Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Анализ методологических основ формирования механизма противодействия теневым экономическим явлениям в сфере закупок 12
1.1. Анализ нормативной правовой базы функционирования сферы закупок 12
1.2. Анализ развития отечественных и зарубежных инструментов противодействия нарушениям в сфере закупок 24
1.3. Разработка классификации теневых экономических явлений в сфере закупок35
Глава 2. Совершенствование механизма противодействия теневым экономическим явлениям в сфере закупок 49
2.1. Формализация механизма противодействия теневым экономическим явлениям в сфере закупок 49
2.2. Методика оценки эффективности функционирования сферы закупок 60
2.3. Методика оценки эффективности деятельности заказчика в сфере закупок 70
3. Организационно-экономические меры по совершенствованию механизма противодействия теневым экономическим явлениям в сфере закупок 81
3.1. Программная реализация методики оценки эффективности деятельности заказчика в сфере закупок 81
3.2. Рекомендации участникам контрактной системы по выявлению закупок с признаками теневых экономических явлений 88
Заключение 98
Список сокращений и условных обозначений 103
Словарь терминов 104
Список литературы 106
Приложения 127
- Анализ развития отечественных и зарубежных инструментов противодействия нарушениям в сфере закупок
- Формализация механизма противодействия теневым экономическим явлениям в сфере закупок
- Методика оценки эффективности деятельности заказчика в сфере закупок
- Рекомендации участникам контрактной системы по выявлению закупок с признаками теневых экономических явлений
Анализ развития отечественных и зарубежных инструментов противодействия нарушениям в сфере закупок
Современная сфера закупок начала формироваться в России в начале 90-х годов. Смена типа экономической системы потребовала формирования новой нормативной правовой базы осуществления государственных закупок. Первыми документами в данной сфере стали Указ Президента РФ от 07.08.1992 № 826 [126] и Закон РФ № 2859 [36]. По сути, период 1991-1994 гг. характеризуется установлением общих правовых и экономических принципов функционирования новой системы закупок. Установлено, что государственные закупки проводятся по рыночным ценам кроме товаров, по которым на тот момент еще сохраняется государственное регулирование цен. Здесь впервые вводится понятие «государственный контракт», а также утверждается конкурсный порядок отбора подрядчиков (поставщиков). Тем не менее, хотя бы формальные инструменты противодействия нарушениям в сфере закупок в данный период отсутствовали.
В период 1994-1997 гг. принимаются каркасные нормативные документы, заложившие основу будущей сферы закупок [148]. Среди них выделяется Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ [136], установивший ответственность за неисполнение государственных контрактов. Помимо этого, было установлено, что государственный заказчик вправе отказаться от оплаты продукции, не соответствующим требованиям законодательства о качестве. Также утверждается положение о том, что поставщики, которые занимают доминирующее положение на рынке, не имеют права отказаться от заключения контракта, если размещение контракта не ведет к убыткам для исполнителя в результате работы по заключенному контракту. Перечень государственных заказчиков устанавливался Правительством РФ. Данный этап характеризуется фактическим отсутствием конкурентной борьбы между поставщиками [71].
Следующий важный этап формирования инструментов противодействия теневым явлениям в сфере закупок (1997-1999 гг.) характеризуется утверждением Указа Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305 [127]. В нем устанавливается, что заказ на закупку размещается путем проведения торгов (конкурсов). В качестве инструментов противодействия нарушениям в сфере закупок выделим принудительную отмену результатов торгов; уголовная ответственность в отношении лиц, несущих персональную ответственность за размещение госзаказа, а также вынесение предупреждений государственному заказчику. При этом, отсутствовали реальные санкции за дискриминацию поставщиков, а также возникали вопросы в части получения единых данных о закупках, включая базовую статистику.
В 1999 году принимается Федеральный закон РФ от 06.05.1999 № 97-ФЗ, который, по мнению экспертов, имел множество недостатков [68, С. 81]. В данный период были установлены антимонопольные требования к проведению торгов, включая участие в торгах аффилированных лиц. С этого периода в качестве контрольного органа в сфере закупок выступает Федеральная антимонопольная служба, которая осуществляет контроль государственных контрактов, контроль предварительного отбора на торгах, контроль на стадии формирования торгов. Основанием для признания торгов недействительными является нарушение антимонопольных требований.
