Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Научные основы организационного проектирования развития местного самоуправления в Российской Федерации 9
1.1. Развитие взгляда на проблему местного самоуправления в условиях демократизации общественного развития 9
Ї.2. позицирование местного самоуправления в Российской Федерации 30
1.3. Особенности и проблемы организационного проектирования развития местного самоуправления в астраханской области Российской Федерации 44
ГЛАВА 2. Принципы и методы проектирования развития местного самоуправления в Российской Федерации 54
2.1. Субъективно - объективный подход в организационном проектировании местного самоуправления в Российской Федерации 54
2.2. Матрицирование организационного проектирования местного самоуправления 70
2.3. Методы организационно-правового и организационно-экономического взаимодействия субъектов местного самоуправления 77
2.4 Разработки и предложения по реализации принципов организационных структур развития местного самоуправления в российской федерации . 104
Заключение 123
Приложения 137
- позицирование местного самоуправления в Российской Федерации
- самоуправления в астраханской области Российской Федерации
- Методы организационно-правового и организационно-экономического взаимодействия субъектов местного самоуправления
- Разработки и предложения по реализации принципов организационных структур развития местного самоуправления в российской федерации
Введение к работе
В части І статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной федеральным законом Российской Федерации от 11 апреля 1998 года, местное самоуправление, понимается как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, в рамках закона, в пределах компетенции органов местного самоуправления и в интересах населения данной местности» .
В настоящее время местное самоуправление привлекает в нашей стране все более пристальное внимание не только политиков, ученых, экономистов, но и широких слоев населения. Обусловлено это тем, что становление местного самоуправления - не просто дань демократическим принципам. В связи с изменением экономической и политической ситуации, появлением множественности форм собственности, усложнением хозяйственных связей в России объективно возникла необходимость децентрализации власти и передачи ряда функций на места. Приближение органов власти к объекгу управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей.
Становление и развитие местного самоуправления, являясь одной из составляющих конституционной реформы в России, требует не только создания правовой и экономической базы, но и серьезных научных исследований в области организационного проектирования организационных структур.
Без развития методов проектирования структур управления затруднено дальнейшее совершенствование управления и повышение его эффективности. Прежде всего в новых условиях нельзя оперировать только старыми организационными формами, которые не удовлетворяют требовани-
Европейская Хартия о местном слмо\ правлении. Страсбург. 15.10 19К5г.
ям рыночных отношений, создают опасность деформации самих задач управления, создание структуры должно опираться не только на опыт, аналогично-привычные схемы, интуицию, но (прежде всего) и на научные методы организационного проектирования.
Проектирование сложнейшего механизма - механизма управления -должно возлагаться на специалистов, владеющих методологией формирования организационных систем.
Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы исследования.
Проблемы организационного проектирования структур управления исследовать в рамках общей теории управления в работах: Л.И. Абалкина, Г, Аганбегяна, Л.А. Велихова, РЕ, Тихонова и других.
В своей работе автор опирался на работы: В.С, Вильямского, В.М. Дедяева, Ю.Н. Гузова, В.Я. Ельмеева, В.Н. Ивановой, Ю.В. Кузнецова, Б.З, Мильнера, К.К. Потемкина, Э.А. Смирнова.
Отдельные аспекты темы отражены в работах: А.Г. Воронина, В.А. Лапина, В.В. Пашинцева, В.В. Шипова, А.А, Широкова и других. Результаты их исследований были использованы автором.
Отсутствие опыта формирования организационных структур местного самоуправления в не рамок унитарной модели и не разработанностью методологической основы в этой сфере обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являлись муниципальные образования Российской Федерации.
Предметом исследования выступает многоцелевая система организационного проектирования местного самоуправления.
Цель работы состоит в том, чтобы на основе изучения существующей теории и практики разработать методические основы для ор-
ганизационного проектирования местного самоуправления. Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач: " анализ становления местного самоуправления в условиях демократизации общественного развития в России;
определение и систематизация целей основных направлений и задач государственной политики развития местного самоуправления,
разработка принципов и методов организационного проектирования местного самоуправления;
исследование и обоснование методов организационно-экономического и организационно-правового взаимодействия субъектов местного самоуправления.
