Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Анализ существующей технологии таможенного контроля и механизма обеспечения качества и эффективности таможенных услуг 16
1.1. Экономическая сущность таможенной услуги. Существующие таможенные операции и механизм предоставления услуг . 16
1.2. Оценка качества совершения таможенных операций с товарами, помещаемыми под таможенную процедуру 47
1.3. Оценка эффективности таможенного контроля с применением существующей системы управления рисками 57
Глава 2. Разработка концепции сквозного процесса таможенного контроля и методических положений по его оценке 69
2.1. Концептуальные положения и структурно-функциональная модель сквозного процесса таможенного контроля 69
2.2. Выявление и оценка рисков в сквозном процессе таможенного контроля 97
2.3. Показатели и методический инструментарий оценки услуг, предоставляемых в сквозном процессе таможенного контроля. 109
Глава 3. Формирование механизма повышения эффективности и качества таможенных услуг. Практические рекомендации по внедрению 117
3.1 Механизм повышения эффективности и качества государственных таможенных услуг . 117
3.2. Комплексная оценка эффективности и качества таможенных услуг в сквозном процессе таможенного контроля 122
3.3. Оценка эффективности механизма и методические рекомендации по его внедрению в таможенных органах государств-членов ЕАЭС . 153
Заключение 164
Список литературы 166
Приложения 184
- Экономическая сущность таможенной услуги. Существующие таможенные операции и механизм предоставления услуг
- Концептуальные положения и структурно-функциональная модель сквозного процесса таможенного контроля
- Механизм повышения эффективности и качества государственных таможенных услуг
- Оценка эффективности механизма и методические рекомендации по его внедрению в таможенных органах государств-членов ЕАЭС
Экономическая сущность таможенной услуги. Существующие таможенные операции и механизм предоставления услуг
Изменение концептуальных взглядов на содержание политики таможенного администрирования, наблюдаемое в последние годы в теории и практике таможенного дела, становится важным и, по мнению автора, верным вектором развития таможенных органов в РФ. Анализируя нормативно-правовое обеспечение долгосрочной политики в области развития таможенных органов и осуществления таможенного администрирования1, а также складывающиеся в последние годы теоретические взгляды, можно говорить о становлении концепции и теоретико-методологических основ сервисно-ориентированного таможенного администрирования2. В поле идей данной концепции органы таможенного контроля рассматриваются как субъект оказания государственных таможенных услуг их потребителям – участникам ВЭД: перевозчикам, отправителям и получателям товаров, таможенным представителям и иным организациям, совершающим таможенные операции с товарами. Все чаще используемый в деятельности таможенных органов термин «Сервисная таможня» используется в значении «государственный поставщик», то есть государственная организация, имеющая обслуживающую функцию или предоставляющая услугу заказчику.3 Потребитель результатов таможенной деятельности в современных конкурентных условиях, и более узко – потребитель таможенных услуг, выходит на первый план в системе формирующихся теоретических и прикладных взглядов на механизмы таможенного администрирования4.
Сфера услуг, в том числе и государственных услуг, как основа всей экономики сегодня является одним из наиболее активно развивающихся видов экономической деятельности, идет дальнейшая ее дифференциация появляются новые услуги, базирующиеся на исполнении цифровых и информационных технологий5. Сфера общественных услуг формирует уровень и качество жизни населения, повышение которого является основной целью государства и общества6.
Понятие «государственные услуги» в России получило широкое распространение в процессе проведения административной реформы, в рамках которой была поставлена задача разграничения собственно управления и функций оказания государственных услуг.7
В связи с неоднозначным толкованием понятия «таможенная услуга» и отсутствием нормы определения, установленной на законодательном уровне, проведен анализ учебной и научной литературы, а также существующей практики предоставления государственных таможенных услуг таможенными органами государств – членов ЕАЭС. По результатам анализа сформулированы следующие определения рассматриваемого понятия.
В широком понимании услуга – это деятельность таможенных органов, направленная на удовлетворение потребностей государства и бизнеса в процессе реализации мер таможенного контроля и защиты экономических интересов субъектов ВЭД.