Впервые в перечень способов определения поставщика вводятся метод запроса котировок и закупка у единственного источника. Данный этап характеризуется отсутствием достаточного уровня экспертизы закупаемой продукции, нехваткой квалифицированных кадров в сфере закупок, а также высоким уровнем коррупционной составляющей. В 2005 году в силу вступил Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ, который регулировал сферу закупок до 2014 года [141]. В нем впервые устанавливается необходимость обосновывать начальную (максимальную) цену контракта в сопроводительной документации, появляются такие способы определения поставщика как аукцион в электронной форме, запрос котировок, закупка на биржах. Тем не менее, данный закон, регулировавший функционирование сферы закупок более восьми лет, подвергался значительной и регулярной критике со стороны участников закупок.
Критика законодательства о закупках в это время основывалась на том, что основным критерием для оценки закупаемых товаров, работ, услуг была цена. При этом, начальные цены зачастую завышались, что повлекло за собой «мнимую» экономию. Тем не менее, в этот период были заложены информационные основы функционирования Единой информационной системы в сфере закупок.
Мероприятия борьбы с коррупцией на данном этапе предусматривали [68]:
- использование унифицированных процедур закупок для всех участников закупок с резким сокращением для государственных заказчиков возможностей повлиять на отбор поставщиков;
- отбор поставщиков по критерию наименьшей цены — с тем, чтобы обеспечить прозрачность закупок и ограничить возможности для манипуляций со стороны государственных заказчиков;
- санкции к сотрудникам государственных заказчиков и членам конкурсных комиссий за нарушение законодательства.
- обжалование действий, бездействий участников закупок.
Современный этап развития инструментов противодействия нарушениям в сфере закупок характеризуется вступлением в силу в 2014 году Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ [133], который ознаменовал переход к качественно новой системе закупок. Закупка отныне представляет собой целостный процесс, осуществляются различные виды контроля на каждой стадии данного процесса. Вводятся такие понятия как планирование и нормирование, мониторинг, контроль и аудит в сфере закупок. Начинает функционировать ЕИС, аккумулирующая данные по закупкам, заказчикам, основным нарушениям и жалобам. Впервые появляются закрытые способы определения поставщика, применение которых необходимо в случае обеспечения государственных нужд, информация о которых составляет государственную тайну. В общем виде этапизация развития инструментов противодействия теневым явлениям в сфере закупок представлена в таблице 2, в развернутом виде – в приложении 1.
Современный этап развития отечественной сферы закупок характеризуется сохраняющимся уровнем коррупции, недостаточной эффективностью работы сферы закупок, громоздкостью и коллизионностью законодательства, а также отсутствием действенного способа определения поставщика. Таким образом, налицо необходимость развития системы повышения эффективности сферы закупок, совершенствования инструментов противодействия нарушениям при ее работе.
В XXI веке – эпохе информационных технологий, всеобщей глобализации и интеграции на первое место выходит развитие международных экономических отношений как основы всемирного прогресса. Обмен опытом в различных сферах деятельности между государствами позволяет избежать множества допущенных ранее ошибок, ускорить темпы развития страны на пути к повышению безопасности общества, личности и государства. Поэтому неудивительно, что в сегодняшних условиях при анализе тех или иных процессов в различных странах наблюдаются схожие механизмы общественных и правовых отношений во всех сферах деятельности.
Международные организации и национальные правительства уделяют особое внимание ограничениям возможностей коррупционных проявлений при осуществлении закупок. Основы противодействия теневым явлениям в сфере закупок строятся на принципах повышения прозрачности всех процедур торгов, а также строгого государственного и ведомственного регулирования на различных стадиях приобретения товаров, работ и услуг. Четкий механизм поддержки ценовой конкуренции, контроль над действиями должностных лиц, ответственных за осуществление закупок, создает дополнительные гарантии прозрачности закупок.
По оценке Всемирного банка, затраты на обеспечение государственных нужд через рынок закупок в развитых странах мира составляет порядка 50% от государственного бюджета страны [154]. В рамках Европейского содружества объем государственных закупок достигает до 16% от ВВП, а в США – до 20% [156]. При этом, отмечается, что прозрачность процедур публичных закупок далека от оптимальных значений. Несомненно, с вопросами низкой эффективности планирования и осуществления закупок сталкиваются во многих странах. Причина данной проблемы кроется не только в разнообразных коррупционных проявлениях, но и в связи с несовершенством систем мониторинга и контроля, противоречиями законодательства, а также вследствие недооценки всевозможных рисков при проведении торгов [88].
