов.
В связи с тем, что в Республике Казахстан механизмы партнерства государства и предпринимательских структур не получили должного распространения в социальной сфере, интерес представляет рассмотрение опыта ГЧП в развитых странах в данной сфере.
Так, в ЕС в 2012 г. доля сфер образования и здравоохранения в государственно-частных партнерствах возросла до 35% по стоимости и до 51% по количеству сделок. При этом лидером по количеству реализуемых проектов ГЧП является сфера образования. На нее приходилось в 2012 г. 34% всех партнерских соглашений в ЕС61.
Опыт развитых стран доказывает, что ГЧП является одним из перспективных механизмов привлечения средств частных инвесторов в сферу образования в силу того, что строительство таких объектов как школа или детский сад, как правило занимает от 8 месяцев до 1,5 лет. Следует при этом указать, что оплата государственного контракта ложится на бюджет региона или муниципалитета в рамках одного финансового года, а применение механизма ГЧП дает возможность равномерно распределить реализацию экономической составляющей на 15-20 лет, что позволит за те же деньги в текущем бюджете построить не один объект, а несколько. Кроме того, развитие партнерских отношений государства и предпринимательских структур способствует повышению качества образовательного процесса и эффективности системы образования в целом.
Методические подходы и модели государственно-частного партнерства и кластеризация экономики регионов Казахстана. - Алматы, 2014. За рубежом ГЧП нередко используется в области капитального строительства, реконструкции и последующей эксплуатации образовательных объектов, а также в сфере обслуживания и собственно образовательного процесса.
Развитие партнерских отношений позволяет государству обеспечить развитие рынка образовательных услуг, усиление добросовестной конкуренции, создание дополнительных возможностей для развития материально-технической базы образовательных учреждений, закупку на долгосрочной основе услуг частного сектора в соответствии с установленными стандартами, снижая при этом нагрузку на бюджеты всех уровней.
Зарубежный опыт показывает, что развитие ГЧП в здравоохранении позволяет обеспечить не только экономию бюджетных средств и улучшение качества медицинской помощи, но и снижение смертности, повышение рождаемости и увеличение продолжительности жизни.
Здравоохранение занимает значительные позиции в общем объеме сделок ГЧП в Европейском союзе. В настоящее время на его долю приходится 17% всех партнерских соглашений62.
Так, в Германии в сфере здравоохранения распространена продажа государственных лечебно-профилактических учреждений инвесторам за символическую сумму в обмен на обеспечение государственного заказа. В результате за последние 10 лет доля частных лечебно-профилактических учреждений увеличилась с 4% до 22%. Количество частных и некоммерческих клиник растет высокими темпами. При этом каждый год открывается лишь 2-3 новые государственные клиники63.
Модели партнерства публичных субъектов и предпринимательских структур в условиях модернизации инфраструктурных отраслей экономики Республики Казахстан
По мнению автора, наиболее предпочтительной моделью ГЧП при реализации инфраструктурных проектов является ВТО.
Целесообразно рассмотреть модель ГЧП при реализации инфраструктурных проектов ГЧП на примере сферы водохозяйственных услуг.
В настоящее время в Казахстане не существует ГЧП в сфере водохозяйственных услуг в связи с наличием законодательных ограничений. Так, в соответствии с Перечнем объектов, не подлежащих передаче в концессию, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 5 марта 2007 года № 294, воды, водохозяйственные сооружения (плотины, гидроузлы, другие гидротехнические сооружения), имеющие особое стратегическое значение не подлежат передаче в концессию.
Необходимо отметить, что существующие теории управления сектором водоснабжения выделяют три основные модели ГЧП.
Первой моделью является акционирование государственной компании водоснабжения с целью создания частной компании, собственником которой является государство. Такая акционерная компания открытого типа, ориентированная на получение прибыли, является компромиссом между компанией водоснабжения, преследующей коммерческий интерес и государственными предприятиями, деятельность которых чаще направляется политическими соображениями. Такая модель известна как «голландская» и относится к институциональной форме ГЧП.