В нынешних условиях деятельность таможенных органов становится необходимой предпосылкой обеспечения конкурентоспособности национальной экономики на международном уровне. Повышение качества оказания таможенных услуг, снижение сроков и стоимости таможенных операций для участников ВЭД является основной задачей в новой концептуальной парадигме развития таможенных органов, осуществлении таможенного администрирования, реализации таможенных процедур. Данное направление нашло свое отражение также в теории и практике таможенного дела, где все большее распространение получают подходы, в которых данная область знаний выступает объектом менеджмента8 (в частности, теории процессного управления9, теории управления рисками10, теории управления качеством) и маркетинговой концепции11.
В связи с вышеизложенным таможенную услугу в более узком понимании – как государственную таможенную услугу – определим следующим образом.
Под государственной таможенной услугой подразумевается деятель ность таможенных органов, направленная на выполнение законного обращения лица, являющегося пользователем услуги, содержащего запрос на совершение операций, относящихся к полномочиям таможенных органов.
Экономическая сущность таможенной услуги заключается в потребительских свойствах и критериях оценки качества таможенных услуг как государственными структурами, так и участниками ВЭД (бизнесом).
Система таможенного администрирования выполняет двойственную функцию: с одной стороны, действующий порядок оказания таможенных услуг и показатели их качества (стоимость, время и др.), демонстрируя участникам внешнеэкономической деятельности степень «доброжелательности» национальной системы таможенного администрирования, становится одним из основных инструментов поддержания конкурентоспособности экономики страны путем создания условий для активизации внешнеторговых операций; с другой стороны, выполняемая таможенными органами фискальная функция требует соблюдения определенного баланса между сервисной ориентированностью таможенного администрирования и реализацией плановых показателей по перечислению в федеральный бюджет сумм таможенных пошлин, а также налогов, взимаемых в ходе помещения товаров под таможенные процедуры. Все это требует создания эффективной системы управления, сочетающей в себе принципы эффективного взаимодействия с массовым потребителем и осуществления государственных контрольных и фискальных функций.
Двойственный, разнонаправленный характер таможенного администрирования (необходимость учета интересов государства и интересов бизнеса) приводит к планомерному использованию в государственном администрировании методов и приемов менеджмента, доказавших свою эффективность и результативность в коммерческом секторе. В последнее время во всем мире отмечается изменение модели менеджмента в государственной службе, и эти изменения в целом совпадают с изменениями менеджмента в коммерческих организациях. Аналогичные процессы происходят и в таможенных органах, при этом данные процессы способствуют формированию необходимых условий для развития сферы ВЭД России и таможенного дела в целом12.
В то же время необходимо констатировать, что вопрос развития управленческих систем остается одним из наиболее актуальных и значимых при достижении целей развития ФТС России. Основная задача ФТС России заключается в разработке и реализации целостной, гибкой, отказоустойчивой и эффективной системы управления, базирующейся как на традиционных рыночных инструментах, так и на новых алгоритмах анализа, обоснования и принятия управленческих решений.
Как показывает мировой опыт, универсальный алгоритм подобной системы управления отсутствует, что, впрочем, не является препятствием к разработке и внедрению ряда базовых принципов построения систем управления организацией. При этом основополагающей базой современных подходов к управлению государственными структурами в условиях цифровой экономики становится так называемый «процессный подход», эффективность применения которого доказана деятельностью многих зарубежных не только коммерческих, но и государственных учреждений и органов государственной власти13.
Концептуальные положения и структурно-функциональная модель сквозного процесса таможенного контроля
Приведенные в главе 1 диссертационного исследования проблемные вопросы характерны для действующего механизма совершения операций в отношении товаров, помещаемых под таможенную процедуру, и требуют последовательного, системного решения путем разработки концептуальных основ организации сквозного таможенного контроля, разработки механизмов реализации сквозного процесса при совершении таможенных операций, в том числе организационной, структурно-функциональной составляющей и способов межведомственного взаимодействия государственных контрольных органов в целях повышения эффективности таможенного контроля.
Методологической основой концепции сквозного процесса является процессный подход.
Классическая школа менеджмента предусматривает описание функций исходя из принципа независимости друг от друга. Процессный подход предусматривает противоположность данных взглядов и рассматривает функции управления в призме их взаимосвязи.
