Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Исследование теоретических проблем природопользования на континентальном шельфе в системе экономики природопользования
1.1. Роль освоения континентального шельфа в социально-экономическом развитии страны
1.2. Характеристика нормативно-правового обеспечения природопользования на континентальном шельфе в системе экономики природопользования
1.3 Анализ российского и международного опыта освоения континентального шельфа
ГЛАВА 2. Эколого-экономический анализ системы управления природопользованием на континентальном шельфе
2.1. Характеристика действующей системы управления нефтегазовыми проектами на континентальном шельфе
2.2. Методы экономического управления нефтегазовыми проектами в шельфовой зоне
2.3. Сравнительный эколого-экономический анализ проектов освоения месторождений на континентальном шельфе
ГЛАВА 3. Разработка научно-практических рекомендаций по формированию организационно-экономического механизма реализации нефтегазовых проектов на континентальном шельфе
3.1. Методические подходы к оценке экономической ответственности предприятий-природопользователей за несоблюдение нормативных требований при работе на континентальном шельфе
3.2. Разработка модели компенсации ущерба водным биологическим ресурсам при реализации нефтегазовых проектов на континентальном шельфе
3.3. Методы управления экол ого-экономическими рисками при согласовании проектов на континентальном шельфе
Заключение
Список использованной литературы
- Характеристика нормативно-правового обеспечения природопользования на континентальном шельфе в системе экономики природопользования
- Анализ российского и международного опыта освоения континентального шельфа
- Сравнительный эколого-экономический анализ проектов освоения месторождений на континентальном шельфе
- Разработка модели компенсации ущерба водным биологическим ресурсам при реализации нефтегазовых проектов на континентальном шельфе
Характеристика нормативно-правового обеспечения природопользования на континентальном шельфе в системе экономики природопользования
Морское будущее нефти и газа во многом обуславливает энергетический потенциал экономического развития. Промышленное освоение континентального шельфа в нашей стране является одним из наиболее перспективных направлений восполнения запасов углеводородного сырья, в котором сосредоточены значительные ресурсы нефти и газа. Однако, для достижения результата необходимо решение перечня правовых, экономических, инвестиционных, инфраструктурных, экологических и геологоразведочных задач. Континентальный шельф является подводным продолжением поверхности материка. Его ширина составляет от 50 до 100 км, глубина внешней границы составляет 120-150 м, материковый подводный склон заканчивается подножием. Континентальный шельф имеет одинаковое геологическое строение с материком, что является принципиально значимым фактором для его промышленной разработки. Освоение морских месторождений в России датируется серединой XIX века и относится к прибрежным территориям Каспия (Апшеронский полуостров), где началась промышленная эксплуатация буровых платформ на сваях приблизительно 100 лет назад. Начиная с 60-х годов прошлого века, широкое применение получила подводная добыча углеводородов [130].
В 1930 году была проведена конференция Лиги Наций в Гааге с целью определения новых правил территориального разделения морских территорий, но изменения не были приняты. В 1945 году с помощью известной международной нормы «Принцип права нации» президент США Гарри Трумен под давлением американских нефтегазовых компаний в одностороннем порядке расширил морскую зону национальных интересов вблизи береговой линии США. Были приняты соответствующие национальные законы, где было введено понятие континентального шельфа. После принятия этих законов нефтегазовые консорциумы получили право на разработку месторождений вблизи границ США за пределами 12 миль территориальных вод. Государства расширили свои права на морские территории, которые назывались эксклюзивными экономическими зонами, расположенными в пределах 200 морских миль от береговой линии. Развитие такого подхода привело к принятию международной Конвенции о континентальном шельфе, которая вступила в силу в 1964 г.