Формализация механизма противодействия теневым экономическим явлениям в сфере закупок
При исследовании и анализе какого-либо явления необходимо в первую очередь дать ему определение. Достаточно частой является ситуация, когда среди ученых нет единого мнения не только по решению проблемы, но и в части характеристики основных терминов и определений рассматриваемого вопроса. Зачастую, при неопределенности и многообразии понятий, различные явления отождествляются, а схожие – трактуются по-разному. В данном случае исследователь может возложить на себя ответственность по группировке имеющихся подходов и самостоятельно дефинировать анализируемое явление. Такая задача возникла при исследовании механизма противодействия теневым экономическим явлениям в сфере закупок.
Отечественные научные исследования не дают однозначного понятия «механизм противодействия». Указанная неопределенность не позволяет сформировать стандартный понятийный аппарат и вносит путаницу в процесс формализации в науке, а также снижает объективность научных исследований. Тем не менее, экономическая литература изобилует такими понятиями как «хозяйственный механизм», «экономический механизм», «финансовый механизм», «механизм повышения эффективности», «механизм управления» и пр. В научных работах перечисляются инструменты, методы, а также принципы работы рассматриваемого механизма, но понятие такого механизма отсутствует. В результате, не представляется возможным определить, что именно исследует автор – совокупность определенных элементов, ее часть, явление или процесс.
В то же время, среди научных работ встречаются те, в которых содержится понятие «механизма». Так, например, А.Н. Бычкова трактует «механизм» как множество взаимосвязанных элементов, которые приводят в движение объект и воздействуют на его развитие [12]. В свою очередь, А.А. Храмкин пишет, что механизм противодействия коррупции выступает в качестве совокупности организационных и технико-технологических инструментов, которые формируют определенные технические и технологические барьеры для осуществления коррупционных сделок [149]. О.Б. Островский понимает под механизмом противодействия целостное единство структурных элементов, реализующих определенные функции [83].
В соответствии с толковым словарем механизмом является система, определяющая порядок какого-либо вида деятельности [79]. Таким образом, в общем виде, механизм противодействия теневым экономическим явлениям можно понимать, как систему, определяющую порядок деятельности, направленной на противодействие теневым экономическим явлениям в сфере закупок.
Здесь же стоит уточнить, что понимается под противодействием. Согласно Федеральному закону «О противодействии коррупции», противодействие включает в себя предупреждение, выявление и последующее устранение причин коррупционного поведения и коррупционных проявлений, т.е. речь идет о «выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследование коррупционных правонарушений (борьба), а также о минимизации и (или) ликвидации последствий подобных правонарушений» [143, ст. 1]. Спектр теневых экономических явлений включает в себя коррупцию как совокупность противоправных действий, поэтому, в рамках исследования, представляется целесообразным применить данные стадии противодействия к работе механизма противодействия теневым явлениям в сфере закупок.
Обозначив механизм противодействия как некий вид системы, необходимо сказать, что под системой понимается совокупность элементов, находящихся во взаимосвязи друг с другом и образующих одно целое. Тогда, механизм противодействия теневым экономическим явлениям в сфере закупок можно определить как один из видов экономико-правовых механизмов, основанных на взаимодействии соответствующих структур и регуляторов, которые в совокупности обеспечивают функционирование экономической системы.
На основе анализа подходов к формированию и функционированию механизма противодействия теневым явлениям Ю.В. Злоказовой, С.Ю. Ковтуновой, А.Н. Литвиненко, О. Б. Островского, М. А. Шевченко [67, 45, 83] в механизм противодействия теневым экономическим явлениям в сфере закупок включены следующие структурные элементы: цель, задачи, субъекты, объекты, порядок работы. Структура механизма противодействия теневым экономическим явлениям в сфере закупок представлена на рисунке 6.