Процесс представляет собой деятельность организации, включающую следующие принципы:
– ценность деятельности для организации;
– ценность результатов рассматриваемой деятельности для внешних и внутренних потребителей продукта, либо услуги;
– ответственность руководителя за результативность и эффективность деятельности организации;
– принцип сохранения необходимых для деятельности организации ресурсов: персонала, программного обеспечения, оборудования, среды, информации и т.д.;
– принцип установления критериев и показателей оценки деятельности организации либо показателей оценки удовлетворенности потребителей качеством предоставления услуг (внутренних, внешних).
Таким образом, процесс является устойчивой и целенаправленной совокупностью видов деятельности, которая, по сути, осуществляет преобразование входов в информационные выходы, представляющие ценность для потребителя. Данное определение процесса фигурирует в стандарте МС ИСО серии 9000 версии 2000 г.
На современном этапе развития процессного подхода выделяют следующие группы процессов:
– сквозные процессы, проходящие через несколько функциональных подразделений организации либо через всю задействованную в процессе организацию. Данные процессы пересекают границы функциональных подразделений (сквозные процессы зачастую имеют определение межфункциональных);
– процессы подразделений (подпроцессы), область распространения и применения которых ограничена одним функциональным подразделением организации (зачастую данные процессы носят название внутрифункцио-нальных);
– операции нижнего уровня (функции) деятельности организации, зачастую выполняемые одним человеком.
В целях управления процессом определяется лицо, ответственное за его выполнение и достигнутые результаты. Должностное лицо или коллегиальный орган управления, имеющий в своем распоряжении ресурсы, необходимые для выполнения процесса, и несущий ответственность за результаты процесса, называется руководителем (владельцем) процесса56.
Необходимо отметить, что начало либо окончание процесса сопровождается передачей ответственности по выполнению процесса, документа либо в отношении ресурса от одного руководителя другому. Важным элементом рассмотренной деятельности является управление процессами преобразования этих входов в выходы, которое должно осуществляться одним руководителем. Таким образом, ответственным за процесс должно быть одно лицо.
В основу классификации процессов заложены различные критерии.
По характеру результата подразделяют производственные и обслуживающие процессы: в первом случае результатом деятельности является материальный продукт, во втором – услуга.
По характеру деятельности можно выделить операционные и управленческие процессы. Используя другую типологию, можно клссифицировать данные процессы на технологические и бизнес-процессы. Операционные (технологические) процессы связаны с выполнением производственных операций, управленческие (бизнес-процессы) – регламентируют реализацию функций управления (планирование, организация, мотивация, контроль).
Классификация процессов также осуществляется рядом иных способов. Одним из наиболее регулярно применяемых подходов, который впервые был предложен в ходе выполнения норвежского проекта ТОРР по сравнительному бенчмаркингу, является программа разработки комплекса методов повышения продуктивности производства. В ходе реализации данного метода была предложена структурная схема процессов. Все рассматриваемые в данном методе процессы были поделены на первичные и поддерживающие (вспомогательные), в соответствии с теорией М. Портера о цепочках ценности57. Некоторые из поддерживающих процессов затем были выделены в отдельный класс – процессов развития.
Следующая классификация процессов основана на оценке участия в создании ценности. В данной классификации процессы подразделяются на прямые и косвенные: первые – непосредственно отвечают за производство конечного продукта/услуги либо информации, вторые – дополняют и подготавливают это производство.
Также немаловажным параметром классификации выступает сложность, в соответствии с которой осуществляется разделение макро- и микропроцессов. Макропроцессы являются общими, микропроцессы (подпроцессы) – частными, обладающими более высокой степенью детализации.
Процесс совершения таможенных операций, в том числе таможенного контроля, представляется сложным процессом и является первичным в разрезе регулятивной функции таможенных органов. Такой процесс, прежде всего, направлен на производство услуги, выраженной в защите национальных интересов и создании условий содействия развитию внешнеторговой деятельности.