С 1960 года начинается морская территориальная гонка за полезными ископаемыми в пределах 200-мильной зоны и континентальных шельфов. В этот период проводится активная глубоководная разведка континентальных шельфов, с успехом устанавливается нефтяное оборудование на глубине до 4000 м, осуществляется добыча нефти на шельфе в Мексиканском заливе. За последние полвека разработаны месторождения олова в прибрежных водах Таиланда, разрабатываются месторождения алмазов вблизи берегов Намибии и т.д. В 1973 году в Нью-Йорке проведена третья конференция UNCLOS-III с целью решения спорных вопросов о разделении морских территорий. Конвенция ООН о морском праве была открыта для подписания с 10 декабря 1982 года. В результате новый документ вошел в силу в 1994 г. В настоящее время конвенция ратифицирована 162 государствами. США принимали активное участие в разработке конвенции, в 1994 году подписали «Соглашение об осуществлении» Конвенции, но так и не ратифицировали её.
Конвенция ООН по морскому праву UNCLOS-III определила несколько базовых положений, касающихся: установки ограничений на морские воды вблизи национальных границ, статуса архипелагов, транзитного режима, эксклюзивных (исключительных) экономических зон, юрисдикции континентального шельфа, глубоководной разработки морского дна, режимов эксплуатации морей, вопросов защиты окружающей среды морей, научно-исследовательских работ, а также урегулирования споров. Континентальный шельф определяется как подводная часть национальной материковой зоны, так называемая континентальная маржа по внешнему подводному краю материка. В понятие континентального шельфа входит морское дно и его недра. Прибрежные государства имеют исключительное право добычи полезных ископаемых и «неживой материи» в пределах своего континентального шельфа [151]. Определение границы континентального шельфа является одной из основополагающих проблем при разработке месторождений вблизи национальных границ. Шельфовая программа ООН «Юнеп» (UNEP) открыта для того, чтобы облегчить процессы определения границ шельфов для прибрежных государств. UNEP позволяет проводить подобные работы при использовании единого подхода и методологической базы, что исключает конфликты между государствами. Выгода от финансирования процессов по определению границ континентальных шельфов небольших государств является очевидной. Именно на территории континентальных шельфов находятся значительные месторождения полезных ископаемых, а партнеры UNEP обеспечивают финансирование и поддержку технического потенциала программы [151].
В настоящее время, международно-правовые вопросы не урегулированы, в том числе не определена внешняя граница континентального шельфа Российской Федерации. В западной части российской Арктики не разграничены морские пространства с Норвегией в Баренцевом море. В восточной части российской Арктики не урегулированы вопросы о разграничении морских пространств США.
Нефть и газ относятся к невозобновляемым ресурсам, месторождения которых стремительно истощаются, поиск новых альтернативных источников энергии пока не дает существенного результата [72, 154, 160]. При современном уровне технологий цивилизация обречена на энергетическую зависимость от природных залежей нефти, газа и другого энергетического сырья. Предварительные исследования показали, что океанические залежи нефти и газа превосходят все предварительные ожидания [151].
Анализ российского и международного опыта освоения континентального шельфа
Указанные мероприятия являются обязательными для выполнения при осуществлении строительства капитальных сооружений в границах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации определены следующие меры по сохранению биоресурсов и среды их обитания.
Согласование сроков строительства объектов освоения нефтегазовых месторождений на континентальном шельфе и компенсационных мероприятий осуществляется территориальным управлением Федерального Агентства по рыболовству и занимает 30 дней. Сроки работ всегда ограничены рыбохозяйственными требованиями, обязательными для проведения как до, так и во время работ. А также до начала работ необходимо в обязательном порядке предусмотреть компенсационные мероприятия по возмещению возможного ущерба биоресурсам.
Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2014 г. N99 " Об утверждении Правил организации искусственного воспроизводства водных биологических ресурсов " определяет следующие правила организации искусственного воспроизводства водных биологических ресурсов, а также подготовки и заключения договора на искусственное воспроизводство водных биологических ресурсов: а) Искусственное воспроизводство водных биоресурсов осуществляется в соответствии с планами искусственного воспроизводства водных биоресурсов, утвержденными Федеральным агентством по рыболовству (его территориальными органами) в порядке, установленном Министерством сельского хозяйства Российской Федерации. б) Федеральное агентство по рыболовству или по его поручению его территориальные органы заключают в месячный срок после утверждения планов искусственного воспроизводства водных биоресурсов с юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями) договоры на выполнение работ по искусственному воспроизводству водных биоресурсов на срок до 25 лет. в) Государственный контракт на выполнение работ по искусственному воспроизводству водных биоресурсов заключается Федеральным агентством по рыболовству в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. г) Федеральные государственные бюджетные учреждения, подведомственные Федеральному агентству по рыболовству, осуществляющие искусственное воспроизводство водных биоресурсов в соответствии с государственным заданием в установленном порядке, вправе реализовывать добытые (выловленные) водные биоресурсы после их использования в целях искусственного воспроизводства водных биоресурсов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Средства, полученные от реализации добытых (выловленных) водных биоресурсов, учитываются на лицевых счетах для учета операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности, и расходуются на содержание указанных учреждений в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации [91]. Таким образом заказчик обязан устранить последствия негативного воздействия. Мерой по сохранению биоресурсов и среды их обитания является проведение мероприятий по устранению последствий негативного воздействия на состояние биоресурсов и среды их обитания посредством искусственного воспроизводства биоресурсов. Выбор объекта искусственного воспроизводства остается за юридическим лицом, осуществляющим негативное воздействия на водные биоресурсы. Результатом выполнения работ по искусственному воспроизводству водных биоресурсов является выпуск юридическим лицом водных биоресурсов в водный объект рыбохозяйственного значения, который подтверждается подписанным с обеих сторон актом выпуска. Параллельно с получением рыбохозяйственного согласования проводится информирование общественности, так же обязательное для дальнейшего этапа и для реализации планируемой деятельности в целом. Срок проведения мероприятий информирования общественности - 30 дней без учета времени на оформление отчета и задержек с подписанием протоколов. Итоговые документы: - Протокол общественных обсуждений. Согласование намечаемой проектной деятельности Администрацией субъекта РФ. Многолетний практический опыт по организации общественных обсуждений свидетельствует о том, что оптимальным является проведение общественных обсуждений в форме регистрации мнения общественности в письменном виде в общественных приемных в течение 30 дней и проведения общественных слушаний после завершения работы общественной приемной [101].
Процедура информирования общественности способствует учету мнения общественности, в частности, в интересах развития региона и сохранения биоресурсов, в процессе согласования проектов до начала работ [30, 68].
После получения согласования работ с Федеральным агентством по рыболовству, согласования проектных материалов с Администрацией муниципального образования и уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, на территории которого планируется осуществлять работы и материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями, организованных органами местного самоуправления целесообразно начинать следующий обязательный этап - проведение государственной экологической экспертизы.
Сравнительный эколого-экономический анализ проектов освоения месторождений на континентальном шельфе
Таким образом, до ввода в эксплуатацию опасного производственного объекта его владельцу необходимо заключить договор обязательного страхования опасного объекта от причинения вреда в результате аварии на опасном объекте со страховой организацией, имеющей лицензию на осуществление данного вида страхования. Однако, страховые полисы требуется представлять уже на стадии прохождения государственной экспертизы проектной документации.
На стадии получения разрешения на производство работ так же могут возникнуть соответствующие риски. Согласно правоприменительной практике, отсутствие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации на бурение морских скважин дает основание для отказа в согласовании заявочного пакета на постановку платформы, производство буровых работ и реализации Проектов бурения уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, что в свою очередь, ведет к отказу в выдаче разрешения Росприроднадзора на постановку платформы и производство буровых работ с требованием о доработке представленных материалов.