Вторая модель заключается в полномасштабном «разгосударствлении» сектора, она называется «британской». Большинство людей называют это «приватизацией». В этом случае, компания водоснабжения полностью переходит в частную собственность как действующее предприятие со всем имуществом и землей. Коммунальные предприятия сами становятся частными акционерными обществами, акции которых продаются на рынке.
Третья модель предполагает передачу функции управления частной компании и называется «французской». В этой модели частный сектор предоставляет услуги предприятию коммунального водоснабжения.
Делегированные функции управления могут выполняться целым рядом разных структур с более или менее широким участием частного сектора. Они могут выполняться в рамках соглашений ВОТ, договоров хозяйственного ведения и договоров управления.
Сектор водоснабжения и водоотведения не всегда вписывается в традиционные модели ГЧП, разработанные для других секторов.
Так, для энергетического сектора традиционным является привлечение инвестиций в проекты создания генерирующих мощностей или крупные проекты по передаче электроэнергии оптовым покупателям.
Аналогично, транспортный сектор привлекает инвестиции в строительство новых скоростных дорог с прогнозируемым контингентом пользователей, с которых можно будет взимать плату за проезд, либо проезд которых будет оплачиваться государством, причем прогнозируемый объем перевозок, в большинстве случаев, гарантирован государством.
Сектор водоснабжения, напротив, обычно привлекает частных инвесторов к участию в проектах по непосредственному обслуживанию потребителей, совершенствованию различных аспектов водохозяйственной системы, в которых, возможно, нет фиксированного или точно рассчитанного объема работ. При этом инвесторам предлагается взять на себя риск, связанный с состоянием существующих активов водохозяйственной системы.
Схема ВОТ не всегда обеспечивает гибкость и комплекс услуг, которые ожидают получить, привлекая частные инвестиции в сектор водоснабжения.
Кроме того, по данному виду контракта ГЧП объект концессии на протяжении жизненного цикла проекта находится в распоряжении частной компании, что создает риск угрозы национальной и региональной безопасности страны. Это объясняется тем, что в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан объекты водохозяйственного сектора имеют стратегическое значение для государства и не могут быть переданы в доверительное управление, аренду и концессию. Для реализации проектов водоснабжения те, кто отвечает за организационно-финансовое структурирование проекта, должны творчески подойти к решению этой задачи.
По своей природе и инвестиционным потребностям водохозяйственный сектор отличается от других секторов, в которых традиционно привлекаются частные инвестиции, и используется принцип проектного финансирования (например, в электроэнергетике).
В рамках проектов водоснабжения, в большинстве случаев, главный принцип состоит в том, что частный сектор предоставляет услуги «от водозабора до конечного пользователя» на основании, например, концессии или договоров управления.
Конкретные инвестиционные потребности сектора водоснабжения, которые нуждаются в особом внимании, заключаются в следующем: внедрение современных подходов к управлению, особенно в тех случаях, когда исторически сложившиеся у компании методы управления являются неоправданно трудоемкими и не ориентированы на нужды потребителей; совершенствование распределительных мощностей, снижение потерь воды и долгосрочное техническое обслуживание в целях обеспечения последовательного мониторинга и улучшения состояния системы водоснабжения.
Принципы и методы управления рисками в партнерстве публичных субъектов и предпринимательских структур
Существенным резервом в понижении риска и повышении эффективности проекта будет являться повышение разнообразий в системах «изделие - потенциальный клиент» методом замен приема внедрений с небольшим разнообразием (дезориентирование по причине рекламы, принуждения к приобретениям более простых товаров и пр.) на прием с большим разнообразием (создания повышенных уровней удобств в пользовании, возможностей экономии неправильно тратящихся временных и материальных ресурсов, предложения новых инструментов труда и пр.). Нынешние новшества, чтобы их коммерциализация была удачной, а прибыли устойчивыми, больше не могут быть просто новыми товарами со стандартными наборами стоимостных и функциональных характеристик (цена, качество, технические параметры и т.д.). Продуктный социальный комплекс, который все более начинает доминировать на современном рынке, состоит, как минимум, из трех компонентов: 1) непосредственно продукт или услуга, 2) социо-культурное значение продукта (указание на социальный статус владельца, идентичности с теми или иными субкультурами, модными течениями и т.д.), 3) возможности потребителей индивидуализировать продукты согласно своим желаниям.