Основная идея ускорения процессов совершения операций при внедрении механизма сквозного контроля достигается исключением дублирующих функций, повторного внесения сведений в отдельные поля, а также вынесением части операций на этап, предшествующий подаче документов и сведений, а также предъявлению товаров таможенному органу. Повышение эффективности таможенного контроля достигается за счет качественно нового уровня анализа представленной в полном объеме информации о перемещаемых товарах, что способствует выявлению индикаторов риска в отношении конкретных поставок с последующим акцентом на разработку целевых профилей риска по конкретным поставкам.
Согласно общим положениям теории научного познания решение разного рода научно-методических задач, в том числе создания механизмов управления отдельными объектами, предметами, явлениями, событиями рекомендуется начинать с построения концептуальных основ выбранной области58.
Понятие концепции может трактоваться по-разному:
– как система научных взглядов на предмет исследования;
– как способ понимания и трактовки какого-либо предмета (процесса, явления);
– как основная точка зрения на предмет59.
Представляется верным согласиться с мнением Ю.Е. Гупановой о том, что в отношении понятия «концепция» справедливы все из представленных выше взглядов60.
Концепция сквозного процесса совершения операций в отношении товаров при их помещении под таможенную процедуру требует раскрытия следующих элементов (рис. 2.1).
Механизм повышения эффективности и качества государственных таможенных услуг
В ходе исследования предложен и разработан механизм повышения эффективности и качества таможенных услуг (рис. 3.1).
Под механизмом повышения эффективности и качества таможенных услуг понимается комплекс методологических и концептуальных решений, методического обеспечения и инструментальных средств, обеспечивающий преобразование процесса таможенного контроля, анализ и регулирование услуг, предоставляемых таможенными органами.
Предлагаемый механизм обеспечивает повышение эффективности и качества услуг путем реализации концепции сквозного процесса таможенного контроля с применением СУР и включает методический инструментарий для анализа параметров процесса таможенного контроля
Как видно из представленной схемы, предлагаемый механизм содержит методологические и концептуальные решения, методический инструментарий, а также инструментальные средства, включающие в себя 3 составляющих. Необходимый уровень качества таможенных услуг достигается посредством внедрения самого механизма сквозного контроля и электронного декларирования процедуры таможенного транзита. Повышение эффективности таможенных услуг реализовано посредством внедрения механизма выявления и оценки рисков.
Повышение качества таможенных услуг по результатам внедрения сквозного процесса таможенного контроля выражается в сокращении времени, затрачиваемого на совершение таможенных операций, что, в свою очередь, приводит к повышению интенсивности товарооборота. Предпосылками к снижению времени совершения таможенных операций являются вынесение ряда таможенных операций в отношении декларируемых товаров на этап, предшествующий предъявлению товаров таможенному органу, а также на этап после выпуска товаров. Также сокращается количество полей декларации, подлежащих ручному вводу, либо повторной проверке. Еще одним фактором, оказывающим значительное влияние на скорость совершения таможенных операций, является сокращение количества представляемых таможенному органу документов, а также однократность его представления и автоматизация процессов выявления рисков.
Эффективность таможенного контроля выражается в повышении процента нарушений законодательства, выявленных по результатам применения принципиально новой системы управления рисками, встроенной в сквозной процесс таможенного контроля.
Повышение эффективности таможенного контроля достигается за счет принципиально нового подхода к аналитической работе с данными о ввозимой товарной партии, представляемыми в объеме декларации на товары, до момента предъявления товаров таможенному органу, возможности внедрения субъектно-ориентированного подхода на всех этапах совершения таможенных операций в отношении ввозимых товаров, снижения объема поставок, идентифицированных в качестве рисковых, в том числе снижения количества автоматизированных профилей риска, фактически не применяемых после их выявления по результатам оценки неформализованных индикаторов риска. Также в числе вспомогательных факторов, влияющих на эффективность таможенного контроля необходимо выделить снижение стоимости информационного сопровождения программных продуктов, используемых при совершении таможенными органами операций и проведении контроля.
Механизм предусматривает наличие обратных связей для определения необходимости формирования корректирующего воздействия на инструментальном, методическом, либо методологическом уровне по результатам анализа соответствия входных и выходных параметров таможенного контроля.