Указанные риски, а также особенности нормативно-правового обеспечения управления природопользованием на каждом этапе жизненного цикла экологического сопровождения рассматриваемых проектов, выявленные в ходе исследования, являются основой организационного механизма для создания экологизированной системы подготовки и принятия решений при разработке месторождений на континентальном шельфе. Учет указанных аспектов в организационном процессе позволит снизить сроки работ до 30 %.
Далее рассмотрим риски и вероятные последствия в случае намеренных правонарушений в процессе согласовательных этапов жизненного цикла освоения шельфовых месторождений.
Понятие нефтегазодобычи юридически не закреплено и не может быть однозначно истолкована. Согласно положениям Приказа МПР от 7 февраля 2001 г. N 126 "Об утверждении Временных положения и классификаций" поисково-оценочные скважины бурят на площадях, подготовленных к поисковым работам, с целью открытия новых месторождений нефти и газа или новых залежей на ранее открытых месторождениях и оценки их промышленной значимости.
Разведочные скважины бурят на площадях с установленной промышленной нефтегазоносностью для уточнения запасов и сбора исходных данных для составления технологической схемы разработки (проекта опытно-промышленной эксплуатации) залежи.
К видам ответственности за нарушение требований о наличие положительных согласований и заключения государственной экспертизы проектной документации для производства работ по обустройству месторождений, включая изыскательские работы и поисково-оценочное бурение, относятся: а) дисциплинарная ответственность, правовые основы которой регламентированы нормах ст. 81 Трудового кодекса РФ; [116] б) имущественная ответственность, основы правового регулирования которой обозначены в правилах ст. 24 Гражданского кодекса РФ; [36] в) административная ответственность наступает согласно положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. г) уголовная ответственность наступает за совершение преступлений, предусмотренных статьями Уголовного кодекса РФ: в основном за нарушения правил безопасности и охраны труда и окружающей среды, а также за злоупотребление полномочиями и недобросовестной конкуренции [119].
Зачастую, в случае критичного нарушения сроков получения согласований проектной документации, которые серьезно сказываются на реализации объектов и могут привести к ощутимым финансовым потерям, компании прибегают к незаконному осуществлению деятельности и нарушению законодательства. Основные контрольно-надзорные функции за такими правонарушениями переданы в территориальные органы федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Ростехнадзор.
Даже незначительное нарушение сроков какого-либо согласовательного этапа может привести к внушительной отсрочке реализации объекта, так как ведение нефтегазовых строительных работ на континентальном шельфе обусловлено многочисленными факторами риска, такими как погодные условия, период ледообразования, кратчайшие рыбохозяйственные сроки реализации работ, необходимость получать разрешение на производство работ за 3-6 месяцев до начала работ и тп.
Административные правонарушения можно условно разделить на те, которые необходимы для сокращения сроков реализации и на те, которые необходимо совершить для выполнения принятых проектом технических решений, не утвержденных экспертными органами. Учитывались не грубые технические нарушения, которые делают объект не безопасным и создают возможность для привлечения к уголовной ответственности, а спорные необъективные недочеты и бюрократические издержки. Систематизация и анализ административных правонарушений в процессе экологического сопровождения проектов освоения нефтегазовых месторождений на континентальном шельфе представлены в Приложении В в таблице «Систематизация и анализ административных правонарушений в процессе экологического сопровождения проектов освоения нефтегазовых месторождений на континентальном шельфе».
Разработка модели компенсации ущерба водным биологическим ресурсам при реализации нефтегазовых проектов на континентальном шельфе
Для решения проблемы возникновения рисков реализации проекта, связанных с административными барьерами экспертной деятельности для морского нефтегазового проектирования можно предложить использование такого экономического инструмента как саморегулирование. В настоящее время одним из направлений развития экономики является снижение управленческих функций государственных органов и их передача субъектам предпринимательской деятельности, которые способны эффективно и самостоятельно их осуществлять. В то же время, государству необходимо обеспечить создание и порядок регулирования правовой основы функционирования рыночного механизма. В силу указанных обстоятельств саморегулирование экономической деятельности становится актуальным м необходимым механизмом.