Цель МПСЗ заключается в повышении эффективности распределения бюджетных средств в рамках контрактной системы в сфере закупок. Рассмотрим понятие эффективности в рамках сферы закупок. Примечательно, что несмотря на то что принцип ответственности за эффективность осуществления закупок законодателем установлен, содержание данного принципа фактически не определено. Согласно Закону [133] принцип эффективности заключается в достижении поставленных результатов обеспечения государственных нужд, однако, тогда речь идет о результативности закупок.
Эффективность, в свою очередь, заключается в увеличении положительного соотношения между полученными результатами с одной стороны и понесенными издержками - с другой. Очевидно, что обеспечение эффективности работы контрактной системы зависит не только от борьбы с теневыми явлениями в сфере закупок, но и от множества иных факторов.
Министерство финансов России в своем докладе [30] отмечает, что одним из основных препятствий на пути построения эффективной контрактной системы является большое количество злоупотреблений и нарушений. Высказывается предположение, что своевременное выявление и устранение недостатков и нарушений на стадии планирования закупок позволит снизить негативное влияние на эффективность осуществления закупок. Особую обеспокоенность также вызывают случаи несвоевременной оплаты заказчиком исполненного контракта, что не позволяет снижать поставщикам контрактные цены. Материалы доклада позволяют сделать вывод - одним из факторов обеспечения эффективности закупок выступает строгая система планирования, а также контроля на всех стадиях закупок.
Среди ученых, занимающихся проблемой повышения эффективности осуществления закупок существуют разные мнения относительно условий совершенствования сферы закупок и повышения эффективности ее работы. Так, В.Н. Кодрик приводит целый ряд факторов, которые, по его мнению, способны повысить эффективность осуществления закупок. К таким условиям относятся: обеспечение конкуренции между участниками закупок; обеспечение открытости и прозрачности информационного пространства рынка закупок; формирование системы эффективного финансового контроля; повышение ответственности за нарушения законодательства о закупках [57].
Некоторые авторы [74, 77] отмечают, что основную роль в повышении эффективности закупок играет конкуренция, при высоком уровне которой достигается оптимальное соотношения цены и качества закупаемого товара, работы, услуги. Несмотря на то, что существует и альтернативное мнение о влиянии конкуренции на эффективность осуществления закупок [19], представляется целесообразным говорить о том, что повышение числа участников закупки ведет, в конечном счете, к снижению цены контракта и получении товара, работы, услуги лучшего качества.
Еще одним предложением повышения эффективности выступает создание комплексного механизма оценки эффективности работы контрактной системы. Д.И. Батуева говорит о том, что порядок учета и списания затрат на осуществление закупок практически отсутствует, а учет фиксируемых затрат является номинальным, по сути – формальным, и не отражает реального уровня затрат. Таким образом, предлагается наладить своевременный сбор корректирующей информации [6].
Одну из проблем повышения эффективности работы контрактной системы В.В. Мельников видит в оппортунистическом поведении участников закупок и предлагает обратить внимание на взаимосвязь экономических и этических проблем функционирования сферы закупок. В качестве решения данной проблемы выступает создание инструментов поощрения за экономию бюджетных средств при осуществлении закупок, т.е. применение финансовых мер стимулирующего характера [69]. С близкой позицией выступает и Е.П. Гольцунов, который говорит о том, что одним из важнейших показателей эффективности функционирования сферы закупок является степень заинтересованности участников закупок [23].
Целесообразно включить в систему обеспечения эффективности закупок ряд иных важных факторов. К таким факторам, в первую очередь, можно отнести гибкую нормативно-правовую базу, направленную на решение практических задач и способную претерпевать изменения в соответствии с экономическими реалиями. Кроме того, необходимо добавить и фактор разработки и внедрения инноваций в работу контрактной системы. Принцип стимулирования инноваций, закрепленный в Законе [133], говорит о том, что заказчики должны ориентироваться на закупку инновационной и высокотехнологичной продукции при планировании и осуществлении закупок. Однако перечень такой продукции российским законодателем не установлен.
Методика оценки эффективности деятельности заказчика в сфере закупок
Стратегия экономической безопасности Российской Федерации в числе основных вызовов и угроз экономической безопасности выделила недостаточно эффективное государственное управление, а также сохранение значительной доли теневой экономики. В качестве задач по реализации комплекса мер, направленных на противодействие вызовам и угрозам экономической безопасности законодатель определил в числе прочих повышение эффективности бюджетных расходов, борьбу с теневой экономикой и нецелевым использованием и хищением государственных средств и, что представляет особый интерес, совершенствование осуществления контроля в сфере закупок [128].