При этом обращение к уровням осуществляется последовательно. При выявлении несоответствия результатов оказания государственной таможенной услуги заданным параметрам в первоочередном порядка осуществляется воздействие на процесс таможенного контроля инструментальными средствами: изменением технологии сквозного процесса контроля, декларирования процедуры транзита в электронной форме либо корректировки системы управления рисками. В дальнейшем при отсутствии заданных параметров осуществляется корректировка методик определения эффективности и качества услуг. Если и данные действия не привели к необходимому результату, осуществляется разработка новых методологических и концептуальных решений.
Обобщенная схема системы показателей эффективности и качества таможенного контроля в сквозном процессе таможенного контроля приведена на рисунке 3.2.
Функциональную схему механизма оценки эффективности и качества таможенных услуг, представленную на рисунке 3.3, можно описать следующим образом.
Декларант товаров, являющийся потребителем таможенной услуги, подает сведения о планируемом ввозе товарной партии таможенному органу и впоследствии предъявляет товар для проведения таможенного контроля. С точки зрения декларанта, при реализации сквозного процесса таможенного контроля таможенный орган представляется единым таможенным органом и воспринимается участником ВЭД в качестве «черного ящика», имеющего входные параметры в виде представленной электронной декларации на товары и предъявленного товара и выходные параметры в виде выпущенного в соответствии с заявленной процедурой товара, либо административного пра вонарушения в случае его выявления.
Входные временные параметры предъявления товаров таможенному органу, а также завершения таможенных операций, в том числе и в случае автовыпуска товаров без помещения под процедуру таможенного транзита и без применения СУР во внутреннем таможенном органе, фиксируются в рамках реализации механизма оценки качества таможенных услуг. Результаты таможенного контроля с применением СУР учитываются в рамках функционирования механизма оценки эффективности таможенных услуг.
Оба механизма имеют обратную связь для проведения анализа эффективности и качества предоставляемых таможенных услуг, связанных с помещением товаров под таможенную процедуру, внесения необходимых корректировок, выражающихся в выявлении резервов повышения скорости совершения таможенных операций, а также установлении динамических индикаторов риска в зависимости от результатов проведения таможенного контроля предшествующих товарных партий.
Оценка эффективности механизма и методические рекомендации по его внедрению в таможенных органах государств-членов ЕАЭС
В ходе исследования проведена оценка результативности механизма повышения эффективности и качества таможенных услуг по отдельным его компонентам, реализованным в настоящее время в практической деятельности таможенного поста Выборгской таможни. На основе полученных оценок разработаны методические рекомендации по внедрению механизма в таможенных органах государств – членов ЕАЭС, представленные в виде проекта программы.
Результативность механизма повышения эффективности и качества таможенных услуг исследовалась с учетом модернизации и внедрения его ключевого компонента – СУР.
В таблице 3.5 приведены результаты деятельности Выборгской таможни в части организации таможенного контроля с применением системы управления рисками за период с 2015 г. по 2017 г.
По результатам анализа приведенных в таблице сведений необходимо отметить, что повышение эффективности применения системы управления рисками в 2017 г. достигается за счет более качественной аналитической работы, в результате которой увеличилось процентное соотношение количества таможенных досмотров, проведенных на основании целевых профилей риска, наблюдается значительное снижение процента товарных партий, идентифицированных в качестве рисковых, а также общее количество таможенных досмотров.
Однако отметим и ряд негативных факторов, свидетельствующих о необходимости внесения качественных изменений в саму концепцию выявления рисков. Данными факторами являются практическое отсутствие роста количества разработанных целевых профилей риска в течение 2015–2017 гг., незначительный процент товарных партий, в отношении которых был проведен таможенный досмотр на основании выявленного целевого профиля риска, а также снижение, по сравнению с 2016 г., и практическое соответствие уровню 2015 г. показателя эффективности применения системы управления рисками (в части возбуждения дел об административных правонарушениях). Общий показатель эффективности таможенных досмотров составил 17,56%, что превышает лишь показатель эффективности проведения таможенных досмотров (Кдосм) на основе общероссийских профилей риска, представленный в таблице 3.4.
Оценивая эффективность внедрения механизма оценки и выявления рисков в сквозном процессе таможенного контроля, необходимо отметить, что данный механизм, в первую очередь, приведет к перераспределению выявляемых профилей риска в сторону повышения удельной доли выявляемых и применяемых целевых профилей риска.