Самостоятельная инициативная деятельность субъектов гражданских правовых отношений является проявлением механизма саморегулирования экономических и социальных отношений и является общей современной мировой тенденцией. Государственное регулирование и саморегулирование являются конкурентными механизмами, обеспечивающими стабильность правопорядка в отраслях, регулирующих взаимоотношения с органами муниципального и государственного управления. Разработка законодательных актов, сокращающих дублирующие и избыточные функции органов исполнительной власти, которые позволяют осуществлять передачу саморегулируемым организациям ряда государственных функций является основным направлением развития саморегулирования [21].
Анализируя мировой опыт, государственное регулирование во многих случаях может быть эффективно дополнено саморегулированием бизнеса. Создание саморегулируемых организации является во многих зарубежных странах значительной движущей силой экономического развития, обеспечивая их высокую эффективность и конкурентоспособность, согласование и учет интересов населения и хозяйствующих субъектов в процессе реализации государственной социальной и экономической политики.
Согласно российскому законодательству - под саморегулированием понимается самостоятельное и инициативное осуществление деятельности профессиональными субъектами и субъектами предпринимательской деятельности в результате которой разрабатываются и устанавливаются стандарты и правила указанной деятельности, и осуществляется контроль за их соблюдением [9, 123].
Саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации. Под субъектами предпринимательской деятельности понимаются индивидуальные предприниматели и юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность, а под субъектами профессиональной деятельности - физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами. Все организации, участвующие в выполнении инженерных изысканий и подготовке проектной документации по разведке добыче и обустройству нефтегазовых месторождений на континентальном шельфе в обязательном порядке должны иметь свидетельства, выданные саморегулируемыми организациями, о допуске к видам работ, оказывающих влияние на безопасность особо опасных и технически сложных объектов.
В силу специфики отрасли, сложности проектов, пробелов в регулирования морской нефтегазодобычи и выявленных проблем идея состоит в том, чтобы выделить отдельный допуск саморегулируемых организаций для морского проектирования, в том числе и для экспертов государственных экспертиз. Тем самым саморегулируемые организации будут объединять разработчиков в области проектирования, строительства и изысканий, а также и государственных экспертов, регламентировать и контролировать их деятельность, выдавая им допуски, проводя регулярную обязательную профессиональную аттестацию, регулировать отрасль и обеспечивать высокую квалификацию как проектировщиков, так и экспертов. Институт «государственной экспертной деятельности морского нефтегазового проектирования» тем самым приобретает статус саморегулируемой организации, объединяющей также и субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в нефтегазовой области. В данном случае субъектами профессиональной деятельности будут выступать государственные эксперты, участвующие в проведении экспертизы морских нефтегазовых проектов. А субъектами предпринимательской деятельности - проектные институты и нефтегазовые компании-заказчики, принимающие участие в подготовке строительстве и эксплуатации объектов разработки нефтегазовых месторождений на континентальном шельфе. Также в нашей стране существует Общероссийская негосударственная некоммерческая организация «Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации». Она создана для следующих целей:
Рамки полномочий всех участников организации и функционирования экспертного саморегулирования буду четко определены. Будет установлен порядок мер дисциплинарного воздействия в отношении всех членов саморегулируемой организации, в том числе и экспертов.
Контрольно-управленческие функции должны на себя взять непосредственно компании недропользователи - владельцы лицензий на разработку шельфовых месторождений. Также за указанными компаниями будет закреплен механизм обеспечения профессионального обучения и повышения квалификации, организацию круглых столов, семинаров с привлечением международных специалистов для внедрения новых технологий и использования зарубежного опытом. Осуществление контрольно-надзорных функций внутри структуры обеспечат специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и рассмотрение дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами саморегулируемой организации. Таким образом, схема применения инструментария саморегулирования института государственной экспертной деятельности при экологическом сопровождении проектов на шельфе представлена на рисунок 13.