Научная новизна работы заключается в следующем:
1. Сформулирована теоретическая значимость системности орга
низационного проектирования, как одной из методологических основ
изучения, прогнозирования и моделирования местного самоуправления.
Обоснована объективная необходимость децентрализации управления при изменяющейся внешней среде (демократизации общества) и влияние этих факторов на эффективность экономического развития.
В результате исследования основных просчетов и недостатков реформы местного самоуправления, сравнительном анализе двух муниципальных образований, обоснованных и сформулирована необходимость упорядочения комплекса вопросов структурного построения местных органов власти. Необходимость дифференцированного подхода к установлению состава органов управления в зависимости от сложившихся особенностей муниципальных образований, выделения как минимум двух - трех типов и отработка применительно к каждому из них типовых схем управления.
Определены, обоснованы и систематизированы критерии самостоятельной деятельности муниципальных образований.
Систематизированы цель, основные направления и задачи, механизм реализации и принципы государственной политики развития местного самоуправления характеризующиеся как комплексностью, так и этапностью решений, необходимостью определения приоритетных направлений государственной политики на соответствующем этапе ее реализации.
6. Теоретически обоснованы методы организационно-
экономического и организационно-правового взаимодействия субъектов
местного самоуправления.
Приведенным исследование выдвинуто ряд предложений по совершенствованию организационного проектирования местного самоуправления, направленного на упорядочение деятельности местного сообщества, по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансировании, самоответственности.
Практическая значимость результатов исследования. Проведенные исследование позволило внедрить научно-обоснованную систему местного самоуправления во многих регионах: Астраханская область, Тюменская область, Ставропольский край, Сверіїловская область, укрепить позицию поселенческого принципа местного самоуправления (хотя автор не отрицает и принципа территориального самоуправления), как более приемлемого для российской специфики.
На базе Икря ни некого района, как одной из опорных зон в период исследования были проведены эксперименты: по внедрению технологий управления социально-экономического развития муниципальных образований (после принятия вышеуказанной структуры) разработанных СпбГУ, по развитию муниципальной милиции под руко-
водством Управления по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации - все они дали положительные результаты.
Спроектированная организационная модель района доказала свою жизнеспособность и независимость от субъективизма личных черт, качеств и чувств - при смене первого руководителя она продолжает устойчиво функционировать, обеспечивать иерархическую структуру власти.
Автором разработаны предложения по реализации принципов организационных структур местного самоуправления в Российской Федерации, которые могут быть предложены к внедрению других муниципальных образованиях.
Научная апробация результатов исследования.Проблемы диссертационного исследования брали свое начало с Всесоюзного научно-практического семинара «Совершенствование деятельности местных советов народных депутатов» Москва, [989 год; семинара по менеджменту управления Немецкая Академия менеджмента - Нижней Саксонии, 1993 год.
Результаты исследования неоднократно излагались на международной конференции по проблемам местного самоуправления в Государственной Думе с участием Совета Европы, май 1998 год; на заседании Совета руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации, 1998 год; Пленарных заседаниях и Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации его Правлении 1998 -1999 годы; Научно-практической конференции «Актуальные проблемы менеджмента в России на современном этапе : пути выхода и социально-экономического кризиса», Санкт-Петербург, 1998 год.
На региональном уровне отдельные проблемы исследования обс\'ждались на заседаниях Ассоциации муниципальных образований,
на студенческих семинарах в филиалы Поволжской академии госслужбы с участием ученых и специалистов Франции.
позицирование местного самоуправления в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации установила, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее народ, который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.» (ч.2 ст.З) В соответствии с действующими конституционными нормами концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Власть народа (публичная власть) осуществляется в стране на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти - федеральном и субъектов Российской Федерации. Каждый из этих уровней обладает своей собственной исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня публичной власти не вправе.
Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению: оно обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности взаимодействия жителей этой территории. Именно этот уровень власти является фундаментом российской системы народовластия.
Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом служит реализации одного из ключевых прав человека и гражданина-права на достойную жизнь.
Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственного уровня (Российской Федерации и
З.Кіжсти П їшя Российской Федерации. Юридическая литература, 1995
субъектов Российской Федерации) и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого города, иного поселения, района или сельского округа. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется, самостоятельно в пределах своих полномочий и является одной из форм осуществления народом своей власти. При этом организационная самостоятельность местного самоуправления обеспечивается тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Основа экономической самостоятельности местного самоуправления - признание и защита муниципальной собственности, в том числе собственности на землю и другие природные ресурсы. Данные конституционные положения относятся к основам конституционного строя Российской Федерации и направлены на обеспечение политико-правовой стабильности положения местного самоуправления в системе публичной власти. Принцип самостоятельности местного самоуправления обеспечивают и конституционные положения о праве органов местного самоуправления на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, а также установление местных налогов и сборов.
Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суд решения и действия (или бездействия) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.
Конституцией Российской Федерации прямо названы важнейшие вопросы местного значения: «управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка» . Причем, перечень вопросов местного значения не является закрытым - его расширение предполагается в федеральном и региональном законодательстве. Конституционной нормой установлена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными функциями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Конституционной обязанностью органов местного самоуправления, как и органов государственной власти, является создание условий для осуществления права граждан на жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, общедоступность образования.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Гарантиями местного самоуправления являются права на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами. Особую роль играет местное самоуправление в процессе формирования гражданского об 4 КОНСТИТУЦИЯ Российской Федерации 12 декабря 19 Л года. Юридическая литература 199Нг. с.бэ щества, являясь одновременно и механизмом формирования гражданского общества, и неотъемлемой его частью. Осуществление гражданами конституционных прав на принятие общественно значимых решений позволяет наполнить идею народовластия реальным содержанием..
самоуправления в астраханской области Российской Федерации
Становление системы местного самоуправления в области проходило достаточно противоречиво. Это обусловлено, с одной стороны, развитием потенциальных возможностей местных инициатив, с другой стороны -явно недостаточной материальной базой.
В 1996 году в Астраханской области было принято 5 основных законов области по вопросам местного самоуправления, которые позволили начать реформу местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской федерации и федеральным законодательством.
К началу 3 997 года при методической помощи Администрации области были разработаны, приняты и зарегистрированы уставы всех муниципальных образований области. На основе законов области и уставов в муниципальных образованиях области проведены выборы и сформированы органы местного самоуправления,
В настоящее время два городских муниципальных образования области (город Астрахань и город Знаменск) являются муниципальными об . разованиями, не входящими в состав иных муниципальных образований и не имеющих в своем составе муниципальных образований области.
На территории сельских районов Астраханской области организация местного самоуправления сложилась следующим образом.
Два района (Приволжский и Черноярский) являются самостоятельными муниципальными образованиями, не имеющими в своем составе иных (внутрирайонных) муниципальных образований. Села, сельсоветы в них подчинены району (в Черпоярском районе на основании районного рефеоендума). Города, поселки, села и сельсоветы в других районах - муниципальных образований являются самостоятельными муниципальными образованиями. Исключение составляет город Ахтубинск. На 01.03.99г. число муниципальных образований в Астраханской области составляет 154: 2 города областного значения, 11 сельских районов и 141 внутрирайонное муниципальное образование (таблица 1). Распределение муниципальных образований по численности населения приведено в таблице 2.