К факторам, имеющим отношение к эффективности таможенного контроля с применением системы управления рисками, можно отнести:
1) количество участников ВЭД, уполномоченных в отношении товаров;
2) объем сведений, подлежащих анализу при разработке профилей риска;
3) общий объем товарных партий, идентифицированных в качестве рисковых.
Таким образом, формулу расчета эффективности применения СУР в сквозном процессе таможенного контроля можно представить в следующем виде:
Эс = Эдействх5 , (8)
где: Эсквоз - эффективность системы управления рисками в сквозном процессе таможенного контроля;
Эдейств - эффективность применения действующей системы управления рисками;
Vинф - объем информации используемой для анализа;
M ВЭД - количество участников ВЭД, уполномоченных в отношении товаров;
Pриск - общий объем товарных партий, идентифицированных в качестве рисковых.
Как видно из формулы, эффективность внедрения подлежит оценке исходя из достигнутых в настоящее время показателей эффективности реализованной СУР. При этом достигнутое значение подлежит корректировке в соответствии с введенными коэффициентами.
Определим примерные значения данных коэффициентов.
1. Объем информации, используемой для анализа. По результатам анализа сведений, представленных в таблице 2.2, из 38 критериев сведений, необходимых для совершения таможенных операций, связанных с помещением товаров под заявленную таможенную процедуру, при регистрации сообщения о прибытии в полном объеме предоставляется информация по 15 компонентам. Еще 4 раздела сведений предоставляются не в полном объеме. Для этапа помещения товаров под процедуру таможенного транзита данные показатели составляют 12 и 6 разделов соответственно. Таким образом, объем представляемых пограничному таможенному органу сведений о перемещаемой товарной партии не превышает 40%. Предоставление сведений в объеме декларации на товары осуществляется непосредственно на этапе помещения товаров под заявленную таможенную процедуру. Следовательно, учитывая приведенные выше показатели скорости совершения таможенных операций, анализ информации по 32 критериям из 38, установленных таможенным кодексом ЕЭАС для представления на всех этапах декларирования товаров (84% от полной информации), выявления и разработки профиля риска, должен быть проведен в течение 1,5 часов. Таким образом, коэффициент полноты информации можно рассчитать по следующей формуле: Подставляя численные значения, получаем:
Кинф = 38/((15 + 12 + 32)/3) = 1,93.
2. Количество участников ВЭД, уполномоченных в отношении товаров. Предлагаемая концепция сквозного процесса таможенного контроля направлена на сокращение количества лиц, рассматриваемых таможенным органом в качестве лиц, уполномоченных в отношении товаров. Концепция системы управления рисками в сквозном процессе таможенного контроля основана на внедрении субъектно-ориентированного подхода на всех этапах совершения таможенных операций. В настоящее время при помещении товаров под процедуру таможенного транзита практически во всех случаях декларантом таможенной процедуры является перевозчик товаров. Таким образом, в связи с внедрением механизма сквозного контроля количество участников ВЭД, осуществляющих декларирование конкретной товарной партии, подлежит сокращению с 2 до 1. Следовательно вводимый коэффициент MВЭД = 0,5.
3. Общий объем товарных партий, идентифицированных в качестве рисковых.
Концепцией выявления рисков предусмотрены 3 вида рисков по степени их выявления: автоматические, автоматизированные и неформализованные. Как видно из таблицы 3.7, основным объектом контроля в Выборгской таможне является массив транзитных деклараций при помещении товаров под процедуру транзита. Таким образом, для повышения эффективности таможенного контроля необходима переработка механизма выявления рисков именно в пограничном таможенном органе.
Указанное обстоятельство является основной предпосылкой для реализации СУР, предусматривающей высокий процент применения неформализованных и автоматизированных профилей риска, имеющих низкую эффективность. По результатам анализа деятельности Выборгской таможни в 2017 г. установлено, что по степени выявления риски распределились следующим образом:
а) автоматические – 8 763 выявления (12,63%);
б) автоматизированные – 39 903 выявления (57,51%);
в) неформализованные – 20 718 выявлений (29,86%).