Оценка работы контрактной системы основывается на анализе ее эффективности, под которой, согласно определению контрактной системы [133] можно понимать совокупное значение эффективности ее участников. Среди участников контрактной системы выделяются три основных группы – контрольные органы, непосредственно сами заказчики, а также участники закупок.
Определенный научный интерес представляет оценка эффективности деятельности заказчиков, как представителей наиболее масштабной и прозрачной части участников закупок. Прозрачной потому, что информация о государственных заказчиках широко представлена как в нормативных документах, так и на официальных сайтах органов государственной власти, в то время как данные об участниках закупок могут носить поверхностный и несистемный характер. Так, участником закупки может быть любое физическое или юридическое лицо, поэтому оценить эффективность, например, только зарегистрированного индивидуального предпринимателя, впервые участвующего в закупке, едва ли возможно.
Эффективность является комплексным показателем, охарактеризовать который возможно путем установления неких значений. В случае попадания или непопадания составляющих итогового показателя в пределы данных значений можно судить об эффективности отдельно взятого заказчика. Остаются открытыми два вопроса – какие показатели входят в итоговый показатель, и какие границы устанавливаются для определения степени эффективности работы заказчика. Вопрос оценки эффективности деятельности заказчика в сфере закупок широко освещен в научной литературе [27, 46, 64]. Данные методики основаны на применении аддитивной свертки, которая позволяет рассчитать итоговый показатель путем суммирования значений отдельных показателей. При этом, такие методики содержат балльную оценку эффективности отдельных показателей и последующее присвоение степени эффективности в зависимости от количества набранных баллов. При разработке подобной методики необходимо обратить внимание на два момента – подбор показателей, максимально объективно отражающих эффективность деятельности заказчика, а также приведение величин данных показателей к единому виду для последующего расчета, т.е. их нормировка.
Набор показателей в авторской методике был определен на основе анализа обозначенных выше способов оценки эффективности осуществления закупок, научно-исследовательской работы по данному вопросу [87], а также данных проекта «Национальный Рейтинг Прозрачности Закупок» [103]. Составляющие показателей находятся в открытом доступе в Единой информационной системе в сфере закупок, а также на сайтах электронных торговых площадок. В таблице 16 приведен список показателей с соответствующим описанием и расчетом.
После отбора показателей для определения их удельного веса был использован метод экспертных оценок, в ходе применения которого было опрошено 15 экспертов, работающих в сфере закупок товаров, работ услуг – как представителей государственных заказчиков, так и представителей коммерческих структур. Бланк анкеты для каждого эксперта содержится в приложении 5. В результате опроса каждый показатель был проранжирован экспертами по значимости в оценке эффективности работы заказчика.
На основе суммы полученных рангов были рассчитаны весовые коэффициенты для каждого показателя. Объективность полученных данных подтверждается значением коэффициента конкордации (0,61), что свидетельствует о согласованности мнений экспертов. Результаты расчетов представлены в приложении 6.
Значимость коэффициента конкордации подтверждена расчетным значением критерия Пирсона при уровне значимости ос=0,05 (у2 = 95,85; у2 = 16,92).
Итоговый показатель эффективности получаем путем применения аддитивной свертки, которая содержит сумму положительных слагаемых, чем больше сумма итогового показателя - тем выше значение эффективности. Отбор данных по коэффициентам является первым этапом методики. Однако, отобранные в таблицу данные по коэффициентам принимают различные значения. Так, часть отобранных коэффициентов следует правилу - чем меньше значение коэффициента, тем эффективнее работает заказчик. Поэтому, для расчета обобщенного показателя необходимо проводить разную нормировку (второй этап).
Для нормировки показателей мы используем следующий метод. Пусть ht{x) - обычное настоящее значение показателя. Для каждого показателя определяем максимальное и минимальное возможные значения: \) ах и h171 (см. таблицу 16). Нормировку производим по следующему правилу - если увеличение значения показателя / приводит к улучшению характеристики варианта, т.е. показатель желательно максимизировать, то нормированное значение определяем по формуле
Значение итогового показателя находится в промежутке от 0 до 1. Для определения характеристики значений итогового показателя применяем шкалу Харрингтона [160] (таблица 18). В зависимости от значения итогового показателя как контролирующие органы, так и участники закупок могут судить о степени эффективности и прозрачности деятельности государственных заказчиков.