Последние два компонента являются более важными, так как позволяют извлечь экономический эффект задушевности, включив надлежащие нематериальные свойства при выводе на рынок продукции.
Метод лимитирования означает ограничение предельной суммы расхода, продажи, кредита. Данный метод используется банками при снижении степени риска, когда выдается ссуда инвесторам, а предприятиями, когда продаются товары в кредит и определяются суммы вложений капитала в различные проекты. У предприятия лимитирование осуществляется путем установлений соответственных внутренних финансовых нормативов во время разработки политики реализации разных аспектов финансовой деятельности и не нуждается в высоких финансовых затратах. Метод резервирования является методом, обеспечивающим надежность функционирования систем за счет формирований резервов, из которых возмещается убыток по причине отказа какого-либо элемента системы. Величина резерва будет равной или превышающей величину возможной потери, но затраты на содержания резерва должны не превышать издержки, которые связаны с восстановлением отказа систем. Резервирования средств рационально в случае возникновений ущерба, которое будет следствием: потенциального отказа от дальнейших освоений продукции и прекращений проекта в связи с реализацией пессимистических сценариев развитии проекта; превышений совокупных затрат, которые выделены в соответствии с бюджетом проекта средств; превышений сроков завершения проекта директивных величин. Такой директивный срок освоения продукции может быть определен договором, приказом и прочими документами.
Страхование в качестве метода снижения рисков предполагает создание специальных фондов средств и их применения для преодоления путем выплат страховых возмещений разного рода потерь, ущербов, вызванных неблагоприятным событием (страховым случаем). Для страхования необходимо присутствие двух сторон: первая - специальная организация (страховщик), аккумулирующая соответствующие средства, вторая - юридические и физические лица (страхователи), которые вносят в фонд необходимые платежи. Данные взаимные обязательства будут регламентироваться договорами. Среди всех форм управлений риском страхование более полно будет отвечать идеальному условию, так как ресурсы для покрытий потери компаний принимаются от страховой организации быстрее, чем из любых других источников.
Страхование - самый распространенный прием понижения степени рисков. С его поддержкой субъекты ГЧП могут минимизировать имущественный, а также политический, кредитный, коммерческий и производственный риски. Определив стратегию отношений со страховой компанией, предприятию необходимо хорошо сориентироваться на страховом рынке, выбрав более приемлемые для определенной сделки условия страхования, которые будут оговорены в договоре, надежную страховую организацию.
В теории управлений риском разработан только принципиальный подход к организации страховой защиты предприятия от риска. В обстановке небольшой коммерческой привлекательности для страхований предпринимательского риска в деятельности для отечественного страховщика необходимо предпринимать в рамках государства некоторые меры налогового и иных характеров, которые будут стимулировать как страховщика, так и страхователя к заключению такого договора страхования.
Проанализировав потенциал отечественного страхового рынка, предполагается, что необходимость в страховании испытывают прежде всего небольшие либо среднего размера предприниматели, которые активно участвуют в инновационных процессах. Но в настоящее время страхование риска в деятельности предприятий по-прежнему носит характер случайности. Для того чтобы предприятия чаще прибегали к услугам страховой защиты, необходимо не только наиболее активное действие со стороны страховой организации, но также и поддержка со стороны органа государственной власти и управления, что предполагает присутствие действенного государственного страхового надзора за действиями страховщика, а также необходимость оказания им разносторонней государственной поддержки, которая будет стимулировать к проведению страховых процессов в данной