Все органы местного самоуправления Астраханской области организованы по принципу «сильный мэр - Совет». Глава муниципального образования избирается всем населением соответствующей территории и возглавляет исполнительный орган, одновременно он является председателем представительного органа. Эта схема позволяет устранить возможные противоречия между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, приведшими к конфронтации в ряде органов местного самоуправления и к роспуску представительных органов местного самоуправления в 1993 году, который, будучи в определенной степени автономным (это выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего аппарата, муниципальной собственности и т.д.), функционирует, в конечном счете под контролем центральных властей и в значительной степени интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число кото рьтх увеличивается с раширением социальных функций современного государства
Сложная структура организации местного самоуправления в области в условиях отсутствия законодательно закрепленной финансово - экономической базы, собственности, четкого закрепления предметов ведения, доходных источников, юридического оформления выполняемых государственных функций, в сочетании с установленным законодательством РФ неподчинением «одного муниципального образования другому» \ вызваланеобходимость тщательного исследования путей формирования собственной компетенции муниципальных образований области, поиска путей формирования финансово - экономических основ муниципальных образований.
Эти вопросы глубоко исследовались в 1996-1998 годах администрацией области в содружестве с федеральными структурами власти (Администрация Президента РФ, Министерство по региональным и национальным отношениям, Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления), а также с международными экспертами и научными экспертами из ведущих институтов Российской Федерации.
В июне 1997 года была создана Ассоциация муниципальных образований Астраханской области, объединившая практически все муниципальные образования области и взявшая на себя всю основную работу по координации деятельности местного самоуправления.
В ходе исследований было установлено, что одним из главных условий развития финансово - экономических основ поселений области, является четкое разграничение предметов ведения, собственности и доходных источников между органами государственной власти области и органами местного самоуправления.
Следует отметить, что органы государственной власти области (в отличие от органов государственной власти других субъектов Российской Федерации) не препятствовали созданию местного самоуправления на уровне городов, поселков, сел, сельсоветов области. Это позволило использовать потенциал избранных населением органов местного самоуправления в развитии социально — экономического потенциала области в целом.
К сожалению, порядок формирования бюджетов муниципальных образований области (как, впрочем, и в других субъектах Российской Федерации) не в полной мере соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным и областным законам. Это касается как финансирования отдельных решений, принятых органами государственной власти и с возложением на органы местного самоуправления соответствующих функций, так и отсутствия требуемого законодательством долговременного (не менее 3-х лет) закрепления доходных источников за муниципальными образованиями, позволяющего резко повысить заинтересованность «муниципалов» в приросте своего бюджета.
Методы организационно-правового и организационно-экономического взаимодействия субъектов местного самоуправления
Организационно-правовое обеспечение местного самоуправления базируется на принятой в 1993 году Конституции Российской Федерации, в которой местное самоуправление получило законодательное закрепление и стало составлять одну из основ государственного строя России. Конкретизированное правовое выражение формирующаяся система местного самоуправления получила в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Им определены роль самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления.
Выведение местного самоуправления из системы государственной власти, провозглашенное в Конституции Российской Федерации и подтвержденное в Законе, представляет собой принципиальное изменение в системе управления страной. Оно позволяет на конституционной основе обеспечить самостоятельное решение гражданами России вопросов местного значения. Следует отметить, что во многих странах с историческими традициями реального самоуправления нет жесткого разведения системы государственной власти и местного самоуправления. Европейская Хартия о местном самоуправлении дает следующее его определение;
«.ГПод местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею в рамках закона, в пределах компетенции этих органов и в интересах населения данной местности.
2.Это право осуществляется советом или собранием выборщиков, состоящим из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собранию граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где она допускается по закону» 7.
Но сам по себе принцип разведения местного самоуправления и государственного управления еще не является гарантией позитивных результатов. Многое зависит от системы правового регулирования и от объективных условий. Одно из таких условий - наличие в стране (регионе) социальной базы местного самоуправления - среднего класса.
Европейская Хартия о местном самоуправлении. Страсбург. 15 октября 1985г.. ст.З п.п. 1.2. Законом «Об общих принципах организации месі ного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается один уровень местного самоуправления. Другими словами, устанавливается равенство всех местных сообществ. Населению предоставлена возможность самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления посредством принятия устава местного сообщества. Не обязательно, в частности, разделение властей на представительную и исполнительную.