Применение данной методики позволяет решить следующие вопросы:
- сформировать комплексную оценку деятельности заказчика на рынке закупок за определенный период, необходимую для анализа как контрольным органам, так и участникам закупок;
- в ходе внутреннего контроля выявить отдельные показатели, по которым у заказчика наблюдаются низкие значения с целью определения направлений дальнейшей работы;
- облегчить работу государственных органов в части выявления неэффективных заказчиков и проверки их деятельности;
- сформировать один из элементов оценки и повышения эффективности деятельности контрактной системы как совокупности ее участников.
Рекомендации участникам контрактной системы по выявлению закупок с признаками теневых экономических явлений
По официальным данным МВД России в 2014 году было зарегистрировано более 107 тыс. экономических преступлений, наиболее распространенными остаются преступления коррупционной направленности (более 30 тыс. зафиксированных преступлений, или почти 28% от всех выявленных преступлений). Выявлено, что присвоение и растрата составляют примерно 8,5% от числа всех зарегистрированных преступлений (более 9,2 тыс. преступлений) [117].
При этом, причинами большинства нарушений в сфере закупок являются неправильное определение способа размещения заказов, завышение цены контрактов, непринятие мер по предъявлению штрафных санкций, отсутствие должного контроля со стороны уполномоченных органов, что приводит, в конечном счете, к неэффективному, а зачастую, и нецелевому использованию бюджетных средств. Особую обеспокоенность вызывают теневые явления, в структуре которых, по данным МВД России и Следственного комитета Российской Федерации, 90 % занимают мошенничество, присвоение, растрата, коммерческий подкуп и взятки. Стоит отметить, что нарушения экономического характера в сфере закупок носят устойчивый характер, который проявляется в деятельности различных государственных структур. Мониторинг ситуации позволяет заявлять о неудовлетворительном состоянии финансовой и хозяйственной дисциплины во многих территориальных органах МВД России. В результате контрольных мероприятий, проводимых ревизионными подразделениями МВД России, отмечается высокий уровень необоснованных расходов бюджетных средств при осуществлении закупок.
Особую обеспокоенность вызывают незаконные действия ответственных за организацию закупок должностных лиц, направленные на необоснованное ограничение количества потенциальных участников торгов, наделение заведомыми преимуществами одного из поставщиков. Таким образом, уже на начальном этапе конкурса ограничивается принцип обеспечения конкуренции, что ведет, в конечном счете, к завышению стоимости контракта в интересах третьих лиц [133]. Наряду с этим актуальной проблемой для МВД России является отвлечение ресурсов на приобретение ненужного, невостребованного имущества, заключение контрактов на покупку товарно-материальных ценностей в объемах, значительно превышающих реальную потребность.
Значительные потери бюджетных средств допускаются из-за ошибок при планировании, недостаточного объема предварительного и текущего финансового контроля, несогласованности производимых закупок и централизованных поставок, созданием сверхнормативных запасов и пр. Зачастую выявление нарушений финансовой и хозяйственной дисциплины происходит не вверенными руководителю контрольно-ревизионными подразделениями, а в ходе ревизий и проверок, проводимых по линии центрального аппарата МВД России, что может свидетельствовать о желании руководителя скрыть факты неэффективного освоения бюджетных средств. Однако, определенная доля нарушений законодательства, регулирующего сферу закупок, совершается участниками контрактной системы неумышленно. Причина таких нарушений – низкий уровень правовой грамотности контрактного управляющего или представителей контрактной службы участника закупки. Некорректно составленное документация закупки, в частности техническое задание, также может свидетельствовать о недостаточном опыте сотрудника, ответственного за оформление документов, а также о низком уровне его профессионализма.
В данном ключе особое значение для представителей контрольных и правоохранительных органов приобретает возможность оперативного выявления теневых явлений в сфере закупок. Несомненно, значительную часть нарушений законодательства в сфере закупок невозможно выявить, не обладая специальными знаниями об особенностях закупки товаров, работ, услуг различными способами, работе электронных площадок, порядке деятельности комиссий по осуществлению закупок и пр. Однако перевод большей части закупок в электронную форму, а также введение в действие Единой информационной системы [85] облегчает контрольную работу в сфере закупок. Вся документация о закупке, включая извещение о проведении закупки, техническую часть, проект контракта, протоколы рассмотрения первых и вторых частей заявок, содержится на сайте Единой информационной системы и сайтах электронных площадок в открытом доступе. Потому, выявление нарушений низкого уровня скрытности возможно без осуществления выездных форм контроля, запроса документов и пр. Доступ к документации закупки, проводимой открытой форме, возможен с любого устройства, имеющего выход в сеть Интернет.
Кроме того, способы получения дохода противоправным путем в сфере закупок регулярно совершенствуются и видоизменяются. Анализ практики мониторинга, контроля и аудита в сфере закупок позволяет аккумулировать основные признаки теневых явлений в сфере закупок, наличие которых позволяет с некоторой долей вероятности говорить о потенциальном нарушении в конкретной закупке. Типовые признаки теневых явлений на различных стадиях закупок приведены в таблице 19 с соответствующей дифференциацией.
Отметим, что нарушения, совершаемые участниками контрактной системы крайне многогранны и разнообразны, поэтому целесообразно разделить все типовые нарушения на три группы в зависимости от сложности их выявления [114]:
- низкого уровня скрытности - могут быть обнаружены на уровне изучения общей информации о закупке без детального изучения документации;
- среднего уровня скрытности - требуют от проверяющих определенных знаний и опыта в области закупок, но могут быть обнаружены без привлечения экспертов в конкретной области;
- высокого уровня скрытности - могут быть обнаружены только при помощи экспертов путем детального изучения документации и анализа рынка закупок, а также могут требовать включения в работу большого числа сотрудников.
Так, одним из основных признаков наличия нарушения при проведении закупки является низкий уровень конкуренции, т.е. количество заявок на участие в торгах менее трех [103]. Причиной низкого уровня конкуренции может быть отсутствие в документации плана выполнения работ или установление требования к наличию у поставщика определенного технологического оборудования. Данное нарушение относится к правилам описания объектов закупки [133, ст. 33] и определяется путем поверхностного изучения данных о закупаемой продукции. Также конкуренцию ограничивает указание в документации конкретной марки закупаемой продукции, что, за исключением некоторых случаев, описанных в ст. 44 Закона о КС, является нарушением, или закупка продукции, которой вообще не существует на рынке. Последний случай относится к высокому уровню скрытности и может быть выявлен только экспертами в области объекта закупки.
Значительная часть нарушений низкого уровня скрытности, которые ограничивают число участников закупки выявляется путем изучения информации, представленной на сайте ЕИС по каждой закупке в разделах «Общие сведения» и «Документы закупки». Так в извещении указываются начальная (максимальная) цена контракта, место и порядок подачи заявок, сроки поставки товаров, дата и время начала и окончания подачи заявок и пр. Здесь стоит обратить внимание на соответствие сроков начала и окончания подачи заявок, размер обеспечения заявок. Это основные моменты, в которых можно выявить нарушения, обладая общими знаниями в части Закона о КС. Анализ особенностей, касающихся начальной (максимальной) цены контракта, а также объекта закупки и его спецификации требует от проверяющего специальных знаний в части закупаемого товара, работы, услуги.
Подозрения также должны вызывать факты отклонения большого числа заявок. Данный признак является смежным с низким уровнем конкуренции, так как даже если участник закупки и подает заявку на участие в торгах, содержащих нарушения изначально, заказчик может отклонить такую заявку по формальным признакам. Так, могут быть установлены незаконные требования к участнику закупки, например, наличие определенного уровня квалификации, которому соответствует только «свой» поставщик.
В случае, если у заказчика регулярно выигрывает один и тот же поставщик, это может говорить о наличии аффилированных лиц среди участников закупки. При этом, резкое снижение НМЦ может говорить о том, что результатом такой аффилиации является исполнение поставщиком части работы еще до проведения закупки. Данный факт позволяет снизить стоимость работ, или же сократить сроки исполнения работ до нереальных.