Субъекты Российской Федерации наделены широкими полномочиями для создания региональных правовых и нормативных основ местного самоуправления; эти полномочия охватывают практически все аспекты жизнедеятельности административно - территориальных образований, включая регулирование отношений между бюджетами субъекта Федерации и местными бюджетами, определение порядка передачи собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность, наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с передачей им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий и др.
Процесс формирования правовой базы местного самоуправления сопровождается возникновением многих проблем, нуждающихся в последовательном решении. Конституция Российской Федерации определяет компетенцию местного самоуправления двояко; с одной стороны, как непосредственную компетенцию муниципального образования, с другой, как компетенцию органов местного самоуправления. К компетенции муниципального образования отнесено самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, определение структуры органов местного самоуправления, изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. К компетенции органов местного самоуправления отнесено управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, решение иных вопросов местного значения, выполнение отдельных государственных ПОЛНОМОЧИЙ, делегированных данному муниципальному образованию органами субъекта Федерации.
Таким образом, Конституцией Российской Федерации созданы предпосылки для разграничения компетенции между муниципальным образованием, т.е. непосредственно местного самоуправления, и его органами. Однако Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» такого разграничения полномочий и предметов ведения не предусматривается. Более того, в статье 6 данного Закона вообще имеет место отказ от общепринятого понятия компетенции как совокупности прав, обязанностей и предметов ведения. В ней обозначены только предметы ведения местного самоуправления и нет упоминания о предметах ведения его органов.
Разработки и предложения по реализации принципов организационных структур развития местного самоуправления в российской федерации
Научные принципы формирования организационных структур - относящиеся к экспертным методам проектирования организационных структур управления. «Под ними понимаются выведения из передового опыта управления и научных обобщений руководящие правила, выполнение которых направляет деятельность специалистов при выработке рекомендаций по рациональному проектированию и совершенствованию организациоиных систем управления»
Конституция Российской Федерации 1993 года и действующее федеральное законодательство в положениях, относящихся к местному самоуправлению, учитывают многообразие форм собственности, а также усложнившуюся в связи с этим систему отношений и возникающую необходимость формировать на местном уровне структуры управления, соответствующие местным условиям. Вот почему принцип многообразия форм организации местного самоуправления является естественным следствием происходящих в России процессов. Но с реализацией данного принципа возникает ряд проблем, обусловленных отсутствием опыта формирования организационных структур местного самоуправления вне рамок унитарной модели и не разработанностью методической основы в этой сфере.
Сформулируем подходы к решению проблемы выбора организационной модели местного самоуправления, введя предварительно для некоторого упрощения задачи классификацию органов местного самоуправления и используем следующие основания для классификации этих органов:
1)по способу образования,
2)по назначению (степени специализации),
3)по предметам ведения,
4)по способу принятия решений,
5)по типу исполняемых функций
По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, то другие создаются по мере необходимости и, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.) и т.п.
Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания - способа делегирования полномочий. В демократических государствах общепризнанно, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого, всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т.е. выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредственно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно. Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, конституция, закон) или местным (устав муниципального образования).
По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), при этом под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все сферы деятельности местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения - «отраслевые» органы, то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (возможно несколькими). Более понятным такое деление становится на конкретных примерах.
Так, очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных органов в прямой зависимости находится деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления. В качестве специализированных (отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью.
Конечно, такое деление, как и любое другое достаточно условно. Можно говорить, что финансовые органы решают ограниченный круг задач - формируют и развивают доходные источники местного бюджета, а органы управления муниципальным здравоохранением - широкий круг задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но в данном случае деятельность органов местного самоуправления рассматривается в их взаимодействии и взаимовлиянии, то есть, проводим внутреннюю классификацию субъекта управления по степени воздействия решений одних органов на все другие.
С этой точки зрения, вводимые нами основания классификации оправданы, так как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления, иначе говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов местного самоуправления.